Изучение института Уполномоченного по правам человека

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в Казахстане более эффективным, включившись в него, с другой, – воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.

Таким универсальным национальным правозащитным институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмана, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира, в их числе и Республика Казахстан, учредившая институт Уполномоченного по правам человека.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «посредником» между государством и обществом. Данное положение его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с определенной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными органами, и применять предоставленные ему меры воздействия, в виде рекомендаций.

Следует отметить, что в природе государственной власти изначально заложено стремление расширить пределы своего влияния на общество. В этой связи актуализируется проблема эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданских свобод, не дающих государству по собственному усмотрению расширять границы возможного воздействия на сферу общественных отношений. Таким механизмом стал внутригосударственный правозащитный институт Уполномоченного по правам человека.

Несмотря на достаточно долгий срок функционирования данного института в правоприменительной практике многих зарубежных стран и богатый правозащитный опт, он продолжает развиваться, приобретая новые национальные формы. В Республике Казахстан, существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правам человека обладает собственными признаками, который приобрел собственные черты и характеристики. Исторические и политико-правовые условия при которых был сформирован институт напрямую оказали влияние на формирования собственной модели омбудсмана.

Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции Казахстана в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам человека.

Следует отметить, что Конституция Республики Казахстан 1995 года определяет особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигает защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве [1].

Гарантированность прав и свобод – своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к усилению своего присутствия в разных сферах общественной жизни своих граждан. Усиление системы администрирования и расширение государственно-управленческого аппарата – очевидный факт [2, с.3].

Степень дипломной работы опосредована научным интересом к сфере прав человека и поисками механизмов их эффективной защиты. Поскольку институт Уполномоченного по правам человека, признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, и является относительно новым для нашей правовой системы, существуют основания предположить, что до сих пор остаются не решенными ряд научных задач относительно национального правозащитного института Казахстана. Это дает определенный простор для научных изысканий автора.

В казахстанской юридической науке вопросами института омбудсмана занимаются такие исследователи, как: М.С. Башимов, Г. Жангалиева, Б.А. Жетписбаев, Г.К. Искакова, Е.Н. Мухитдинов, А.Ж. Тусупова, А.Б. Узакбаева и др.

В России исследователями непосредственно института Уполномоченного по правам человека являются: А.Я. Азаров, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, С.А. Денисов, А. Павловска-Данева, Е.А. Лукашева, А.А. Ливеровский, А.Г. Майоров, Г.А. Мурашин, А.Ю. Семенова, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева, Ю.С. Шемшученко и другие.

Исследование вопросов функционирования национальных правозащитных институтов не представляется возможным без должного освещения правового статуса личности. При этом выделяются работы казахстанских и российских авторов, посвященные вопросам прав и свобод человека и гражданина, в частности, А.С.Автономова, К.К. Айтхожина, С.С. Алексеева, С.Т. Алибекова, Ж.Д. Бусурманова, Ф.М. Бурлацкого, О.К. Копабаева, А.К. Котова, А.Е. Лукашевой, Г.П. Лупарева, А.Х. Саидова, Г.Г. Сапаргалиева, А. Сман, В.А. Туманова, А.В. Турлаева и другие. Предметом исследования многих ученых зарубежных стран также затрагивались данные вопросы, это работы В. Ройтера, К. Хюфнера, А. Хиль-Роблеса, Е. Лентовской и другие.

В трудах представителей различных отраслей права также рассматриваются вопросы защиты прав человека и гражданина органами прокуратуры, судебными органами, другими правоохранительными службами больше в административном порядке. Многие исследователи рассматривают отдельные вопросы, касающиеся разделения властей в конституционной практике современных государств, системы высших органов государства и государственного управления. Данная тематика нашла свое отражение в трудах следующих исследователей: А.С. Автономова, М.В. Баглая, Д.М. Баймахановой, Д.И. Байтукбаева, И.Ж. Бахтыбаева, М.К. Ваисова, Л.Т. Жанузаковой, С.З. Зиманова, А.К. Котова, Б.А. Майлыбаева, В.А. Малиновского, Е.К. Нурпеисова, Л.Б. Тиуновой, В.Е. Чиркина.

Вышеназванные работы составили теоретико-правовую и конституционно-отраслевую основы проведенного исследования.

Объект исследования составили юридически значимые отношения, складывающиеся в процессе правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Предметом исследования являются нормы внутреннего законодательства, обусловливающих становление, формирование и развитие института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

Целью исследования является комплексное изучение института Уполномоченного по правам человека, основанное на теоретических положениях, нормах казахстанского законодательства, регулирующего вопросы правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, с учетом его места и роли в системе органов государственной власти. Достижение указанной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

- раскрытие этапов формирования института и правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан;

- определение места данного института в правовой системе казахстанского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

- выявить предпосылки формирования института Уполномоченного по правам человека в Казахстане;

- определить место и роль института Уполномоченного по правам человека в национальной правовой системе Казахстана;

- определить правовой статус, основные направления, формы и методы государственной правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Положения, выносимые на защиту:

1. Выделение и определение политико-правовых предпосылок учреждения и формирования института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

2. Определение особенностей правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

3. Расширение объема предоставляемых полномочий, используя положительный опыт других зарубежных стран, требует придания правовому статусу Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Методологической основой исследования стали следующие методы научного исследования: системный, анализа и синтеза, конкретно-исторический, сравнительно – правовой и др.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации в дальнейшем могут быть использованы студентами и магистрантами при проведении исследований, посвященных проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан и совершенствованию деятельности Уполномоченного по правам человека, а также в учебном процессе при подготовке студентов в области конституционного права РК, конституционного права зарубежных стран и других отраслях права.

Апробация практических результатов исследования. Магистерская диссертация выполнена на кафедре юридических дисциплин Костанайского социально-технического университета им. академика З. Алдамжар.

Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из обозначений и сокращений, введения, трех разделов, включающих два подраздела, заключения и списка использованных литературы. Объем работы соответствует требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание академической степени магистра права.

1 ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ УЧРЕЖДЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В КАЗАХСТАНЕ

Политические преобразования, осуществленные за последние годы в истории Казахстана, обусловили возникновение новых и обновление «старых» институтов права в целом, и конституционной отрасли права в частности. Реформирование политического и экономического строя в условиях современного государства привели к изменению подходов к самой концепции права. Происходящие изменения в политической и экономической сферах стали закономерным продолжением начатых реформ 1980-е годы XX столетия. Анализ политической истории Казахстана показывает, что категория «права человека» не являлась составным элементом отношений, возникающих между человеком и государством. Следует отметить, что Казахстан, как собственно и все страны постсоветского пространства не прошли все этапы эволюционного политико-правового развития своей государственности, что возможно, и стало причиной трудностей, возникающих в сфере признания и соблюдения прав человека и гуманитарной сферы в целом. В современных условиях важной и неотъемлемой задачей казахстанского государства является защита прав человека и гражданина. Одно из основных направлений защиты прав человека – совершенствование юридических механизмов, институтов, обеспечивающих эту защиту.

