Государственное местное управление в Республике Казахстан

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

Смольникова Татьяна Александровна

Государственное местное управление в Республике Казахстан

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

специальность 050510 – «Государственное местное управление»

Костанай 2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет

Имени академика Зулхарнай Алдамжар

Факультет «Экономики, права и управления»

Кафедра «Экономики и управления»

УТВЕРЖДАЮ

Зав. кафедрой «Экономики и управления»

Лучанинова А.А.

“ ___ ” __________ 2009 г.

Задание

по дипломной работе (проекту) студента

__________________________________________________________________

(фамилия, имя, отчество)

1. Тема работы (проекта) _______________________________________

2. Срок сдачи студентом законченной работы (проекта)“ __”__________2010г

3. Исходные данные к работе (проекту) ____________________________

4. Перечень вопросов, разрабатываемых студентом______________________

__________________________________________________________________

__________________________________________________________________

5. Перечень графического материала __________________________________

6.Список рекомендованной литературы________________________________

7. Дата выдачи задания «_____» _____________2009г.

Руководитель ________________________________________________

(подпись)

Задание принял к исполнению _______________________________________

(подпись)

Календарный план

№ п/п	Наименование этапов дипломной работы (проекта)	Срок выполнения этапов работы (проекта)	Примечание

Студент-дипломник __________________________

Руководитель работы _________________________

Содержание

Введение 5

1. Основы, понятие и особенности развития государственного местного управления в Республике Казахстан 7

1. Конституционные и историко-правовые основы государственного местного управления в РК 7
   1. Реформирования системы государственного управления на местах, развитие местного самоуправления 15
   2. Казахстанская модель смешанной системы местного государственного управления и самоуправления 22

2. Органы местного государственного управления в Казахстане 27

1. Понятие и основные признаки местных исполнительных органов 27
   1. Анализ деятельности районных и областных акиматов 35
   2. Реализация полномочий акиматов 40

3. Проблемы и перспективы развития местного управления в РК 47

Заключение 65

Список использованной литературы 67

Приложения 69

Введение

Мы живем в эпоху перемен. Наше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями. Управленцам постоянно нужны ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управленческие решения. Управленческая деятельность выступает в современных условиях как один из важнейших факторов функционирования и развития общества, промышленного производства и общественных процессов управления экономикой социальной сферы территорий.

В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти - одной из отраслей единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть акиматами, в масштабе всей Республики Казахстан. В Конституции Республики Казахстан закреплены основные принципы организации и деятельности местного управления. Исполнительные органы практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно - политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодательства.

Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Таким образом, именно от качества функционирования органов местного управления, принципа их формирования, особенностей их полномочий и функций зависит реализация основных конституционных прав человека и гражданина в Казахстане.

Цель дипломной работы - рассмотреть важнейшие вопросы местного государственного управления в Казахстане, сущность и особенности административно-правового статуса местных исполнительных органов - акиматов, согласно законодательству Республики Казахстан.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

• изучить основы, понятие и особенности развития местного государственного управления в РК;
• рассмотреть понятие и основные признаки местных органов власти;
• изучить функции, цели и задачи акиматов;
• определить проблемы и перспективы развития местного управления в Казахстане.

1. Основы, понятие и особенности развития государственного местного управления в Республике Казахстан

1.1 Конституционные и историко-правовые основы государственного местного управления в РК

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственного управления. Гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране.

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверхконцентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

Невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления. На это нацелена стратегия развития Республики до 2030 года, определенная в Послании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управления страной, в которой важное место должно быть отведено регионам [17].

Местное государственное управление — деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом. Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами.

Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти — Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода, Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК" [3].

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов".

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

Особо в Законе отмечалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению глав администрации", а главы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов». 7 февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы [4]. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.

После приобретения суверенитета в 1991 — 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало.

Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма.

10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления [3].

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами". Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие — «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется. В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г., рожденных в политических баталиях. По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов-маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления. Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления [10].

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК" [2].

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК.

Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении". Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает [1]. Прежде всего, потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата. Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем. В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий. В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов.

В-шестых, в законе о местном госуправлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата. Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата". Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствующего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель. На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении" записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников [8]. Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем, зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности.

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан [13] и Стратегии "Казахстан-2030" [17], позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны:

1. Формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах;
2. Постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

Рассмотрим подробно недавно принятый Закон "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об этом свидетельствуют следующие моменты:

1. В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87) [1]. Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определить, каким будет данный порядок.
2. Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам.
3. Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.
4. Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел, а, следовательно, влиять на их деятельность и использовать ее в своих интересах.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу [19].

Хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития. Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

1.2 Реформирования системы государственного управления на местах, развитие местного самоуправления

Можно сказать, что нынешний, современный этап реформирования системы государственного управления в Казахстане берет свое начало с 2001 года. Об этом свидетельствует следующее обстоятельство.

К 2000-2001 годам темпы политической реформы в казахстанском обществе стали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие политические преобразования, основные направления которых были озвучены в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности в этом послании были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества по четырем основным направлениям, среди которых особое место заняли расширение полномочий представительных органов власти, расширение выборности и совершенствование выборного законодательства, а также укрепление институтов гражданского общества.

В ходе расширения полномочий представительных органов власти предусматривалось принятие Закона «О местном государственном управлении», четко разграничивающего полномочия местных представительных и исполнительных органов власти. В частности, предполагалось расширить полномочия маслихата в вопросах контроля деятельности акимов и исполнения местных бюджетов. Расширение выборности и совершенствование выборного законодательства предполагалось проводить на основе разрабатывавшейся в то время государственной программы поэтапного введения выборности акимов. Этой программой было предусмотрено проведение, начиная с 2002 года, выборов акимов сельских округов. По завершении этих выборов планировался переход к выборности акимов районов и городов [22].

В целях укрепления институтов гражданского общества в Послании было сделано несколько важных предложений. Во-первых, была поставлена задача принять Закон «О местном самоуправлении», в соответствии с которым в городских микрорайонах, аулах и селах, а также в поселках городского типа должны быть созданы общественные структуры самоуправления, наделенные реальными полномочиями по решению местных проблем.

Во-вторых, было решено оказывать государственную поддержку неправительственным общественным организациям, играющим большую роль в правозащитной деятельности, в реализации особых интересов групп населения, а также в социальной стабилизации общества. Предусматривалось, что такая поддержка будет направлена на реализацию социально значимых проектов, в частности через систему грантов.

Кроме того, в январе 2001 года произошло очень важное событие – после неоднократного обсуждения был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Несмотря на недоработку некоторых положений этого закона, его принятие позволило хоть как-то ликвидировать имевшийся на тот момент правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления.

Принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» достаточно подробно разграничило полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами [2]. Что касается местных представительных органов государственной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе. По сравнению с местными исполнительными органами, в регионах роль местных представительных органов власти оставалась незначительной, а иногда даже носила декоративный характер. Несмотря на то, что главенствующая роль местных представительных органов по отношению к исполнительным была бесспорной, реальной властью маслихаты не обладали. И это ощущали на местах не только депутаты, но и население.

Под влиянием этих неутешительных обстоятельств в свое время были приняты поправки в Конституцию страны и «Закон о местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться.

Было запланировано, что выборы акимов будут проводиться не повсеместно, а вначале в тех регионах и населенных пунктах, где складывается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация. И такие выборы состоялись.

В соответствии со вступившим в силу 23 июня 2001 года Указом «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков», в октябре 2001 года состоялись экспериментальные выборы сельских акимов сроком на 2 года. В эксперименте, который проводился в 28-ми населенных пунктах, участвовали более 30-ти тысяч избирателей и 72 кандидата на должность акима. По словам З. Балиевой, тогдашнего Председателя Центризбиркома РК, выборы прошли организованно, нарушений не отмечено, жалоб не поступало. Явка избирателей составила более 60-ти процентов.

Проведенные экспериментальные выборы позволили опробовать практику избираемости акимов низовых уровней, а также провести мониторинг предвыборной ситуации и настроений избирателей. Полученные результаты оказали существенное влияние на определение технологии реформы государственного управления. Однако в ходе проведенных в ноябре - декабре 2001 года социологических исследований поствыборной ситуации в сельских округах, в которых прошли экспериментальные выборы, наряду с обнадеживающими результатами, были выявлены некоторые недостатки.

Первое. Большинство населения экспериментальных округов посчитало, что политическая ситуация в стране подготовлена к выборам местных органов власти, и одобрило начавшийся процесс децентрализации.

Второе. Экспериментальные выборы не оказали влияния на состояние межэтнических отношений в регионах, где они проводились.

Третье. Технические процедуры по проведению выборов были выполнены на недостаточно высоком уровне.

Четвертое. Вызвала замечание система косвенного избирательного права, когда сельские жители высказали пожелание лично принимать участие в голосовании.

Пятое. Негативное влияние на ход осуществления эксперимента оказали непроработанность вопросов определения количества выборщиков в рамках избирательного участка, процедуры избрания выборщиков, списков избирателей и другие.

Шестое. Экспериментальные выборы не оказали ощутимого воздействия на политическую ситуацию в стране. Несмотря на то, что задолго до объявления начала выборов многие из лидеров заявляли о своем желании принять участие в избирательной гонке, какой-либо политической активности со стороны политических партий и общественных движений не наблюдалось. СМИ практически не освещали ход выборов.

Седьмое. В то время как степень подготовленности кандидатов в акимы была высокой, само население экспериментальных округов относительно процедур прохождения выборов не было подготовлено к выборам [15].

Кроме всего вышесказанного, следует также отметить два важных обстоятельства, которые явно не способствуют совершенствованию государственного управления на сельском уровне.

Дело в том, что при всех положительных результатах проведенных экспериментальных выборов сельских акимов в условиях отсутствия у них реальных полномочий их деятельность вряд ли сможет оказать какое-либо действенное влияние на улучшение жизни села.

Эффективность государственного управления на сельском уровне снижается также из-за случаев противоречия и несоответствия отдельных принятых сельскими акимами решений действующим законодательно-нормативным документам. Зачастую из-за информационной изолированности отдельных территорий на места не доходят важнейшие нормативные правовые акты, необходимые для практической деятельности органов управления. Отдельные решения сельских акимов, в силу этого, либо противоречат действующим законам, либо их дублируют.

В 2001 году во исполнение Стратегии развития до 2030 года был разработан 10-летний стратегический план развития страны [17]. Планом было предусмотрено осуществление дальнейшей децентрализации системы государственного управления, совершенствование механизмов выборного процесса. В Казахстане формирование институтов местного самоуправления совпало с процессом децентрализации власти. Для стран переходного периода децентрализация – это способ изменения существенных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям и, следовательно, рост влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля. Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение доходов и расходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Нужно отметить, что Казахстан располагает необходимыми внутренними ресурсами для осуществления реформ. В стране осуществляется передача определенных функций, полномочий, финансовой ответственности от Правительства нижестоящим уровням государственной власти. Полномочия акимов даже несколько превышают принятые нормы в развитых странах. Это обусловливает необходимость анализа состояния реальных полномочий в соотношении с существующим объемом ответственности.

В то же время в настоящей сфере существует ряд проблемных узлов. Так, существующая система назначения руководителей органов местного государственного управления не обеспечивает их подотчетности и подконтрольности населению. Также негативным моментом является слабость местных представительных органов и их зависимость от местных исполнительных органов, и дублирование функций центральных органов на местах и региональных администраций.

