СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ В КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЕ РЕГИОНА

На правах рукописи

Зырянова Елена Владимировна

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2010

Диссертационная работа выполнена на кафедре экономической теории и отраслевых рынков ГОУ ВПО «Пермский государственный университет»

Научный руководитель

Доктор экономических наук, профессор Перский Юрий Калманович (Россия), профессор кафедры менеджмента и маркетинга ГОУ ВПО «Пермский государственный технический университет»,

г. Пермь

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Романова Ольга Александровна (Россия), заведующая отделом региональной промышленной политики и экономической безопасности Учреждения Российской академии наук Института экономики Уральского отделения РАН, г. Екатеринбург

кандидат экономических наук, доцент Новикова Наталья Валерьевна (Россия), доцент кафедры "Региональная и муниципальная экономика" ГОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет», г. Екатеринбург

Ведущая организация

ГОУ ВПО «Челябинский государственный

университет»

Защита состоится «29» декабря 2010 г. в 09 часов на заседании диссертационного совета Д 004.022.01 при Учреждении Российской академии наук Институте экономики УрО РАН по адресу: 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Учреждения Российской академии наук Института экономики УрО РАН.

Автореферат разослан « 27 » ноября 2010 г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственный сектор региональной экономики - один из общественных институтов, предназначенный для выполнения государством своих функций.

Совершенствование системы управления государственным сектором экономики региона неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав.

В ряде концептуальных исследований, посвященных изучению функциональной роли организаций государственного сектора региональной экономики признается отсутствие целостности в методологии исследования социально-экономической результатов его деятельности; фрагментарность применяемых инструментов оценки его результатов. Имеющиеся в настоящее время методы и подходы к анализу результатов деятельности рыночных хозяйствующих субъектов слабо адаптированы к специфике функционирования государственных организаций, в особенности к деятельности предприятий и учреждений бюджетного сектора в регионе. Особо следует отметить неадаптированность к конкурентным методам управления отдельных социально-значимых сегментов государственного сектора экономики (образование, здравоохранение и др.). Исторически сложившееся представление о роли государства в российской экономике (феномен государственничества) привело к устойчивому восприятию итогов функционирования системы бюджетных услуг как менее эффективной по сравнению с рыночным сектором, где высок уровень конкуренции.

Многие исследователи утверждаются во мнении, что регион является субъектом конкурентных отношений. В контексте повышения конкурентоспособности региональной и национальной экономики к числу ключевых проблемных вопросов управления государственным сектором (сегментом государственных услуг) относится совершенствование механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде для предоставления потребителям качественных государственных услуг. Необходим поиск подходов и инструментов, которые позволили бы развивать систему оказания бюджетных услуг в конкурентном ключе. Существующий в настоящее время механизм управления системой бюджетных услуг не может оставаться без изменений в условиях, когда формирующаяся новая институциональная конкурентно-рыночная среда обуславливает необходимость и неизбежность вхождения в нее процессов оказания таких услуг как единственно целесообразное направление эффективного использования бюджетных средств, их сбережения и рационального перераспределения в интересах граждан, заинтересованных в получении качественной бюджетной услуги.

В ряду социально-значимых бюджетных услуг, оказываемых населению в государственном секторе экономики региона, большая роль принадлежит региональной системе начального профессионального образования (НПО), представленной широкой сетью бюджетных учреждений. Необходимость реформирования региональной системы НПО и методов управления ею определяются динамичностью развития экономики региона и современными требованиями к качеству человеческого потенциала. НПО должно объективно рассматриваться в качестве эффективного инструмента инновационного развития, так как в его рамках производится не просто рабочая сила, а социально значимый ресурс, способный создавать современные продуктовые и информационные технологии.

Кардинальное решение перечисленных выше проблем видится в необходимости совершенствования механизма управления системой оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона. В условиях формирования новых стандартов качества жизни населения региона тема диссертационного исследования является своевременной и актуальной.

Степень разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку концептуальных основ формирования закономерностей функционирования и развития государственного сектора в экономике внесли отечественные и зарубежные исследователи: И.Албегова, Э.Аткинсон, Е.Егоров, Е.Жильцов, Г.Журавлева, В.Родионов, Д. Стиглиц, Ф.Шамхалов, Л.Якобсон и др.

Вопросам социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики посвящены работы В.Алиева, И.Барановой, М.Безденежных, И.Брызгаловой, П.Друккера, В. Огородникова, В. Родионова, С.Смирных.

Вклад в разработку терминологического аппарата, определяющего сущность и содержание понятия «государственная (бюджетная) услуга» внесли Г.Атаманчук, А.Данилин, А.Лавров, А.Нестеров, Р.Сафонов, Э.Талапина, В.Тамбовцев, Ю.Тихомиров, А.Яцкин и др.

Проблемные вопросы развития конкуренции и конкурентных процессов, особенно на региональной уровне, рассмотрены в работах С.Авдашевой, Г.Азоева, К.Асплунда, В.Баглай, Г.Бродмана, А.Войтова, Я.Гордона, Ф.Котлера, Б.Кузнецова, М.Портера, И.Рейна, Н.Розановой, М.Смирновой, Д.Стиглера, О.Сухарева, Д.Хайдера, А.Шаститко. В спектре трудов, посвященных актуальным социально-экономическим проблемам регионального развития видное место занимают труды Е.Анимицы, В.Берсенева, И.Важениной, С.Важенина, Е.Дворядкиной, Н.Калюжновой, Ю.Лавриковой, С.Муратова, Н. Новиковой, Ю.Перского. О.Романовой, А.Татаркина, А.Шеломенцева и др.

