ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УУП ПО РАССМОТРЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

ТЕМА: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УУП ПО РАССМОТРЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБРАЩЕНИЕ ГРАЖДАН КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ИХ ПРАВ И СВОБОД.

§1. Становление и развитие в России института обращений граждан

§2. Право граждан на обращение граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления

§3. Виды обращений граждан

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УУП ПО РАССМОТРЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

§1. Правовые основы деятельности УУП по рассмотрению и разрешению обращений граждан

§2. Организация деятельности УУП по рассмотрению и разрешению обращений граждан

§3. Результаты деятельности УУП по рассмотрению и разрешению обращений граждан

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации, как основной закон государства, выделяет для человека особое место в системе конституционные отношений. Защита прав и свобод человека и гражданина является основным принципом, действующим в государстве и обществе в настоящее время.

Особую значимость подчеркнул и Президент Российской Федерации В.В. Путин в своей предвыборной статье "Демократия и качество государства": "Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и "обратной связи". А что есть "обратная связь" на практике? Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля"1.

Институт права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является ключевым в реализации гражданином своих конституционных прав. В настоящее время Россия идет по пути демократизации общества, значит сейчас для государства одним из приоритетных направлений развития является формирование государственных институтов, органично сочетающих в себе возможности для эффективной реализации народовластия.

Среди подобных способов реализации народовластия выделяют участие в референдумах, выборах, но это лишь разовое проявления гражданами своей политической воли. В настоящее время наиболее остро стоит вопрос о формировании эффективного механизма, предоставляющего гражданам возможность реализовывать свои конституционные права и свободы, добиваться восстановления прав и законных интересов в случае их нарушения, путем индивидуального или коллективного обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Стоит отметить тот факт, что институт права граждан на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления претерпели серьезные изменения.

Актуальность темы дипломной работы определяется особенным положением службы участковых уполномоченных полиции в механизме реализации гражданами своих конституционных прав и свобод путем обращения в органы государственной власти. Именно участковый уполномоченный полиции ближе других сотрудников органов внутренних дел стоит к населению, выполняет задачи и функции, относящиеся к компетенции практически всех служб, подразделений, аппаратов органов внутренних дел. Такое должностное положение во многом предопределяет универсальный характер его деятельности, требует высокого профессионализма, знания оперативной обстановки, на вверенном административном участке, умения использовать в своей работе не только арсенал полицейских средств и методов, но и психолого-педагогических навыков.

В соответствии с Федеральным законом «О полиции» участковый уполномоченный полиции как сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе МВД России, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, представленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией).2

Объектом исследования является деятельность участкового уполномоченного полиции по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан.

Предмет исследования являются обращения граждан к участковому уполномоченному полиции, как форма реализации конституционных прав граждан.

Целью исследования является всесторонний полный анализ деятельности участкового уполномоченного полиции по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

изучение института права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;
рассмотрение видов обращений граждан;
анализ правовых основ деятельности участкового уполномоченного полиции по рассмотрению и разрешению обращений граждан;
изучение организации деятельности участкового уполномоченного полиции по рассмотрению и разрешению обращений граждан;
рассмотрение результатов деятельности участкового уполномоченного полиции по рассмотрению и разрешению обращений граждан.

Методологической основой работы является диалектический подход к научному познанию социально-правовой действительности, позволяющий всесторонне изучить объект и предмет исследования. В процессе исследования использовались историко-юридический, сравнительно-правовой, социологический, формально-логический, системно-структурный и другие научные методы исследования.

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения административного права.

Содержание и результаты исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в изучение проблем применения огнестрельного оружия сотрудниками полиции, таких как Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н., Кокорев А.Н., Павлова Е.В., Калюжный Ю.Н., Сидорова М.В.

Структура работы. Дипломная работа состоит из двух глав, которые включают в себя пять параграфов, введения, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ОБРАЩЕНИЕ ГРАЖДАН КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ ИХ ПРАВ И СВОБОД.

§1. Становление и развитие в России института обращений граждан

Социальное правовое государство величайшее достижение человеческой мысли. Правовое государство ценный результат развития мировой культуры. Идея правового социального государства была предложена самым известным представителем античной софистики Протагором в связи со сформулированным им высшим гуманистическим принципом «человек-мера всех вещей».

