Пути совершенствования государственного управления в Республике Казахстан

Введение

Проведение административной реформы является одним из приоритетов повестки дня Казахстана на новом этапе его истории, когда из страны догоняющего развития мы стали состоявшимся государством. С нею связаны перспективы реализации стратегии конкурентоспособности страны и вхождения в число 50-ти наиболее конкурентоспособных государств мира.

Что мы должны оставить в прошлом - достаточно ясно. Это обилие программ, ориентация на объем осваиваемых средств, а не на конечный результат, бюрократизм в работе органов исполнительной власти, оторванность от запросов потребителя в оказании государственных услуг, коррупция, и многое другое. По предварительным оценкам Агентства по делам государственной службы, только из-за наличия очередей в различных инстанциях совокупные потери предприятий малого бизнеса составили в 2009 году 50 млрд. тенге, или 407 млн. долл. США. Общий же объем коррупционных услуг в Казахстане оценивается в 156 млрд. тенге, при «лидирующей» роли таможни, судов, финансовой полиции и других звеньев государственного аппарата .

Гораздо важнее выбор ориентиров на перспективу. Особенно сегодня, когда завершается выработка общей концепции административной реформы и предстоит ее обсуждение как в кругу специалистов, так и в обществе.

На сегодняшний день имеется значительный отечественный и зарубежный опыт административного реформирования, который нуждается в осмыслении с точки зрения приоритетов реформы в Казахстане . Опыт каждой из реформ во многом специфичен, неповторим в силу конкретных условий, истории, уровня развития, политического устройства, культурных традиций и многих других факторов

Если мы обратимся к наиболее известным попыткам преобразования сложившихся систем государственного управления и организации государственного аппарата (государственной службы), то обнаружим частое несовпадение исходных условий.

1. Развитие системы государственного управления в Казахстане .

1. Становление системы государственного управления в Казахстане

Суть управления в самом общем смысле сводится к управленческому воздействию, цель которого – упорядочение соответствующей структуры и обеспечение эффективного ее функционирования в полном соответствии и развития данной системы.

Основной задачей государства является совершенствование государственного управления на основе непрерывного повышения профессионализма и компетентности кадров. Достижение данной задачи позволит создать мобильную, оперативно откликающуюся на требования времени структуру государственной власти, способную на высоком уровне решать проблемы политического и социально-экономического развития страны. Создание благоприятного правового поля для функционирования системы подготовки и обучения государственных служащих обеспечит повышения степени подготовленности кадров государственного управления и, как, в следствии рост эффективности деятельности государственного аппарата. Важным стимулом в этом направлении стало послание Президента народу Казахстана на 2005 год, в котором поставлена конкретная задача по укреплению отечественной Академии государственной службы при главе государства, что позволит создать качественно новую систему подготовки и обучения государственных служащих и добиться признания ее как составной части государственно-управленческой деятельности.

Сейчас в структуре Академии функционирует Институт подготовки управленческих кадров, Научно-исследовательский институт теории и практики государственного управления и государственной службы, сеть учебных кафедр и сеть вспомогательных служб. Академия государственной службы является не только образовательным учреждением, способствующим формированию профессионализма государственных служащих, но и становится заметным научным центром, в котором государственное управление получило исследовательскую базу. Академия налаживает плодотворные международные контакты и сотрудничает с высшими учебными заведениями государственного управления и государственной службы.

Только создав целостную республиканскую государственную систему обучения, изменив структуру образовательных программ и учебных планов, государство должно подготовить большую армию управленцев, которые выведут конкурентный Казахстан на мировую арену.

Несение государственной службы является выражением особого доверия общества и государства, и предъявляет высокие требования к правильности, этике, имиджу и моральному облику государственных служащих. Общество рассчитывает все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную деятельность, беспристрастно служить своей Родине – Республике Казахстан.

По своему содержанию государственное управление является сложной и многогранной категорией, отражающей многоплановые основополагающие отношения в государстве, которая обеспечивает его жизнедеятельность. Для государственного управления объектом является деятельность государства в целом, а также входящих в его состав административно- территориальных образований, производственно- хозяйственных организаций различного масштаба и форм собственности, финансовых институтов, общественных организаций.

С учетом характера управленческого воздействия в социальном управлении различают обычно 2 основных вида:

1. государственное управление, осуществляемое государственными органами, которые в целях оказания управляющего воздействия использует преимущественно средства юридического характера

2. не государственное управление, осуществляемое не государственными органами, использующими в целях управляющего воздействия средства преимущественно не юридического характера.