Несмотря на необходимость децентрализации, ее активное внедрение несет определенные риски для государственной стабильности. Так, например, по мнению ряда экспертов, поспешный переход к выборности руководителей регионов может спровоцировать угрозу возникновения политической нестабильности и межэтнических трений.

За период независимости экономические и политические институты казахстанского общества были подвержены кардинальному реформированию. На современном этапе для дальнейшего развития Казахстана одним из важнейших вопросов является совершенствование системы управления на местах [9].

Возникающие трудности в решении жизненно важных вопросов на местах оказывают неблагоприятное воздействие на социальное самочувствие местного населения. Неудовлетворенность в этой сфере приводит к тому, что положительные результаты проведенных реформ в целом остаются не всегда замеченными населением на местах. В силу указанных обстоятельств в настоящий момент назревает реальная необходимость в разработке эффективного механизма управления на местах через институты местного самоуправления.

Долгое время введение и полноценное развитие местного самоуправления в Казахстане оставались не решенными. Во многом это было обусловлено недостаточностью и неадекватностью попыток законодательного разграничения полномочий и функций между центральными и региональными структурами власти.

В условиях образовавшегося законодательно – правового вакуума решение ряда местных проблем инициировалось как «сверху» со стороны органов государственного управления, так и «снизу» со стороны стихийно возникавших институтов местного самоуправления, деятельность которых до сегодняшнего дня не имеет законодательного обеспечения.

Несовершенство принятых и предложенных в свое время законодательных актов привело к тому, что система местного самоуправления до сих пор не получила своего законодательного закрепления, что не лучшим образом отражается на системе государственного управления в целом. Основной причиной несовершенства предпринятых до нынешнего этапа законодательных инициатив по урегулированию деятельности органов местного самоуправления стало неадекватное понимание их институционального статуса и, следовательно, неопределенность их полномочий [6].

В условиях неразвитости органов местного самоуправления частичному решению проблем на местах должны были способствовать предпринятые государством меры по реформированию отдельных социальных сфер и низового уровня местных органов управления.

Реформирование отдельных социальных сфер было направлено на создание определенных объединений на местах, которые бы частично выполняли функции органов местного самоуправления. В настоящее время в Казахстане действуют Кооперативы собственников квартир (КСК). Принятое Правительством в 1996 году решение о создании Кооперативов собственников квартир стало основной и наиболее эффективной мерой по оказанию социальных услуг населению на местах.

Суть данной реформы состояла в переводе на бездотационную систему сферы содержания и эксплуатации жилищного фонда. Для этого КСК были переданы функции, в которые вошли содержание, эксплуатация и обслуживание жилых домов. Наряду с этим, согласно закону «О КСК и других формах управления кондоминиумами», другой формой управления этой сферой могут выступить и жилищно-коммунальные фирмы.

С момента своего создания деятельность КСК показала свою эффективность, так как внесла определенный вклад в решение проблем в этой сфере. В последние годы 86% жителей многоквартирных домов по всей стране были объединены в около 4500 КСК. В то же время реальное участие в работе КСК по месту проживания принимают лишь 5 – 10% населения. Кроме того, в решении жилищно-коммунальных проблем форма КСК получила применение не во всех регионах.

Таким образом, на фоне неразвитости местных органов самоуправления создание и функционирование КСК при всей своей эффективности не стало универсальным рецептом при решении жилищно-коммунальных проблем в регионах.

Анализ современного состояния органов местного управления и самоуправления, решения ими соответствующих вопросов позволяет выявить следующие проблемные точки.

Первое. В настоящий момент отсутствует единый подход к определению понятия «местное самоуправление», его статуса и роли в общественно-политической системе страны. В большинстве случаев органам местного самоуправления придается статус политического института, хотя, по сути, он является общественным образованием.

Второе. До недавнего времени создание эффективного регионального управления, направленного на решение проблем на местах, затруднялось отсутствием целенаправленной государственной политики по развитию системы местного самоуправления, которая должна основываться на соответствующей Конституции поэтапного проведения реформ в этой области.

Третье. В стране нет законодательной базы, способной полноценно регулировать работу органов местного самоуправления. В результате стихийно создаваемые на местах структуры местного самоуправления зачастую признаются местными властями незаконными и затем ликвидируются. После этого таким структурам приходится проходить очередную перерегистрацию.

Четвертое. Эффективность регионального управления несколько снижается из-за существующих определенных противоречий в законодательстве в вопросах подотчетности органов местного управления.

Пятое. Развитие органов местного управления существенно затрудняется дефицитом квалифицированного кадрового состава. Практика показывает, что в местных органах власти образование многих сотрудников не соответствует исполняемым ими функциям [21].

Наличие указанных проблемных точек существенно затрудняет развитие системы местного управления и самоуправления в нашей стране.

Тем не менее, пошаговое, постепенное развитие системы местного самоуправления представляется довольно перспективным шагом. При этом, как неоднократно было упомянуто, основным пусковым механизмом в реальном развитии местного самоуправления в Казахстане является объективно назревшая необходимость в децентрализации власти. При этом главным критерием успеха развития местного самоуправления является то, что органы местного самоуправления следует рассматривать как органы, предоставляющие социальные услуги для местного населения. Это позволяет избежать политизации самого процесса развития системы местного самоуправления в нашей стране.

За последние годы было подготовлено несколько вариантов проекта Концепции развития местного самоуправления. Все представленные на суд общественности варианты Концепции развития местного самоуправления имели ряд общих черт. Так, во всех из них местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень в системе управления, целевой функцией которого выступает удовлетворение специфических для данной территории потребностей населения.

Общими принципами местного самоуправления в Казахстане были обозначены следующие.

Органы местного самоуправления не рассматриваются в качестве политических институтов, то есть не входят в систему государственной власти, вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, а также осуществляя решения принятые органами государственной власти в соответствии с законом. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией и Законом полномочиям.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с законом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность перед населением соответствующего территориального образования.

Органы местного самоуправления действуют на основе единой организационной формы осуществления местного самоуправления, что обусловлено унитарным устройством Казахстана.

Деятельность органов местного самоуправления имеет открытый характер, что требует регулярного информирования населения о проделанной работе.

В целом развитие местного самоуправления в Казахстане целесообразно развивать поэтапно, по мере практической реализации таких приоритетных условий, как:

• окончательное распределение полномочий, собственности и финансов на основе децентрализации власти;
• разработка механизмов эффективного взаимодействия органов государственного управления и самоуправления в формировании местной политики;
• развитие инфраструктуры местного самоуправления путем вовлечения граждан в процессы управления и контроля.

Учитывая, что децентрализация власти представляет собой достаточно длительный процесс, передача функций местных органов управления органам местного самоуправления должна происходить поэтапно. Для этого должен быть окончательно определен перечень социальных услуг, предназначенных для передачи органам местного самоуправления, а также круг полномочий, делегируемых государственными структурами [12].

Представляется, что формирование системы местного самоуправления должно проходить в следующих направлениях.

Во-первых, эффективное развитие системы местного самоуправления требует поэтапной передачи некоторых полномочий органам местного самоуправления. При этом на первом этапе часть полномочий должна делегироваться органам местного управления (акиматами сельского округа) органам самоуправления сельских округов, а на втором районными акиматами соответствующим органам местного самоуправления. Содержанием этих полномочий могут стать социальная сфера и ее объекты, которые образуют основу муниципальной собственности. Органам местного самоуправления передаются ограниченные полномочия в социальной и отчасти хозяйственной деятельности. В качестве финансового обеспечения этих новых полномочий могут выступить налоги и сборы на местном уровне, а также различные займы, трансферты на реализацию перспективных социально-экономических проектов.

Во-вторых, для развития местного самоуправления позитивно введение выборности акимов районного и областного уровней. Выборность усилит ответственность выбранных лиц перед населением. Развитие системы местного самоуправления может сопровождаться введением выборности руководителей органов местного самоуправления на сельском и поселковом уровне, с наделением их реальными полномочиями. При этом оптимальной моделью выборов могут стать прямые выборы, так как в этом случае усиливается ответственность выбранных лиц перед местным сообществом.

В-третьих, важное значение в развитии системы местного самоуправления имеет регламентация ее бюджетно-финансового и материального обеспечения. Одним из основных залогов реального развития системы местного самоуправления является разделение бюджетов всех уровней, так как без прозрачной финансовой базы эта система развиваться не может. Практика субсидий и дотаций регионам при первоначальном отчислении ими в республиканский бюджет местных налогов прочно вошла в жизнь. Однако возможен определенный прогресс, когда интересы государства в целом и региона могут совпасть. При этом данное совпадение может произойти таким образом, что часть местного бюджета станет принадлежать органам местного самоуправления. Таким образом, финансовой основой местного самоуправления останутся те же источники, которые в настоящее время образуют местные бюджеты. К их числу можно отнести: поступления от местных налогов; неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом; официальные трансферты; погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов.

В-четвертых, одним из основных аспектов бюджетной децентрализации может стать реформирование существующих механизмов межбюджетного регулирования и практики сбора и распределения налогов.

В-пятых, важное значение в регламентации материального обеспечения функционирования системы местного самоуправления имеет выработка механизма развития коммунальной собственности. Экономическая основа местного самоуправления состоит из объектов коммунальной собственности. Парадоксальность ситуации заключается в том, что в настоящее время в Казахстане коммунальная собственность отсутствует, так как собственность носит либо государственный, либо частный характер. Следовательно, коммунальная собственность может образовываться только из этих видов собственности [14].

Таким образом, на настоящий момент в Казахстане имеются серьезные предпосылки для становления и развития системы местного самоуправления.

1.3 Казахстанская модель смешанной системы местного государственного управления и самоуправления

Очень часто в литературе и зарубежной, и отечественной, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", выделяется разное число уровней в системе местного управления и самоуправления. При этом не проводится четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления. Да и сделать это весьма непросто, ибо оба эти понятия отражают сложный, но, по сути, единый механизм осуществления власти на местах.

Поэтому одни авторы полагают, что не следует жестко противопоставлять эти понятия, предлагая рассматривать их как соотношение части с целым. Местное управление, являясь достаточно сложным и гибким механизмом, может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая большим своеобразием и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами. Это обусловлено, прежде всего, и главным образом спецификой такой составной части местного управления, как местное самоуправление.

Другой подход к выяснению соотношения этих двух понятий предполагает известное противопоставление местного самоуправления и местного управления. Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов.

Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства [16].

В качестве одной из тенденций развития местной власти (и прежде всего на ее среднем и высшем территориальных уровнях) можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов.

Соотношение различных форм местного управления, сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Так, для многих зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого “прямого государственного управления на местах” или же “местного государственного управления”. При этом прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для многих западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).

По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление [19].

Развитие рыночных отношений и прошедшие информационные и управленческие революции в мире приводят к тому, что возможности централизованного государственного воздействия на деятельность субъектов сокращаются. Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе и повышать доверие населения к власти. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. Местное самоуправление отличается в зависимости от государственного устройства страны. Конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных.
При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов.
Возможность создания местного самоуправления предусматривает Конституция Республики Казахстан от 1995 года, где изначально признана необходимость функционирования местных органов самоуправления и гарантирована их самостоятельность в пределах установленных полномочий. С тех пор предпринимались попытки по внедрения элементов местного самоуправления и создания его законодательной базы. Решением правительства в 1996 году были созданы КСК, которые должны были решать вопросы содержания и эксплуатации жилищного фонда. В сельских территориях самостоятельно образовывались сельские потребительские кооперативы. Следующим шагом в решении местных проблем было проведение экспериментальных выборов в 2001 году сельских акимов и 2006 году - акимов районов и городов областного значения [5].

Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Главой государства обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций. Во-вторых, основой местного самоуправления теперь являются местные маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования. Повышены роль и полномочия маслихатов. Срок полномочий маслихатов увеличен до пяти лет. С их согласия станут назначаться акимы всех уровней. Упрощается и процедура выражения маслихатом недоверия акиму: ранее оно могло быть принято двумя третями голосов депутатов маслихата, а теперь достаточно простого большинства голосов.

Таким образом, в Конституции заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.

Во время выступления на расширенном заседании Политсовета НДП "Нур Отан" Глава государства поручил, чтобы на законодательном уровне были окончательно закреплены все положения конституционной реформы, в том числе по формированию системы местного самоуправления. Президент страны отметил, что не следует торопиться с созданием новых, дополнительных органов власти при введении института местного самоуправления. По его мнению, выборы кенеса - искусственная мера, которая приведет к раздутию административного аппарата, в то время как маслихаты как органы представительной власти полностью себя оправдали. На этом этапе надо активизировать их работу, усилить аппараты и полномочия в решении вопросов регионов.

Глава государства считает, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Президент сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят в целом о власти, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти. При этом глава государства отметил, что акимы сельских округов имеют право создавать у себя советы биев (советы старейшин), советы экономического развития.

22 ноября 2008 года Правительством внесен законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Органами местного самоуправления являются представительные органы - маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган - аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села). Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления.
Уже сегодня приняв данный законопроект, у нас есть право говорить о собственной модели местного самоуправления. До поступления законопроекта депутатами совместно с международными экспертами из стран Европейского Союза в рамках проекта "Развитие местного самоуправления в РК" была проведена подготовительная работа. Во время мероприятий обсуждался положительный международный опыт внедрения и функционирования МСУ, принципы, закрепленные Европейской хартией "О местном самоуправлении". По мнению международных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление. Так, например, местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы - Энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах - совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила. При этом, например, в Финляндии, которая председательствует в ОБСЕ, местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом [22].

Разработанный законопроект соответствует основным положениям народной платформы НДП "Нур Отан" "За процветание Казахстана и благополучие казахстанцев", направленным на дальнейшую демократизацию общества и развитие местного самоуправления.

На презентации от имени разработчика законопроект представил вице - министр юстиции Марат Бекетаев. Законопроект разработан в целях реализации положений Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан". Законопроектом предусматривается, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения [23].

2. Органы местного государственного управления в Казахстане

2.1 Понятие и основные признаки местных исполнительных органов

Понятие органа государственного управления может быть определено как структурно оформленное самостоятельное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в межотраслевых сферах государственной деятельности [5].

Для органов государственного управления характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

В юридической литературе допускается отнесение к органам государственного управления предприятий и учреждений. Однако, основной задачей учреждений, предприятий является не внешнее властное руководство, не управление, а внутреннее осуществление непосредственного процесса производства (внутри своих коллективов) материальных благ, предоставления тех или иных услуг. Таким образом, государственные учреждения и промышленные предприятия не являются органами государственного управления потому, что не обладают внешними государственно-властными полномочиями.

Итак, орган государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

- орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;

- исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;

- органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;

- органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;

- органы исполнительной власти действуют от имени государства;

- органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;

- органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;

- в процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;

- органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;

- органы исполнительной власти являются структурно-организованными;

- образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РК.

Правовое положение органов государственного управления регулируется: Конституцией Республики Казахстан, законами, указами, регулирующими те или иные сферы деятельности, подзаконными актами [15].

Конкретное правовое положение органов государственного управления выражается в следующем:

а) действуют на основании и во исполнение закона, при этом не только исполняют его веления, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные общеобязательные правила поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются непосредственно органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны своей деятельности органам государственной власти;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо прямо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона. Законом устанавливаются объем компетенции, основные задачи, формы деятельности многих органов управления;

г) действуя в пределах своей компетенции, орган государственного управления обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Кроме того, правовое положение органов государственного управления характеризуется следующим образом;

д) деятельность их носит подзаконный характер и осуществляется на основе и во исполнение закона, в соответствии со своим назначением эти органы обязаны активно проводить в жизнь требования законов, действовать в строгом соответствии с законом;

е) ведущие звенья системы этих органов образуются органами государственной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, они представляют собой исполнительный аппарат, работают под руководством последних, ответственны перед ними, подотчетны и подконтрольны им, получают от них полномочия. Ведущие звенья органов государственного управления - Правительство Республики Казахстан, центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, администрации и их отделы и управления и иные, непосредственно образуются органами государственной власти. Другая часть органов государственного управления создается полномочными вышестоящими органами управления;

ж) для осуществления исполнительно - распорядительной деятельности органы управления от имени государства наделяются юридическими властными полномочиями. Это выражается в праве:

- издавать от имени государства обязательные акты;

-обеспечивать реализацию данных актов путем проведения организационных мероприятий, применения мер воспитания, убеждения и поощрения;

- осуществлять от имени государства надзор за исполнением правовых актов;

- охранять эти акты от нарушений путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения;

з) каждый орган государственного управления имеет свою компетенцию, устанавливаемую различными правовыми актами полномочных органов РК, компетенция - точно определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;

и) органы государственного управления, за исключением Правительства, поднадзорны органам прокуратуры, эти органы государственного управления обязаны рассматривать касающиеся их акты прокурорского надзора (протесты, представления и др.) и принимать по ним меры в соответствии с законодательством. В равной степени это положение действует и в отношении судебных органов;

к) органы государственного управления руководят деятельностью предприятий, учреждений и организаций. С учетом этого определяются их права, обязанность и ответственность, место и роль, взаимоотношения в системе государственного аппарата. Каждый нижестоящий орган управления подчиняется соответствующему вышестоящему органу [6].

В соответствии с законом «О местном государственном управлении в РК» от 23 января 2001 года за № 148 местный исполнительный орган – акимат является местным исполнительным органом, то есть, коллегиальным исполнительным органом, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории [2].

Акимат входит в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивает проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Акимат формируется акимом из заместителей акима, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета [приложение 1]. Порядок подготовки и проведения заседаний акимата, а также принятия им решений определяется регламентом акимата. Типовой регламент утверждается Правительством Республики Казахстан. Персональный состав акимата согласовывается решением сессии соответствующего маслихата. В работе акимата области могут принимать участие с правом совещательного голоса руководители территориальных подразделений центральных государственных органов. Акимат - это коллегиальный орган, который не является юридическим лицом.

Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей [10]. 

Местная администрация (акимат):

- имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

- может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

- быть истцом и ответчиком в суде;

- имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Акиматам присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности.

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др. [6].

Например, акимат области (города республиканского значения, столицы) в соответствии с законодательством Республики Казахстан:

• разрабатывает и одобряет прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров и представляет на утверждение маслихата планы, экономические и социальные программы развития области (города республиканского значения, столицы), и обеспечивает их исполнение;
• управляет областной (города республиканского значения, столицы) коммунальной собственностью, осуществляет меры по ее защите;
• содействует исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;
• создает условия для развития предпринимательской деятельности и инвестиционного климата на территории области (города республиканского значения, столицы);
• в соответствии со схемой размещения производительных сил Республики Казахстан разрабатывает схему районной планировки области, генеральные планы застройки областного центра, города республиканского значения и столицы, вносит их на рассмотрение в маслихат области (города республиканского значения, столицы); выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов областной (города республиканского значения, столицы) коммунальной собственности и объектов социально-культурного назначения областного значения, города республиканского значения, столицы, дает разрешение на строительство коммунальных сетей и сооружений; разрабатывает схемы районной планировки административных районов, генеральные планы застройки районных центров, городов областного значения и представляет их на утверждение областному маслихату;
• организует строительство и эксплуатацию водопроводов, очистных сооружений, тепловых и электрических сетей, находящихся в коммунальной собственности, и других объектов транспортной и инженерной инфраструктуры города республиканского значения, столицы;
• обеспечивает рациональное и эффективное функционирование аграрного сектора;
• осуществляет регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;
• в пределах своей компетенции организует государственную экологическую экспертизу объектов II, III и IV категорий, выдает разрешения природопользователям на эмиссии в окружающую среду для объектов II, III и IV категорий, проводит природоохранные мероприятия, регулирует природопользование;
• обеспечивает строительство, рациональную эксплуатацию и содержание дорог областного значения;
• обеспечивает соблюдение государственных стандартов;
• организует обеспечение охраны общественного порядка и безопасности на территории области (города республиканского значения, столицы);
• организует межрайонное (межгородское) пассажирское транспортное сообщение;
• обеспечивает реализацию гражданами права на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи с соблюдением установленных государственных стандартов
• обеспечивает реализацию гражданами права на бесплатное образование;
• разрабатывает, представляет на утверждение маслихата программы содействия занятости населения и снижения бедности;
• координирует оказание социальной помощи социально уязвимым слоям населения;
• организует работу по охране и использованию историко-культурного наследия, содействует развитию исторических, национальных и культурных традиций и обычаев населения, развитию физической культуры и спорта;
• координирует работу районных (городов областного значения) акиматов, акимов районов в городе по вопросам, входящим в их компетенцию, в том числе по созданию правовых, организационных условий для становления и развития местного самоуправления;
• в соответствии с законодательством Республики Казахстан вносит на рассмотрение соответствующего маслихата предложения о принятии решений по заимствованию;
• образует консультативно-совещательные органы по вопросам межведомственного характера;
• создает государственные учреждения и предприятия, устанавливает лимит штатной численности исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета в пределах лимита и нормативов штатной численности, утверждаемых Правительством Республики Казахстан.
• разрабатывает и представляет на утверждение маслихата проект правил присвоения звания «Почетный гражданин области» (города, района) [2].

Структура администрации утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления,

В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями акимата на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее чем за 15 дней до окончания квартала.

Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и представляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

План работы акимата состоит из четырех разделов:

1.Вопросы, рассматриваемые акимом;

2.Вопросы, рассматриваемые на коллегии;

3.Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;

4.Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.) [15].

Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.

Акиматы в своей деятельности обязаны:

1) не допускать принятия решений, не соответствующих общегосударственной внешней и внутренней, финансовой и инвестиционной политике;

2) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;

3) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;

4) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан.     

Акиматам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.

Планы развития территорий, принимаемые акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан. 

Экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления составляют:

1) местный бюджет;

2) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;

3) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Акимат на основе и во исполнение Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов издает постановления. Постановления акимата подписываются акимом. Аким издает решения нормативно-правового характера и распоряжения по вопросам административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера. Акты акимата и (или) акима, принятые в пределах их компетенции, имеют обязательную силу на всей территории соответствующей административно-территориальной единицы. Действие актов акимата и (или) акима может быть приостановлено соответствующим прокурором. Акты акимата и (или) акима, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан (кроме актов, содержащих государственные секреты Республики Казахстан и иную охраняемую законом тайну), подлежат обязательному официальному опубликованию. Акты акимата и (или) акима, носящие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции Республики Казахстан в установленном законодательством Республики Казахстан порядке. Действие актов акимата и (или) акима может быть отменено либо приостановлено полностью или частично Президентом, Правительством Республики Казахстан, вышестоящим акиматом и (или) акимом, самим акиматом и (или) акимом, а также решением суда [2].

Аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания) и акима. Информационно-аналитическое, организационно-правовое и материально-техническое обеспечение деятельности акима осуществляется аппаратом акима. Аппарат акима области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) образуется, упраздняется и реорганизуется соответственно акиматом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения). Аппарат акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа образуется, упраздняется и реорганизуется акиматом города республиканского значения, столицы, района (города областного значения). Вопросы деятельности государственных служащих аппарата акима в связи с прекращением полномочий акима, назначением нового акима определяются законодательством Республики Казахстан. Положение об аппарате акима, его структура утверждаются соответствующим акиматом. Аппарат акима является государственным учреждением, содержащимся за счет местного бюджета.

Исполнительный орган, финансируемый из местного бюджета, - государственное учреждение, уполномоченное акиматом на осуществление отдельных функций местного государственного управления и самоуправления, финансируемое из соответствующих местных бюджетов. Исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, образуются, упраздняются и реорганизуются акиматом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) в рамках схемы управления административно-территориальной единицей, утвержденной соответствующим маслихатом. Компетенция и организация деятельности исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, определяются соответствующим акиматом с соблюдением требований законов Республики Казахстан.

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству [9].

2.2 Анализ деятельности районных и областных акиматов

Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов местного управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами права и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах.

Органы управления призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления [20].

Акиматы призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными. Для органов исполнительной власти характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

Итак, орган местного самоуправления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Рассмотрим деятельность Государственного учреждения «Управление внутренней политики акимата Костанайской области».

Государственное учреждение «Управление внутренней политики акимата Костанайской области» является исполнительным органом, финансируемым из областного бюджета, уполномоченным на осуществление функций государственного управления и контроля в сфере внутренней политики.

Учредителем Управления является акимат Костанайской области.

Управление осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, законами Республики Казахстан, актами Президента и Правительства Республики Казахстан, акима области.

Управление является юридическим лицом, имеет печати и штампы со своим наименованием на государственном языке, бланки установленного образца, а также расчетный счет в банке, самостоятельный баланс.

Управление вступает в гражданско-правовые отношения от собственного имени. Управление имеет право выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если он уполномочен на это в соответствии с законодательством Республики Казахстан [23].

Основными целями и функциями Управления являются:

1. участие в формировании и реализации государственной политики по обеспечению общественно-политической стабильности, а также укреплению государственного суверенитета, демократизации общественных процессов и консолидации общества;
2. обеспечение, реализация исполнения в регионе местными органами государственного управления внутренней политики государства с законами Республики Казахстан, актами и поручениями Президента, Правительства Республики Казахстан; маслихатов, акимата и Акима по вопросам, относящимся к компетенции Управления;
3. участие в укреплении демократических институтов общества, разъяснение и пропаганда основных приоритетов Стратегии развития Казахстана до 2030 года, ежегодных посланий Главы государства народу Казахстана;
4. координация работы по разработке и реализации программ по пропаганде и разъяснению государственной внутренней политики, законодательства Республики Казахстан по вопросам внутренней политики, общественно-политической сферы;
5. выработка концептуальных основ и практических рекомендаций в области внутренней политики, а также предложений по консолидации общества на основе формирования гражданской идентичности, долгосрочных приоритетов развития Казахстана;
6. всестороннее и объективное изучение, обобщение и анализ происходящих в регионе общественно-политических процессов и тенденций их развития;
7. реализация государственной информационной политики на региональном уровне, координация деятельности региональных средств массовой информации по выполнению государственного заказа, по ее проведению; осуществление мониторинга печатных и электронных средств массовой информации;
8. осуществление мониторинга деятельности полиграфических предприятий региона;
9. проведение социологических и мониторинговых исследований, направленных на прогноз общественно-политической ситуации в регионе;
10. последовательное осуществление политики государства на территории Костанайской области в отношении религии, обеспечение реализации законодательства в сфере регулирования отношений религиозных объединений;
11. участие в разработке и реализации концепций, программ, определяющих государственную политику во внутриполитической сфере, в области межэтнических отношений, обеспечения и соблюдения прав и свобод человека в Республике Казахстан;
12. осуществление работы по формированию, накоплению, обобщению и классификации информационной базы данных общественно-политических, религиозных, молодежных, неправительственных объединений области;
13. осуществление связей с политическими партиями, национально-культурными объединениями, правозащитными, религиозными и иными общественными организациями;
14. участие в подготовке и проведении республиканских и региональных научно-практических мероприятий, направленных на укрепление внутриполитической стабильности и демократизацию политических процессов в регионе;
15. выполнение совместной с другими подразделениями аппарата акима Костанайской области организационно-методической и научно-исследовательской работы, входящей в компетенцию Управления;
16. проведение государственных услуг;
17. осуществление иных функций, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Для реализации основных задач и осуществления своих функций Управление имеет право в установленном законодательством Республики Казахстан порядке:

• запрашивать от государственных органов и должностных лиц, иных организаций и граждан информацию, необходимую для выполнения своих функций, привлекать работников государственных органов и иных организаций к участию в подготовке вопросов, относящихся к компетенции Управления, создавать временные рабочие группы для выработки соответствующих предложений;
• вносить предложения акиму по совершенствованию организации деятельности государственных органов в сфере внутренней политики, осуществлять подготовку информационно-аналитических и иных материалов по вопросам, относящимся к ведению Управления;
• давать поручения, относящиеся к сфере деятельности Управления, соответствующим государственным органам и должностным лицам, контролировать их исполнение, а также участвовать в мероприятиях, проводимых центральными и местными исполнительными органами;
• выступать администратором программ и организатором конкурса по государственным закупкам;
• оказывать организационно-методическую, информационную и иную помощь должностным лицам государственных органов, в ведении которых находятся вопросы сферы внутренней политики, соблюдения прав человека и иные вопросы, входящие в компетенцию Управления [10].

Рассмотрим цели, функции и задачи аппарата акима на примере Сарыкольского района.  Предметом деятельности Аппарата является осуществление организационно-правового и материально-технического обеспечения деятельности акима и акимата района.

Аппарат акима района, осуществляя организационно-правовое обеспечение акима и акимата района:

1. планирует работу аппарата, проведение заседаний акимата, совещаний, семинаров и других мероприятий, организует их подготовку и проведение;
2. вносит предложения акиму и акимату района об изменении, прекращении решений, распоряжений, постановлений, об отмене противоречащих действующему законодательству актов  акимов и акиматов;
3. осуществляет контроль за исполнением актов и поручений Президента Республики Казахстан, Правительства, акима и акимата района и других нормативных актов;
4. принимает меры по устранению выявленных нарушений действующего законодательства;
5. решает в соответствии с действующим законодательством вопросы, связанные с прохождением государственной службы, подбором и расстановкой кадров, местных исполнительных органов, подведомственных акиму и акимату района;
6. организует подготовку и переподготовку государственных служащих аппарата акима района и руководителей исполнительных органов, финансируемых из районного бюджета;
7. организует и проводит аттестацию государственных служащих Аппарата и руководителей исполнительных органов, финансируемых из районного бюджета;
8. ведет в Аппарате делопроизводство в соответствии с законодательством;
9. рассматривает служебные документы и обращения граждан;
10. организует личный прием граждан руководством;
11. проводит на постоянной основе проверки по поручению акима, членов акимата при необходимости заслушивает устные и истребует письменные объяснения соответствующих должностных лиц;
12. проводит работу по улучшению стиля и методов работы, внедрению новых информационных технологий;
13. проводит юридическую экспертизу актов акима и акимата на соответствие законодательству;
14. принимает меры, направленные на расширение сферы применения государственного языка;
15. организует и обеспечивает проекты решений и распоряжений акима и постановлений  акимата района; приказов руководителя аппарата;
16. обеспечивает взаимодействие и координацию деятельности исполнительных органов, подчиненных акиму района;
17. осуществляет другие функции в соответствии с действующим законодательством [2]. 

По закрепленным за ними вопросам заместители акима издают решения, обязательные к исполнению соответствующими органами и должностными лицами.

Рассмотрим функции акима (главы) местной администрации:

• организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;
• организует подготовку генерального плана развития территории муниципального образования;
• организует разработку и исполнение программы экологической безопасности;
• определяет структуру, штат акимата и вносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления, т.е. маслихату;
• не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу местного самоуправления отчет о деятельности акимата;
• принимает меры по обеспечению правопорядка, координирует меры по борьбе с преступностью;
• руководит гражданской обороной муниципальных образований, осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
• назначает и освобождает других руководителей администрации и муниципальных предприятий;
• издает решения;
• осуществляет иные распорядительные функции в пределах своей компетенции.

1. Реализация полномочий акиматов

Акимы всех административно-территориальных единиц наделяются полномочиями государственно-распорядительного характера, принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории: область, район, город, район в городе и т.д.

Юридическая наука выделяет два подхода к пониманию полномочий

государственных органов:

1. полномочия государственных органов - это их неотъемлемый и важный атрибут; органы наделяются властными полномочиями и осуществляют их в соответствии с законом.
2. полномочия государственных органов признаются составной частью их компетенции или функций.

Классифицируют полномочия в зависимости от функций тех или иных органов [14]:

• руководящие функции - полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;
• регулирующие функции - полномочия: «регулирует», «устанавливает», обеспечивает»;
• рассчётно-аналитические функции - полномочия: «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;
• организационные функции - полномочия: «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;
• контрольные функции - полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует».

При этом каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно».

Но необходимо также закреплять полномочия различных органов исполнительной власти, чтобы комбинация таких полномочий у разных исключительных органов (министерств, ведомств) были согласованы. Для этого необходимо правильно использовать различные формы закрепления полномочий и их регулирования. Наиболее типичными формами такого установления полномочий являются следующие четыре: «первая - конституционная, вторая - связана с законами и подзаконными актами, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвёртая - с делегированием полномочий одного органа другому» [8, с. 16].

Но пока регулирование полномочий органов исполнительной власти в Казахстане находится не на высоком уровне, что выражается в ряде показателей. А ведь от чёткой регламентации полномочий органов исполнительной власти зависит их успешная деятельность.
При этом результат зависит от правильной реализации полномочий различных органов исполнительной власти. Но сейчас нередко допускается отклонения фактической деятельности от её «нормативной модели», не полностью используются полномочия, есть примеры и других нарушений. А ответственность за такие нарушения почти не наступает. В связи с этим приводится такой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти [12]:

1. Применение комплекса средств юридических, кадровых, технических, организационных, экономических, психологических;
2. Постоянный учёт благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование;
3. Введение процессуальной процедуры деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий;
4. Обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти;
5. Чёткое определение механизма осуществления полномочий органа исполнительной власти.

При этом нужно учитывать, что реализация полномочий исполнительной власти, впрочем, как и их устанавливание, должна протекать строго в «правовом русле». Без этого будут приниматься различные правовые акты, направленные против основных конституционных и иных прав.

Таковы основные проблемы в регулировании и реализации полномочий органов исполнительной власти в Казахстане.

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

• разработка и представление на утверждение маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;
• представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;
• управление коммунальной собственностью;
• назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;
• координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;
• регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством РК;
• принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обязательствах.