Особенностью нашей республики можно считать то, что основополагающие изменения, происходившие и происходящие на сегодняшний день, осуществляются посредством заимствования положительного зарубежного опыта в сфере защиты и восстановления нарушенных прав.

Особо следует отметить, что характерным для правовой системы и доктрины советского права конца 80-х годов XX века стало коренное переосмысление природы правового статуса личности и прав личности как таковых. Продолжительное время доминировало мнение, что в случае если закон входит в противоречие с политической необходимостью, то им (законом) можно пренебречь. Соответственно, из данного положения исходила советская правовая доктрина, отрицалась природа естественного происхождения и неотчуждаемости прав личности [3;4]. Права рассматривались в непосредственном контексте с государством.

Главными факторами признания прав человека в современном его понимании на постсоветском пространстве, и частности в Казахстане, было развитие либеральных концепций внутри политической элиты.

Идеи, нашедшие свое юридическое закрепление, были заложены в основополагающие законодательные акты Казахстана. Так, в положения первой Конституции независимого Казахстана 1993 года были имплементированы «классические» постулаты о незыблемости прав человека.

Данному важному политическому мероприятию предшествовало поступательное развитие теоретической мысли. Так, в начале 90-х годов прошлого столетия в свет выходят публикации ведущих государствоведов по проблемам формирования правового государства, провозглашения приоритета прав человека и гражданина и наполненности их системой правовых и неправовых гарантий, глобализации проблем, которые стали решающим фактором в исторических процессах. Впервые в советском конституционном (государственном) праве были обозначены «права человека третьего поколения», что явилось следствием глобализации проблем советской государственности. Предметом изучения стали вопросы политической активности и политического лидерства, формирования многопартийной системы [5;6].

По мнению А.Б. Узакбаевой, ставшие историей известные факты – распад Союза ССР и подписание Беловежского договора - стали некой точкой отчета новой исторической эпохи, повлекшей за собой череду изменений, как на государственном, так и частном уровнях. Сложность ситуации с правами человека, имевшей место в тот исторический период, заключалась в том, что если до 1991 года было характерно наличие поступательных действий, предпринимаемых единым государством, то распад Союза ССР и подписание Беловежского договора вновь отбросили республики бывшего союзного государства назад в процессе модернизации государственной системы и отношений. Разрыв экономических связей и экономический кризис вышли на первый план. Глубокий социально-экономический, а равно и политический кризисы, охватившие наши государства, породили крайне неблагоприятные последствия для отдельного человека, его прав и законных интересов, возможностей их реального гарантирования [2].

Современная политическая история Казахстана показала о том, что за короткий временной период были приняты основные юридические документы, заложившие основу коренного изменения политико-правового облика республики и появления новых государственных институтов, главной задачей которых является защита и восстановление нарушенных прав.

16 декабря 1991 года был принят конституционный закон РК «О государственной независимости», таким образом, республика получила юридическое оформление государственной независимости.

Как отмечает В.А. Малиновский, на начальном этапе политического самоопределения (апрель 1990 - сентябрь 1995 гг.) Казахстан прошел четыре конституционные модели формы правления: от советской республики через советско-парламентарную, советско-президентскую, полупрезидентскую с сильным Верховным Советом [7, с.30]. В 1995 году после принятия новой Конституции республика была преобразована в президентскую.

По мнению В.А. Малиновского, закрепленная Конституцией РК 1995 г. «президентская форма правления» позволяет именовать Казахстан казахстанской пятой республикой с ее центральной фигурой – Президентом Н.А. Назарбаевым [7, с.30].

Конституция 1995 г. стала основой проводимой конституционно-правовой реформы в стране.

Особое место в системе органов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов от нарушений, возникающих в сфере исполнительной власти, принадлежит судебному способу защиты. Суд во всем мире, и в нашей республике в том числе, воспринимается как исключительный орган, деятельность которого основана на принципах гласности, состязательности процесса. В тексте основного закона Казахстана закреплены положения, посвященные правовому статусу, основам деятельности органов правосудия. Данное конституционное положение получило свое дальнейшее развитие с принятием конституционного закона о судах и судебной системе [8]. Характер предоставленных индивиду прав и свобод предполагает организацию разветвленной судебной системы, что в свою очередь обеспечивает систему инструментальных гарантий.

Для Казахстана характерна единая судебная система, построенная на принципах унитаризма. Судебная система Казахстана представлена:

1. Верховным Судом РК;
2. местными судами и другими судами, учрежденными в соответствии с Конституцией и Конституционным законом РК «О судебной системе и статусе судей».

Проводимая в республике конституционно-правовая реформа предопределила характер и организацию судебных органов. Признание государством частных интересов приоритетным направление развития были учреждены специализированные суды. Так, с 1 января 2007 г. были введены в действие законы Республики Казахстан «О присяжных заседателях» от 16 января 2006 г. [9] и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам введения уголовного судопроизводства с участием присяжных заседателей» от 16 января 2006 г. Следует отметить, что данный вопрос вызвал широкий резонанс, как среди теоретиков, так и практиков в области права [10; 11; 12; 13]. Особого внимания заслуживает система специализированных судов, учрежденных в Республике Казахстан. Еще в 2000 г. рядом ведущих конституционалистов Казахстана была высказана идея о необходимости создания системы специализированных судов [14, с.161]. Результаты проводимой правовой реформы доказали справедливость высказанных научных предположений. Так, Указом Президента РК от 9 февраля 2002г. были образованы специализированные межрайонные экономические и административные суды [15], последовательным действием (актом) в направлении правовых преобразований стало принятие Указа Президента РК «Об образовании специализированного финансового суда в городе Алматы» от 17 августа 2006 г. [16].

Указом Президента Республики Казахстан от 17 августа 2007г. в г. Астане и г. Алматы были созданы специализированные межрайонные суды по делам несовершеннолетних, уполномоченные рассматривать в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан уголовные дела, дела об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и гражданские дела, затрагивающие их интересы [17]. Следует отметить, что следующим этапом государственной политики в области создания системы специализированных судов в РК стало принятие Указа Президента РК «Об образовании и упразднении некоторых специализированных судов РК» от 29 декабря 2009 г. [18].

В системе внутригосударственных институтов защиты и восстановления нарушенных прав граждан следует выделить Конституционный Совет РК. Анализ компетенции Конституционного Совета РК, предусмотренной главой третьей Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 года «О Конституционном Совете РК» [19] показал, что роль данного органа второстепенна в вопросе защиты прав и свобод граждан. Так, в компетенцию Конституционного Совета РК входят следующая группа вопросов:

- Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции и до ратификации международные договоры Республики на их соответствие Конституции;

- Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции; Конституционный Совет рассматривает обращения судов о признании акта неконституционным, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные конституционные права и свободы человека и гражданина.