Государственное управление - разновидность социального управления в рамках которого практически реализуется исполнительная власть государства, организованный процесс руководства регулирования и контроля со стороны государственных органов за функционированием и развитием всех сфер жизни и деятельности общества.

Государственное управление всегда осуществляется специальными органами, состоящими из штатных – профессионалов – государственных служащих.

Какого типа государственный аппарат мы хотим иметь? Переход на принципы корпоративного управления, как одна из объявленных целей реформы, звучит современно и обещающе. Однако есть историческая реальность. И в этой реальности мы имеем постсоветский, квази-бюрократический аппарат. Что это такое? Всем известна классическая веберовская модель бюрократии. Ее общепризнанными характеристиками являются:

1) иерархическая командная цепочка;

2) специализация должностных обязанностей;

3) единая политика в области прав и обязанностей;

4) стандартизованные операции на каждом участке работы;

5) карьера, основанная на профессиональной компетенции;

6) безличностные взаимоотношения.

В постсоветских условиях мы имеем в значительной части инерцию этих привычных стереотипов. Но только наиболее подготовленные управленцы перешли в коммерческий сектор, а в госаппарате остались те, кто по разным причинам не смог найти себя в новых условиях в конкурентном секторе. Как отмечается в тезисах доклада высшей школы Экономики по проблемам реформы исполнительной власти, государство вынуждено «либо нанимать заведомо менее эффективных (компетентных) работников (лояльность которых обеспечивается их неконкурентностью на рынке труда), либо идти на риск нелояльного поведения со стороны более эффективных»

Основными чертами постсоветской бюрократии в Казахстане, как и в России, являются, с одной стороны, инерция бюрократических методов работы, с другой - связь с группами интересов во власти и бизнесе. Это объективное следствие периода первоначального накопления капитала, через который страна в основном прошла.

Практически это означает гораздо более высокую степень подготовки управленцев коммерческого сектора в сравнении с управленцами в госструктурах. Конечно, и в госаппарате есть специалисты высокого класса. Речь идет о положении в целом. Преодолеть такую ситуацию в короткие сроки невозможно, как невозможно и терпеть такое положение в дальнейшем. Повышение должностных окладов само по себе способно повысить привлекательность государственной службы, но не решает проблемы кардинально. Как отметил Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в послания народу Казахстана в феврале 2008 года [7], нам необходимо «разработать современные подходы, направленные на формирование в системе государственного управления профессионального ядра управленцев новой формации». Переходя непосредственно к понятию модернизация, можно сказать, что это явление не имеет конца, каждое государство начинает и продолжает развитие не останавливаясь на достигнутом. Как известно, модернизация - это трансформация традиционных, аграрных обществ с преимущественно сельским населением в секуляризованное, индустриализованное и урбанистическое общество. Современное общество является индустриализованным обществом. Индустриализм - это стиль жизни, производящий глубокие экономические, социальные, политические и культурные изменения в обществе.

Различают страны достигшие высокого уровня развития естественным путем - как носители «спонтанной модернизации» и те, которым предстояло пройти этот путь - как государства «отраженной модернизации».

Очевидно, что потребуется определенный промежуток времени, когда наряду с примерами современной организации труда в аппарате государственного управления сохранятся значительные «острова» привычной практики. Да, в постиндустриальных странах классическая модель бюрократии считается вчерашним днем. Но нужно быть реалистом, постбюрократическая модель государственного аппарата в Казахстане появится не завтра. Пока что придется иметь дело с квази-бюрократией, или «не вполне» бюрократией. Следовательно, нужна «дорожная карта» реформы, показывающая направление движения не только в содержательном отношении, но и в пространстве и времени, и в различных сегментах государственной службы, Одновременно, потребуются очень значительные средства. Эта проблема еще никак не освещалась, не называлось никаких сводных цифр. Ведь речь идет не только о повышении заработной платы. Потребуется техническое переоснащение рабочих мест, профессиональная переподготовка сотрудников, использование труда отечественных и зарубежных консультантов, и многое другое. Все это требует очень значительных средств.

В составе органов государственного управления различают органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Соответственно управление их деятельностью является одним из видов государственного управления. Но государственное управление оставаясь в общем ведущей формой социального управления оказывается во многом недостаточно эффективным без достаточно развитой, имеющей относительно самостоятельную роль ведомой формы – механизма социальной саморегуляции. Закономерность, необходимость такого состояния государственного управления и механизма социальной саморегуляции, при котором специфические достоинства того и другого дополняют друг друга, а специфические недостатки нейтрализуются, должны быть глубоко осознаны и реализованы в практической организационной деятельности каждого руководителя.