Формирование правового государства неделимо связано с происхождением «первого поколения» прав человека.3 К правам «первого поколения» стоит относить гражданские и политические права человека. Государство, как общественное образование выделяется тем, что способно адекватно и незамедлительно реагировать на вновь возникающие в обществе динамические процессы. Изменения в политической, экономической, нравственной сферах общества требуют создания новых границ взаимоотношений государства и индивида.

Как результат возникают новые параметры взаимоотношения человека и государства. Государство обязано оказывать содействие в реализации прав человека «нового поколения», то есть утверждении достоинства личности.4 Утверждение достоинства личности непосредственно связано с соблюдением прав и интересов личности, что является основной идеей социального государства.

Возникшая теория социального государства стала объектом изучения многих русских либеральных мыслителей. Так, В.С. Соловьев и П.И. Новгородцев выдвинули идею права человека на достойное человеческое существование.5

Б.А. Кистяковский подчеркивал, что в силу изменившихся исторических условий человек должен обладать не только политическими и гражданскими правами, но и правом невмешательства государства в осуществление прав человека, а также участие каждого в направлении государственной деятельности.6

Таким образом, социальная ориентированность государства на социальные права граждан безоговорочно поддерживается мировым сообществом. Однако стоит подчеркнуть, что большинство стран в настоящее время находятся лишь на пути к возможности в полной мере охранять социальные права граждан. Данная проблема возникает в силу экономической нестабильности большинства стран мирового сообщества. Россия не является исключением. В настоящее время данная проблема неспособности в полной мере защищать социальные права граждан стоит перед Россией достаточно остро и требует скорейшего разрешения.

Среди спектра социальных прав граждан наибольший интерес для изучения вызывает право на обращение граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Корни института права граждан на обращения в российском государстве уходят в далекую историю. Впервые право на обращения граждан было закреплено Иваном III в принятом им в 1497 году Судебнике. Судебник 1497 года является первым документом, письменно закрепляющим право граждан на обращение с челобитной к царю Российской империи. Судебник Ивана III также закреплял и право граждан обращаться с иском в судебные органы.7

Стоит подчеркнуть, что становление института обращений граждан в допетровский период проходило в несколько этапов. Как правило, каждый из этапов ознаменовался принятием письменного документа, закрепляющего вновь принятые положения.

В 1550 году был принят новый Судебник, в котором конкретизировались такие понятия как обращение в целом, субъекты обращений, порядок работы властных структур с обращениями граждан и их рассмотрения и меры ответственности не только должностных лиц властных структур, но и самих жалобщиков.8

Важный этап в становлении института обращений граждан ознаменовало принятие Соборного Уложения 1649 года. В соответствии со статьями указанного Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Согласно Соборному Уложению 1649 года были учреждены приказ. Указанный орган управления стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению граждан с челобитными к суду самого государя. Однако Соборное Уложение предусматривало и исключение из общего правила. Так, если гражданин получал отказ в принятии обращения или в случае нерешения принятого дела, жалобщик получал право непосредственного обращения к монарху.9

Таким образом, в допетровское время обращение граждан с челобитными в приказы или непосредственно к царю являлись важным способом обратной связи различных слоев населения и государства.

При проведении административной реформы император Петр I не оставил без внимания и реформирование порядка принятия и рассмотрения обращений граждан. В соответствии с реформой император создал Сенат и коллегии. Однако желаемого результата это не принесло, император Петр I так и не смог освободиться от большого количества челобитных, поступающий непосредственно к императору.10

Император писал, что «челобитники…везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя» и 23 февраля 1722 года Петр I принял Указ «О генерале рекетмейстере», который вводил новую должность рекетмейстера. Стоит отметить, что именно в соответствии с данным Указом была впервые образована специальная служба по работе с челобитными.11

Следующий этап в развитии института обращений граждан был ознаменован принятием Манифеста Екатерины II от 14 июня 1763 года. Основное значение манифеста состояло в том, что во-первых, он устанавливал четкий порядок рассмотрения обращений граждан по существу, во-вторых, Манифест впервые в истории разделил обращения граждан на административные и уголовные, определив для каждого свой порядок рассмотрения.12

Новые изменения в систему органов, занимающихся рассмотрением и разрешением обращений граждан, были внесены в соответствии с Манифестом « Об образовании Государственного Совета» от 1 января 1980 года, разработанным М.М. Сперанским. Манифест 1980 года утверждал, что в составе Государственного Совета должна быть создана Комиссия прошений, присылаемых на имя императора, которая возглавлялась одним из членов Государственного Совета. Указом от 21 марта 1890 года данная Комиссия была переименована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Однако внешнее изменение не внесло какой-либо новизны в деятельность органа, по рассмотрению обращений граждан.13