При акиме может быть создан консультативно-совещательный орган - коллегия, состав которой утверждается акимом.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения.

Аким области (города республиканского значения, столицы) в соответствии с законодательством Республики Казахстан:

1. представляет интересы области (города республиканского значения, столицы) во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;
2. вправе вносить руководителям центральных исполнительных органов представление о деятельности территориального подразделения центрального государственного органа в части исполнения им законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, актов акима и акимата области. При неустранении территориальным подразделением центрального государственного органа недостатков в работе в части исполнения законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан аким области вправе вносить соответствующее заключение Президенту и Правительству Республики Казахстан;
3. вносит Президенту Республики Казахстан представление о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий соответствующим лицам;
4. назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц:

      заместителей акима области (города республиканского значения, столицы) по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами, предельное число которых определяется Правительством Республики Казахстан;
      руководителя аппарата акима области (города республиканского значения, столицы) и руководителей его структурных подразделений;
      руководителей исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета, за исключением руководителей, которым в установленном законодательством  Республики Казахстан порядке предоставлено право ношения форменного обмундирования и присваивается воинское или иное специальное звание. Назначение и освобождение от должности руководителей подразделений органов внутренних дел, финансируемых из местных бюджетов, осуществляются в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

1. решает вопросы применения к руководителям исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета, а также к акимам районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) мер дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Порядок наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников органов внутренних дел, финансируемых из местных бюджетов, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
2. координирует работу районных (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) акиматов и акимов;     
3. взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице);
4. вносит на утверждение соответствующих маслихатов схемы управления административно-территориальной единицей, сформированные на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;
5. представляет персональные составы консультативно-совещательных органов по вопросам межведомственного характера на утверждение в маслихат;
6. в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства Республики Казахстан по вопросам воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации;
7. участвует в подписании контрактов, а также в контроле за их исполнением наравне с уполномоченным государственным органом Республики Казахстан по вопросам приватизации, аренды, продажи предприятий, месторождений и других объектов государственной
   собственности;
8. осуществляет контроль за деятельностью нижестоящих акимов [2].

Аким области вправе делегировать осуществление отдельных своих полномочий нижестоящим акимам. Аким по вопросам своей компетенции и по вопросам, отнесенным к компетенции областного акимата несет ответственность перед Президентом и Правительством Республики Казахстан.

Аким района (города областного значения) в соответствии с законодательством:

1. представляет интересы соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;
2. вправе вносить акиму области представление о деятельности территориального подразделения центрального государственного органа  в части исполнения им Конституции, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан;
3. вносит представление акиму области о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий соответствующим лицам;
4. назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц:

заместителей акима района (города областного значения) по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами, предельное число которых определяется Правительством Республики Казахстан; руководителя аппарата акима и руководителей его структурных подразделений;

1. принимает меры по защите прав и свобод граждан;
2. взаимодействует с органами местного самоуправления;
3. поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении дошкольных организаций, государственных организаций образования, реализующих общеобразовательные учебные программы начального, основного среднего и общего среднего образования (за исключением организаций образования в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы), учреждений социально-культурной сферы;
4. содействует сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет;
5. вносит на утверждение соответствующих маслихатов схемы управления административно-территориальной единицей, сформированные на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;
6. представляет персональные составы консультативно-совещательных органов по вопросам межведомственного характера на утверждение в маслихат;
7. в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам о воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации.

К ведению акима района (города областного значения) законодательством Республики Казахстан может быть отнесено решение иных вопросов.

Аким района (города областного значения) вправе делегировать осуществление отдельных своих полномочий нижестоящим акимам. Аким района (города областного значения) по вопросам своей компетенции и по вопросам, отнесенным к компетенции районного (города областного значения) акимата, несет ответственность перед Президентом, Правительством Республики Казахстан и акимом области [19]. 

Аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа в соответствии с законодательством:

1. является должностным лицом соответствующего районного (городского) акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы и без доверенности выступает от его имени во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;
2. рассматривает обращения, заявления, жалобы граждан, принимает меры по защите прав и свобод граждан;
3. содействует сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет;
4. разрабатывает и вносит в вышестоящий акимат для утверждения соответствующим маслихатом бюджетные программы, администратором которых выступает аппарат акима;
5. содействует исполнению гражданами и юридическими лицами норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;
6. в пределах своей компетенции осуществляет регулирование земельных отношений;
7. обеспечивает сохранение государственного жилищного фонда города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, а также строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог в городах районного значения, поселках, аулах (селах), аульных (сельских) округах;
8. содействует организации крестьянских (фермерских) хозяйств, развитию предпринимательской деятельности;
9. в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам о воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации;
10. в местностях, где нет органов юстиции, организует совершение нотариальных действий, регистрацию актов гражданского состояния в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан; 
11. организует работу по сохранению исторического и культурного наследия;
12. выявляет малообеспеченных лиц, вносит в вышестоящие органы предложения по обеспечению занятости, оказанию адресной социальной помощи, организует обслуживание одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан на дому;
13. содействует развитию местной социальной инфраструктуры;
14. организует движение общественного транспорта;

14-1. в случае необходимости оказания неотложной медицинской помощи организует доставку больных до ближайшей организации здравоохранения, оказывающей врачебную помощь;

1. взаимодействует с органами местного самоуправления;
2. осуществляет статистический похозяйственный учет;
3. принимает участие в работе сессий маслихата города, района (города областного значения) при утверждении (уточнении) местного бюджета;
4. обеспечивает деятельность организаций дошкольного воспитания и обучения, учреждений культуры, за исключением учреждений культуры, расположенных в городе республиканского значения, столице, городах областного значения;
5. организует в пределах своей компетенции водоснабжение населенных пунктов и регулирует вопросы водопользования;
6. организует работы по благоустройству, освещению, озеленению и санитарной очистке населенных пунктов;
7. организует погребение безродных и общественные работы по содержанию в надлежащем состоянии кладбищ и иных мест захоронения.

К ведению акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа законодательством Республики Казахстан может быть отнесено решение иных вопросов.

Аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед вышестоящим акимом, районным (города областного значения), города республиканского значения, столицы маслихатом по вопросам, отнесенным к его компетенции [2]. 

3. Проблемы и перспективы развития местного управления в РК

Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной власти и управления. Существующая система власти сыграла свою роль в становлении государственности в Казахстане. Однако на современном этапе государственного строительства реальное функционирование этой системы выявило некоторые ее слабости, которые стали оказывать негативное влияние на дальнейшее поступательное развитие общества и государства. Особенно в этом отношении выделяется система местного государственного управления. Существующая сегодня власть на местах не совсем отвечает требованиям настоящего времени, слабо представляет и отстаивает интересы местного населения, дистанцировалась от актуальных проблем местных сообществ, сильно подвержена коррупции и всевозможным злоупотреблениям. Основными причинами этого являются недостатки и пробелы действующего законодательства, включая законы о выборах, местном государственном управлении, бюджетной системе [5].

В связи с этим по степени актуальности на первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в республике [приложение 2]. В то же время все предложенные на сегодняшний день варианты реформирования системы местного управления и создания местного самоуправления демонстрируют отсутствие единства в подходах к решению данного вопроса. Это требует тщательного изучения указанных предложений и выявления из них наиболее оптимальных и подходящих друг к другу моментов. Важным шагом в направлении реформирования системы местного государственного управления является проводимая правительством РК работа по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений. Она направлена на оптимизацию системы государственного управления путем перераспределения властных полномочий по вертикали “республика (центр) – область – район – городские и сельские населенные пункты” и формирование финансово-экономической базы управления на местах.

В то же время деятельность Государственной комиссии по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, носит ограниченный характер. Ее основная задача сводится только к тому, чтобы создать новые административные и экономические механизмы функционирования и взаимодействия между собой и центральной властью в основном местных органов исполнительной власти во главе с соответствующими акимами. Отмеченная деятельность правительства ограничивается только процессом деконцентрации, предполагающей всего лишь передачу полномочий и ответственности по исполнительной вертикали сверху вниз. Деконцентрация сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Поэтому реформы в рамках деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл. В этих условиях решение вопросов реформирования всей системы местного государственного управления, включая расширение полномочий и усиление местных представительных органов – маслихатов, и создания системы местного самоуправления продолжает оставаться в неясной перспективе. Эту ситуацию осложняет отсутствие в государственном аппарате единства и последовательности в подходах к функционированию органов государственной власти и формированию местного самоуправления.

В целях преодоления сложившейся тупиковой ситуации в первую очередь необходимо концептуально сформулировать и закрепить сам процесс реформирования системы местного государственного управления и создания местного самоуправления в Казахстане, определив его как “децентрализацию”. В отличие от деконцентрации децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не только местным исполнительным органам власти, но и органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые избираются заинтересованными гражданами, проживающими на территории соответствующих населенных пунктов. Деконцентрацию же в связи с этим следует считать как один из первых этапов процесса децентрализации. Самым главным фактором успешного продвижения процесса децентрализации и создания системы местного самоуправления следует считать политическую волю руководства нашей страны.

Согласно Посланию Президента РК народу Казахстана, положено начало процессу модернизации системы государственного управления, в том числе и на местном уровне. Очевидно, что реформирование системы местного государственного управления и создание местного самоуправления - это прежде всего ключевой элемент государственного строительства, по важности не уступающий национальной безопасности или экономическому росту, затрагивающий конституционные права и свободы граждан. Поэтому политическая воля в этом вопросе должна быть сопоставима с волей по решению других важных вопросов государственной политики. В сложившихся условиях совершенствования государственного управления путем только одного разграничения полномочий между различными его уровнями недостаточно. Децентрализация должна включать в себя увеличение ответственности акимов перед соответствующими маслихатами и населением вверенных им территорий, обеспечение прозрачности их деятельности, усиление статуса и позиций маслихатов, закладывание законодательных основ обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. При этом следует опираться на Европейскую хартию по местному самоуправлению и использовать позитивный опыт децентрализации и развития местного самоуправления в зарубежных государствах, включая ближайших соседей Казахстана (Киргизия, Россия) [12]. Международная практика формирования местного самоуправления демонстрирует наличие нескольких моделей. Казахстану следует сделать выбор своей модели с учетом специфики и особенностей исторического развития, государственного строительства, социокультурных традиций. Принципиально важным при определении сущности и основных положений этой модели является ее соответствие положениям Европейской хартии по местному самоуправлению. В связи с этим, рассматривая местное самоуправление как неотъемлемый атрибут демократической политической системы, предполагается при сохранении президентской формы правления введение принципа выборности местных органов власти. Следует понимать, что становление и развитие системы местного самоуправления – это долговременная перманентная реформа, которая должна идти по нарастающей линии. В этом процессе нужно быть готовым к возможным остановкам и даже откатам назад в зависимости от политической ситуации. Поэтому стратегия проведения децентрализации должна быть четко выверенной и просчитанной, прежде всего в целях избежания или хотя бы минимизации возникающих в этом процессе негативных моментов и последствий. С учетом масштабности ожидаемых изменений данный процесс должен проходить поэтапно [21].