Осознавая актуальность решаемых проблем и научную значимость получаемых результатов следует отметить, что такие важные направления исследования как деятельность государства по совершенствованию и развитию инновационных методов и механизмов управления системой бюджетных услуг в регионах, формирование конкурентной среды и создание конкурентоспособных бюджетных учреждений в регионе не получили широкого развития. В связи с этим нуждаются в теоретическом обосновании и практической интерпретации методы и инструменты управления по результатам на региональном уровне. Это, прежде всего, организационно-структурные решения, связанные с формированием государственного заказа, отвечающего принципам управления по результатам; развитие механизмов анализа и управления процессами внутрисетевой ценовой конкуренции. Принципиальное значение имеет также теоретическое обоснование вариантов организационных форм управления, ориентированных на достижение результата в конкурентной среде региона. Все это в единстве будет представлять собою интегрированное выражение необходимых институциональных условий развития механизма управления системой бюджетных государственных услуг в регионе.

Выраженная актуальность поставленной проблемы, дискуссионность проблематики, а также недостаточная разработанность ряда концептуальных и методических положений определили замысел, выбор темы, цель и логическое построение диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических положений по совершенствованию механизма управления системой оказания бюджетных услуг в государственном секторе экономики региона в конкурентной среде.

Достижение указанной цели предопределило решение следующих задач:

1. Раскрыть экономическое содержание понятия «бюджетная услуга», обосновать необходимость реформирования системы бюджетных услуг региона в конкурентной среде.

2. Разработать многофакторную региональную управленческую модель предоставления бюджетных услуг.

3. Разработать методические положения по управлению конкурентоспособностью в сети государственных учреждений начального профессионального образования и управленческий инструментарий предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде региона.

Объект исследования - система бюджетных услуг в регионе.

Предмет исследования - социально-экономические и управленческие отношения, возникающие в системе оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области современных теорий региональной экономики, конкуренции, экономического развития, стратегического и инновационного менеджмента, концепций устойчивого развития экономики.

Основными методами исследования являются методы системного анализа, графического, статистического, структурно-логического, факторного анализа, а также их классификации. В процессе диссертационного исследования использовались общенаучные методы анализа и синтеза, методы индукции и дедукции.

Информационную базу исследования составили данные территориального органа Федеральной службы статистики по Пермскому краю; нормативно-правовые документы, разработанные органами власти Пермского края, а также информация электронной базы данных о функционировании бюджетных учреждений Пермского края в 2002-2009 г.г., предоставленная Правительством Пермского края.

Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна.

1. Расширено понятие «бюджетная услуга», которое объективно соотносится с функцией государства как заказчика, сохраняя свою «социальную сущность» и, одновременно, выступает объектом ценовой конкуренции между исполнителями услуг на региональном рынке. Такое толкование понятия «Бюджетная услуга» выступает как ключевое основание для определения направления совершенствования механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона (пункт 5.1 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).

2. Предложен механизм управления системой бюджетных услуг региона, заключающийся в постепенном переходе от государственных бюджетных учреждений к организациям различных форм собственности и обеспечивающий возможность эффективного использования аутсорсинга и концессионных отношений с целью привлечения бизнес-структур в процесс совершенствования методов управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Основу механизма управления составляет многофакторная управленческая модель предоставления бюджетных услуг. В отличие от существующих, эта модель обладает высоким потенциалом эффективности управленческих воздействий в конкурентной среде и предусматривает дифференциацию функций и мотивов заказчика и исполнителя в системе региональных органов власти. (пункты 5.16, 5.8 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).

3. Разработан авторский методический инструментарий управления конкурентоспособностью бюджетных учреждений, действие которого основано на использовании рейтингов конкурентоспособности при принятии научно-обоснованных управленческих решений по реформированию сети бюджетных учреждений. Как инструмент, определяющий повышение уровня управленческих решений при определении параметров государственного заказа в системе начального профессионального образования региона предложено рассматривать региональный сертификат профессионального образования (пункты 5.9, 5.16 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором теоретические и методологические положения по управлению системой бюджетных услуг расширяют и углубляют имеющиеся представления о развитии конкурентных отношений в секторе бюджетных услуг региона.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения полученных выводов и результатов при создании нормативно-правовых основ функционирования бюджетного сектора региона в конкурентной среде, при планировании и оценке результативности деятельности сети бюджетных учреждений начального профессионального образования в системе стратегических социально-экономических целей региона.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на следующих научно-практических семинарах и конференциях:

- Всероссийская конференция с международным участием «От идеи академика С.С. Шаталина о системных подходах в экономике к саморазвивающимся социально-экономическим системам», г.Екатеринбург, 2009г.

- Всероссийская научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и управления на предприятиях машиностроения, нефтяной и газовой промышленности в условиях инновационно-ориентированной экономики», г. Пермь, 2009г.

- Международная научно-практическая конференция. «Современный финансовый рынок Российской Федерации», г. Пермь, 2009г.

- Всероссийская научно-практической конференции «Инновационные технологии управления бизнес-кризисами», г. Н.Новгород, 2010г.

Разработанные многофакторная региональная модель управления, региональный профессиональный сертификат и метод управления конкурентоспособностью сети бюджетных учреждений используются в сфере оказания бюджетных услуг Пермского края и г. Перми.

Результаты диссертационного исследования используются автором при чтении курса лекций и разработке учебно-методических материалов для студентов специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент организации» в высших учебных заведениях г. Перми.

Публикации. Результаты диссертационного исследования изложены в 15 публикациях автора, общим объемом 10,1 п.л., в том числе в 5 работах, опубликованных в изданиях, реферируемых ВАК: «Российское предпринимательство», «Региональная экономика», «Вопросы государственного и муниципального управления».

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Основное содержание работы изложено на 201 странице, содержит 38 рисунков, 3 приложения. Список литературы включает 182 наименования источников.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, выявлена степень научной разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость полученных результатов, изложены результаты апробации исследования.

В первой главе «Система бюджетных услуг в региональной экономике: конкурентный вектор развития» определены границы государственного сектора в экономическом пространстве региона. Предложена классификация субъектов экономического пространства по трем основополагающим признакам: имущественному, финансовому и правовому.