После Октябрьской революции 1917 года всех ранее принятых нормативных правовых актов, регламентирующих порядок принятия и рассмотрения обращений граждан в государственные органы, было прекращено. В первые годы советской власти полностью отсутствовали нормативные документы, устанавливающие порядок работы с обращениями граждан. Первым советским документом, регламентирующим прием и рассмотрение обращений граждан стоит считать Постановление IV Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Указанное Постановление закрепляло тот факт, что все должностные лица Советского государства, независимо от их положения, обязаны были принимать обращения и жалобы граждан.14

Следующим этапом развития института обращений граждан в Советском государстве является принятие Декрета СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты». Данным документом устанавливается определенный порядок подачи и рассмотрения обращений граждан в государственные органы. Также впервые был создан орган, контролирующий порядок приема и рассмотрения заявлений граждан – органы государственного контроля, в составе которых создавались специальные бюро по рассмотрению и разрешению обращений граждан.15

В августе 1958 года впервые был поднят вопрос о привлечении к деятельности по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан общественности. Для закрепления данного положения ЦК КПСС принял Постановление « О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся».16

Однако в то время остро стоял вопрос волокиты при приеме и рассмотрении обращений граждан. Конкретные меры по устранению этого негативного явления в деятельности государственных органов были закреплены а принятом 25 февраля 1960 года ЦК КПСС и Советом Министров СССР « О мерах по устранению канцелярско – бюрократических извращений при оформлению трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан».17

В 1967 году ЦК КПСС принял новое Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», касающееся более эффективной работы государственных органов по рассмотрению обращений граждан. В указанном Постановлении впервые подчеркивался тот факт, что обращения граждан в государственные органы власти является одним из важнейших способов укрепления и расширения связи партии с народом, участия граждан в управлении государством, средством выражения общественного мнения и источником информации.18

Основным нормативным правовым актом советского государства являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года « О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Указ содержал в себе основные положения, регламентирующие деятельность государственных органов и должностных лиц по приему, рассмотрению и разрешению обращений граждан, а именно правила, сроки рассмотрению обращений граждан, которые были обязательны для всех органов государственной власти и общественных организаций. Указанный нормативный правовой акт подчеркивал, тот факт, что органы государственной власти и общественные организации обязаны обеспечивать необходимые условия для полной реализации прав граждан на обращения. Однако руководство страны не отрицало тот факт, что нередко правила и сроки рассмотрения обращений нарушались, ответы на обращения были формальные, должностные лица уклонялись от личного приема граждан. Среди проблем также выделялись невнимательное отношение со стороны должностных лиц к человеку, его правам. Общественные организации нередко слабо вели работу по разъяснению действующего законодательства гражданам, не была организована работа по выяснению причин обращений граждан и непосредственному устранению этих причин.19

Интересен тот факт, что право на обращения граждан в государственные органы и общественные организации не было закреплено в Конституции советского государства, а регламентировалось лишь множеством различных указов и постановлений, что нередко приводило к дублированию и путанице.

Впервые в указанное право на обращения было внесено в Конституцию СССР в 1977 году. Так статья 49 Конституции СССР гласила, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе»20. Помимо данного права в Конституции 1977 года было предусмотрено право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов.

Принятая в 1978 году Конституция РСФСР в статье 47 закрепляла право граждан «участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей»21. Законодатель впервые сделал институт обращений граждан конституционной нормой, закрепив в статье 51 Конституции РСФСР право граждан направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в свою очередь в пределах своей компетенции обязаны рассматривать эти обращения, принимать по ним решения и давать мотивированные ответы в установленные законом срок.22

Стоит отметить тот факт, что после принятия Конституции СССР 1977 года закон, закрепляющий порядок принятия рассмотрения и разрешения обращений, заявлений и жалоб принят не был. Разрабатывалось множество законопроектов, примером может служить проект Закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, разработанный генеральным прокурором СССР А.Я. Сухаревым. Проект указанного закона был направлен на дальнейшую разработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но в результате принят не был.23

В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был разработан и размещен для ознакомления и обсуждения в журнале «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, однако указанный законопроект также принят не был.24