Одним из важных условий реализации государством своих функций является формирование эффективной структуры государственного управления и соответствующего аппарата, способного профессионально действовать в новой экономической и политической сфере. Основными задачами государства являются формирование ключевых стратегических факторов экономического роста, обеспечение социального прогресса и конкурентоспособности стран.[2] Внимание государственных органов сосредоточено на повышении качества жизни населения, обеспечении безопасности, эффективности государственных функций и прозрачности в деятельности государственных органов.

В этой связи одним из важнейших направлений государственной политики республики стала административная реформа, направленная на формирование эффективной системы государственного управления как важнейшего фактора в достижении долгосрочных целей развития страны. На раннем этапе административная реформа осуществлялась в сложной ситуации. Прежде всего, в тяжелом положении находилась экономика. Казахстану, как и другим странам с переходной экономикой, наряду с изменениями общественных и социально- экономических отношений предстояло определить роль государства в целом и модель развития в долгосрочной перспективе. Еще одним осложнившим фактором была недостаточная квалификация государственных менеджеров.

С обретением независимости Казахстан приступил к качественному реформированию всей страны государственного управления. Прежде всего, отказались от командно – административной системы управления и провели масштабные структурные преобразования. Приоритетным направлением на современном этапе административно- бюджетной реформы является организация эффективного государственного управления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения, районов в городах, прежде всего его институциональное и функциональное укрепление. Это позволит полнее учитывать специфику интересов регионов, совершенствовать механизмы финансирования и эффективно использовать их ресурсный потенциал для экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения.

Развитие государств мира всегда проходило неравномерно, различные народы планеты переходили от наивысшего расцвета до полного упадка, и даже тотального исчезновения. Но понятие модернизации связано с европейской цивилизацией, ее бурным развитием и экспансией в другие части света на основе технического оснащения.

Приоритетами административной реформы являются: формирование компактного и профессионального Правительства, сконцентрированного на выполнении лишь наиболее важных функций, совершенствование системы и методов управления, внедрение эффективных механизмов координации и контроля, улучшение системы кадрового обеспечения, создание системных основ взаимоотношения общества и государства, направленных на предупреждение всех форм проявления коррупции.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно- властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата систему государственной бюрократии, совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. В процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов.

Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и гражданского общества, то есть взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.

Конституция 1995 года утвердила в стране президентскую форму правления. Послания Главы государства определены в Конституции, Конституционном Законе «О Президенте РК». Данный указ был издан в соответствии со статьей 1 закона РК от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий»

Президент РК является главой государства и его высшим должностным лицом, которое определяет основные направления внутренней и внешней политики нашего государства и представляет Казахстан внутри страны и в международных отношениях (ст. 40 раздел 3 Конституция РК п.1) служит, во- первых, символом и гарантом единства народа и государственной власти (п. 2) и во- вторых, обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, а также ответственность ее органов перед народом Казахстана .

Исключительно важная законодательная прерогатива главы государства – подписывать законы т.е. издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории РК.

Существует ряд других полномочий, функций, которые осуществляет глава правительства эффективно служащие будущему процветанию казахстанского общества.

Главенствующий и единственный центральный орган государства - Парламент. За Парламентом в соответствии с пунктом 3 статьи 61 раздела 4 Конституции, закреплено право издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения и устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1. правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц
2. основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы
3. образования, здравоохранения
4. административно- территориального устройства

В отличие от прежней Конституции, нынешняя, в статье 66, детально очерчивает компетенцию Правительства РК. оно:

1. разрабатывает основные направления социально – экономической политики государства, укрепления его обороноспособности, безопасности
2. разрабатывает и представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении
3. руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов
4. назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.

Правительство выполняет также иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента РК

Конституция - это Основной Закон страны, на котором базируется наша государственность. Чтобы фундамент государственности был прочным необходимо совершенствование конституции в рамках политической модернизации страны. Тогда Казахстан, устремленный в будущие, станет еще сильнее, а его Конституция – главным фактором дальнейшего сплочения и стабильности.

Важнейшее значение в области государственного управления имеет закон «О местном государственном управлении в РК» , вышедший 23 января 2001 г., который стал заметным явлением на пути укрепления государства, свидетельством того, что в республике последовательно решается задача создания оптимальной для рыночной экономики структуры управления.

Новый закон «О местном государственном управлении в РК» объективен и предопределен необходимостью привести базовое законодательство о местной исполнительной власти в соответствии с положениями действующей Конституцией 1995 г., вписать его в структуру современного казахстанского законодательства, а также настоятельной потребностью, обобщения реально складывающейся практики государственного управления и перевода его на язык правового регулирования.

Административно- правовая организация управления всегда выступает главным аспектом организации исполнительной власти. В любой общественно- политической и экономической ситуации эффективность государственного управления зависит от правильной структуры системы государственных органов управления, определение их правового статуса и взаимной ответственности, а также взаимоотношений между ними. Вопросы взаимоотношений структурных подразделений системы государственного управления нашли отражение в новом законе. Так, статья 1 прямо закрепляет ответственность акима местного исполнительного органа за состояние социально- экономического развития соответствующей территории. Этот закон определяет компетенцию акима области, в частности его право:

• вносить руководителям центральных исполнительных органов предложение о деятельности территориального подразделения центрального исполнительного органа в части исполнителя им законов, актов президента и правительства
• представлять соответствующие заключение президенту и правительству
• участвовать в подписании контрактов, а также в контроле над их исполнением наравне с уполномоченным органом по вопросам приватизации, продажи предприятий, месторождений и других объектов государственной собственности

Согласно этому закону аким области – руководитель региональных органов государственного управления – по своему статусу выступает представителем президента. На сегодняшний день важнейшие параметры взаимоотношений местных и центральных республиканских органов исполнительной власти синхронизировались, четко обозначены и закреплены правовыми нормами, тем самым местные органы исполнительной власти обрели совершенно определенную организационно- юридическую самостоятельность, компетенцию и полномочия позволяющие на местах эффективно проводить социально- экономическую политику государства.

В настоящее время система местных органов государственного управления Казахстана включает в себя местные представительные органы и представителей президента и правительства- акимов. В отличие от действовавшего ранее закона о местных представительных и исполнительных органах от 10 декабря 1993 года. Закон о местном государственном управлении от 23 января 2001 г. в значительной степени сузил пределы компетенции акимов, передав многие из их полномочий вновь образованным органам – акиматам.

По отношению к каждому виду деятельности, как в экономике, так и в других сферах, государство в лице государственных органов выполняет различные по своей форме и содержанию функции. В связи с этим государственное управление включает в себя комплекс политических, экономических, социальных, правовых и других аспектов, образующих стройную организованную систему, которая отличается от других тем, что в ней цели и средства достижения устанавливаются сознательно.

Развитие системы государственного управления в суверенном Казахстане неотрывно связано с историей построения его государственности, в ходе которой страна в начале 1990-х годов столкнулась с множеством трудностей и препятствий.

Особенностью становления государственно-административной системы независимого Казахстана стало то, что процесс ее реформирования на начальном этапе шел параллельно с осуществлением коренных рыночных реформ и политических преобразований.

В начале 1990-х годов Казахстан имел старую систему командно-административного управления, неэффективную в новых условиях. Экономическое положение страны также нельзя было назвать устойчивым, а с разрывом старых экономических связей, вызванных распадом бывшего СССР, экономика Казахстана оказалась в глубоком кризисе. Более того, в Казахстане на тот момент не было даже зачатков рыночной экономики, что лишь осложнило начало системных преобразований.

С течением времени становилось очевидным, что существовавшая ранее система государственного управления перестала справляться с непрерывно возникающими проблемами, особенно в экономике. Появилась объективная необходимость перестройки всего механизма управления государством, создания новой системы, способной оперативно реагировать на вызовы и контролировать экономические и политические процессы.

Условно процесс развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей независимости можно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений.

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи.

Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.[2]

С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал Президент, который обладал высшей распорядительно-исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

Пост Президента был учрежден Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года. В нем указывалось, что Президент является главой Казахской Советской Социалистической Республики. Президент не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР, а также ставить перед Верховным Советом КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период Президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой.[1]

20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР», согласно которому было установлено, что Президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность Вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению Президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой Конституции. Таким образом, Декларация послужила политическим актом, ставшим основой для создания реально независимого государства.

Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства2.

В юрисдикцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

16 декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может быть классифицирован как «малая Конституция», создавшая правовую основу для формирования высших органов государственной власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. «Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях».

По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан:

1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства;

2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности;

3) собственное национальное творчество организации государственных органов.

В целом процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя: выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти; децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями. Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществлявшемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в Казахстане. Но при этом следует отметить, что построение новой системы государственного управления в тот период было достаточно ограниченным.

Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решении, выглядела довольно туманной.

1.2 Роль маслихата и местного самоуправления в процессе устойчивого развития Казахстана

Принципы и задачи укрепления системы государственного управления в Казахстане.

Выступая на заседании Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ 6 июня 2006 года, Глава государства Н. А. Назарбаев отметил: "Свободное, открытое демократическое общество — важнейшая составляющая конкурентоспособности Казахстана. Политическая модернизация становится одним из базовых условий устойчивого развития, эффективности управления и государственного устройства республики".

Мы привыкли, что когда говорим о государстве, то, как правило, представляем его как некий абстрактный институт. И когда средства массовой информации нас информируют о происходящих процессах, то чаще всего это воспринимается автоматически к сведению, как о чем-то происходящем без нашего непосредственного участия.

Введение института местного самоуправления позволит значительно усилить сопричастность граждан к решениям вопросов местного сообщества, ранее решаемым государственными органами, и тем самым повысит активность населения. Ведь эффективность управления прямо пропорционально зависит от того, насколько власть близка к населению.

В Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007—2024 гг., принятой Указом Президента 14 ноября 2006 года, отмечено, что развитие обеспечивается путем совершенствования демократических процедур, последовательного расширения роли народовластия как механизма учета мнений большинства и меньшинства в принятии решений на всех уровнях государственной власти. А также путем развития местного самоуправления при сохранении единства и целостности государства .[1]

Анализ мирового опыта развития местного самоуправления показывает различные пути и формы достижения цели. И какая бы модель местного самоуправления не рассматривалась, основным остается вопрос самостоятельности в принятии решений местного уровня, основанный, прежде всего на финансово- экономической самостоятельности. Это, на мой взгляд, является главной причиной, что в Казахстане в сфере местного самоуправления до сих пор существует некий вакуум.

В октябре текущего года новый проект Закона "О местном самоуправлении в Республике Казахстан" был представлен в печати для широкого обсуждения. Вопрос формирования института самоуправления в Казахстане в настоящее время является одним из приоритетных направлений в государственном строительстве, обозначенном в программных документах и стратегических планах. Вместе с тем понятие "местное самоуправление" — не новый вопрос для наших граждан и в плане законодательного проекта, и с практической точки зрения.

В 1991 г. в целях разделения полномочий между ц тральными и местными органами власти и реализации принципа децентрализации был принят Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР".

Высшим выборным должностным лицом на территории местного Совета в то время являлся его председатель, одновременно он был и председателем исполнительного комитета. Такое положение дел фактически исключало принцип разделения властей и ослабило представительную власть на местах.

Аналогичная схема предлагается и сейчас в проекте Закона "О местном самоуправлении", когда председатель одновременно может быть и руководителем исполнительного органа Тор - ага. Поэтому необходимо уже сейчас, на стадии проекта Закона, провести подробный прогноз с целью выявления отрицательных последствий.

В книге "На пороге 21 века" Н.А. Назарбаев отмечает: "Отдавая дань Советам, которые внесли свой вклад в демонтаж партийно-коммунистической системы, должен сказать, что они после устранения партийного диктата взяли курс на концентрацию всей власти, сама их структура не позволяла до конца довести разделение властей с четко ограниченной сферой ответственности каждой из них. В функции самих Советов также кроется предпосылка противоречия" .

Сама жизнь продиктовала необходимость принятия в декабре 1993 г. Закона "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан", который четко определил систему местного управления в республике и компетенцию местных представительных органов. Можно критиковать Закон за отсутствие института местного самоуправления, но значимость этого документа неоспорима — это становление Маслихатов как собрания депутатов, призванных выражать и реализовывать волю населения. Начался интенсивный процесс децентрализации системы государственного управления. Главным вектором развития политической системы при этом становится возрастание роли каждого гражданина, общественного объединения и политических партий.

По сути своей Маслихаты можно рассматривать как институт местного самоуправления в Казахстане. Маслихат является выборным органом, избираемым населением, выражающим волю населения и определяющим меры, необходимые для реализации интересов населения [3].

Маслихаты обладают всеми формальными признаками местного самоуправления: выбираются населением, решают вопросы местного значения, имеют свои бюджет, свою собственную компетенцию. Вопрос в том, что согласно Конституции Маслихаты отнесены к органам местного государственного управления, а на низовом уровне административно- территориально тройства — селах и поселках их вообще нет. Но выборы депутатов в районные Маслихаты проводятся с участием всего населения района, в том числе и с населением тех сел и поселков, где предполагается образовать Кенесы.

Этот вопрос разрешим, если внести соответствующие изменения в Основной Закон страны, где определить, что Маслихаты — это и есть органы местного самоуправления. На мой взгляд, именно отсутствие представительного органа на низовом уровне административно-территориального устройства республики — селах и поселках — отрицательно влияет в целом на государственное управление, а введение местного самоуправления даст качественный импульс развитию децентрализации. Ведь самоуправление есть не что иное, как форма регионального управления с учетом рыночной экономики и политического плюрализма.

Одним из обязательных условий эффективности власти является конструктивное взаимодополняющее, но не дублирующее, сотрудничество всех субъектов управления, находящихся на данной административно-территориальной единице. Особенно четко необходимо определить взаимодействие органов местного самоуправления с Маслихатами. Вместе с тем, в проекте Закона это совсем не отражено. А ведь это выборные органы. И, выбирая одновременно представителей в Маслихаты и Кенесы, наши граждане вправе четко представлять функции, полномочия, взаимодействие этих выборных органов управления.

Анализируя деятельность Маслихатов, необходимо, прежде всего, отметить, что до настоящего времени в системе этих представительных органов республики отсутствует единый механизм взаимодействия. Маслихаты в регионах, занимая свою нишу в системе государственного управления, работает зачастую изолированно друг от друга, принимая в пределах своей компетенции решения и контролируя их реализацию.

Учитывая, что местное государственное управление в Республике, состоящее из представительных и исполнительных органов, является составной частью государства, Маслихаты должны работать по единым для республики нормативным документам с определенной самостоятельностью.

Рассмотрим такой важный вопрос, входящий в компетенцию Маслихатов, как контроль за исполнением местных бюджетов и региональных программ социально-экономических развития. Это одно из важнейших направлений работы Маслихатов как местного органа государственного управления. Функции государственного финансового контроля за исполнением местного бюджета возложены при этом на ревизионные комиссии соответствующих Маслихатов.

Теоретически деятельность ревизионных комиссий в республике началась в 1993 г., когда Законом "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" был впервые законодательно закреплен статус и полномочия комиссий. Но практически ревизионные комиссии не состоялись как полноценные органы государственного финансового контроля на местном уровне.

Во-первых, деятельность комиссии основывается на работе только одного освобожденного депутата - председателя. Законодательством не предусмотрен профессиональный аппарат для осуществления функций государственного финансового контроля. А объемы местных го ус бюджетов составляют в настоящее время миллиардные суммы. Есть о чем задуматься.

Во-вторых, законодательно не предусмотрен единый для ревизионных комиссий маслихатов всех уровней республики нормативный документ, определяющий полномочия и порядок работы комиссий. В Законе о местном государственном управлении говорится, что "полномочия, и порядок работы определяется регламентом маслихата". Но ведь государственный бюджет и программы развития едины, единой должна быть и система государственного финансового контроля со стороны представительных органов.

Расширение контрольных полномочий Маслихатов становится необходимостью настоящего времени. "Это будет важный шаг на пути децентрализации системы государственной власти, повышения роли системы местного самоуправления". Одним из направлений усиления Маслихатов становится приведение в соответствие со стандартами государственного финансового контроля деятельности ревизионных комиссий. В июле 2006 г. в Бюджетный Кодекс РК были внесены изменения, согласно которых ревизионные комиссии признаны государственными органами финансового контроля, но вопрос обеспечения профессиональными кадрами остается нерешенным. Комиссия, признанная государственным органом, не располагая кадрами и не обладая статусом юридического лица, фактически не может в полном объеме проверить деятельность государственных учреждений и предприятий, через которые идет исполнение бюджетных программ.

Это одна из ключевых проблем на настоящий момент, и она обусловлена тем, что государство ответственно перед обществом за надлежащее осуществление своих функций. Контроль способствует обеспечению баланса между полномочиями и ответственностью, так как расширение полномочий должно сопровождаться усилением меры ответственности. Контроль — одна из обеспечивающих функций государства, осуществляемая на всех стадиях властно- управленческой деятельности.

Возвращаясь к проекту Закона о местном самоуправлении, видишь такую же неконкретность в вопросе контрольного органа Кенеса. В проекте Закона не прописано четкое формирование этого органа, его полномочия, права и порядок проведения проверок средств государственного бюджета. Не оговорено и взаимодействие с ревизионными комиссиями соответствующих Маслихатов. Если средства органами самоуправления будут получены, например, из районного бюджета, то ревизионная комиссия районного Маслихата вправе проверить его по всем направлениям.

Не определив четкие полномочия и порядок взаимодействия в начале реализации института самоуправления, в будущем не избежать дублирования контрольных функций и вмешательства в их самостоятельную деятельность.

Вместе с тем образование органов местного самоуправления, несомненно, усилит контроль со стороны наших граждан за эффективным использованием бюджетных средству. В пользу местного самоуправления говорит

и то, что на современном этапе развития государственности в Казахстане стала особо актуальной задача полной реализации тех положений Конституции, которые говорят о разграничении полномочий между центральными и местными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с проектом Закона местное самоуправление будет организовываться на самом низовом уровне административно-территориального деления — на уровне поселков (аулов), городов районного значения, района в городе, где может быть образовано одно сообщество.

Рассмотрим конкретно, что это включает в себя. Согласно административно - территориальному делению в Республике Казахстан на начало 2006 г. насчитывается 168 районов; работало 161 поселковых и сельских 2236 администраций. Получается, что именно на уровне поселковых и сельских администраций и будет реализовываться местное самоуправление на первом этапе своего развития, что в общей сумме составит 2497 органов местного самоуправления. Это не так уж мало, если учесть, что в целом в сельской местности проживает свыше 40 % населения страны.

При создании института местного самоуправления одним из главных вопросов остается преодоление проблемы дублирования функций по отношению к государственным структурам. Рассмотрим, в чем же различие между государственным управлением и местным самоуправлением.

Органы местного государственного управления:

— осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел.

Органы местного самоуправления:

— обеспечивают самостоятельное решение вопросов населением .

Государственное управление в регионе представлено по вертикали акимом области, акимом района (города), акимом сельского округа. При этом у акима сельского округа остаются, согласно проекта Закона, только государственные функции. Кроме того, в регионе имеются представительные органы государственного управления: областные и районные Маслихаты.

Но в Конституции нет статьи, на основании которой отдельные полномочия местных органов государственного управления могут передаваться местному самоуправлению. Должно быть выполнено четкое разделение функций на государственные, которые не будут передаваться, и функции организационно- хозяйственные, предаваемые в ведение местного самоуправления, и определена взаимосвязь со всеми государственными органами, в том числе и с Маслихатами.

Казалось бы, все предельно ясно, но не все зависит только от четкого разделения функций и полномочий. Большое значение имеет активность и сплоченность граждан. И если говорить о территориальной единице самоуправления, то можно начинать с многоэтажного дома, с микрорайона " города. Если люди не могут, как следует управлять тем, что им уже дано, если не могут спросить с тех людей, которых они сами же выбрали, то невольно задумаешься, что мы пока не готовы для самоуправления.

Но это не аргумент, чтобы откладывать реализацию концепции самоуправления, которая является необходимой составляющей конституционного строя демократических стран, — этот институт рассматривается в качестве одного из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством и возможность их участия

в государственном управлении. Дорогу осилит только идущий.

Местное самоуправление — это уже не будущее, это необходимость настоящего времени. Согласно данных социологического опроса, проведенного Центром содействия Демократии, более 82% наших граждан поддерживают инициативу введения института местного самоуправления.

По вопросу взаимодействия Маслихатов и органов местного самоуправления, учитывая, что на первом этапе Кенесы предполагается образовать на уровне поселков и сел, то логичным будет обеспечить представителей соответствующих кенесов в районном маслихате. Таким образом, будет закреплена взаимосвязь и целостность решения социально-экономических вопросов соответствующих поселков, сел и районов. На данном этапе это необходимо, поскольку бюджетные программы развития регионов финансируются за счет трансфертов вышестоящих бюджетов областного и республиканского уровней. Вполне реально ввести представительство депутатов районных и областных маслихатов в соответствующих Кенесах. Обеспечение взаимосвязи выборных органов различных уровней будет способствовать эффективности реализации региональных программ социально-экономического развития, единству и устойчивости государственного развития в Казахстане, сохранению единства и целостности государства.

В Конституции (статья 2 § 4 ст 3) также подтверждается то, что РК является унитарным государством.

Унитарным считается государство, в котором принятие законов – исключительная прерогатива центрального правительства.

Кроме того, в соответствии с Конституцией в стране действует президентская форма правления (статья 2) и выборный парламент (статья 49)

Парламент состоит из двух палат: Мажилиса, избранного посредством прямого голосования, и Сената, избранного путем косвенного голосования. Круг полномочий законодательной власти строго ограничивается конституцией.

Кабинет Министров руководит всеми государственными органами начиная с министерства и ниже по вертикали.

Стратегические цели и тактические задачи по достижению реальной независимости и признания Казахстана мировым сообществом как равноправного субъекта международных отношений, обеспечению политической и социально – экономической безопасности страны требуют прежде всего мобилизации внутренних ресурсов. Но в силу появления нового фактора усиления группового эгоизма и регионального лоббизма, а именно социальной поляризации, родоплеменная система имеет тенденцию к явной консервации.

Причины этого общеизвестны:

• экономическая деградация
• социальный дисбаланс
• политическая неустойчивость
• духовно – нравственный кризис

Кроме того, сказывается относительно слабая урбанизация, местного населения и региональные различия в экономическом развитии.

Обрыв многих нитей культурно – исторической преемственности, разочарование ближайшей перспективой «всеобщего благоденствия» и состояние социальной адаптации открыли дорогу тому, что люди стали внутренне опираться на более ранние идеи и ценности.

Деятельность государственных органов многогранна и сложна. Социально – политическая направленность управления выражается в том, чтобы обеспечить успешное решение стратегических задач и приоритетов, заложенных в Конституции РК и получивших развитие в послании Президента РК народу Казахстана «Казахстан 2030» , а также конкретизируемых в ежегодных посланиях главы государства народу республики.

Сущность методов состоит в непосредственном властном воздействии на объекты управления. Государственный характер управленческой деятельности связан с наделением органов государства юридически – властными полномочиями.

Методы государственного управления состоят из следующих групп:

• Административно – правовые
• Экономические
• Идеологические (моральные)

Особое место занимает административно – правовые методы – наиболее активные способы воздействия государственных органов на общественные процессы отношения, связи. Их суть состоит в непосредственном организующем властном воздействии на управляемые объекты, на поведение людей путем прямых обязывающих предписаний, подлежащих безусловному исполнению. Административно – правовые воздействия выражается в форме издания соответствующих нормативных предписаний (приказов, постановление, решение) либо индивидуальных велений.

Осуществление в РК экономической реформы и развитие рыночных отношений создало благоприятные предпосылки для применения в практике государственного управления экономических методов воздействия на управляемые объекты. Применение экономических методов предполагает представление управляемым объектам независимо от их вида собственности и организационно – правовой формы хозяйствования возможности самостоятельно избирать пути повышения эффективности своей работы, рационально использовать ресурсы, осваивать новые технологии, формы обслуживания.

Методы идеологического (морального) воздействия связаны с формированием личности, воспитанием человека нового поколения. Значимость данных методов возрастает в свете стратегических задач и приоритетов развития Казахстана. Данные методы применяются преимущественно в отношении разнообразных по профилю и формам собственности учреждений и организаций, деятельность которых выражается в создании и распространению духовных ценностей, воспитании человека, оказании социально – культурных и иных услуг населению.

Главным образом здесь выдвигается решение задачи воспитания уверенности в равных возможностях для всех граждан страны или отдельных членов коллектива в реализации прав и свобод, формирование чувства гордости принадлежности к гражданству РК или отдельно взятого коллектива. Все вышеперечисленные методы государственного управления взаимосвязаны, дополняют друг друга и должны применяться комплексно.

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил Президент Н.А.Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла».

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.

При этом акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей страны. Всего было определено семь основных принципов создания эффективной системы государственной власти.

Первым принципом была обозначена необходимость создания компактного и профессионального Правительства, сконцентрированного на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций.

Вторым принципом стала необходимость работы органов власти по программам действий на основе стратегий.

Третий принцип — необходимость создания четко налаженной системы межведомственной координации.

Четвертый принцип - повышение полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью.

Пятый принцип - децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный сектор.

Шестой принцип - создание эффективной системы противодействия коррупции.

Седьмой принцип - улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров.

Таким образом, была поставлена стратегическая задача «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов».

Эта задача была востребована временем, поскольку государственное управление сложными системными преобразованиями, происходившими в обществе и экономике, само должно было стать системным. Для этого и был выработан согласованный и последовательный план долгосрочного реформирования функций государства.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной Президентом Н.А.Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Необходимость укрепления роли неправительственных организаций была обусловлена пониманием того, что демократия опирается на сложный механизм частных институтов, через которые граждане участвуют в политической жизни, выражая и отстаивая свои интересы. В целях обеспечения свободы институтов «третьего сектора» было предложено упростить порядок регистрации и надзора за деятельностью неправительственных организаций, поощрять формирование и активную деятельность таких организаций.

Следует отметить, что в ходе реализации обозначенных в данном Послании мер, направленных на демократизацию общества, был достигнут значительный прогресс. В частности, в законодательство о выборах были внесены существенные поправки, расширившие избирательные права и возможности граждан. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля за деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией».

Отдельные представители центральных органов власти, в силу своей неискоренимой инерции, продолжали настойчиво препятствовать попыткам усиления административного потенциала местных и региональных органов власти. В результате органы государственной власти на местах часто оказывались в безвыходном положении, ощущая временами, дефицит властных полномочий, что не самым лучшим образом сказывалось на эффективности системы государственного управления.

2. Система государственных органов