Раскрывается и анализируется эволюция понятия «Бюджетная услуга». Обосновываются причины необходимых изменений в сфере оказания бюджетных услуг региона. Анализируются основные направления реформирования данного сектора. Рассматривается процесс перехода сектора государственных услуг региона в конкурентное состояние. Обосновывается необходимость соблюдения баланса между рычагами государственного влияния на процесс оказания бюджетных услуг и рыночными рычагами.

Во второй главе «Управление процессом оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона» определен концептуальный подход к построению механизма управления системой бюджетных услуг в государственном секторе региона. Обоснован механизм управления системой бюджетных услуг в регионе и построена региональная управленческая модель предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде региона, в рамках которой произведено разделение функций между органами власти региона. Предложены направления реформирования сети бюджетных учреждений. Выявлены результаты комплексного реформирования сети государственных учреждений, обеспечивающие повышение их конкурентоспособности.

В третьей главе «Научно-методический инструментарий предоставления конкурентных бюджетных услуг в регионе» обоснованы особенности и предпосылки формирования конкурентоспособной региональной сети бюджетных учреждений на примере бюджетных учреждений начального профессионального образования. Разработана методика рейтингования бюджетных учреждений начального профессионального образования как управленческий инструмент их реформирования. Определены направления и факторы развития региональной управленческой модели оказания бюджетных услуг на основе использования регионального профессионального сертификата, как механизма повышения качества выполнения государственного задания.

В заключении обобщены теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Проведенный в работе анализ раскрывает понятие «бюджетная услуга» как производное от понятия «государственная услуга».

В диссертации показано, что возникновение и развитие понятия «государственная услуга», с правовой и экономической точек зрения, рассматривается в научной литературе как диалектический процесс. В настоящее время сообщество ученых еще не пришло к единому определению понятия "государственная услуга". Обычно государственная услуга понимается потребителями как некоторое благо, польза, полезность. Поскольку государство во многом является субъектом оказания услуг, то сущностное определение понятия «государственная услуга» можно рассматривать как деятельность органов исполнительной власти, влекущая за собой возникновение отношений в связи с обращением получателя услуги и являющаяся установленным способом обеспечения интересов граждан и организаций государственными органами власти. Вместе с тем отмечено, что при определениях понятия «государственная услуга» неизменными остаются ее следующие характеристики: обеспечение деятельности общезначимой направленности; неограниченный круг субъектов, пользующихся услугами; предоставление услуги органами государственной и муниципальной власти на основе публичной и частной собственности.

Принимая во внимание, что трансформация понятия «государственная услуга» в понятие «бюджетная услуга» происходит на основе идентификации источника финансирования государственных услуг – государственного бюджета, в диссертации предлагается под бюджетной услугой понимать деятельность государства по удовлетворению социально-значимых потребностей граждан и организаций, финансируемая за счет бюджетов различных уровней (федеральный, региональный, муниципальный).

В работе подчеркивается, что понятие «бюджетная услуга» тесно связано с понятием «социальная услуга», поскольку оба понятия относятся к одному и тому же объекту, но характеризуют его с разных сторон. Социальные услуги – это услуги, оказываемые населению в социальной сфере физическими лицами и организациями различных организационно-правовых форм. Социальная услуга характеризуется с качественной стороны, а бюджетная услуга – с количественной стороны, показывая истоки и характер финансирования процесса предоставления социальной услуги.

Бюджетные расходы на оказание услуг в регионах РФ значительны и составляют от 40% до 65% регионального бюджета. Это делает задачу эффективного использования средств в системе бюджетных услуг региона еще более актуальной. Расходы на оказание бюджетных услуг по регионам Приволжского федерального округа приведены в таблице 1. Как следует из таблицы, в 2008 г. высокая доля бюджетных расходов была в Пензенской области и Республики Удмуртия, низкая доля расходов – в Республиках Татарстан и Мордовия. В целом, по Приволжскому федеральному округу при увеличении размера бюджетов с 2005 г. доля расходов на оказание бюджетных услуг снижается с 57% до 51%.

В диссертации раскрывается тезис о том, что выраженный социальный статус бюджетных услуг не вступает в противоречие с пониманием бюджетной услуги как объекта ценовой конкуренции. Особое внимание уделяется соблюдению баланса рыночных и государственных рычагов влияния в системе государственных бюджетных услуг региона в процессе реформирования в конкурентном направлении. В контексте повышения конкурентоспособности национальной и региональной экономик обосновывается необходимость создания конкурентных условий и конкурентной среды для предоставления потребителям качественных государственных услуг. При прочих обстоятельствах, сложность решения данной задачи в значительной мере определяется устойчивой динамикой слабой общественной восприимчивости конкурентно-рыночных отношений в российском обществе. С одной стороны, это обусловлено сохраняющейся высокой инертностью влияния прежней социально-экономической системы на мировоззренческие устои российских граждан, с другой стороны, - неоднозначными результатами трансформации и последующего реформирования российской экономики в течение предыдущих двух десятков лет.

Вместе с тем движение в конкурентном направлении – процесс крайне болезненный и достаточно продолжительный. В диссертации доказано, что на заключительном этапе этого процесса, то есть в условиях, приближенных к открытому рынку, бюджетная услуга будет воспринимать как продукт выбора, а именно, в процессе конкуренции учреждений-участников бюджетной сети и бизнес-структур.

Существует мнение, что бюджетные услуги как государственные полномочия, должны оказываться государственными бюджетными учреждениями. В диссертации подчеркивается, что бюджетная услуга отличается от любой другой рыночной услуги тем, что ее финансирует государство. При этом оказание бюджетной услуги в условиях рынка не меняет ее бюджетной природы. При отсутствии рынка и конкуренции и, наоборот, в рыночных условиях, оплата за бюджетные услуги остается функцией государства, а источником их финансирования в любом случае остается бюджет. Изменения претерпевают лишь способы оказания бюджетных услуг – они могут быть и рыночными.