Современное законодательство России, в частности Конституция Российской Федерации 1993 года, в статье 33 предусматривает норму, закрепляющую право граждан на индивидуальные и коллективные обращения25. При этом расширен круг субъектов имеющих возможность обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. Так право на обращения имеют и несовершеннолетние, трудовые коллективы, организации граждан и т.д. Впрочем Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит норм, запрещающих лицам без гражданства и иностранным гражданам также активно использовать право на обращения.26

Конституция Российской Федерации также закрепила особый вид обращений граждан – обращение за судебной защитой27, предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в заключении первого параграфа стоит отметить, что на протяжении многих столетий истории развития Российского государства законодательство об обращениях граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные организации развивается и совершенствуется. Однако в качестве проблемы необходимо отметить, что в недостаточной мере законодательные акты закрепляют положения, касающиеся порядка подачи обращений в государственные органы и рассмотрения их должностными лицами.

Анализ исторической, правовой и научной литературы позволяет выделить три основных этапа становления и развития в России института обращений граждан, а именно:

первый этап характеризуется отсутствием нормативного закрепления права на обращения граждан (до XV в.);
второй этап характеризуется появлением первых нормативных правовых актов, закрепляющих основные положения, регламентирующие обращения граждан (XV в. – 1977 г.);
третий этап – конституционно-правовой этап, характеризующийся закреплением норм об обращениях граждан в Основном Законе государства.

§2. Право граждан на обращение граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации 1993 года базируется на создании общества, фундированного на принятии ценности права, экономического, политического, идеологического многообразия, взаимной ответственности государства и общества. Права и законные интересы граждан признаны высшей ценностью, поэтому указанным целям и задачам должна подчиняться деятельность всех без исключения ветвей власти28.

Конституция Российской Федерации в статье 33 закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления29, в целях создания института защиты прав личности перед государством, а также в целях реализации права граждан участвовать в управлении государственными делами. Указанное право является отражением общепринятых международных стандартов и реализует в российском законодательстве принципы и нормы, нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

Право на обращения в совокупности с другими элементами правового статуса личности обеспечивает возможность граждан адекватно реагировать на деятельность органов государственной власти, представлять свои потребности в более эффективном построении жизни, как государственной, так и общественной. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является непосредственным путём осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, и в тоже время, через выявление проблем и возможных средств их преодоления выступает средством оптимизации деятельности указанных органов.30

Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления - одно из важнейших путей упрочнения взаимосвязей аппарата государственного управления с населением страны. Являясь одним из способов участия граждан в управлении государственными делами, обращения содействуют укреплению контроля населения за работой органов государственной власти и местного самоуправления31.

Обращения граждан - важная форма укрепления связей органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению конституционного права граждан на непосредственное участие в самоуправлении, в восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости.

Ю.Н. Алистратов рассматривает институт обращения граждан в трех аспектах:

как личное субъективное право, составную часть правового статуса человека и гражданина;
как одну из форм непосредственной демократии, под которой понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;
как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии32.

Широкий спектр функций обращения граждан неоднократно подчеркивалась и в науке. Так, Н.Ю. Хаманева, подчеркивает, что обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления выполняет несколько значимых функций, а именно:

обращение – одна из форм участия граждан в управлении государством;
обращение – форма участия в решении государственных и общественных дел;
обращение - инструмент охраны прав граждан и гарантия их защиты;
обращение - способ восстановления нарушенного права граждан;
обращение - источник информации для органов и должностных лиц33.

Сущность института права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления проявляется в комплексном характере, охватывая широкий спектр правовых возможностей граждан34.

Субъекты института обращений подразделяются на две категории лиц. Во-первых, это граждане, правомочные обращаться в органы власти, и, во-вторых, государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, обязанные принимать, рассматривать и отвечать на поступившие обращение в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации.

В качестве проблемы многие современные российские ученые выделяют правомочность обращения в государственные органы и органы местного самоуправления помимо граждан Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Обратимся к российскому законодательству с целью разрешения существующих противоречий.

Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 62, закрепляет принцип максимального равенства в правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства с российскими гражданами, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности35. В статье 33 Конституции Российской Федерации нет прямого ограничения на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства.

Таким образом, учитывая принцип всеобщности современные ученые склоняются к тому, что лицо в независимости от гражданской принадлежности или вообще без таковой, вправе реализовывать свое право на обращения в Российской Федерации с некоторыми исключениями. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, если предметом обращения является вопрос реформирования государственной власти в Российской Федерации36.

