Антикоррупционные меры, применяемые при пресечении контрабанды культурных ценностей

ПЛАН

Введение……………………………………………………..…….….……..3

1. Сущность контрабанды культурных ценностей …………….................4

2. Координация и взаимодействие правоохранительных органов

в борьбе с нелегальным оборотом культурных ценностей......…......….7

3. Антикоррупционные меры, применяемые при пресечении

контрабанды культурных ценностей.......................................................10

Заключение………………………………………………………………….12

Список использованных источников и литературы……………………...13

ВВЕДЕНИЕ

Нелегальный оборот культурных ценностей причиняет огромный ущерб культурному наследию Российской Федерации. Борьба с ним ведется специализированными органами. Однако тех мер, которые применяются на сегодняшний день, на наш взгляд, объективно недостаточно.

Надо сказать, что борьба с контрабандой является важной составной частью обеспечения как национальной безопасности страны, так и безопасности мирового сообщества.

Косвенно нелегальному обороту культурных ценностей способствуют недостатки законодательства. Нормативные акты недостаточно четко формулируют понятия «историческая и культурная ценность», «культурные ценности» и так далее, допуская некоторое их несоответствие международно-правовым актам. Поэтому в большинстве случаев для правильного определения статуса предмета необходима помощь компетентного специалиста.

Как социальное явление, контрабанда выражается в значительном ввозе/вывозе товаров и иных материальных средств (предметов) с нарушением установленных государством правил, которые ведут к разрушению основных институтов и систем общества и государства.

Общественная опасность контрабанды проявляется и в том, что она служит основным каналом утечки за рубеж национальных культурных ценностей, уникальных произведений искусства, имеющих большую историко-мемориальную ценность.

При этом стоит отметить также существующий в абсолютном большинстве случаев коррупционной фактор, как необходимую составляющую преступлений, связанных с контрабандой культурных ценностей. Борьба с ним на настоящий момент ведется достаточно слабо, хотя наличие указанного обстоятельства подтверждается данными статистики расследования таких преступлений. Направления борьбы с коррупцией в таможенных органах также будут затронуты нами в рамках настоящего доклада.

1. Сущность контрабанды культурных ценностей

В Международной конвенции «О взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений», принятой в Найроби 9 июня 1977 года дается такое определение термина «контрабанда»: контрабанда – это обман таможни, состоящий в перемещении товаров через таможенную границу в любой скрытой форме. В национальном законодательстве нет специального определения контрабанды культурных ценностей как одной из видов данного преступного деяния, следовательно, здесь применяются общее определение, которое содержится в статье 188 УК РФ.

Исследование правоохранительной практики позволяет утверждать, что в сфере нелегального оборота культурных ценностей функционируют специально подготовленные преступные группировки, действующие со строгим распределением криминального труда по следующей схеме: заказ – хищение – доставка к границе – контрабандный вывоз – передача заказчику. Совершаются эти действия в условиях глубокой конспирации и с использованием коррумпированных связей по обе стороны границы.

Криминальные схемы и способы незаконного перемещения культурных ценностей постоянно совершенствуются и зачастую носят международный характер, когда организатор, отправитель и получатель находятся не только в России, но и за рубежом. Незаконные операции приносят преступникам большие прибыли, которые направляются на финансирование новых преступлений.

Таким образом, контрабандный вывоз предметов старины и искусства принимает характер организованной транснациональной преступности.

При этом отчетливо выделяются две главные категории предметов, которые стремятся приобрести организованные преступные группировки. Первая категория – это художественные изделия и ценные антикварные вещи, размещенные в музеях, культовых зданиях, галереях и частных коллекциях. Ко второй категории относятся находки, имеющие культурную ценность, обнаруженные во время проведения археологических раскопок (гробниц, храмов, древних человеческих поселений), а также предметы военной атрибутики.

Криминализация мирового антикварного рынка в первую очередь вызвана тем, что незаконные операции с культурными ценностями уступают по доходности только нелегальной прибыли, извлекаемой из незаконного оборота оружия, наркотиков и людей.

Для решения задач общей профилактики и пресечения нелегального оборота культурных ценностей необходим анализ количественно-качественных показателей данного вида правонарушения, учет тенденций правоприменительной практики1.

Во-первых, происходит качественный рост нелегального оборота культурных ценностей: через границу перемещаются не только отдельные старинные предметы, но и специально подобранные коллекции.