Таблица 1

Расходы на оказание бюджетных услуг по регионам Приволжского федерального округа за 2003-2008 г.г., млн. руб.

№ п/п	Наименование региона	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год
		Расходы регионального бюджета, всего	из них расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту населения	Удельный вес расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту населения в расходах КБ, %%	Расходы регионального бюджета, всего	из них расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту населения	Удельный вес рас-ходов на образова-ние, здравоохране-ние и социальную защиту населения в расходах КБ, %	Расходы регионального бюджета, всего	из них расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту населения	Удельный вес рас-ходов на образова-ние, здравоохране-ние и социальную защиту населения в расходах КБ, %	Расходы регионального бюджета, всего	из них расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту населения	Удельный вес рас-ходов на образова-ние, здравоохране-ние и социальную защиту населения в расходах КБ, %
1	2	3	4	5	6	7	8	9	9	9	10	11	12
	Приволжский федеральный округ
1	Республика Башкортостан	55 848,1	35 045,6	62,8	74 930,1	46 470,7	62,0	91 880,1	54 879,9	59,7	107 408,7	56 836,4	52,9
2	Республика Марий Эл	8 197,0	4 730,5	57,7	10 607,0	6 429,6	60,6	13 720,6	8 155,4	59,4	16 714,1	9 227,0	55,2
3	Республика Мордовия	19 855,3	7 436,4	37,5	16 236,2	8 489,0	52,3	19 694,9	11 090,2	56,3	26 597,8	13 049,4	49,1
4	Республика Татарстан	87 822,9	45 404,9	51,7	86 262,0	42 628,8	49,4	108 517,8	51 878,0	47,8	146 268,5	58 252,9	39,8
5	Удмуртская Республика	21 736,6	14 110,2	64,9	26 433,3	17 302,2	65,5	35 366,5	22 523,3	63,7	43 223,1	24 932,4	57,7
6	Чувашская Республика	15 679,4	8 796,3	56,1	19 670,7	11 815,0	60,1	29 140,1	16 263,7	55,8	35 980,6	18 318,7	50,9
7	Кировская область	18 255,6	11 714,7	64,2	21 980,2	14 153,4	64,4	28 670,0	17 204,8	60,0	35 603,5	20 079,3	56,4
8	Нижегородская область	41 448,5	24 344,6	58,7	54 277,1	32 277,3	59,5	78 955,6	44 227,5	56,0	108 220,0	54 950,6	50,8
9	Оренбургская область	29 407,3	17 709,8	60,2	35 582,3	23 092,2	64,9	47 016,6	28 467,8	60,5	65 849,7	34 517,9	52,4
10	Пензенская область	14 625,3	8 404,1	57,5	19 706,8	12 506,5	63,5	29 159,1	17 791,4	61,0	34 882,4	20 553,6	58,9
11	Самарская область	52 914,4	29 190,8	55,2	70 833,9	41 212,7	58,2	86 884,1	49 770,6	57,3	112 476,3	57 051,0	50,7
12	Саратовская область	27 906,6	16 342,7	58,6	33 728,0	21 202,4	62,9	42 950,2	26 785,3	62,4	65 835,6	36 692,3	55,7
13	Ульяновская область	13 349,6	8 380,4	62,8	19 205,6	11 495,3	59,9	26 590,5	14 311,8	53,8	36 347,9	17 878,9	49,2
14	Пермский край	43 856,1	27 040,6	61,7	54 212,2	34 139,1	63,0	77 587,6	47 509,4	61,2	95 108,6	53 324,2	56,1
	Всего по ПФО	450 902,7	258 651,6	57,4	543 665,4	323 214,2	59,5	716 133,7	410 859,1	57,4	930 516,8	475 664,6	51,1

Источник: Официальная статистическая информация сайт Федеральной службы ггосударственной статистики (http://www.gks.ru/)"Регионы России. Социально-экономические показатели", 2009г

Таким образом, оказание бюджетных услуг в конкурентной среде представляется возможным, необходимым и оправданным в широком спектре представленных аргументов.

В работе отмечены следующие особенности системы бюджетных услуг. Бюджетные средства предоставляются бюджетным учреждениям на основе сметы и государственного (муниципального) задания (заказа), утверждаемые органами власти – учредителями, в то время как для частного сектора существует более развитая, хотя и не лишенная определенных недостатков, процедура конкурса. Имущество государства предоставляется бюджетным учреждениям на безвозмездной основе, тогда как частный сектор должен все имущество приобретать или арендовать на рынке. В результате в бюджетном секторе не происходит формирования полного состава затрат на услугу, что приводит к неоправданным конкурентным преимуществам бюджетного сектора.

В диссертации рассмотрен процесс вхождения бюджетного сектора в конкурентно-рыночные отношения (рис. 1). На рисунке 1 показано, как изменяется характер государственного регулирования по мере перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние.

Рис. 1 - Характер государственного регулирования в процессе

перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние

Переход от системы А к системе С осуществляется через межсистемное состояние В, которому присущ фактор инерционности системы А и, одновременно, потенциал новой системы С. Это означает, что, с одной стороны, сохраняется существенное влияние бюджетного сектора, но с другой стороны, уже присутствуют определенные элементы конкуренции. Данное межсистемное состояние пока еще не характеризуется всей полнотой свойств, присущих конкурентной рыночной структуре. Ограниченность конкурентных воздействий в этих условиях и на данном этапе развития системы позволяет нам пока говорить о квазиконкуренции.