Представляется целесообразным предложение Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманевой конкретизировать положения статьи 33 Конституции Российской Федерации, путём указания возможности реализации права на обращение не только лично но и через своего представителя, действующего на основании доверенности. Таким образом, будет устранено противоречие статье 48 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на квалифицированную юридическую помощь (в том числе и при обращении).

Правомочия субъектов института обращений корреспондируют обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, которая заключается в принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленном законом сроки и порядке, а также в возможном претерпевании указанными органами власти и их должностными лицами юридической ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об обращениях37.

Как известно, правовые нормы носят дозволительно-обязывающий характер, поэтому они предполагают как возможное, так и должное поведение граждан. Следовательно, и у обращающихся граждан существуют обязанности перед государственными органами и органами местного самоуправления, заключающиеся в недопущении злоупотребления со стороны граждан возможностями института обращений и использования его в целях, противоречащих закону. Нарушение принципа целесообразности обращения в данном случае также предусматривает юридическую ответственность для гражданина38.

Стоит подчеркнуть, что для успешной реализации права граждан на обращение в Российской Федерации необходим четко отлаженный механизм, в противном случае провозглашенное Конституцией Российской Федерации право станет лишь лозунгом, ничем не подкрепленным.

В целях получения представления об осведомленности граждан в вопросе реализации их права на обращение Всероссийским центром изучения общественного мнения был проведен опрос населения. Всего в опросе приняло участие 1267 респондентов. Перед респондентами были поставлены следующие вопросы:

«Известно ли Вам, что в соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления?»
«Как часто Вы направляете индивидуальные / коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления?»39

В результате опроса было установлено, что 79 % опрошенных знакомы с текстом статьи Конституции Российской Федерации, закрепляющей данное право граждан, 18 % опрошены утверждают, что слышали о праве граждан на обращения, но непосредственно с текстом статьи не знакомы, и 3 % опрошенных граждан – не знакомы с данным правом, закрепленным в Основном Законе государства.

При более подробном изучении результатов опроса было выделено, что из всего количества опрошенных немногим более 3 % обращаются в государственные органы регулярно, еще 4 % опрошенных регулярно обращаются в органы местного самоуправления. Периодически в органы государственной власти направляют свои обращения 12 % опрошенных, в органы местного самоуправления – 18 %. Однако настораживает тот факт, что более 64 % граждан, принявших участие в опросе, проведенном Всероссийским центром изучения общественного мнения, на момент опроса не обращались ни в органы государственной власти, ни в органы местного самоуправления40.

Таким образом, результаты, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения, опроса доказывают, тот факт, что в Российской Федерации граждане не достаточно осведомлены о механизме реализации их права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления41.

В заключение данного параграфа, стоит отметить, что право на обращения – самостоятельный комплексный институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно обращаться в устной или письменной форме, в форме электронного документа индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, а также других лиц и участия в управлении делами государства. В настоящее время в Российской Федерации сложилась практика, в соответствии с которой обращения граждан не признаются одним из видов государственных (муниципальных) услуг, оказываемых гражданам. Такой подход исключает применения в качестве правовой основы, регламентирующей обращения граждан, Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2010 № 210 - ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». А.В. Савоськин призывает законодателя признать обращения граждан одним из видов государственных (муниципальных) услуг, что, по его мнению, будет являться прогрессивным шагом в развитии института обращений граждан в России42.

Право на обращения в России имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства, исключая вопросы, касающиеся государственной тайны и изменения конституционного строя Российской Федерации. Однако далеко не каждый знает и понимает содержание права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В связи с этим, считаем необходимым уделить особое внимание правовому просвещению граждан. Мероприятия, направленные на расширение осведомленности граждан необходимо проводить посредством средств массовой информации, а также, возможно, путем проведения конференций и семинаров, посвященных проблемам осуществления права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

§3. Виды обращений граждан

Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина – одна из приоритетных задач в области национальной безопасности Российской Федерации. Как известно, без надежной защиты прав, свобод и законных интересов человека невозможно нормальное развитие и существование ни одного современного государства. Без должного оперативного реагирования на обращения граждан в государственные и правоохранительные органы, в частности в органы внутренних дел, не представляется возможным составить картину состояния правопорядка в стране и принимать адекватные и эффективные меры к стабилизации сложившегося положения.