Другим, не менее значимым органом в механизме правовой защиты государства, является прокуратура - государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории республики (п.1 ст.1 Закона РК «О прокуратуре») [20].

Особенность конституционно-правового статуса органов прокуратуры РК состоит в наличии достаточно самостоятельного статуса. Казахстанское конституционное законодательство, получившее юридическое закрепление в августе 1995 года, определило конституционно-правовой статус прокуратуры, отделив функцию следствия от функции органа, в чьем ведении находится «общий надзор». Надзорная деятельность казахстанской прокуратуры предполагает выявление нарушений в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти с последующим устранением нарушений режима законности.

Не подменяя судебные органы, как справедливо подмечает А.Ю. Семенова, прокуратура выполняет задачу устранения нарушения законов и прав граждан. Многие граждане предпочитают обращаться в прокуратуру за защитой своих прав, и для этого есть основания: во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан; во-вторых, это доступная форма и, в-третьих, это оперативная форма защиты. Кроме того, прокурорский надзор в сфере прав и свобод человека является по закону универсальным, то есть распространяется не только на государственные, но и на негосударственные, общественные и коммерческие структуры [21, с.78].

Национальное законодательство Казахстана в области прав и свобод человека и гражданина предусматривает внутренние механизмы защиты и восстановления однако представленная система не является полной без включения в нее системы международных институтов прав человека.

Создание системы международного контроля над претворением в жизнь юридических обязательств, взятых на себя государствами в области прав человека, является одним из наиболее значительных достижений в этой сфере. И.И. Лукашук отмечает, что оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Однако в данном случае необходимо придерживаться правила разумной достаточности.

Систему органов международного контроля в области соблюдения прав человека составляют универсальные и региональные институты системы защиты прав человека. Основным международным институтом по защите нарушенных прав универсального типа остается Организация Объединенных Наций и созданные под ее эгидой специализированные органы. Функции и полномочия органов ООН в области прав человека очень разнообразны. Главными и специальными органами ООН создаются новые стандарты в области прав человека, системы контроля за выполнениями обязательств со стороны государств-участников, ведется подготовка основных текстов международных конвенций и соглашений в различных сферах международной деятельности.

В систему главных органов ООН входит ЭКОСОС (Экономический и социальный совет). Главной функцией ЭКОСОС является координация экономической и гуманитарной деятельности в рамках ООН, инициирование исследования, составление докладов и рекомендаций по вопросам экономического, социального и культурного развития. Согласно ст.68 Устава ООН ЭКОСОС обладает правом создавать комиссии по указанным областям и поощрению прав человека, а также соблюдению стандартов человеческого измерения. Реализуя предоставленное право, Экономический и социальный совет в 1946 году создал Комиссию по правам человека, которая первоначально состояла из 18 стран-участниц, избираемых на 4 года. На сегодняшний день число участников значительно расширилось и составляет 53 члена, обеспечивая равномерное представительство различных регионов мирового пространства. Комиссия ООН по правам человека является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, соответственно, подотчетна членам ООН. Члены Комиссии избирались ЭКОСОС сроком на три года, Комитет работал в сессионном порядке. С момента организации Комиссии главными функциями этой структуры ООН стала подготовка предложений и докладов для ЭКОСОС по гуманитарным вопросам и выработки единых стандартов в области человеческого измерения. Исследование фактов массового нарушения прав человека, как правило, поручалась институту специальных докладчиков. В определенные исторические периоды это было действенным инструментом контроля. Так, например, специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначались по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран. Распространенной контрольной формой работы Комиссии ООН по правам человека является создание так называемых тематических механизмов. Подобным механизмом стала Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 году. В 1982 году Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а в 1985 году – специального докладчика по вопросу о пытках. Но, несмотря на выработанную практику и подготовку огромного количества фундаментальных правовых актов по правам человека и способам их защиты, следует отметить, что Комиссия ООН по правам человека исчерпала имевшиеся в ее арсенале ресурсы. Причина видится в следующем. Комиссия ООН являлась политическим органом, поэтому не смогла избежать политизации процесса распространения стандартов человеческого измерения. Процедура формирования состава Комиссии также не отвечала целям и задачам самого органа. Так, например, в выборах новых членов Комиссии участвовали только 53 члена ЭКОСОС, более того, отсутствие обязательного требования о подписании и ратификации основных Пактов и Протоколов для стран-участниц не являлось обязательным условием для членства в организации. Это, безусловно, осложняло работу самого органа. Так, 15 марта 2006 года Экономический и социальный совет принял решение о прекращении существования Комиссии и образовании Совета ООН по правам человека. А уже 9 мая 2006 года прошли первые выборы членов Совета, новый орган является органом Генеральной Ассамблеи, и в отличие от своего предшественника будет собираться регулярно, не меньше трех раз в год. Изменению подверглась и процедура формирования органа, теперь члены Совета избираются абсолютным большинством членов Генеральной Ассамблеи, ратификация основных международных документов в области прав человека стала главным условием для членства. Считаем необходимым обратить внимание на то, что в международной практике защиты прав следует различать Комиссию (Совет) ООН по правам человека от Комитета ООН по правам человека.

Комитет по правам человека ООН - это конвенционный орган, созданный в соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах. Следует отметить, что Казахстан является членом Комитета с 2006 года, а именно 2 ноября 2006 года в Генеральной Ассамблее ООН состоялись выборы 18 новых членов ЭКОСОС. Казахстан, в свою очередь, получил поддержку 187 членов из 192, и стал первым государством в Центральной Азии, избранным в члены Комитета по правам человека и последующие три года после избрания представляет интересы азиатского региона. Рассмотрение основных функций, полномочий и порядка обращения в Комитет ООН невозможно без связки с Международным пактом о гражданских и политических правах. Часть 4 Пакта предусматривает создание Комитета по правам человека ООН, который в соответствии с Факультативным протоколом позволяет частному лицу обратиться в Комитет с индивидуальной жалобой по вопросу нарушения прав человека одним из государств, подписавших и ратифицировавших Пакт и Факультативный протокол к нему.