Движение системы А, которое характеризуется устойчивостью и высокой степенью инертности, необходимо мотивировать и стимулировать к изменениям. По мнению автора, инициатива такого движения должна исходить со стороны заказчика услуги как стороны, заинтересованной в соблюдении и балансировании интересов потребителя и бюджета одновременно. В контексте вышеизложенного, необходимо последовательно повышать эффективность использования бюджетных средств. Речь идет не о сокращении средств на содержание бюджетного сектора как о единственно возможном решении, а о перераспределении высвободившихся бюджетных средств и направлении их на повышение качества предоставляемых социальных услуг в условиях конкуренции как в бюджетном секторе, так и на рынке.

Важно отметить, что в условиях конкурентного развития методы государственного регулирования не могут оставаться прежними, приемлемыми для управления бюджетным сектором. На рисунке 1 также показан характер снижения уровня государственного регулирования в процессе перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние с учетом приведенной выше модели конкурентной эволюции сектора государственных услуг. Как следует из рисунка, степень государственного влияния на процесс оказания бюджетных услуг изменяется.

По мере реформирования системы бюджетных услуг , то есть при переходе от существующего неконкурентного состояния А через переходное квазиконкурентное состояние В и далее, к конечному конкурентному состоянию С, происходит снижение уровня государственного регулирования и влияния. В первую очередь это находит отражение в сокращении участия государства в вопросах управления собственностью государственных учреждений. Подчеркивается, что необходимо повышать внимание заказчика (государства) к формированию государственного задания (заказа) по строго определенным параметрам, т.к. отсутствие соответствующего описания (стандарта) той или иной услуги, оказываемой в системе бюджетных учреждений, препятствует ее тиражированию. Однако, в процессе реформирования необходимо не только описание услуги как результата деятельности бюджетного учреждения определенного профиля, но и конкретизация параметров услуги, позволяющая оказывать данную услугу без изменения качества в иных, уже в конкурентных условиях, когда создаются возможности для воспроизводства конкретных услуг (образовательных, медицинских и др.), в организациях, работающих на рыночных принципах.

Таким образом, при наличии этих определяющих предпосылок и соблюдении баланса между рыночными и государственными регуляторами возможен переход системы бюджетных услуг из бюджетного сектора в рыночный.

Предложен механизм управления системой бюджетных услуг региона, заключающийся в постепенном переходе от государственных бюджетных учреждений к организациям различных форм собственности и обеспечивающий возможность эффективного использования аутсорсинга и концессионных отношений с целью привлечения бизнес-структур в процесс совершенствования методов управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Основу механизма управления составляет многофакторная управленческая модель предоставления бюджетных услуг. В отличие от существующих, эта модель обладает высоким потенциалом эффективности управленческих воздействий в конкурентной среде и предусматривает дифференциацию функций и мотивов заказчика и исполнителя в системе региональных органов власти.

В диссертации обосновывается положение о том, что назрела необходимость дифференциации функций между органами власти региона. В настоящее время отношения между заказчиком и производителями бюджетных услуг в бюджетном секторе региона представлены государственными структурами. Со стороны заказчика выступает отраслевой орган исполнительной власти (комитет, департамент, министерство), а со стороны исполнителя - подведомственные ему бюджетные учреждения. Учредителем, собственником каждого учреждения выступает заказчик, который представляет интересы граждан при получении услуг данной отрасли. Ведомства являются отраслевыми заказчиками бюджетных услуг, учредителями бюджетных учреждений, работодателями исполнительных органов в лице руководителя бюджетного учреждения. Кроме того, (в соответствии с Бюджетным кодексом), они являются распорядителями бюджетных ассигнований при финансировании бюджетных учреждений. Таким образом, налицо совмещение функций заказчика и исполнителя. Результаты взаимодействия всех участников данного процесса в рамках такой модели очевидны. Заказчик размещает заказ в своем подведомственном учреждении, которым руководит нанимаемый им руководитель; финансирует заказ из бюджета; несет ответственность за деятельность данного учреждения; принимает результаты выполненной работы и самостоятельно подводит итоги своей деятельности. Автор делает вывод о неэффективности функционирования такой управленческой модели, поскольку в ней практически не представлены интересы граждан, а результативность деятельности не оценивается и практически не связана с финансированием. При этом заказ ежегодно размещается без конкурсных процедур, независимо от результатов деятельности учреждения в предыдущих периодах. Таким образом, существующая модель управления имеет исключительно закрытый, замкнутый характер, не ориентирована на обратные связи и не мотивируется на достижение конечного результата.

Разделение управленческих ролей между органами власти, предложенное автором в диссертации, предполагает создание специализированных органов (агентств) с наделением их функциями учредителя бюджетных учреждений, работодателя и главного распорядителя бюджетных средств по отраслям (сферам деятельности). За Министерством, как и ранее, остаётся функция заказчика отраслевой бюджетной услуги в сферах здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты.

На рисунке 2 представлена схема разделения управленческих функций органов власти.

Рис. 2 - Схема разделения управленческих функций органов власти

В процессе такого реформирования полномочия по управлению подведомственными учреждениями передаются специализированным органам власти – Агентству по управлению бюджетными учреждениями. Агентство по управлению бюджетными учреждениями, являясь органом региональной власти, обеспечивает условия для реализации бюджетных услуг. Основная задача специализированных органов власти – повышение эффективности хозяйственной деятельности учреждений, освобождение от непрофильных активов, разработка и реализация решений по снижению затрат на бюджетные услуги.

Таким образом, в результате предложенного автором управленческого решения, налицо изменения приоритетов отраслевых ведомств в пользу населения, а именно: основным приоритетом отраслевых органов является задача формирования государственного задания (заказа) на оказание услуг, с последующим размещением этого задания (заказа) на открытом конкурсе с привлечением частных компаний.

В соответствии с целью диссертационного исследования, а также с логикой принятого автором концептуального подхода к реформированию системы бюджетных учреждений и формированию нового характера взаимоотношений между участниками размещения государственного задания (заказа) процесс целесообразно осуществить поэтапно, по мере формирования и развития системы рыночных, государственных и социальных институтов.

Отсюда, другой, не менее важной, принципиальной задачей является изменение организационно-правовых форм бюджетных учреждений таким образом, чтобы процесс оказания бюджетных услуг последовательно приобретал истинно конкурентный характер.

В таблице 2 представлен характер деятельности организаций различных правовых форм (бюджетные учреждения, автономные учреждения, коммерческие организации), соответствующих системам оказания бюджетных услуг ( системы А, В, С, рис.1).

Таблица 2

Характер деятельности организаций различных правовых форм

	Бюджетное учреждение (система А)	Автономное учреждение (система В)	Коммерческая организация (система С)
1	2	3	4
1	Субсидиарная ответственность государства по обязательствам учреждения	Отсутствует субсидиарная ответственность. Риск банкротства	Отсутствует субсидиарная ответственность. Риск банкротства
2	Гарантированное государственное задание	Гарантированное государственное задание	Государственный заказ на основе конкурсных процедур
3	Сметное бюджетное финансирование	Целевая субсидия	Оплата по договору
4	Государственное имущество в оперативном управлении	Госимущество в оперативном управлении	Имущество в собственности или в аренде
5	Оплата труда по ЕТС	Оплата труда по трудовому законодательству	Оплата труда по трудовому законодательству
6	Монополия	Преференции	Свободная конкуренция

Движение и развитие в направлении от системы А к системе С создает возможности для формирования принципиально иного механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентно-рыночной среде региона.

В диссертации обоснована и разработана многофакторная, управленческая модель предоставления бюджетных услуг в регионе, в рамках которой реформирование схемы размещения государственного задания (заказа), представленное на рисунке 3, осуществляется поэтапно. Первоначально в качестве подрядчика выступают только бюджетные учреждения, затем запускается процесс их реформирования и преобразования в учреждения с высокой степенью самостоятельности. На конечном этапе в состав участников на конкурсных началах привлекаются рыночные коммерческие организации.

Каждый новый этап расширяет число и качество участников процесса и целенаправленно развивает управленческую модель предоставления бюджетных услуг в регионе в конкурентном направлении.

Рис. 3 - Схема размещения государственного задания (заказа) с участием бюджетных, автономных учреждений и коммерческих организаций.

Правительство определяет отрасли государственное задание (заказ) - основные параметры ее социально-экономического развития в соответствии со стратегией развития региона, определенные в программе социально-экономического развития региона на среднесрочный или долгосрочный период (цифра 1).

Отраслевой орган управления размещает государственное задание в бюджетных и автономных учреждениях и государственный заказ – в коммерческих организациях. В задании (заказе) указываются перечень услуг и их объемные, стоимостные и качественные показатели; определяется порядок их контроля и ответственность сторон за неисполнение государственного задания (заказа) (цифра 2).

Механизмы влияния учредителя на бюджетные автономные учреждения включает в себя, по сути, тот же арсенал правовых, финансовых инструментов, как рычагов управления, которые применяются для поддержания конкурентоспособности любой компании на рынке (цифра 3). В первую очередь – это трудовой контракт с руководителем учреждения, который должен и содержать объективные параметры оценки деятельности, как руководителя, так и учреждения в целом. Целостный механизм управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона представлен на рисунке 4.

Рис.4 - Механизм управления системой бюджетных услуг.

Данный механизм реализуется на основе прав и свобод граждан, федеративного характера устройства государства, закрепленных в Конституции РФ; правового, отраслевого, финансового и территориального принципов. Это позволяет сформировать систему регулирования бюджетных услуг в субъектах Федерации, базирующуюся на стратегических программах социально-экономического развития федерального, регионального и муниципального уровней.

Управление процессами внутрисетевой ценовой конкуренции предполагает научное обоснование и создание такого механизма, который бы ориентировал бюджетные учреждения (НПО) на эффективное использование бюджетных средств. На основании предложенного ранее концептуального подхода к построению механизма управления системой бюджетных услуг в диссертации выполнен сравнительный анализ затрат по однотипным бюджетным услугам, оказываемым различными учреждениями сети при соблюдении нормативных требований к их качеству. Это позволило определить состав и количество учреждений, оказывающих данную бюджетную услугу; объемы услуг; минимальные и максимальные размеры затрат на услугу; структуру затрат; рейтинг бюджетных учреждений; возможность выбора заказчиком учреждения по критерию минимума затрат на бюджетную услугу; сформировать основы и элементы конкурентных отношений в сети бюджетных учреждений; принимать научно-обоснованные управленческие решения по реорганизации сети бюджетных учреждений.

Успешная реализация предложенного выше концептуального подхода по формированию конкурентоспособной сети учреждений НПО предполагает реализацию алгоритма, представленного на рисунке 5. Алгоритм определяет последовательность действий по разделению затрат при определении стоимости одной бюджетной услуги в учреждении. По итогам определения затрат составляется рейтинг бюджетных учреждений по стоимости однотипной бюджетной услуги в сети.

Рис. 5 - Алгоритм реализации концептуального подхода по формированию конкурентоспособной сети учреждений НПО

Методический инструментарий предоставления конкурентных бюджетных услуг в регионе был апробирован в сети бюджетных учреждений Пермского края. На рисунке 6 представлен рейтинг бюджетных учреждений по затратам на однотипную бюджетную услугу в сети бюджетных учреждений НПО до ее реформирования.

Рис. 6 - Сравнительные затраты на оказание бюджетной услуги и

количество оказанных услуг до реформирования сети учреждений НПО в 2007г.

Из рисунка следует, что при выборе заказчиком условий для размещения государственного задания на оказание бюджетных услуг в сети бюджетных учреждений НПО может быть выделен сегмент конкурентоспособных учреждений, имеющих низкий уровень издержек и привлекательных с точки зрения эффективности использования бюджетных средств.