Под обращением понимается далеко не каждое послание гражданина в органы государственной власти. Обращение – это юридический акт, представляющий собой действие гражданина, которое сознательно направлено на создание юридических последствий43.

Таким образом, направляя в орган государственной власти, орган местного самоуправления обращение гражданин осознанно вступает в определенное правоотношение, следовательно, обращением стоит считать только то посланием, которое в итоге побуждает государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо к юридически значимым действиям.

Анализ научной литературы и нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии в настоящее время единообразия в определении таких понятий как «обращение гражданина», «заявление гражданина», «предложение гражданина» и «жалоба гражданина». Актуальность и значимость понятийного аппарата в целом не вызывает сомнений. Единообразие в толкования понятий необходимо как для научных исследований, так и в практической деятельности органов внутренних дел по принятия, рассмотрению и разрешению различных обращений граждан. Стоит отметить, что в различных источниках данные понятия толкуются по-разному, зачастую используются в разных контекстах, что в итоге может привести к негативным последствия и породить неадекватное реагирование органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц44.

Конкретные и точные определения понятий уменьшают возможность различных толкований, следовательно, сужают простор для нарушения законности.

Рассматривая вопрос о классификации обращений граждан, стоит отметить, что ученые и практики не пришли к единому мнению. В настоящее время выделяют лишь «основные» классификации обращений граждан. Вопрос о классификации обращений граждан является не сугубо научным, он также несет в себе большое практическое значение в условиях продолжающейся кодификации законодательства, регламентирующего обращения в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в статье 33 предусматривает возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностным лицам45.

Под индивидуальными обращениями стоит понимать, обращения, исходящие от одного лица. Кроме того, индивидуальные обращения могут предусматривать особый порядок приема, установленный для отдельных категорий лиц. Как правило, данные категории закреплены в законах субъектов Российской Федерации, к ним в частности относят ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны и инвалиды боевых действий, инвалиды I и II групп, их законные представители, семьи, имеющие детей-инвалидов; беременные женщины; граждане, пришедшие на прием с детьми в возрасте до трех лет. Стоит отметить, что руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления имеют право самостоятельно определять дополнительные категории граждан, имеющих право на внеочередной личный прием46.

Под коллективными обращениями граждан принято понимать обращение двух или более лиц, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан. Также коллективным будет считаться обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами или участниками митинга, собрания. Как правило, коллективные обращения граждан затрагивают как личные вопросы, так и вопросы, касающиеся общественной жизни. Зачастую коллективные обращения способствуют разрешению назревающих социальных конфликтов, а также предупреждению массовых акций протеста со стороны граждан47.

Стоит отметить, что индивидуальность или же коллективность обращения зависит напрямую только от субъекта волеизъявления, а не от формы или содержания обращения.

В зависимости от объективной стороны волеизъявления или формы обращения современные ученые выделяют устные и письменные обращения граждан.

Устные обращения граждан, как правило, направляются в том случае, когда нужно быстро довести необходимую информация до государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также добиться скорейшего принятия решения по обращению. Устные обращения граждан подразделяются на личные, то есть адресуемые на личном приеме, а также переданные через средства связи (такие как телефон, сеть Интернет)48. А.В. Минашкин отмечает, что устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны или установлены49.

Наряду с устной формой существует письменная форма обращений граждан, имеющая такую же юридическую значимость. Письменные обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления являются наиболее актуальными в том случае, когда заявитель излагает большое количество информации в своем обращении, или же прилагает к обращению документы50.

Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием даты, фамилии, имени, отчества (при его наличии), почтового адреса, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения и помимо существа обращения должно содержать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица51. В случае неполного указания контактной информации обратившегося, ответ на обращение не дается.

Стоит отметить, что в практике успешно закрепилась и функционирует смешанная форма обращений граждан или «устно-письменная форма». Актуальна данная форма обращения граждан в том случае, когда необходимо устно обратится к конкретному должностному лицу, а также в письменной форме приложить к обращению определенные важные сведения.

Следующей формой обращения граждан, отвечающей современному развитию технологий, является обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления в форме электронного документа. Данное обращение подлежит обязательному рассмотрению. В нем гражданин указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме52.

Неэффективным, по мнению правоприменителей, является обращение граждан, опубликованное в средствах массовой информации (СМИ). Неактуальность данной формы обращений граждан проявляется, во-первых, потому что нет гарантии, что должностное лицо к которому обращено данное сообщение прочтет его в СМИ, во-вторых, чтобы стать полноправным субъектом реализации права на обращения СМИ должно быть официально зарегистрировано53.