Как уже было отмечено выше, Комитет по правам человека ООН по своей природе является коллегиальным, конвенционным органом. Члены Комитета избираются Генеральной Ассамблей ООН. В функции Комитета входит подготовка рекомендаций и предложений по вопросам прав человека, проблеме их соблюдения, осуществление мониторинга в условиях конкретного государства-участника договоренностей. Следует отметить, что в перечень основных способов изучения ситуации, складывающейся вокруг прав человека, входит заслушивание докладов, представленных Комитету правительствами государств. Другим инструментом исследования является институт специальных докладчиков и рассмотрение поступающих заявлений о граждан. Результаты деятельности национальных правительств и специальных докладчиков могут послужить основой для выработки новых программ действий, подлежащих реализации, как на глобальном, так и региональном уровнях. Что же касается Казахстана, то нашу республику также не обошли стороной подобные контрольные механизмы. Так, 13 мая 2009 года завершился визит специального докладчика ООН господина Новака. Основным предметом мониторинга стали учреждения пенитенциарной системы, правовое положение осужденных и лиц, находящихся в местах досудебного содержания. Специальный докладчик отметил наличие результатов поступательной государственной политики в данном направлении, но вместе с тем указал на необходимость минимизировать факты нечеловеческого и жестокого обращения. Однако все же большую часть работы Комитета составляет рассмотрение индивидуальных заявлений, поступающих от граждан государств-членов Пакта. Особенностью формирования представительства в Комитете от государств-участников, ратифицировавших Пакт и Факультативный протокол к нему, заключается в том, что его члены выступают только от своего имени, а не от лица государства. Члены Комитета избираются на четыре года, более того, предоставляется право избрания на второй срок.

Комитет по правам человека не является судебным органом в перманентном его понимании, процесс рассмотрения поступающих заявлений от граждан государств не носит характера публичного рассмотрения дела по существу, как это предусмотрено внутренними судебными механизмами. В доказательство выдвинутого тезиса о несудебной природе происхождения международного правозащитного института следует привести следующие доводы.

Во-первых, рассмотрение дела происходит в режиме закрытого заседания;

во-вторых, решение выносится только на основании предоставленных письменных материалов, как со стороны гражданина, так и со стороны государства;

в-третьих, Комитет не обладает правом истребования, что существенно отдаляет его от функций судебного органа;

в-четвертых, предметом рассмотрения могут выступать только сами права, гарантированные Пактом, а не интерес либо другое материальное притязание. Следует обратить внимание на то, что правовой статус и компетенция Комитета ООН по правам человека регламентируется положениями Пакта о гражданских и политических правах, а процедура принятия и рассмотрения поступающих заявлений от отдельных лиц, утверждающих, что они стали жертвами нарушений какого-либо из прав, изложенных в Пакте, предусмотрено Факультативным протоколом к Пакту.

Согласно положениям Протокола предусматривается двухступенчатая система рассмотрения поступающих заявлений. Первоначально поданные заявления от граждан государств-участников международных обязательств подлежат специальной процедуре проверки на приемлемость, которая предполагает будет ли оно принято в производство. И только потом члены Комитета выносят свои суждения о том, имело ли место нарушение прав человека в отношении заявителя, основываясь на тех материалах, которые были представлены. Правило приемлемости представляет собой соблюдение порядка, при котором, во-первых, этот же вопрос не рассматривался в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Во-вторых, заявитель исчерпал все доступные внутренние средства правовой защиты, однако в данном случае Протокол делает небольшую оговорку. Указанное правило перестает иметь значение для членов Комитета, когда применение всего перечня внутренних средств защиты неоправданно затягивается со стороны государства и его органов. Следует особо подчеркнуть, что представленные условия обращения заявителей в Комитет, как международную организацию, ничуть не посягают на суверенное право государства, сохраняя за ним приоритет в вопросе защиты прав собственных граждан либо иных лиц, находящихся на его территории. Обязательным условием соблюдения статьи 3 Протокола является доведение до сведения участвующего в договоренностях государства, которое, по мнению заявителя, нарушило его права. Это, в свою очередь, корреспондирует государству право представить в течение шести месяцев Комитету письменные объяснения или заявления, разъясняющие предмет возникшего спора, при условии наличия таковых.

Решения Комитета принимаются коллегиально простым большинством и при условии сохранения кворума, который в соответствии со статьей 39 Пакта составляет двенадцать членов.

Обращение в Комитет за восстановлением нарушенных прав ни в коем случае нельзя воспринимать как быстрое процессуальное разрешение возникшего конфликта, сторонами которого являются государство и его гражданин. Правомерный вопрос может возникнуть относительно того, насколько обязательную силу будут иметь решения, принятые по рассмотренному заявлению, в случае если действия государства или его органов будут расценены как нарушающие права, закрепленные в положениях Пакта. Представляется, что это полностью соответствует как положениям Протокола, так и мнению самого Комитета. Государства не вправе игнорировать мнение Комитета и обязаны выполнить его решение. Последствия невыполнения взятых международных обязательств могут обернуться для государства мерами политического характера, подрывом имиджа государства, то есть способствовать некоторой нежелательной изоляции от международного сообщества и ограничить объем гуманитарной или иной помощи в случае возникновения необходимости в этом.

В ряду актуальных вопросов политико-правовой модернизации, на первый план вышли права и свободы личности, закрепление их в положениях основного закона государства. По мнению многих авторов, «права человека – это понятие, характеризующее правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах. Права человека носят естественный и неотчуждаемый характер. Свободное и эффективное осуществление прав человека – один из признаков гражданского общества и правового государства» [22, с.514]. В рассматриваемом контексте следует различать категорию права человека и правовой статус гражданина.

Правовой статус гражданина – это правовой статус человека, который дополнен соответствующими правами и свободами национальным законодательством государства. По мнению А. Сман, регулируя вопросы свободы личности, призвано: признавать за каждым человеком необходимые для жизнедеятельности его естественные права; закрепить за каждой личностью права, характеризующие ее как гражданина; гарантировать права и свободы, обеспечить их охрану и защиту; предусмотреть обязанности личности и ее ответственность за их исполнение. Отражение в национальном законодательстве комплекса названных вопросов, продолжает А. Сман, образует институт правового статуса (правового положения) личности [23, с.17].

В продолжение хотелось бы подчеркнуть, что как источник права, любая конституция, как отмечает Г.П. Лупарев, вбирает в себя идеологические концепции и политические позиции правящих сил, отражает исторический и правовой опыт конкретной страны, особенности культуры и мироощущения ее населения и ряд других факторов [24, с.18]. Высказанное мнение весьма актуально, что, собственно, и подтверждает современная практика Казахстана.

Конституционная теория выделяет основные модели закрепления конституционного статуса личности. Главным отличием этих моделей друг от друга является правовое положение личности в системе государственно-правовых отношений, объем предоставленных прав и свобод [24, с.18].

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 года «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы». В п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан закреплено, что «права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Естественное происхождение прав является основой складывающихся правоотношений в государстве и обществе. Положения конституции Казахстана восприняли основные идеи Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 года и других основополагающих документов международного характера.