Неконкурентные образовательные учреждения, то есть имеющие необоснованно высокие затраты на подготовку специалистов, либо не получают государственное задание, либо подвергаются тщательному финансово-экономическому анализу в целях выявления причин высоких затрат при принятии управленческих решений, направленных на их снижение. В конечном итоге, в случае, если учреждение не получило государственное задание от заказчика на оказание бюджетных услуг, не демонстрирует прогресса в улучшении структуры затрат, не обеспечивает их снижения, учредителем принимается решение о присоединении данного учреждения (в качестве филиала) к более конкурентоспособному учреждению или его ликвидации и сокращении сети государственных учреждений.

После реформирования сети учреждений НПО их количество сократилось, количество оказанных услуг увеличилось, а затраты по однотипным бюджетным услугам выровнялись (рис.7).

Рис. 7 - Сравнительные затраты на оказание бюджетной услуги и количество оказанных услуг после реформирования сети учреждений НПО в 2009г.

В рамках диссертационного исследования была осуществлена адаптация ключевых принципов управления по результатам (принцип декомпозиции; принцип обратной связи) к процессу оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Декомпозиция задач высшего регионального уровня (задач социально-экономического развития) позволила рассматривать перечень региональных бюджетных услуг и их основные потребительские параметры как совокупность результирующих показателей нижнего уровня управления. Принцип обратной связи при оказании бюджетных услуг населению нашел отражение в использовании регионального профессионального сертификата образования как механизма повышения качества принимаемых управленческих решений при оказании услуг начального профессионального образования (НПО). В настоящее время существует дисбаланс между спросом и предложением в сфере подготовки кадров для нужд региональной экономики. Наблюдается несоответствие результатов деятельности системы НПО социально-экономическим потребностям региона. С одной стороны, перечень специальностей и количество обучающихся не соответствуют потребностям рынка труда. С другой стороны, работодатели не удовлетворены существующим уровнем профессиональной подготовки специалистов НПО (таб.3).

Таблица 3

Число учреждений начального профессионального образования и численность учащихся в них в регионах Приволжского федерального округа за 1990-2008 г.г.

	Наименование региона	Число учреждений	Численность учащихся в них
			всего, тыс. человек	на 10 000 человек населения, человек
		1990	1995	2000	2005	2007	2008	1990	1995	2000	2005	2007	2008	1990	1995	2000	2005	2007	2008
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20
	Приволжский федеральный округ
1	Республика Башкортостан	155	137	122	120	113	109	70,9	63	60	51,3	36	33,9	179	154	146	126	89	83
2	Республика Марий Эл	34	32	32	26	14	11	11	10,7	13,1	10,1	6,1	5,4	146	141	177	142	86	77
3	Республика Мордовия	42	43	38	37	39	32	12,6	13,2	12,5	11,1	9,6	8,1	131	139	138	130	114	97
4	Республика Татарстан	120	115	110	106	97	74	49	46,5	44,9	42,7	32,5	26	133	124	119	114	86	69
5	Удмуртская Республика	42	47	48	44	40	38	21,3	19,2	18,3	18,4	16,7	15,1	132	119	115	119	109	99
6	Чувашская Республика	37	32	32	30	23	23	17,7	17,3	16,8	14,6	11,8	10,1	132	129	127	113	92	79
7	Кировская область	57	53	52	46	41	36	22,8	19,3	19,4	18	15,1	13,5	138	120	126	125	107	96
8	Нижегородская область	113	97	79	60	64	62	51	46,2	35,2	22,9	26	21,3	135	124	98	67	77	64
9	Оренбургская область	75	72	68	63	59	54	30,5	29,7	29,7	26,9	21,7	19,6	141	134	135	126	102	93
10	Пензенская область	42	42	42	32	19	19	17,6	16,8	15,8	13,8	11,2	9,4	114	109	106	98	81	68
11	Самарская область	82	84	50	41	39	34	41,4	34,8	36,8	30,3	23,6	19,6	127	105	112	95	74	62
12	Саратовская область	86	81	74	56	52	51	34,7	33,4	32,8	30,3	24,3	21,8	128	122	122	116	94	85
13	Ульяновская область	38	43	41	32	29	26	16,1	15	15,5	10,4	10,9	9,1	113	102	110	78	83	70
14	Пермский край	107	107	103	92	76	69	49,7	46,7	49,7	47,5	38,7	32,6	164	159	174	173	142	120
	Всего по Приволжскому федеральному округу	1030	985	891	785	705	638	446,3	411,8	400,5	348,3	284	245,7	140	128	127	114	94	81

Как следует из таблицы за период с 1990-2008 г.г. число учреждений НПО в Приволжском федеральном округе сократилось во всех регионах на 392 или на 38%, численность учащихся в них уменьшилась на 200,6 тыс.человек или на 45%. Показатель "численность учащихся на 10 тыс.человек населения, человек" за этот же период снизился со 140 до 81 человека или на 42%.

Из приведенных статистических данных следует, что вышеуказанное противоречие усугубляются. Для его устранения в диссертации предложен инструмент, необходимый для обеспечения подготовки квалифицированных специалистов в соответствии с потребностями рынка труда. В качестве такого инструмента выступает региональный сертификат профессионального образования (РСПО). При этом для достижения наилучших результатов было признано целесообразным привлечение работодателей к деятельности системы НПО, что должно осуществляться на всех этапах подготовки рабочих кадров. Потенциальные работодатели должны принимать участие в формировании заказа на услуги НПО, то есть в определении перечня специальностей, по которым осуществляется подготовка в системе НПО; в определении количества необходимых специалистов и квалификационных требований к ним.

В диссертации предлагается рассматривать систему обращения РСПО в качестве организационно-правового и социально-экономического механизма реализации региональной политики формирования и развития человеческого капитала. На основе обращения РСПО осуществляется разработка семейства разногоризонтных прогнозов потребности региональной кластеро-интегрированной экономики в кадрах высококвалифицированных рабочих и специалистов, разработка и реализация моделей и механизмов совершенствования и развития системы начального, среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации персонала на производстве. Это будет способствовать развитию региональной системы высокотехнологичного профориентационного сопровождения и психологической поддержки профессионального самоопределения молодежи, мониторинга профессиональной адаптации молодых рабочих и специалистов. Система обращения РСПО нацелена на реализацию адекватных механизмов формирования и размещения госзаказа по подготовке рабочих и специалистов в сфере НПО. Она носит универсальный характер и может быть использована как управленческий инструмент для корректировки параметров при размещении государственного заказа на бюджетные услуги.

На рисунке 8 представлена модель размещения государственного заказа на образовательные услуги с использованием РСПО.

Рис. 8 - Реализация модели размещения государственного заказа на

образовательные услуги на основе РСПО

Таким образом, в диссертации установлена взаимосвязь между принципами управления и финансирования по результатам и конкурентными условиями размещения государственного заказа в регионе. Она обусловлена тем, что при размещении государственного заказа на рынке услуг заказчик должен четко представлять себе параметры результата деятельности производителя услуг. В условиях конкуренции следование концепции управления по результатам объективно ориентирует субъекты управления на повышение качества деятельности и качества бюджетных услуг, что является ярким подтверждением динамичного развития механизма управления системой бюджетных услуг в регионе.

СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ

Зырянова, Е.В. Как создать конкуренцию при оказании бюджетных услуг? Формирование конкурентных условий на рынке бюджетных услуг [Текст]// Российское предпринимательство. (Москва: АНХ при Правительстве РФ) - 2009. - №4 –С.23-28 (0,3 п.л.).
Зырянова, Е.В. Что такое «бюджетная услуга» - пофилософствуем? Дифференциация понятия бюджетной услуги [Текст]// Российское предпринимательство. (Москва: АНХ при Правительстве РФ) -2009. -№5 – С.25-30 (0,3 п.л.).
Зырянова, Е.В. Организационно-правовые и управленческие аспекты развития конкуренции в бюджетном секторе [Текст] //Региональная экономика. (Москва: ИД «Финансы и кредит») -2009 - № 21 – С.48-51 (0,3 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управление бюджетным сектором региона на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат [Текст]// Региональная экономика. (Москва: ИД «Финансы и кредит») – 2009. - № 38 – С.39-45 (0,6 п.л.).
Зырянова, Е.В. Региональный сертификат профессионального образования как управленческий механизм [Текст]//Вопросы государственного и муниципального управления. (Москва: ГУ –Высшая школа экономики) - 2009. - № 3 –С.189-203 (1,0 п.л.).

Статьи, опубликованные в других изданиях

Зырянова, Е.В. Конкурентный фактор антикризисного управления в государственном секторе региональной экономики [Текст]// Инновационные технологии управления бизнес-кризисами. Материалы 8 Всероссийской научно-практической конференции. (Н.Новгород). - 2010. – С.118-120 (0,2 п.л.).
Зырянова, Е.В. Понятие «бюджетная услуга» государственного сектора региональной экономики как базовое определение для его реформирования [Текст]// Современное российское общество: проблемы труда, социальной политики и образа жизни. Сборник статей Пермского технического университета. (Пермь). - 2009. – С.137-151 (0,8 п.л.).
Зырянова, Е.В. Принципы управления по результатам в государственном секторе экономики региона [Текст]/ Ю.К.Перский, Е.В. Зырянова // Экономика. Вестник Пермского университета.(Пермь). - 2009. – С.6-12 (0,6 п.л.).
Зырянова, Е.В. Эволюция методов управления в государственном секторе экономики региона: от административных методов к саморегулирующимся рыночным системам [Текст]// От идеи академика С.С. Шаталина о системных подходах в экономике к саморазвивающимся социально-экономическим системам. Материалы Всероссийской конференции с международным участием. (Екатеринбург). - 2009. – С.63-67 (0,3 п.л.).
Зырянова, Е.В. Региональный сертификат как инновационный инструмент подготовки рабочих кадров для промышленных предприятий региона [Текст] //Актуальные проблемы экономики и управления на предприятиях машиностроения, нефтяной и газовой промышленности в условиях инновационно-ориентированной экономики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. (Пермь). - 2009. – С.314-320 (0,4 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управленческий учет как путь повышения эффективности финансирования бюджетных услуг [Текст]// Современный финансовый рынок Российской Федерации. Материалы 7 Международной научно-практической конференции. (Пермь). – 2009. – С.41-45 (0,4 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управление государственными учреждениями Пермского края [Текст]/ Чиркунов О.А., Бербер Е.В., Быков И.В., Галицына Т.В. и др.// Пермский край - территория конкурентного развития". Пермь: Изд-во "Астер", 2008 (23,6 п.л., авт. - 1,2 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управление ресурсами и развитие инфраструктуры [Текст]/ Чиркунов О.А., Антонов М.В., Бербер Е.В., Бухвалов Н.Ю и др. //Пермский край - территория конкурентного развития. Пермь: Из-во "ОТ и ДО", 2008 (24,7 п.л., авт. - 1,8 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управление государственной и муниципальной собственностью Пермского края [Текст]/ Чиркунов О.А., Антонов М.В., Бухвалов Н.Ю., Зырянова Е.В. и.др.// Пермский край -территория конкурентного развития". Пермь: Изд-во "Астер", 2007 (23,6 п.л., авт. - 1,1 п.л.).
Зырянова, Е.В. Управление бюджетным сектором [Текст]/ Чиркунов О.А., Антонов М.В., Бухвалов Н.Ю., Зырянова Е.В. и.др.// Пермский край - конкурентное развитие. Пермь: Агентство "Стиль-МГ", 2006 (15,5 п.л., авт. - 0,8 п.л.).

PAGE \* MERGEFORMAT 1

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ В КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЕ РЕГИОНА