В качестве особого вида обращений выделяют анонимные обращения граждан. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению за исключением обращений, содержащих сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии или лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем54.

Следующая классификация обращений граждан «по содержанию» позволяет выделить множество видов обращений. Стоит отметить, что Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в качестве основных видов, относящихся к данной группе выделяет:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц55.

Стоит отметить, что на практике широко распространены случаи, когда автор обращения комбинирует в содержании сразу несколько видов. В связи с этим необходимо разграничить основные виды обращений граждан. Так «предложение» и «жалоба» четко различаются по предмету обращения. Жалоба – требование обратившегося о защите и восстановление его нарушенных прав. Предложение – просьба или требование обратить внимание на несовершенство правового регулирования общественных отношений и принять меры. По мнению ученых, куда сложней разграничить понятия «жалоба» и «заявление». Необходимо более подробно разобрать предмет и содержание данных понятий для уяснения различия между ними. Предметом заявления будет являться осуществление через государственные и иные организации предоставленных гражданам действующим законодательством прав, свобод и законных интересов. Предмет жалобы – это требование о защите и восстановлении нарушенных прав, свобод и законных интересов, обращенное к государственным органам и организациям, органам местного самоуправления или должностным лицам.

Отличая по содержанию заявление от жалобы, замечаем, что:

1) заявление – это обращение к указанным адресатам с просьбой личного или общественного характера, не связанной с нарушением субъективных прав и законных интересов заявителя;

2) заявление, поданное по поводу каких-либо нарушений нормальной деятельности адресатов, не затрагивающих прав и интересов заявителя;

3) заявление может содержать сведения о каких-либо нарушениях, злоупотреблениях должностных лиц, не затрагивающих прав и интересов заявителя56.

В любом случае, даже при наличии затруднений в определении гражданами вида обращения, как указывает В.И. Ремнев, вывод о наличии того или иного обращения является обязанностью работника аппарата соответствующего органа или организации57.

В заключение параграфа необходимо подчеркнуть, что законодательством Российской Федерации предусмотрено множество видов обращений граждан, выделенных по различным основаниям (повторность, содержание, форма, предмет обращения). Федеральный закон от 02.05.2006 № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в качестве основных видов выделяет: предложение, заявление и жалобу. В практике рассмотрения обращений нередко возникают проблемы с разграничением данных видов обращений. Необходимо четно уяснить предмет каждого из видов обращений. Так, предложение – это просьба или требование обратить внимание на несовершенство правового регулирования общественных отношений и принять меры. Предметом заявления будет являться осуществление через государственные и иные организации предоставленных гражданам действующим законодательством прав, свобод и законных интересов. Предмет жалобы – это требование о защите и восстановлении нарушенных прав, свобод и законных интересов, обращенное к государственным органам и организациям, органам местного самоуправления или должностным лицам. Таким образом, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления должны четно отграничивать каждое из понятий для эффективной работы по рассмотрению обращений граждан.

1 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 06.02.2012.

2 См.: Гирько С.И., Демидов Ю.Н. Настольная книга участкового уполномоченного полиции : Методическое пособие / ФГКУ «ВНИИ МВД Росси», ГУОООП МВД России.- М.: Объединенная редакция МВД России, 2013. С. 10.

3 См.: Лукашева Е.А. Права человека и правовое социальное государство в России: монография. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 14.

4 См.: Там же, С. 14.

5 См.: Насурдинов Э.С. Правовая культура: монография.- М.: Норма, 2014. С.310.

6 См.: Лапалаева В.В. Социология права.-2-е изд., перераб. И доп.-М.: Норма: НИЦ ИНФРА – М, 2014. С. 143.

7 См.: Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. – Казань: Изд-во Казан. Ун-та, 2011, № 12. С. 16.

8 См.: Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика.- М.: Nota Bene, 2007, № 3. – С. 121.

9 См.: Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие.- М.: Флинта: Наука, 2010.- С.110.

10 См.: Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России // Сборник аспирантских научных работ юридического факультете.- Казань: Изд-во Казан. Ун-та2011, № 12. С. 20.

11 См.: Адамова Э.Р. Указ. Соч. С. 21.

12 См.: Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учебное пособие.- М.: Флинта: Наука, 2010.- С.112.