Для акцентирования приоритета и принципа всеобщности предоставляемых прав и свобод в конституциях наших государств в качестве субъектов конституционных прав и обязанностей выступают: «человек», «личность», «гражданин», «все», «каждый». Дифференциация субъектов конституционных прав и обязанностей позволяет законодателям более четко регулировать общественные отношения, точнее учитывать специфические потребности и интересы различных групп населения, что обычно является важнейшим показателем демократичности и социальной направленности тех или иных государств [24, с.33]. Помимо представленных субъектов конституционных правоотношений А.К. Котов рассматривает «народ» в качестве одного из немногих субъектов, «обладающих правом на государство, государственную власть как универсальный цивилизованный способ организации в общественное целое для блага частного интереса во всеобщей необходимости и возможной свободе» [25, с.88].

Правовой статус личности, закрепленный в Конституции Казахстана раскрыт через основные принципы, способствующие реализации прав и свобод. К таким принципам относятся: неотчуждаемость прав и свобод, непосредственное действие прав и свобод гражданина, равноправие, обусловленность содержания и применения законов и иных нормативных правовых актов конституционными правами и свободами человека, единство и неразрывность прав, свобод и обязанностей, запрещение незаконного ограничения конституционных прав и свобод, запрещение злоупотребления правами, свободами [26, с.106-108].

Конституция РК усилила влияние международного права на внутреннюю правовую систему права. Так, в пункте 3 статьи 4 Конституции РК зафиксирован принцип приоритетности международного договора перед законами республики.

Следует отметить, что история учреждения института Уполномоченного по правам человека в Казахстане достаточна самобытна.

В связи с перестройкой государственного механизма и правовой системы первоочередными стали вопросы укрепления существующих и развитие новых инструментальных гарантий, отвечающих требованиям современности. Конституции Казахстана гарантирует своим гражданам государственную защиту прав и свобод, однако созданные системы защиты каждого из двух государств не всегда дают гражданину ощущение полной правовой защищенности вследствие несовершенства административных процедур, неуважения закона со стороны чиновничьего аппарата, подмены законов подзаконными актами [27, с.89-96].

Конституция РК признает и гарантирует права и свободы человека, являющиеся абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Статья 13 Конституции РК предоставляет гражданам право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами. Приведенные выше нормы конституции позволяют констатировать факт полного признания основ и принципов естественного права в Казахстане.

Идея создания нового правозащитного учреждения в Казахстане впервые была поднята еще в 1995 году.

В период с 1997 по 1999 гг. в Казахстане проходили круглые столы, семинары, научные конференции по данной тематике. Данная проблема получила широкий резонанс в научных, политических, общественных кругах страны [28]. Дальнейшим шагом в данном направлении стало подписание в 1998 году Правительством Республики Казахстан меморандума о взаимопонимании с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которому в Казахстане должен осуществляться проект оказания технической помощи для учреждения офиса омбудсмена [29, с.241]. ПРООН и ОБСЕ не раз акцентировали внимание разработчиков на необходимость соответствия принимаемого документа международным стандартам для того, чтобы учреждаемый институт пользовался достаточным уровнем доверия как внутри страны, так и за ее пределами.

В феврале 2000 года была создана рабочая группа, подготовившая законопроект «О Национальном Омбудсмене (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан». В 2001-2002 гг. подготовленный рабочей группой законопроект претерпел ряд изменений и подвергся сомнению со стороны министерств и ведомств. И только благодаря усилиям самих разработчиков и их сотрудничеству с международными организациями удалось внести в повестку дня ряд важнейших вопросов, стоящих перед государством.

25 сентября 2003г. в Женеве в ходе 58-й сессии Комиссии ООН по правам человека Казахстаном было объявлено о намерении создать национальное правозащитное учреждение. 29 августа 2002 года Президент Казахстана в своей речи, посвященной празднованию 7-летия Конституции, также подтвердил намерение в ближайшее время учредить правовой институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане [30, с.1-2].

История создания правозащитного института в Казахстане не была простой, политизированность данного мероприятия определило характер правозащитного института.

Таким образом, общими предпосылками учреждения института Уполномоченного по правам человека в Казахстане являются объективные общественно-политические процессы развития политики республики в отношении прав человека, системы гарантий и защиты. Наряду с внутриполитическими процессами не последнюю роль сыграл и международный фактор. Стремление Казахстана стать частью глобальной системы отношений поставили перед нашим государством необходимость имплементировать положения зарубежного законодательства в области защиты и восстановления нарушенных прав и свобод.

2.ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

1. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Признание доктрины разделения власти на три составных элемента стало определяющим началом в вопросе формирования и функционирования высших государственных органов Казахстана. В данной связи считаем необходимым начать рассмотрение вопроса правового статуса института Уполномоченного по правам человека через призму закрепленной системы разделения властей в Республике Казахстан.

Как известно, принцип разделения властей в Казахстане впервые был провозглашен в декларации о государственном суверенитете. Разделение власти, обеспеченное системой сдержек и противовесов, является характерным признаком правового государства, гарантией его нормального функционирования. Необходимо отметить, что нормы конституции Казахстана содержат положения, которые закрепляют данный порядок организации публичной власти и системы управления.

Конституция РК в п. 4 ст. 3 закрепила: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов» [1, с.73]. В приведенных выше нормах, как отмечает В.А. Малиновский относительно положений Конституции РК, в сжатой форме закреплено два базовых начала – содержательной и организационной сторон государственной власти [7, с.108].

Следуя логике изложения, трудно не согласится с мнением Л.Б. Тиуновой, которая констатирует, что конституционная модель современной России даже формально (законодательно) предусматривает систему разделения власти более сложную, чем просто ее осуществление законодательной, исполнительной и судебной ветвями единой суверенной властью государства [31, с.40-47]. Несмотря на то, что автор высказал мнение относительно практики России, считаем, что оно вполне применимо в случае с Казахстаном.

Основной фигурой в политических отношениях, складывающихся в Казахстане, является глава государства – Президент.

Конституция Казахстана определила статус главы государства как орган, не входящий в систему разделения властей, а возвышающийся над нею, осуществляя координирующие функции. Президент является гарантами Конституций, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики наших государств.

По своей природе данный конституционный орган является представительным, так как избирается посредством всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании.

Требования, предъявляемые к кандидатам в президенты Казахстана, довольно высоки. Конституционные новации в Казахстане 1998 и 2007 гг. изменили сроки полномочий главы государства, теперь он составляет пять лет.

Конституция Казахстана закрепила президентскую форму правления. Избранная Республикой Казахстан модель государственной власти определила правовой статус и характер полномочий высших органов власти и уровни их взаимоотношений. В государствах с президентской формой правления, как правило, более характерным является занятие «особого» положения Президентом – главы государства. Исходя из занимаемого конституционного положения, полномочия глав государств весьма обширны.

В перечень конституционных полномочий Президента РК входит назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент РК, с согласия Мажилиса и Сената Парламента РК назначает и отстраняет высших должностных лиц государственных республиканских органов.

Существует мнение, высказанное Е.К. Нурпеисовым и А.К. Котовым, которые полагают, что благодаря новому статусу Президента Республики Казахстан как бы «над ветвями власти» происходит усиление потенциала казахстанского парламентаризма, самостоятельности исполнительной вертикали, а также полнее гарантируется независимость судебной власти [32, с.67].

Одним из основных демократических институтов современных государств является парламент. Главными функциями парламента, закрепленными в положениях Конституции, являются:

- законотворчество;

- осуществление контроля за деятельностью высшего исполнительного органа – Правительства.

Объем полномочий и функций парламента может быть различным, в зависимости от политических, правовых традиций, формы правления и территориального устройства конкретного государства.

Одним из наиболее важных конституционных институтов современного Казахстана, претерпевших серьезные изменения с момента провозглашения суверенитета является парламент.

В соответствии с концепцией разделения государственной власти законодательная власть в Казахстане реализуется Парламентом. В соответствии с Конституцией РК 1995 года, Парламент РК является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции. Согласно Конституции РК, Парламент состоит из двух палат – Мажилиса и Сената.

Мажилис представляет все население Казахстана, а Сенат, который по существу является «верхней палатой», состоит из депутатов, представляющих областные маслихаты и Президента РК, с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Следовательно, Сенат представляет и выражает региональные интересы и мнения. Вместе с тем Сенат является органом всей Республики. Исходя из вышеизложенного, двухпалатный парламент выполняет одну из главных задач системы сдержек и противовесов – демонополизирует законодательную власть.

Об ограничении законодательных функций Парламента говорит также отсутствие единоличной функции Парламента на внесение изменений и дополнений в Конституцию. Изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены Парламентом, только если Президент решит передать проект изменений и дополнений на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений (п. 1 ст. 91 Конституции РК). Следует подчеркнуть, что Парламент может издавать законы только по установленному перечню вопросов, не обладая монополией на принятие законов. Президент же вправе издавать законы и указы, имеющие силу законов, по любому кругу вопросов в случаях, предусмотренных Конституцией. Право принимать законы Президент РК получает в случае делегирования ему Парламентом законодательных полномочий. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что Парламент в Казахстане обладает ограниченными законодательными полномочиями и при этом не является единственным законотворческим органом.

В случае с казахстанским парламентом представительство доминирует, законотворчество же отходит на второй план. Такое конституционное положение Парламента РК несколько осложняет процедуру назначения Уполномоченного по правам человека о законодательной ветвью власти. Поэтому юридически обоснованной видится правовая ситуация, складывающаяся относительно назначения Уполномоченного по правам человека Казахстана посредством указов главы государства.

Конституция Республики Казахстан не предусматривает соответствующих уровней отношений между Уполномоченным по правам человека и Парламентом. Тем не менее, в сложившейся совокупности отношений между Парламентом РК и институтом Уполномоченного по правам человека возможно выделить следующие особенности.

Во-первых, парламент определяет общие направления правовой реформы, которые затрагивают и правозащитный институт.

Во-вторых, Парламент РК определяет структуру органов государственной власти и их компетенцию, в том числе подконтрольных институту Уполномоченного по правам человека.

В-третьих, Комитеты Палат Парламента РК принимают непосредственное участие в формировании казахстанского правозащитного института.

В-четвертых, парламент устанавливает объем финансирования института Уполномоченного и посредством Счетной палаты проверяет правильность расходования денежных средств. Вопрос финансирования правозащитного института находятся в ведении Администрации Президента РК, тем самым, исключая всякую вероятность материальной и финансовой самостоятельности и независимости.

Рассматривая вопрос взаимодействия Уполномоченного по правам человека Казахстана с парламентом, следует отметить назревшую необходимость урегулирования отношений между национальным институтом и профильными комитетами парламента в целях совершенствования текущего законодательства и устранения пробелов в нем. Как было отмечено выше, видится целесообразным увеличение объема полномочий Парламента в вопросе формирования института Уполномоченного, так как механизм формирования того или иного органа предопределяет ход его развития и функционирования. Однако, несмотря на удаленность казахстанского омбудсмана от Парламента, п. 15 Положения об Уполномоченном по правам человека все же закрепил за омбудсманом Казахстана право на обращение к палатам Парламента с предложением проводить парламентские слушания по результатам рассмотрения жалоб, а также при получении информации иными способами [33].

Еще одним из элементов взаимодействия института Уполномоченного и парламента может стать институт депутатского запроса. Способом повышения эффективности деятельности рассматриваемого института является создание четкого механизма взаимодействия аппаратов парламента и Уполномоченного, позволяющий, с одной стороны, подготовить четкий и правомерный депутатский запрос, а с другой, - дать на него полный и своевременный ответ.

Законодательство Казахстана не закрепило за Уполномоченным права законодательной инициативы, тем не менее, отношения между парламентами и омбудсманом в плоскости законотворчества могут быть реализованы в рамках действующего законодательства. Реализация права обращения к палатам Парламента с предложением о проведении слушаний по вопросам нарушения прав, в качестве обратной связи в наметившихся отношениях между законодательным органом и Уполномоченным, следовало бы корреспондировать обязанность депутатскому корпусу изучение и анализ деятельности правозащитного института с последующим использованием результатов его деятельности в законотворческом процессе.

В.А. Малиновский отмечает, что в теории и практике следует разделять функциональное и организационное начала государственности. По этой причине, продолжает автор, вполне допустимы существование и деятельность очень важных государственных органов, которые организационно не включены ни в одну из ветвей власти [34, с.152].

В научном мире высказываются мнения о функционировании контрольной власти [35, с.10-18]. По аналогии приведенного выше мнения вполне справедливым будет согласится с мнением А.Б. Узакбаевой, что в Казахстане существуют все основания предположить о существовании президентской власти, так как существует целая сложившаяся система государственных органов, непосредственно подчиненных, подотчетных только главе государства. Одним из ведущих специалистов в области конституционного права В.А. Малиновским была изучена юридическая природа такой юридической дефиниции, как «органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту РК». [34, с.146-210]. По нашему мнению, составным элементом системы «органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту РК», вполне можно считать институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Во-первых, процедура назначения и отстранения от должности производится самим главой государства. Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан является должностным лицом, относящимся к категории политических государственных служащих [36]. Во-вторых, принесение присяги Уполномоченным по правам человека приводится Президентом (п. 12 Положения) [37]. В-третьих, ежегодно Уполномоченный по правам человека представляет на рассмотрение Президенту отчет о своей деятельности, состав аппарата Уполномоченного утверждается также Президентом. Пункт 14 Положения предоставляет право главе государства принять решение о досрочном освобождении Уполномоченного от занимаемой должности. Поэтому говорить об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан как независимом органе, функционирующем в рамках самостоятельной ветви власти, либо выходящим за пределы классической триады, не представляется возможным.

В большинстве стран мира омбудсман выступает как орган законодательной власти. Так, некоторые исследователи, в частности Г. Жангалиева, рассматривая институт Уполномоченного по правам человека, делают акцент на парламентской составляющей института, воспринимая его как некий атрибут парламентаризма [38, с.4].

Высказываются мнения, что существует угроза реальной зависимости Уполномоченного по правам человека от парламента при его назначении (выборах) на должность. Мы не разделяем данной точки зрения, так как не всегда всеобщие выборы, участие граждан, как предлагает С.А. Денисов, оправдывает цели, ради которых учреждается этот правозащитный институт [39, с.210].

Отсутствие правовых традиций защиты и уважения прав и свобод человека и гражданина в современном Казахстане требует создания дополнительных условий (усиление правового статуса, финансирование, повышение степени практической реализации института и так далее) для усиления правового статуса Уполномоченного по правам человека в процессе реализации поставленных перед данным институтом задач.

Порядок формирования института омбудсмена является одним из основных факторов, определяющих правовой статус института Уполномоченного по правам человека. Подтверждением этому могут стать «Парижские принципы», выработанные международной практикой, которые определили, что независимость национальных учреждений определяется через процедуру назначения и отстранения от должности: порядка назначения, критерия назначения, длительности пребывания в должности, возможности повторного назначения, причины и процедуры отстранения от должности, привилегий и иммунитетов. «Парижские принципы» предлагают парламентский механизм избрания омбудсмена [29, с.247].

Национальный правозащитный институт не предусмотрен Конституцией РК 1995 года. Пункт 1 Положения об Уполномоченном Казахстана раскрывает национального омбудсмана как должностное лицо, осуществляющее наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенное в пределах компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Казахстане основывается на принципах законности, приоритетности прав и свобод человека и гражданина, объективности и гласности (п. 6 Положения). Процедура назначения на должность регламентируется Положением об Уполномоченном по правам человека, утвержденным Указом Президента РК «Об Уполномоченном по правам человека» от 19 сентября 2002 года. Назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Казахстане осуществляется Президентом после консультаций с комитетами Палат Парламента, перечень которых определяет сам глава государства, сроком на пять лет.

В отчетах казахстанского Уполномоченного по правам человека, а также в работах многих казахстанских исследователей [40, с.19; 41, с.6] поднимался вопрос об изменении формы правового акта, непосредственно регулирующего правовой статус национального правозащитного института.

Определяя место Уполномоченного Казахстана, следует отметить, что сущность возложенных функций не позволяет относить казахстанского омбудсмана к исполнительной ветви власти, так как его решения не носят управленческо-распределительного характера. Также мы не можем рассматривать Уполномоченного по правам человека как орган, действующий от законодательной власти. Приведенный выше анализ казахстанского конституционного законодательства показал юридическую и фактическую удаленность Уполномоченного по правам человека от Парламента.

В юридической литературе высказываются мнения относительно целесообразности процедуры назначения Уполномоченного в Казахстане Президентом РК. Так, М.С. Башимов в своей работе «Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека)» приводит ряд мнений казахстанских ученых на предмет его назначения и освобождения Президентом страны [29, с.249], считающих, что такая практика благотворно отразится на эффективности отправления полномочий главным правозащитником страны и на авторитете принимаемых им решений, а также на состоятельности и имидже нового для казахстанской действительности правозащитного органа. Основным аргументом в пользу назначения и, соответственно с этим, предполагаемого повышения правового статуса казахстанского омбудсмана приводится пример назначения судей главой государства, а не избираемость их, как в прежние годы. Предпринятые меры, по мнению ряда казахстанских ученых, значительно повысили не только авторитет судей и всей судебной системы в целом, но и обеспечили, на их взгляд, независимость отправления правосудия.

Другие полагают, что «…поскольку основными формами осуществления парламентаризма являются непосредственная и представительская демократия, то осуществление парламентским уполномоченным по правам человека своей компетенции следует считать реализацией идеи представительской демократии. Более того, институт омбудсмена служит усилению парламентского контроля над исполнительной властью, что на сегодняшний день особенно актуально в странах с непомерным ростом бюрократических структур» [29, с.249].

Избранный Казахстаном способ формирования института не является популярным в мировой практике, так как принято считать, что назначение на должность решением главы государства или решением (декретами) исполнительной ветви власти способны оказать сильное влияние на выбор кандидатуры, что в дальнейшем скажется на результатах его работы.

Анализ Положения об Уполномоченном по правам человека в РК показал отсутствие норм, обеспечивающих гарантию сохранения мандата омбудсмана в случае истечения срока полномочий Президента РК.

Для Казахстана характерна иная правовая ситуация, складывающаяся вокруг ежегодного отчета, а не доклада, что, безусловно, может привести к неблагоприятным правовым последствиям для Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Классическая триада, состоящая из законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, с системой сдержек и противовесов, не всегда характерна для того или иного государства.

Для парламентских республик омбудсман является органом парламента, а в президентских и смешанных формах правления он, как правило, в различной степени удален от законодательного органа в функциональной плоскости вопроса. Правовая близость может наблюдаться в процедуре назначения. Однако мировая практика не лишена примеров, когда парламент уступает данное право правительству, ярким подтверждением этому является правовая традиция Франции. Но даже, несмотря на это, омбудсман никогда не рассматривался и не подразумевался как орган исполнительной власти.

Юридическая конструкция в тексте Положения отображает следующие элементы правового статуса Уполномоченного. В тексте Положения отображен только лишь один из аспектов правового статуса – независимость. Пункт 4 Положения гласит, что «Уполномоченный при осуществлении своей деятельности независим». По мнению ряда ученых, юридическая конструкция, в которой статьи о правовой основе деятельности Уполномоченного обособлены от статей о независимости последнего, ослабляют его правовые позиции как независимого органа, способствуют подчинению его различным государственным органам, за деятельностью которых он уже не может осуществлять надзор [39, с.206].

В п. 18 Положения закреплено, что в соответствии, с которым Уполномоченный Казахстана не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, судов РК. В законодательствах других стран также допускаются такого рода изъятия. Так, например, в российском законе жалобы заявителей не распространяются на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако казахстанский вариант изъятий нам видится чрезмерно обширным.

В период работы над законопроектом казахстанскими разработчиками было предложено предоставление права знакомиться с оконченными производством уголовными, гражданскими делами и административными материалами, решениями судов, вступившими в законную силу, как это практикуется в некоторых странах СНГ, в частности в России. Однако данная правовая идея не была воплощена в тексте казахстанского Положения.

За период существования казахстанского Уполномоченного были внесены поправки в базовый документ – Положение. Считаем необходимым отметить, что введение в действие Указа Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2004 года № 1474 «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» [42] существенно увеличил объем полномочий правозащитного органа. Однако такое положение просуществовало непродолжительное время, и уже 29 августа 2006 года был подписан Указ Президента Республики Казахстан «О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947» [43], который упразднил внесенные изменения.