Во-вторых, преступный промысел в сфере незаконного оборота культурных ценностей отличается высокой степенью профессионализации, специализации и распределением криминального труда: в большинстве случаев вывозимые предметы были ранее похищены из музеев, церквей или частных коллекций. Чаще всего предметами контрабандного вывоза культурных ценностей становятся иконы, старинные монеты, ордена и медали, рукописи, древние и редкие книги, картины, предметы религиозного культа, филателистические материалы, предметы нумизматики, фалеристики и бонистики, а также военная атрибутика.

В-третьих, значительная часть историко-культурных ценностей вывозится гражданами, выезжающими на постоянное место жительства за границу. Доставка и оседание незаконно вывезенных культурных ценностей осуществляются в основном в страны Западной Европы, Японию, США, на Ближний Восток.

В-четвертых, нелегальному обороту культурных ценностей способствует незаконная деятельность должностных лиц, извлекающих из этого преступного бизнеса материальную выгоду. Во многих случаях контрабанда культурных ценностей не была бы совершена, если бы ей не содействовали должностные лица, причем не только непосредственно связанные с функцией таможенного и смежного с ним пограничного контроля, но и не имеющие к этому никакого отношения. На практике имеет место откровенная эксплуатация должностными лицами своего статуса.

В-пятых, на практике наиболее распространенным является безличный способ перемещения антиквариата, когда старинный предмет скрывается в конструктивных особенностях транспортного средства, следующего международным сообщением (например, в вагоне). При этом сообщники находятся на разных концах канала контрабанды. Обнаруженные таким образом перемещаемые культурные ценности оформляются как не имеющие собственника.

2. Координация и взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с нелегальным оборотом культурных ценностей

Вопросам предотвращения нелегального оборота культурных ценностей придается в последнее время большое значение. По этому поводу принят ряд международно-правовых актов, среди которых особо стоит выделить Конвенцию ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» от 14 ноября 1970 года.

Странами СНГ предпринята попытка объединить усилия по пресечению незаконного оборота культурных ценностей посредством заключения Соглашения о вывозе и ввозе культурных ценностей, подписанное в Москве 28 сентября 2001 года. На уровне Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и Российской Федерации специализированных актов в этой области на данный момент принято не было.

Исследование возможностей предотвращения нелегального оборота культурных ценностей позволило выявить и международно-правовую проблему: задержанные культурные ценности фактически не возвращаются в страну их происхождения либо законному собственнику. Более того, зачастую возникает парадоксальная ситуации: гражданин России, выезжая из Калининграда в центральные регионы своей страны через Литву и Беларусь (т.е. следуя из России в Россию), может дважды быть подвергнут таможенному досмотру. Причем задержанные культурные ценности (например, незадекларированные) будут обращены в собственность того государства, чью границу он пересек со старинным предметом. Как представляется, данная правовая ситуация должна решаться в соответствии с заключенными международно-правовыми обязательствами: задержанные культурные ценности должны быть реституциированы в страну происхождения либо законному собственнику.

Решающая роль в этом вопросе принадлежит органам и международным организациям, осуществляющим правоохранительную деятельность в сфере предотвращения незаконного оборота культурных ценностей. Например, Интерпол ведет борьбу с нелегальным оборотом культурных ценностей с 1947 года. Связующим звеном с Интерполом являются создаваемые в рамках министерств внутренних дел Национальные Центральные Бюро Интерпола2.

Генеральный Секретариат Интерпола разработал банк данных по произведениям искусства: Automatic Search Faciliti (ASF), в котором на начало 2007 года содержится текстовое и изобразительное описание свыше 23 000 произведений. Это банк данных, который разработан полицией для полиции и к которому имеют возможность обращаться все центральные национальные бюро, имеющие необходимое техническое оборудование. С этой целью разработано программное обеспечение под названием EASYFORM. Кроме того, для распространения среди заинтересованных организаций информации о похищенных художественных произведениях Интерполом разработан также электронный банк данных, который обновляется каждые два месяца и распространяется по подписке. Он включает информацию, которую сообщают Генеральному Секретариату Интерпола государства-члены Интерпола и в отношении которой они дают согласие на публичное распространение в качестве профилактической меры. Также предусматривается возможность наведения справок в каком-либо реестре похищенных культурных ценностей.