13 См.: Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика.- М.: Nota Bene, 2007, № 3. – С. 123.

14 См.: Кононова А.Б. Становление и развитие правового закрепления и реализации права граждан на обращение в органы власти в СССР Правовая политика и модернизация государственности.- Пятигорск: РИА на Кавминводах, 2012, Т. 2.-С. 35.

15 См.: Кононова А.Б. Указ. Соч.- С. 35.

16 См.: Лукъянчикова Л.В. Институт народных обращений в России: историко – правовой аспект // Государство и право.- 2014, № 3, С.80.

17 См.: Лукъянчикова Л.В. Указ. соч. С. 81.

18 См.: Кононова А.Б. Становление и развитие правового закрепления и реализации права граждан на обращение в органы власти в СССР Правовая политика и модернизация государственности.- Пятигорск: РИА на Кавминводах, 2012, Т. 2.-С. 35.

19 См.: Лукъянчикова Л.В. Институт народных обращений в России: историко – правовой аспект // Государство и право.- 2014, № 3, С.82.

20 См.: Конституция СССР 1977 года // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. С. 617

21 См.: Конституция РСФСР 1978 года // Ведомости ВС СССР. 1978. № 15, С. 407.

22 См.: Кононова А.Б. Становление и развитие правового закрепления и реализации права граждан на обращение в органы власти в СССР Правовая политика и модернизация государственности.- Пятигорск: РИА на Кавминводах, 2012, Т. 2.-С. 35.

23 См.: Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России: Монография.- М.: Норма: НИЦ ИНФРА – М, 2015.- С. 112.

24 См.: Зорькин В.Д. Указ. соч.- С. 115.

25 См.: Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

26 См.: Мутагиров Д.З. Демократия как универсальная ценность: Курс лекций.- М.: Логос, 2014.- С. 347.

27 См.: Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

28 См.: Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционного суда Российской Федерации и вступительной статьей.- 9-е изд.- М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014.-С. 16.

29 См.: Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

30 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному Закону от 02 мая 2006 № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

31 См.: Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // «Законность», 2014, № 4.

32 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному Закону от 02 мая 2006 № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

33 См.: Лисицын – Светланов А.Г. двадцать лет Конституции Российской Федерации: Монография.- М.: Норма: НИЦ ИНФРА – М, 2013. – С. 134.

34 См.: Гритчина, Н. И. Особенности субъектного состава лиц, реализующих право на обращение // Закон и право, 2013, № 1. - С. 41.

35 См.: Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

36 См.: Гритчина Н. И. Особенности субъектного состава лиц, реализующих право на обращение // Закон и право, 2013, № 1. - С. 43.

37 См.: Гритчина Н. И. Особенности субъектного состава лиц, реализующих право на обращение // Закон и право, 2013, № 1. - С. 42.

38 См.: Гритчина Н. И. Юридическая ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за нарушение положений Федерального Закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации // Закон и право, 2012, № 4.- С. 23.

39 См.: Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения http://wciom.ru/

40 См.: Официальный сайт Всероссийского центра изучения общественного мнения http://wciom.ru/

41 См.: Чачуа Е.Б. Проблемы реализации конституционных прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в рамках Федерального закона № 210 // Государственная власть и местное самоуправление, 2014, № 6.

42 См.: Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью Государственных (муниципальных услуг? // Административное и муниципальное право, 2014, № 6.

43 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015.-С. 114.

44 См.: Анюров Ф. Ф. Понятие, сущность и виды обращений граждан в органы внутренних дел // Труды Академии Управления МВД России, 2008, № 2. - С. 27.

45 См.: Конституция Российской Федерации (с изм., внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

46 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному Закону от 02 мая 2006 № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

47 См.: Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2014, № 10. - С. 18.

48 См.: Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2014, № 10. - С. 19.

49 См.: Зубарев С. М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс, 2014, № 10.

50 См.: Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2014, № 10. - С. 20.

51 См.: Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

52 См.: Ольшевская А.В., Курбатова О.В. Рассмотрение органами Внутренних Дел обращений граждан и сообщений в СМИ // Административное право и процесс, 2013, № 10.

53 См.: Ольшевская А.В., Курбатова О.В. Указ. соч.

54 См.: Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

55 См.: Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59 – ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

56 См.: Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2014, № 10. - С. 21-22.

57 См.: Лоншаков Ю.С. О классификации обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Политика. Власть. Право, 2014, № 12.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УУП ПО РАССМОТРЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН