РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Сулейманов М.М., к.э.н., доцент

кафедры «Налоги и денежное обращение» ДГУ

Формирование трехуровневой бюджетной системы России, основанной на принципах самостоятельности и сбалансированности, предполагает построение адекватной модели налогового федерализма. Это означает, что каждый орган власти должен обладать своими источниками доходов, достаточными для реализации возложенных задач и функций. Одновременно с этим он должен обладать и относительной самостоятельностью в управлении налогами и другими обязательными платежами, поступающими в соответствующий бюджет. К сожалению, сложившаяся в Российской Федерации модель налогового федерализма, несмотря на проведенные за последние годы реформы, не в полной мере отвечает интересам региональных органов власти и органов местного самоуправления, стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.

Одной из причин такой ситуации является экономически нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете. Так, в последние годы почти 60 % всех налоговых поступлений зачисляются в федеральный бюджет. Более 80 процентов налоговых доходов бюджетов территорий формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость этих бюджетов от устанавливаемых нормативов отчислений подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала и повышению собираемости налогов.

Проблема построения эффективной модели налогового федерализма в России обусловлена, с одной стороны, неполнотой и несовершенством теоретической концепции налогового федерализма, с другой стороны, наличием практических вопросов организационного построения федеративных отношений в сфере налогов. Современная теория налогового федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку до сих пор сохраняется дискуссионность подходов разных авторов к пониманию его экономического содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования.

Обобщая представленные в экономической литературе позиции различных ученых, можно выделить следующие теоретико-методологические подходы к исследованию налогового федерализма: фискальный, перераспределительный и регулирующий.

Первый подход основан на изучении проблемы налогового федерализма с точки зрения повышения фискальной эффективности российской налоговой системы посредством достижения результативности налогового администрирования. Сторонники этого подхода рассматривают налоговый федерализм с точки зрения оценки государственной налоговой политики в части её влияния на «вертикальное» и «горизонтальное» распределение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы, в том числе вопросов собираемости налогов, изменения структуры налогового платежа, уплачиваемых физическими лицами и организациями в бюджеты разных уровней, проблем оффшорных зон и др.

В рамках другого подхода налоговый федерализм рассматривается как основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми полномочиями и ответственностью по поводу установления налогов, налоговых отчислений и распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности. Акцент на разграничение налоговых полномочий, либо распределение налоговых доходов между звеньями бюджетной системы позволяет раскрыть лишь один из аспектов содержания налогового федерализма – перераспределительный.

Третий подход состоит в исследовании проблем налогового федерализма через призму анализа налогового потенциала территорий. При этом на первый план выдвигаются количественные оценки межбюджетных трансфертов, перечисляемых из вышестоящих бюджетов, степени межтерриториальных диспропорций, а также финансовой устойчивости регионов. При всей актуальности этих вопросов вне сферы анализа остаются качественные характеристики налогового федерализма, институциональные условия его реализации.

Детальный анализ этих подходов свидетельствует о том, что они концентрируются лишь на отдельных аспектах и не раскрывают в полной мере экономическое содержание налогового федерализма, и потому дают одностороннее представление о нем, а определения, полученные на такой основе, не отражают существенные признаки рассматриваемой категории.

В этой связи нами обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма. Налоговый федерализм, по нашему мнению, следует рассматривать как институционально детерминированную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов.

Институциональный аспект налогового федерализма следует рассматривать в контексте разграничения полномочий между органами власти «по вертикали» бюджетной системы страны. С экономической точки зрения налоговый федерализм представляет собой совокупность финансовых отношений между органами власти разных уровней, направленные на обеспечение достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенных на них функций и задач. Организационный аспект налогового федерализма заключается в сохранении целостности и стабильности налоговой системы федеративного государства посредством гармонизации налоговых отношений, с учётом интересов всех уровней бюджетной системы.

Следует констатировать тот факт, что в России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней.

Обратимся к ситуации, сложившейся Республике Дагестан. По данным Министерства финансов Республики Дагестан уровень собственных доходов бюджета республики за 2007-2011 гг. колебался в пределах от 2,4% в 2007 г. до 3,3% в 2011 г. (табл.1).

Таблица 1

Соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов республиканского бюджета Республики Дагестан, %.

Группы доходов	2007	2008	2009	2010	2011
Собственные доходы	2,4	2,1	3,3	2,7	3,3
Доходы от регулирующих налогов	97,6	97,9	96,7	97,3	96,7

Источник: законы о республиканском бюджете РД за соответствующие годы

Примечание: без учета межбюджетных трансфертов

В таблице 2 отражена структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в разрезе групп доходов бюджетной классификации. Данные таблицы свидетельствуют о низкой налоговой обеспеченности и налоговом потенциале республики.

Таблица 2

Структура доходов республиканского бюджета

Республики Дагестан в 2007-2011 гг., %.

Группы доходов	2007	2008	2009	2010	2011
Налоговые доходы	23,5	16,5	18,2	18,3	23,8
Неналоговые доходы	0,8	0,9	1,3	0,4	0,9
Безвозмездные перечисления	75,7	82,6	80,5	81,3	75,3
Всего доходов	100	100	100	100	100

Источник: законы о республиканском бюджете РД за соответствующие годы

Аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. На сегодняшний день около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета.

В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. – 65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд. руб., в 2007 г. – 261,3 млрд., в 2008 г. – 328,6 млрд., в 2009 г. – 373,9 млрд. руб., в 2010 г. – 396,9 млрд. руб. [3].

Подобная ситуация сложилась и на местном уровне. Чрезвычайно важной проблема поиска механизмов выравнивания бюджетных доходов муниципалитетов стала в нашей стране после принятия ФЗ-131, поскольку резко возросло число субъектов бюджетного регулирования и все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета. В России за период с 2008 по 2010гг. наблюдается рост межбюджетных трансфертов с 41,5% в 2008 до 46,6% в 2010 или на 5,1%, что связано с увеличивающимися возможностями субъектов РФ по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях благоприятной экономической ситуации. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составляет 59,7% или 1424,7 млрд. рублей [3].

Формы предоставления межбюджетных трансфертов регулируются ст. 135 БК РФ, в соответствии с которой межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов [1]. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 году представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Структура межбюджетных трансфертов местным

бюджетам в 2010 году [3]

Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты), в 2010 году составили 842,0 млрд. рублей или 59,1% общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6% объема собственных доходов местных бюджетов. Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов Российской Федерации за 2008-2010 годы представлен в таблице 3.

Таблица 3

Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2008-2010 гг.,%

Наименование федерального округа	2008	2009	2010
1. Центральный	34,6	34,6	36,6
2. Северо-Западный	41,7	45,3	46,1
3. Южный	42,5	47,6	37,1
4. Северо-Кавказский	-	-	60,3
5. Приволжский	38,0	45,2	45,6
6. Уральский	45,9	52,8	50,4
7. Сибирский	40,8	48,3	49,1
8. Дальневосточный	49,1	60,9	61,1

Источник: составлена автором по данным Федерального казначейства. – Режим доступа: www.roskazna.ru

Примечание: без учета субвенций из региональных фондов компенсаций

Как видно из таблицы, по федеральным округам в 2010 году по сравнению с 2009 годом не произошло существенных изменений удельного веса данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов, за исключением Южного федерального округа, где снижение удельного веса достигло 6,5%. В 2010 году в 37 субъектах Российской Федерации данный показатель превышает среднее значение по Российской Федерации, а в 46-ти субъектах Российской Федерации он ниже среднего уровня по Российской Федерации. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Чукотского Автономного Округа (75,0%), Республики Дагестан (75,7%), Республики Тыва (72,2%).

В этой связи, в целях укрепление доходной базы бюджетов территорий нами предлагается авторская модель распределения налоговых источников доходов и полномочий между уровнями бюджетной системы РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на четыре группы (совместные регулирующие и закрепленные федеральные, региональные и местные) (табл. 4).

Таблица 4

Предлагаемая структура разграничения налоговых доходов

между бюджетами разных уровней РФ

Совместные

налоги

Федеральные

налоги и сборы

Региональные

налоги

Местные

налоги

1. НДС

2. Налог на

прибыль организаций

1. Акцизы

2. Налог на добычу

полезных ископаемых

3. Государственная

пошлина

4. Сборы за пользование

объектами животного

мира и за пользование

объектами водных

биологических

ресурсов

5. Система

налогообложения при

выполнении

соглашений

о разделе продукции

1.Налог на доходы

физических лиц

2.Транспортный налог

3.Налог на имущество

организации

4. Водный налог

5. Налог на игорный

бизнес

1.Земельный налог

2.Налог на имущество

физических лиц

3.Единый

сельскохозяйственный

налог

4. Единый налог

на вменённый доход

5.Упрощенная

система

налогообложения

Источник: составлена автором

Предполагается, что федеральные, региональные и местные налоги в полном объеме будут поступать в соответствующие бюджеты, а совместные налоги будут перераспределяться между бюджетами разных уровней по дифференцированным нормативам в целях бюджетного регулирования. При этом налоговые полномочия, по нашему мнению, должны быть разграничены между органами власти разных уровней следующим образом (табл. 5).

Таблица 5

Предлагаемое разграничение налоговых полномочий

между органами власти разных уровней в РФ

Налоги	Статус	Налоговая база	Ставка	Льготы	Порядок исчисления	Зачисление
			мин.	макс.

Совместные налоги
НДС	С	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф,Р,М
Налог на прибыль организаций	С	Ф	Ф,Р,М	Ф	Ф, Р,М	Ф	Ф,Р,М
Федеральные налоги и сборы	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Региональные налоги
Налог на доходы физических лиц	Р	Ф	Р	Ф	Ф, Р	Р	Р
Транспортный налог	Р	Ф,Р	Р	Р	Ф,Р	Р	Р
Налог на имущество организации	Р	Ф,Р	Р	Р	Ф,Р	Р	Р
Водный налог	Р	Ф,Р	Р	Р	Ф,Р	Р	Р
Налог на игорный бизнес	Р	Р	Р	Р	Р	Р	Р
Местные налоги
Земельный налог	М	Ф	М	Ф	Ф, Р,М	М	М
Налог на имущество физических лиц	М	Ф	М	Ф	Ф, Р,М	М	М
Единый сельскохозяйственный налог	М	Ф	М	Ф	Ф, Р,М	М	М
Единый налог на вменённый доход	М	Ф	М	Ф	Ф, Р,М	М	М
Упрощенная система налогообложения	М	Ф	М	Ф	Ф, Р,М	М	М

Примечание: Ф – Российская Федерация, Р – субъект Федерации, М – местные органы самоуправления.

По нашим расчетам, предлагаемая структура позволит обеспечить реализацию расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти, за счет собственных источников доходов в среднем по России на 80-85 %.

Механизм разграничения налогов по уровням власти создает условия для обеспечения их финансовой самостоятельности, гарантирует осуществление целенаправленной социально-экономической политики на каждом уровне управления. В современных условиях, как известно, налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению инвестиционных, экономических, социально-культурных, экологических и других задач. Эффективность их во многом будет определяться рациональной схемой распределения налогов между органами власти разных уровней, т.е. количественно-качественным финансовым инструментом, находящимся в их руках.

Как известно, субъекты РФ значительно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития, размеру налогового потенциала, климатическим условиям, географическому расположению и т.д. [2]. По этой же причине невозможно в нашей стране построить такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюджет, которая удовлетворяла интересы бюджета любого уровня на более чем 80 %. Поэтому предлагаемая модель налогового федерализма, по нашему мнению, служит важным этапом развития полноценной и эффективной налоговой системы России.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс РФ. – М.: Проспект, 2012.

2. Алиев Б.Х., Сулейманов М.М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. №7. – С. 178-182.

3. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Режим доступа: www.minfin.ru

РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