Созданный банк данных похищенных культурных ценностей пользуется поддержкой со стороны большинства государств. Национальные бюро Интерпола стран СНГ и Балтии в 2000 году получили возможность доступа к этой информации. Однако, как выяснилось, существует необходимость определенной унификации сведений, содержащихся в каталогах и банках данных государств (не включенных в накопительную информацию Интерпола).

Важную роль в деле пресечения незаконного оборота культурных ценностей может выполнить реализация проекта «Идентификация объекта», являющегося результатом сотрудничества между ЮНЕСКО, ОБСЕ, Советом Европы, Европейским Союзом, Международным советом музеев (ИКОМ) и Интерполом. Документ «Идентификация объекта» представляет собой международный акт, целью которого является упрощение и рационализация описания художественных и антикварных произведений для обнаружения похищенных ценностей. Этот документ необходим для охраны культурных ценностей, поскольку без их точного описания или фотографий возвращение законным владельцам сопряжено с большими трудностями. Документ «Идентификация объекта» может стать краеугольным камнем для информационных систем. Конечно же, указанный документ не претендует на то, чтобы подменять собой другие действующие в данной сфере нормативные акты. Он будет служить обеспечению раскрытия преступлений в сферах хищения и контрабанды культурных ценностей путем быстрой регистрации базовых и минимальных данных, необходимых для идентификации и обнаружения художественных произведений на международном рынке.

В МВД России имеется база данных по культурным ценностям, похищенным в стране. Поступающая из зарубежных стран информация по похищенным ценностям включается в данную базу избирательно, в основном это касается произведений искусства, живописи, икон, графики.

Определенную роль в деле предотвращения нелегального оборота предметов старины может выполнить рекомендуемый органами ЮНЕСКО Международный кодекс профессиональной этики для торговцев культурными ценностями. Он позволяет обеспечить согласованность и целостность различных законов, касающихся вопросов приобретения антиквариата, а также обеспечивает торговцам, принявшим Кодекс, международное признание путем использования специального символа. Приобретение культурных ценностей у пользующихся хорошей репутацией торговцев художественными произведениями, добровольно связанных Кодексом профессиональной этики, может быть весомым аргументом при определении того, проявил ли владелец надлежащее внимание в целях установления права на выплату компенсации за культурную ценность, которая была незаконно продана и подлежит реституции.

3. Антикоррупционные меры, применяемые при пресечении контрабанды культурных ценностей

В ходе настоящего доклада мы уже не раз упоминали о том, что контрабанде культурных ценностей в том числе способствует коррумпированность должностных лиц, и, прежде всего, должностных лиц таможенных органов. Данному фактору возможно и, более того, необходимо противодействовать. Наиболее перспективными, на наш взгляд, являются следующие меры:

1. Усиление внутреннего контроля в таможенных органах. Не смотря на некоторую примитивность указанной меры, ее необходимость подтверждается не только данными соответствующей статистики, но и объективным существованием «круговой поруки» в самих таможенных органов. Следовательно, внутренний контроль не может быть увеличен без внешнего. Естественно, что создание специализированной службы или даже отдельного подразделения в составе таможенной службы, на которое бы были возложены контрольные функции нецелесообразно. Однако здесь стоит сказать, что уже на настоящий момент в таможенных органах имеются механизмы, направленные на борьбу с коррупцией. Их просто необходимо активизировать в полном объеме, что неизбежно повлечет за собой повышение их эффективности.

2. Усиление контроля за деятельностью экспертов, дающих заключение по поводу принадлежности товара к культурным ценностям, его культурной ценности, возрасте и стоимости. На данный момент таких механизмов вообще не существует. Надо сказать, что сама система экспертных учреждений, производящих оценку культурных ценностей, на настоящий момент находится в плачевном состоянии. Основную массу таких учреждений составляют частные организации, осуществляющие соответствующую предпринимательскую деятельность. Контроль за коррумпированностью экспертов, работающих в таких организациях вовсе сводится к нулю. В отношении контроля можно говорить разве что о штатных экспертах таможенных органов, которых в Российской Федерации практически нет.

Следовательно, в ближайшее время необходимо создать правовую базу существования контроля экспертных мнений, в которой должны быть предусмотрены такие меры как, например, возможность оспорить экспертное заключение заинтересованными лицами, поручить проведение дополнительной экспертизы другому эксперту и так далее.

3. Введение специализированных норм в действующее антикоррупционное законодательство, посвященных непосредственно противодействию контрабанде культурных ценностей, касающихся, в большей степени, именно должностных лиц таможенных органов. В этом отношении вполне достаточно введения отдельной статьи или отдельного состава (если речь идет об уголовной ответственности).

4. Принятие на уровне хотя бы Комиссии Таможенного союза решения, которое бы касалось только специальных вопросов, связанных с перемещением культурных ценностей, что позволило бы затронуть в том числе и проблему их контрабанды. В таком решении должны быть предусмотрены механизмы внутрисоюзного учета перемещения культурных ценностей и их экспертизы, порядок обмена указанными данными, полномочия таможенных служб государств-членов Таможенного союза в случае задержания ими контрабандных культурных ценностей иного союзного государства и так далее.

Указанных нами мер вряд ли будет достаточно для искоренения коррупционной составляющей, имеющей место быть при контрабанде культурных ценностей, но их введение вполне может послужить ее уменьшению. Возможно, даже значительному уменьшению.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение настоящего доклада можно сделать определенные выводы.

1. Контрабанда культурных ценностей является достаточно распространенным и прибыльным криминальным бизнесом. При этом государство не обладает для борьбы с этим негативным общественным явлением механизмами такого уровня, которые используются, например, для пресечения торговли наркотиками или людьми.

2. Данный вид контрабанды регулируется не только внутренним Законом Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей», но и многими международными актами. При этом, однако, среди них отдельного акта, который был бы посвящен отдельно вопросам контрабанды культурных ценностей в рамках действующего на данный момент Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России, что затрудняет учет и расследование таких преступлений, совершаемых как при незаконном пересечении границы Таможенного союза, так и при пересечении внутрисоюзных границ.

3. Контрабанда культурных ценностей обычно осуществляется организованными преступными группировками при поддержке коррумпированных должностных лиц таможенных и иных контрольных государственных органов.

4. Основным методом борьбы с контрабандой, помимо таможенных, является создание баз данных культурных ценностей. Такие базы создаются как на национальном, так и на наднациональном и международном уровнях.

5. Абсолютно неурегулированной остается обязательная экспертиза культурных ценностей при их перемещении, что позволяет говорить о недостаточности (если не о полном отсутствии) контроля за уровнем коррумпированности экспертных учреждений.

Учет указанных выше положений и эффективное применение существующих методов борьбы с контрабандой культурных ценностей помогут в значительной степени повысить эффективность противодействия данному противоправному антиобщественному деянию.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые документы

1. О вывозе и ввозе культурных ценностей : закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 : по состоянию на 23.07.2013. – Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».

2. Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности : конвенция ЮНЕСКО от 14.11.1970. – Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».

3. Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений : конвенция от 09.06.1977. – Режим доступа : СПС «Консультант Плюс».

Специальная литература

4. Герасимов, И.А. Контрабанда как угроза национальной безопасности России: проблемы противодействия // Проблемы местного самоуправления. – 2008. - № 17. – С. 53 – 61.

5. Кисловский, Ю.Г. Контрабанда: история и современность. / Ю.Г. Кисловский. - М.: ИПО "АВТОР", 2006.

6. Мартыненко, И.Э. Проблемы реализации во внутреннее уголовное законодательство стран СНГ международно-правовых актов об охране культурного наследия // Мат-лы Международной конференции «Конвенции ЮНЕСКО в области охраны культурного наследия и национальное законодательство государств-участников СНГ»: (Минск, 26-28 апреля 2007 г.). – Минск: Право и экономика, 2007. – С. 67 – 77.

1 Мартыненко, И.Э. Проблемы реализации во внутреннее уголовное законодательство стран СНГ международно-правовых актов об охране культурного наследия // Мат-лы Международной конференции «Конвенции ЮНЕСКО в области охраны культурного наследия и национальное законодательство государств-участников СНГ»: (Минск, 26-28 апреля 2007 г.). – Минск: Право и экономика, 2007. – С. 74.

2 Кисловский, Ю.Г. Контрабанда: история и современность / Ю.Г. Кислов - М.: ИПО "АВТОР", 2006. - С. 14.

Антикоррупционные меры, применяемые при пресечении контрабанды культурных ценностей