Современная ситуация показывает необходимость создания специального государственного органа по децентрализации и развитию местного самоуправления. Основными задачами данного органа должны стать: координация деятельности государственных органов по выполнению Государственной программы децентрализации и развития местного самоуправления в РК, разработка соответствующей нормативно-правовой базы, проведение методической работы по организации деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие по вопросам своей компетенции с политическими партиями, иными неправительственными организациями, независимыми экспертами, аналогичными государственными органами зарубежных стран, международными организациями. Этот орган должен действовать вне правительства в целях недопущения проявления в процессе децентрализации и развития местного самоуправления ведомственных и местнических подходов и необоснованного вмешательства в дела городских и сельских населенных пунктов властей центрального и регионального (областного, районного) уровней.

Уже сейчас на местном уровне следует начать формирование инфраструктуры будущей системы местного самоуправления, используя все доступные механизмы и возможности. Большую роль в этом вопросе должны играть маслихаты, которые могут сформировать соответствующую нормативно-правовую базу на местах, в том числе способствующую активизации гражданской инициативы населения и расширению его участия в процессе управления делами местного значения. Для укрепления позиции маслихатов в системе местного управления необходимо расширить их полномочия по обеспечению контроля за деятельностью соответствующих акимов и иных исполнительных органов власти, повысить уровень их представительности посредством увеличения законодательно установленной численности депутатов маслихатов в два раза.

Одним из наиболее важных мероприятий в процессе реформирования системы местного управления является создание механизмов постоянного взаимодействия органов представительной власти всех уровней между собой. Это может быть достигнуто за счет создания маслихатов с определенным числом депутатов во всех городских и сельских населенных пунктах республики, создания на республиканском и региональном (областном, районном) в качестве координационных структур ассоциаций депутатов соответствующих представительных органов, обеспечения отчетности депутатов сената парламента перед избравшими их депутатами маслихатов. При этом сельские и городские маслихаты можно будет рассматривать как оптимальную институциональную основу для формирования местного самоуправления и его органов. Также важным условием создания системы местного самоуправления является формирование коммунальной собственности в городских и сельских населенных пунктах. Это предполагает ее постепенное выделение из государственной собственности и закрепление за местными властями полномочий по управлению этой собственностью. Данную работу вполне можно вести уже сегодня вместе с формированием бюджетной базы на местном уровне. Следует также заложить правовую и организационную базу по созданию и деятельности предприятий, входящих в коммунальную собственность [11].

Становление и развитие местного самоуправления является общегосударственной задачей, а не только делом органов государственной власти. Поэтому целесообразно, чтобы все общество и его институты приняли участие в этом процессе. В частности, большую поддержку этому процессу могут оказать средства массовой информации, формирующие в сознании казахстанцев идеи о необходимости введения местного самоуправления в республике. В то же время для обеспечения поддержки инициатив государства по децентрализации и развитию местного самоуправления со стороны широкой общественности государству необходимо стать полноценным участником общественных отношений и равноправным партнером в процессе взаимодействия со всеми гражданами и институтами гражданского общества – партиями, НПО, СМИ и т.д. Создание современной демократической системы взаимодействия власти и гражданского общества является одним из важнейших условий становления и развития системы местного самоуправления в республике. Особое внимание в процессе децентрализации и развития местного самоуправления нужно уделить вопросам международного сотрудничества. В первую очередь это должно быть привлечение к участию в данном процессе квалифицированных специалистов из зарубежных государств и международных организаций, которые могли бы консультировать правительство и депутатов парламента, а затем формируемые органы местного самоуправления. Еще более важным направлением международного сотрудничества в этом вопросе должно стать привлечение необходимых финансовых средств со стороны ведущих донорских организаций.

Деятельность акиматов и маслихатов — основных органов управления, непосредственно работающих с местными сообществами должна стать более открытой и приближенной населению. Для этого необходимо реализовать на практике законодательно закрепленный принцип открытого проведения сессий местных органов управления, которые должны проходить, по возможности, в просторных помещениях, вмещающих большое количество желающих. Объявления о проведении сессий и повестка дня заседаний должны публиковаться в местных средствах массовой информации или размещаться в общественно доступных местах [8].

Местным властям следует шире практиковать такие формы оповещения общественности о важнейших решениях, принимаемых органами местного самоуправления, как общественные слушания.

Следует обогащать демократическую палитру управления, поощряя такие формы общественного контроля, как заслушивание отчетов должностных лиц, встречи представителей местной власти с населением и другие.

Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется «государственная служба».

Данная проблема относится к субъективным факторам государственного управления. То есть эффективность системы государственной службы непосредственно зависит от людей, чиновничьего персонала, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур. В этом аспекте объективной является потребность обеспечения органов власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.

Необходимым условием эффективной государственной службы является нормативно-правовое регулирование ее деятельности и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров.

Реализация многих задач повышения качества жизни населения, как известно, осуществляется не в масштабах государства, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан. В этой связи именно на данном уровне должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, обеспечения безопасности, предоставления медицинского обслуживания, получения стандартного образования, создания рабочих мест, оказания транспортных, торговых, бытовых и коммунальных услуг. Поэтому институт местного самоуправления может и должен рассматриваться как главное звено механизма взаимодействия гражданина, общества и государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития человечества в целом, в центре которой стоит человек со своими интересами и потребностями. С созданием и развитием местного самоуправления однозначно связывается эффективное решение всех социальных, экономических, экологических и других проблем конкретной местности, которые лучше известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций [приложение 3].

Процесс развития местного самоуправления предполагает рост гражданской активности населения. Однако практика показывает, что при неоднократных выступлениях Президента Казахстана о приоритетности социального партнерства для обеспечения устойчивого развития, массе семинаров, организованных международными фондами-донорами, активность населения остается на очень низком уровне. Например, многие неправительственные организации при поддержке международных фондов предприняли попытки быстрого внедрения западного опыта участия граждан в местном управлении в нашей стране. Но они оказались не так эффективны, как ожидалось. Об этом свидетельствует крайне низкий процент участия населения в выборах, безразличие к процессу обсуждения программ социально-экономического развития территорий. Причинами такого результата стали, прежде всего: отсутствие практики демократического принятия решений местного управления; недостаточная инициатива населения; слабость «третьего сектора» и неразвитые механизмы социального партнерства; мощная централизация государственной власти и т.д [14].

Пассивность населения приводит к неэффективности уже действующих гражданских институтов, например выборов. Приходится признать, что уровень нормативных актов, регулирующих вопросы участия, взаимодействия и партнерства с властью, выше уровня активных действий общества. Именно это отставание мешает сделать следующий шаг в совершенствовании законодательства. Необходимо «подтянуть» значительную часть общественных организаций и потенциально активную часть населения к ушедшему вперед авангарду.

В чем причины пассивности? Наверное, самыми важными из них можно определить:

1. Неверие в то, что усилия влияют на процесс принятия решений.

2. Отсутствие практического опыта участия в управлении.

3. Отсутствие необходимых знаний.

Незнание преодолевается обучением, опыт приходит во время работы, недоверие преодолевается примерами успешной деятельности.

Однако если в городах ситуация медленно, но верно меняется и заметна положительная тенденция в развитии общественного сознания, то сельские сообщества катастрофически отстают от этих процессов вследствие недостаточной информированности и отсутствия какого-либо гражданского образования. Жители села в большинстве своем не сразу осознали, что произошло после развала Советского Союза и образования нового государства — Республики Казахстан. Отдельная часть сельского населения, стереотипы которых соответствуют системе ценностей «развитого социализма», испытывают ностальгию по авторитарному прошлому. Их трудно убедить ценностями западной демократии. Многие сельчане среднего возраста оказались без работы, т.к. совхозы и колхозы развалились, а крестьянские хозяйства сразу создать удалось немногим. Молодежь всеми силами стремится уехать из села, поэтому образование получают в городе по специальностям, которые практически не смогут быть востребованы на селе в ближайшее время.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.

     Совпадение предметов ведения, пересечение функций, в целом, приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Некоторые функции, являющиеся компетенцией центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачивать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не выдерживаются принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местным уровнями власти. Несмотря на то, что политика межбюджетных отношений  предполагает четкое разграничение расходов на практике еще имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами [21].

    Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обуславливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем, практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным управлением, что требует пересмотра и закрепления некоторых из них за центральным уровнем государственного управления.

   Тем не менее, даже после длительных преобразований, реформирования государственных органов, часто наблюдаются факты дублирования функций как по вертикали управления – между республиканскими и областными органами управления, областными и нижестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали – то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и  соответствующими уровнями местного управления. На основании принятой Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 октября 2004 г. № 1022 типовой структуры местного государственного управления органы каждого уровня исполнительной власти (акиматы областей, городов республиканского и областного значений, районов и городов, районов численностью менее 50 000 человек) в своем составе имеют управления либо департаменты занятости и социальных программ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения,  образования, коммунальной собственности, транспорта и коммуникаций, экономики и финансов. В то же время существуют территориальные подразделения соответствующих Министерств.

    Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ. Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам (акиматам). В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляется из области, возникает система двойного подчинения, что, в целом, снижает и размывает ответственность государственного управления за результаты работы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами [8].

Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

Наиболее «узким» местом государственного строительства являются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

• установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;
• провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;
• обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;
• обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;
• разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;
• осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления [14].

   Необходимо признать, что наша страна еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом всех перечисленных обстоятельств.

Концепция местного самоуправления в Республике Казахстан

Содержание:

1. Обоснование необходимости организации местного самоуправления.
2. Понятие местного самоуправления и его законодательное обеспечение.
3. Система государственного управления и самоуправления в РК.
4. Распределение функций и финансовых ресурсов между уровнями власти. Механизм выравнивания вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетов. Вопросы местного значения.
5. Финансовая и экономическая основа местного самоуправления.

1 раздел: «Обоснование необходимости организации местного самоуправления»

Эффективное управление административно – территориальными единицами республики возможно только при наличии гармоничной системы государственного управления и самоуправления.

Перераспределение государственных функций между уровнями государственной власти и передача части государственных функций на уровень органов местного самоуправления будет способствовать повышению политической активности и ответственности граждан за состояние дел на местах и обеспечит демократизацию основ государственного управления.

Основной целью децентрализации государственного управления является сбалансирование нагрузки между центральными и местными органами управления, оптимальное распределение ресурсов государства для решения общенациональных и местных задач.

Приоритетной задачей процесса децентрализации на начальных этапах является четкое разграничение сфер деятельности, функций и ответственности на разных уровнях власти.

Местное самоуправление на ряду с решением вопросов местного значения должно быть проводником общегосударственных интересов и действовать в единой связке с Центром, выполнять делегированные ему государственные функции.

Местное самоуправление предлагается организовать на уровне сельских округов, сел (аулов), поселков, городов районного значения и в микрорайонах городов областного значения.

Органы местного самоуправления должны иметь свой бюджет и собственность.

Не финансируемые функции, предусмотренные законодательством, на уровне акимов сельских округов, сел, поселков, городов районного значения:

• Организация строительства и ремонта жилищного фонда, эксплуатация и содержание дорог;
• Организация работы по сохранению исторического и культурного наследия;
• Оказание благотворительной помощи социально уязвимым слоям населения;
• Организация движения общественного транспорта.

Функции, не предусмотренные законодательством и не финансируемые, но в силу необходимости выполняются аппаратом акимов сельских округов, сел и поселков:

• Сбор налогов и платежей;
• Содержание и использование коммунального жилищного фонда, нежилых помещений;
• Благоустройство и озеленение населенных пунктов;
• Регулирование использования водных объектов местного значения;
• Организация, содержание и развитие водоснабжения и канализации, энерго, газо, тепло – обеспечение. Организация снабжения населения и коммунальных учреждений топливом;
• Организация утилизации бытовых отходов;
• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• Организация охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления:

• Осуществление налоговой политики местного самоуправления, сбор местных налогов и сборов.
• Содействие жителям в назначении пенсий и пособий.
• Учет и принятие мер по улучшению жилищных, социально – бытовых условий инвалидов, малообеспеченных граждан, семей, потерявших кормильцев, престарелых, нуждающихся в обслуживании на дому, способствует устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения.
• Решение вопросов опекунства и попечительства.
• Управление и эксплуатация коммунального недвижимого имущества местного сообщества.
• Охрана общественного порядка, организация и содержание органов охраны общественного порядка на территории сообщества.
• Содействие в организации архивного дела на территории сообщества.
• Организация регистрации актов гражданского состояния.
• Содействие исполнению гражданами и юридическими лицами норм Конституции и иных законов Республики Казахстан.
• Содействие развитию предпринимательской деятельности, организации крестьянских и фермерских хозяйств.
• Организация исполнения законодательства по вопросам всеобщей воинской обязанности и военной службы, гражданской обороны.
• Совершение нотариальных действий.
• Взаимодействие с органами государственного управления.
• Органы самоуправления осуществляют другие государственные функции в соответствии с законодательством.

Для реализации указанных функций органы самоуправления вправе создавать самостоятельные службы, обеспечивающие удовлетворение потребностей населения в образовании и воспитании детей, здравоохранении, социально – бытовом обеспечении, общественной безопасности граждан, в обеспечении коммунальными и другими услугами.

2 раздел: «Понятие местного самоуправления и его законодательное обеспечение».

Под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения территориальных сообществ через избираемые ими органы для самостоятельного решения вопросов местного значения и делегированных государством функций в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан.

Нормативная база местного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан обеспечивает необходимую правовую основу для децентрализации государственного управления и дает четкое различие между государственным управлением и самоуправлением. Ст. 89 Конституции предусматривает осуществление местного самоуправления населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. Исходя из этого положения, возникает необходимость принятия Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республики Казахстан».

Правовой основой для определения понятия местного самоуправления является Европейская Хартия о Местном Самоуправлении и Декларация СНГ от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества», Конституция Республики Казахстан. В соответствии с указанными нормативными правовыми актами предлагается понятие местного самоуправления в законопроект о местном самоуправлении:

«Под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения территориальных сообществ через избираемые ими органы для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения и делегированных государством функций в соответствии с законодательством».

Принятие Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» вызвало необходимость внесения изменений в ряд законов:

В Конституционный Закон Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года предлагается ввести новую статью «Отношения с органами самоуправления»;

В Законе Республики Казахстан «О государственном управлении в Республике Казахстан» предлагается исключить статью 35 «Компетенция акима района в городе республиканского значения (столице), города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» и вместо ее ввести статью «Делегирование государственных функций органам самоуправления», внести изменения в ст. 36 по порядку назначения на должность акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского округа);

В Законе Республики Казахстан «О бюджетной системе» предусмотреть раздел по формированию бюджетов местного самоуправления;

В Налоговый Кодекс ввести статью «Местные налоги и сборы»;

В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» ввести понятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления и предусмотреть условия их регистрации в органах юстиции;

В Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах».

3 раздел: «Система государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан» [приложение 4].

Государство принимает необходимые меры по поддержке и развитию местного самоуправления.

Государственные органы управления могут делегировать органам местного самоуправления осуществление отдельных полномочий с одновременным наделением их достаточными ресурсами. Осуществление делегированных органам местного самоуправления государственных функций контролируются государственными органами управления.

Акимы и акиматы областей, городов и районов при решении общегосударственных задач взаимодействуют с Кенесами и их исполнительными органами [приложение 5].

Государственные органы осуществляют контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления и не вмешиваются в их деятельность, если она осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

Самостоятельность местного бюджета гарантируется: государственной поддержкой путем налоговой, инвестиционной и кредитной политики.

Органы местного самоуправления наделяются правом определять направления использования бюджетных средств.

Невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления, влечет дисциплинарную и административную ответственность в соответствии с законодательством. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе обращаться в суды с требованием о защите прав местного самоуправления.

Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность перед государством и соответствующим территориальным сообществом в порядке, определенном законодательством и уставами органов местного самоуправления.

Предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, граждане несут перед органами самоуправления ответственность, в том числе имущественную: возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием территории и интересам населения.

Ущерб, причиненный в результате неправомерных действий или решений органов местного самоуправления, возмещается ими на основании решений суда.

Принятые Кенесом в пределах их полномочий решения обязательны для исполнения всеми расположенными на данной территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

«Формы волеизъявления граждан и осуществления местного самоуправления».

• Участие в референдуме.
• Участие в управлении через своих депутатов в представительных органах.
• Проведение сходов граждан.
• Право участия в общественных формированиях.
• Право участия в акциях поддержки местного самоуправления.
• Другие формы непосредственного волеизъявления граждан, предусмотренных законодательством.

4 раздел: «Распределение функций и финансовых ресурсов между уровнями власти. Механизм выравнивания вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетов».

Условием эффективного функционирования исполнительной власти по вертикали является четкое разграничение государственных функций сверху донизу и их законодательное закрепление, создание системы сдержек и противовесов между уровнями государственного управления и самоуправления, устранение параллельных структур органов управления по горизонтали.

Распределение функций и финансовых ресурсов между уровнями власти.

1. В вопросах налоговой политики:

Осуществление сбора местных налогов, уплачиваемых физическими лицами, передать местным органам самоуправления, для которых они будут являться источниками формирования доходов:

• Налоги на имущество физических лиц;
• Земельный налог на земли населенных пунктов;
• Налог на транспортные средства с физических лиц;
• Поступления от реализации бесхозного имущества, перешедшего по праву наследования в коммунальную собственность;
• Поступления от аренды имущества коммунальной собственности;
• Доля прибыли коммунальных государственных предприятий, созданных на данной территории органами самоуправления;
• Доходы от самообложения граждан (по решению территориального самоуправления);
• Плата за использование природных ресурсов;
• Средства за возмещение ущерба, причиненного хозяйствующими субъектами в результате своей деятельности или бездеятельности;
• Штрафы за административные правонарушения;
• Средства, поступающие за выдачу справок населению и совершение нотариальных действий.

Учет доходов сохранить в территориальных органах казначейства, с последующим отчислением на счета местного органа самоуправления.

2. Формирование бюджетов органов самоуправления осуществлять поэтапно, в зависимости от передаваемых функций:

На примере Костанайской области все сельские органы самоуправления будут в основном субвенционные, в связи с тем, что источниками формирования бюджета предполагаются легко администрируемые доходы.

В дальнейшем, при расчете расходной части бюджета по нормативным и сетевым показателям, возможна замена официальных трансфертов стабильными нормативными отчислениями от индивидуального подоходного налога.

Городские формирования самоуправления будут иметь доходы для осуществления отдельных функций.

Доходы и расходы рассчитаны, исходя из среднеобластных показателей по прогнозу бюджета, а также расчетов по сельским округам: Банновский и Силантьевский. В бюджеты включены затраты по исполнению первоочередных функций, которые необходимы населению ежедневно.

3. Первоначально предлагается передать функции управления с финансовым обеспечением на сельские [приложение 6] и городские Кенесы [приложение 7] по следующим вопросам:

• Призыв и приписка на военную службу;
• Оказание разовой социальной помощи;
• Организация и обеспечение питьевой водой;
• Организация и содержание мест захоронения, а также погребение безродных граждан;
• Организация и обеспечение санитарного состояния населенного пункта (территории), включая переработку бытовых отходов;
• Организация и обеспечение уличного освещения населенного пункта;
• Благоустройство и озеленение населенной территории;
• Содействие и оказание ветеринарных мероприятий;
• Организация и содействие работ по землеустройству;
• Содействие и поддержка развития крестьянских хозяйств на возвратной или безвозвратной основе;
• Организация работы общественных перевозок населения;
• Организация и проведение выборов на территории округа;
• Организация общественных работ.

Для определения реальных размеров бюджетных субвенций или изъятий по взаимоотношениям с вышестоящими бюджетами также необходимо:

1. Разработать конкретные нормативы расходов по функциональным группам с учетом сетевых показателей, численности населения, месторасположения, климатических условий, плотности населения и других показателей.

Для определения нормативов Министерству финансов необходимо иметь базу данных по сетевым показателям. Составление проекта бюджета по расходам должно быть прозрачным, тогда областям будет легче защищать бюджет по расходам. Аналогичная работа по прогнозированию доходов на уровне Министерства финансов проводится уже ряд лет.

Для более четкой регламентации межбюджетных отношений необходимо определить точку отсчета для чего:

• В первую очередь проревизировать кредиторскую задолженность как местных, так и республиканского бюджетов;
• Предусмотреть в бюджете средства на погашение кредиторской задолженности.

Только после этого можно переходить к стабильным нормативам по

расходам бюджета на одного жителя, приняв за базу год и применив к нему коэффициенты по индексам цен, изменения по минимальной заработной плате и другим нормативным документам.

В концепции предлагается предусмотреть механизм вертикального и горизонтального выравнивания дисбалансов бюджета.

Выравнивание дефицитов бюджета по вертикали и горизонтали осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из вышестоящих бюджетов.

Выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в недостаточно обеспеченные регионы.

Применение отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов бюджета – это компетенция Правительства.

Должна быть определена методика оценки расходных потребностей местного самоуправления и применен единый норматив бюджетных расходов для всех органов местного самоуправления.

Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы бюджетов выравниваются с помощью единой системы выравнивающих трансфертов.

5 раздел: «Финансовая и экономическая основа местного самоуправления».

Источники формирования доходов самоуправления платежи от местных налогов и сборов:

• Налог на имущество физических лиц; земельный налог на землю населенных пунктов; налог на транспортные средства; процентное отчисление от подоходного налога с юридических и физических лиц; поступления от реализации бесхозного имущества, перешедшего в коммунальную собственность;
• Доходы от собственной хозяйственной деятельности;
• Поступления от населения (самообложение, пожертвование или меценатство);
• Доходы, получаемые от эксплуатации коммунального имущества, доля прибыли от деятельности коммунальных государственных предприятий;
• Доходы от сдачи в аренду коммунальных помещений, оплаты населением различного рода услуг, предоставляемых местными органами власти через систему государственных коммунальных предприятий, государственных учреждений;
• Некоторые виды госпошлины, штрафы;
• Организация кредитного товарищества;
• Операции на рынке ценных бумаг;
• Выпуск собственных ценных бумаг;
• Трансферты и гранты.

В коммунальной собственности у органов местного самоуправления могут находиться созданные в установленном порядке государственные предприятия и государственные учреждении, в отношении которых, органы местного самоуправления определены уполномоченным органом по осуществлению функций субъекта права собственности.

Основные хозяйственно – исполнительские функции исполнительного органа местного самоуправления (учреждения местного самоуправления)

За счет трансфертов из республиканского бюджета:

• Погребение пенсионеров, инвалидов, участников войны и других получателей пособий, безработных;
• Профилактические прививки скота против особо опасных болезней;
• Осуществляет статистический похозяйственный учет, участие в проведении сельскохозяйственной переписи.

За счет трансфертов из местного бюджета:

• Озеленение, благоустройство, санитарная очистка и освещение;
• Содержание клубов, домов культур, библиотек;
• Подвоз учащихся до школ и обратно;
• Обследование с целью выявления малообеспеченных семей и внесение предложений по оказанию им адресной социальной помощи, выделение микрокредитов;
• Составление социальной карты;
• Оказание социальной помощи одиноким гражданам;
• Обучение социально-средовой ориентации;
• Привлечение безработных к общественным работам.

За счет других средств, привлеченных в соответствии с законодательством (гранты, спонсорская помощь, добровольные пожертвования, местные сборы и т. д.):

• Содержание, ремонт улиц населенного пункта;
• Содержание в надлежащем состоянии кладбищ и других мест захоронения людей;
• Содержание скотомогильников;
• Дополнительные работы по ремонту, реконструкции и материально-техническому оснащению объектов соцкультбыта.

Платные услуги, оказываемые населению:

• Пастьба скота частного сектора;
• Услуги по забою скота, заготовке и переработке сельхозпродукции, искусственному осеменению животных (если МСУ имеет в собственности заготовительный, убойный пункты, перерабатывающий цех, пункт искусственного осеменения);
• Ветеринарное обслуживание и идентификация животных;
• Услуги по подаче питьевой и поливной воды, эксплуатация водопроводной сети, находящейся на балансе;
• Другие услуги, востребованные населением.

Другие функции:

• Владение и пользование переданным госимуществом;
• Привлечение средств благотворительных фондов и спонсоров на решение социальных проблем села;
• Участие в конкурсах по выполнению других республиканских и местных бюджетных программ, реализуемых на уровне сельского населенного пункта (например, ремонт объектов соцкультбыта);
• Участие в обеспечении правопорядка (добровольные народные дружины);
• Изучение и внесение предложений Акиму и другим органам государственной власти, по всем вопросам, касающимся жизнеобеспечения жителей местного сообщества и не входящим в свою компетенцию.

Заключение

На современном этапе развития рыночной экономики важнейшей задачей является развитие местной демократизации, создание оптимальной и эффективной системы местного управления как необходимого условия обретения Казахстаном правовой государственности. Все, что можно решать на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местное государственное управление в Казахстане осуществляется местными представительными и исполнительными органами, ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местные представительные органы - это маслихаты.

Акимат является местным исполнительным органом, то есть, коллегиальным исполнительным органом, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории.

Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Государственное управление сегодня ограждено от контроля со стороны народа, что противоречит принципам демократического государства.
Поэтому представляется немаловажной и требующей быстрого решения проблема демократизации государственного управления на местах. Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления страной. Оно позволяет оптимально сочетать интересы и права человека, интересы региональные и общегосударственные. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода страны к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.
      Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.
      Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.
Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное управление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Но хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Таким образом, на настоящий момент в Казахстане имеются серьезные предпосылки для становления и развития системы местного самоуправления.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 7 октября 1998 года №284-1) //Ведомости Парламента РК 1996г. №41, ст. 217
2. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года № 148 (с изменениями, внесенными Законом РК от 09.02.2009 № 126) //Ведомости Парламента РК 2001г. № 3, ст. 17.
3. Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г. (утратил силу). // Ведомости. - 1993. - № 23-24.
4. Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы» от 7 февраля 1992 г // Ведомости Верховного Совета РК. - 1992. - № 45.
5. Абиль Е.А. Эволюция конституционных основ независимого Казахстана.// Сборник докладов региональной научно-практической конференции «10-летие Конституции: перспективы социально-политического и промышленного развития Казахстана». Рудный – 2005. - С. 30-33.
6. Аглешов К. Е., Мухтар Е. С. Экономические и правовые основы развития системы местного самоуправления в Республике Казахстан // Матер. РНПК «Финансово-кредитные проблемы рыночной экономики Казахстана». 29-30 ноября 2002 г. (II часть). -Алматы: Казак университет, 2002. -С. 55- 56.
7. Аглешов К. Финансово-экономическая модель местного самоуправления в Республике Казахстан// Саясат.-2004.-№ 4.-С. 37.
8. Акбай А. Местное самоуправление: трудности и перспективы. // Фемида. - 2001. - № 1.
9. Асанов Т. Эволюция местного госуправления. – «Казахстанская правда», - 14 декабря 2006.
10. Джаманбаев А. Новейшее законодательство о местном государственном управлении в Республике Казахстан. //Саясат. - 2001. – сентябрь, С. 78-81
11. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. – Алматы: «Сага», 2003 – 340 с.
12. Кенжегузин М.Б., Абдуллаев С.А. Децентрализация государственного управления. -Алматы: Наука, 2003.-294 с.
13. Концепция региональной политики Республики Казахстан. 1996 г. - сентябрь.
14. Кубаев К. Формирование организационной структуры и экономического механизма местного самоуправления в Республике Казахстан.// Саясат.-2002.- № 12.
15. Кульжанова Г. Некоторые аспекты проблемы политической модернизации местного государственного управления//Казахстан-Спектр.- 2005. -№ 2. – С.33.
16. Маслихаты и органы местного самоуправления в Республике Казахстан: сотрудничество и проблемы институционализации. Международный опыт местного самоуправления.//Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан. Информационный бюллетень.1/2004. Астана.-2004. С. 11-66.
17. Назарбаев Н.А. Стратегия "Казахстан-2030" // Казахстанская правда, 11 октября 1997. С. 14.
18. Парахина В. Н., Галяев Е. В. Муниципальное управление //Москва, 2007.
19. Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан. // Правовая реформа в Казахстане. - 2000 г. - № 3 (7), С. 36-40
20. Чудаков М.Ф. Понятие местного самоуправления и управления // www.strategy.kz.
21. Шарипбаев К.К. Местное самоуправление в Республике Казахстан: современное состояние и перспективы развития//Казахстан-Спектр.- 2001.- № 2. – С. 12.
22. Шоманов А.Ж., Бельгибаев С.Т. Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. Научное издание.- Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2005.-276 с.
23. www.zakon.kz

Приложение 1

Схема местной исполнительной власти в РК

Приложение 2

Становление местного самоуправления

Приложение 3

Схема формирования местного самоуправления

Приложение 4

Схема местного управления в РК

Местное самоуправление образуется в пределах территорий сельских (аульных) округов, сел (аулов), поселков, городов районного значения, а также в городах областного значения в территориальных сообществах компактно проживающего населения. Представительный орган местного самоуправления – Кенес избирается населением путем свободных, всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Приложение 5

Предлагаемая система местного управления в Республике Казахстан

Государственное управление	Самоуправление

Приложение 6

Схема формирования органов самоуправления в поселках, селах и сельских округах

Маслихат района по представлению акима района устанавливает численность депутатов Кенеса по каждой административно – территориальной единице

Приложение 7

Схема формирования органов местного самоуправления в городах

Маслихат города по представлению акима города устанавливает границы самоуправляемой территории и численность депутатов Кенеса

Кенес из своего состава избирает по представлению акима района, города акима - председателя Кенеса, а в городах областного значения – главу администрации территории – председателя Кенеса, также по представлению акима города, которые по согласованию с Кенесом формируют свой аппарат, другие службы и осуществляют на своей территории исполнительно – распорядительные функции.

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

«Допущена к защите»

___________ Заведующей

кафедрой «Экономики и управления»

к.э.н. Лучанинова А.А.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: «Государственное местное управление в Республике Казахстан»

по специальности 050510 – «Государственное местное управление»

Выполнил Смольникова Т. А.

Научный руководитель к.э.н., профессор кафедры

«Экономики и управления» Кузьменко А. Т.

Дипломную работу защитил с оценкой ___________________________

"___" _____________________ 2010 г.

Костанай 2010

Аким

Аппарат акима

Помощник главного инспектора, пресс-секретарь

Департаменты управления, комитеты, центры, инспекции

Руководитель аппарата акима

Заместитель руководителя аппарата

Первый заместитель, заместитель по экономическим вопросам, заместитель по социальным вопросам, заместитель по с/х

Законодательные отделы

онституционные отделы

Отдельные юридические лица (своя печать, счет, бухгалтерия)

Местное самоуправление

Предпосылки местного самоуправления

Территориальные пределы местного самоуправления

Сельский округ

Село, поселок

Город

Район в городе

Субъект местного самоуправления (местное сообщество)

Самостоятельность органов местного самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления перед населением

Административная

Финансовая

В принятии решений

Формирование местного самоуправления

Выборность местных

органов самоуправления

Обеспечение финансовой и экономической самостоятельности (бюджет, местные налоги и сборы, принятие общеобязательных нормативно – правовых актов)

Делегирование отдельных полномочий государственных органов местным органам самоуправления

Принятие устава местного самоуправления

Ответственность местного

самоуправления перед

населением

Правительство РК

Акимат области

Акимат района

Акимат города

Государственное управление

Самоуправление

Кенес внутригородской территории

Кенес административно – территориальной единицы

Кенес внутригородской территории

Республика Казахстан

Область

Города областного значения

Районы

Села, поселки, сельские округа

Города районного значения

Аким области

Аким района

(города)

Аким сельского

округа

Все хозяйственные

функции передаются

МСУ

У акима сельского округа остаются

только государственные функции. Это:

• Является представителем власти;
• Защищает права и свободу граждан,

контролирует выполнение законов;

• В пределах компетенции регулирует

земельные отношения;

• Совершает нотариальные действия,

там где нет нотариусов;

• Регистрирует акты гражданского

состояния в установленном порядке;

• Ведет мобилизационную работу,

учет военнообязанных;

• Взаимодействует с органами МСУ

(принимает их предложения);

• Вносит предложение по

адм. – территориальному устройству;

• Составляет список избирателей и

предоставляет его избирательным комиссиям;

• Подписывает акты выполненных

работ по бюджетным программам.

Кооператив собственников квартир (КСК)

Общественные объединения

(СПК, СПКВ)

Кеес

Избирается гражданами на 5 лет. Утверждает бюджет МСУ, принимает решения обязательные для выполнения гражданами. Избирает Торау и Ревкомиссию

Траа

Руководит учреждением МСУ, выполняет решения Кееса, бюджетные программы, оказывает услуги населению, владеет и пользуется переданным имуществом

Ревко-миссия

Проверяет исполнение бюджета и других решений Кееса

Население самоуправляемой территории прямым, тайным голосованием избирает:

КЕНЕС

в составе 9-15 депутатов

в зависимости от численности населения

Квартальные, уличные, домовые комитеты, комиссии, дружины по охране общественного порядка

Ревизионная комиссия Кенеса

Аким – председатель Кенеса

Избирается тайным гололосованием (из депутатов Кенеса по представлению акима района)

Аппарат акима

Утверждается Кенесом по представлению акима – председателя Кенеса

Население самоуправляемой территории прямым, тайным голосованием избирает:

КЕНЕС

в составе 9-15 депутатов

в зависимости от численности населения

Квартальные, уличные, домовые комитеты, комиссии, дружины по охране общественного порядка

Ревизионная комиссия Кенеса

Глава администрации территории – председатель Кенеса

избирается тайным голосованием из депутатов Кенеса по представлению акима города

Аппарат главы администрации:

1. Глава – 1
2. Секретарь – 1
3. Бухгалтер (налоговый агент) – 1
4. Главный специалист – 1
5. Специалист – 1
6. Технический работник – 1,5

Утверждается Кенесом по представлению главы – председателя Кенеса

Государственное местное управление в Республике Казахстан