Указ от 29 ноября 2004 года предусматривал возможность расширения правозащитных возможностей правового института Уполномоченного. Предполагалось внести изменения в Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан. Предоставлялась возможность участвовать Уполномоченному по правам человека в судебном рассмотрении дела, а также обращение в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора суда, определения или постановления суда. Законопроект предоставлял Уполномоченному участвовать в судебном процессе в рамках исполнения своих полномочий, не посягая на принцип независимости суда.

Как уже было отмечено выше, 29 августа 2006 года был подписан Указ Президента Республики Казахстан, который упразднил внесенные новеллы. Этому предшествовало принятие Постановления Конституционного Совета о несоответствии Конституции принятого Указа «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» [44, с.53].

Положение о казахстанском Уполномоченном содержит требование в соответствии, с которым Уполномоченный по правам человека на период осуществления своих полномочий обязан приостановить свое членство в политических партиях и иных общественных объединениях.

Казахстанский Уполномоченный осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, законами, актами Президента и Правительства, иными нормативными правовыми актами, а также Положением об Уполномоченном. Конституция РК закрепила международный договор как составную часть действующего права республики, предоставив ему приоритет действия в случае возникновения противоречий с нормами внутреннего законодательства.

Срок полномочий Уполномоченного по правам человека в РК составляет пять лет. Закрепленный срок полномочий не идет вразрез со сложившейся мировой практикой.

Национальное законодательство об Уполномоченном по правам человека Казахстана предъявляет ряд требований к кандидатам на пост главы правозащитного органа.

В соответствии с Положением требованиями, предъявляемыми к кандидату на пост Уполномоченного по правам человека в Казахстане, являются наличие казахстанского гражданства, наличие высшего юридического или иного гуманитарного образования, наличие стажа работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

В целом предъявляемый набор требований вполне соответствуют практике других стран, где служба защиты граждан функционирует продолжительное время и накоплен богатый опыт. Но все-таки следовало бы ограничиться требованием о наличии высшего юридического образования и, как отмечает М.С. Башимов, преимущественно специалистами в области конституционного права [45, с.9].

Субъектами обращения к Уполномоченному по правам человека Казахстана являются граждане республике, иностранные граждане и лица без гражданства.

Наряду с вышеуказанными субъектами обращения к Уполномоченному по правам человека, Положение закрепило право обращения лиц, содержащихся в местах лишения свободы.

Основной гарантией обращения лиц, находящихся в местах лишения свободы к омбудсману является отсутствие требования просмотра корреспонденции администрацией учреждения и направление обращения осужденного в течение 24 часов. Анализ требований к заявлениям, адресованным к национальным правозащитным органам Казахстана, показал наличие такого обязательного требования, как авторство. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению. Наличие приложения, состоящего из документов, подтверждающих требования заявителя, сохраняет принцип, лежащий в основе идей омбудсманства. Данное требование является подтверждением того, что институт Уполномоченного по правам человека действует как субсидиарный (дополнительный) институт в процессе защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного Казахстана не влечет ограничения компетенции других государственных органов.

Правовыми последствиями по результатам проверки обращений являются рекомендации должностному лицу, чьи действия (бездействие) нарушили права и свободы заявителя, в которых содержатся меры для восстановления нарушенных прав. Как было отмечено выше, Уполномоченный Казахстана ежегодно представляет на рассмотрение Президенту отчет о своей деятельности. Следует отметить, что во многих странах используется термин «доклад», что свидетельствует об определенной степени свободы и независимости правозащитного органа.

Отличительной особенностью, характеризующей правовой статус Уполномоченного, как правозащитного органа, является отсутствие возможности обжалования и пересмотра его решений государственными органами, включая прокуратуру и суд. Граждане обладают правом обращения к Уполномоченному, а он, в свою очередь, используя принадлежащие ему механизмы, защищает и восстанавливает их нарушенные права.

В Положении отсутствует норма, закрепляющая гарантию деятельности правозащитного органа в условиях чрезвычайного, военного положения, что несколько ставит под сомнение действенность правового института в особых условиях.

Составным элементом правового статуса Уполномоченного по правам человека является закрепленный на законодательном уровне перечень оснований для прекращения полномочий национального правозащитника.

Так, в соответствии с п. 14 Положения основаниями для досрочного освобождения от должности Уполномоченного являются:

1. освобождение от должности по собственному желанию;
2. состояние здоровья, препятствующее дальнейшему исполнению профессиональных обязанностей, в соответствии с медицинским заключением;
3. вступление в законную силу решения суда о признании Уполномоченного недееспособным или ограниченно дееспособным либо о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
4. вступление в законную силу обвинительного приговора;
5. утрата гражданства Республики Казахстан;
6. смерть Уполномоченного или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;
7. назначение, избрание Уполномоченного на другую должность и его переход на другую работу;
8. несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных Положением;
9. грубое нарушение должностных полномочий, совершение проступков, не совместимых с нахождением на занимаемой должности и умаляющих авторитет государственной власти;
10. выезд на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан.

Составным элементом правового статуса Уполномоченного является наличие судебного и административного иммунитетов. В случае с казахстанским Уполномоченным данная плоскость вопроса остается не урегулированной. На сегодняшний день остается открытым вопрос о сохранении независимости Уполномоченного при исполнении своих полномочий.

Казахстанский Уполномоченный по своему статусу соответствует статусу руководителя республиканского агентства, непосредственно подчиненного главе государства. Мировой опыт свидетельствует об ином. Статус омбудсмана, как правило, приравнивается к статусу судьи Верховного суда.

М.С. Башимов указывает на необходимость учреждений региональных представительств в Казахстане [45, с.14]. Мы разделяем данную позицию.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Казахстане координируется Национальным центром по правам человека [46]. Это государственное учреждение способствует осуществлению информационно-аналитической, организационно-правовой деятельности Уполномоченного. Численность аппарата Уполномоченного Казахстана насчитывает 14 человек. Трудно не согласиться с суждением М.С. Башимова по вопросу значимости и важности такого элемента целой системы правозащитной деятельности, как аппараты омбудсманов. В разных странах аппарат может называться по-разному (секретариат, бюро, управление, национальный центр), но главное, что он, как подчеркивает исследователь, осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека [47, с.66].

В структуру аппарата Уполномоченного по правам человека РК входит сам Уполномоченный, Руководитель Национального центра по правам человека, отдел по работе с обращениями граждан, экспертный отдел и административно-финансовый отдел.

В ежегодных отчетах Уполномоченного по правам человека в Казахстане неоднократно подчеркивалось о необходимости повышения уровня должностей государственных служащих аппарата с категории «С» до категории «В» с целью повышения эффективности деятельности правозащитного органа, что позволит комплектовать штат аппарата более квалифицированными сотрудниками [48].

Очевидно, что для обеспечения деятельности института Уполномоченного по правам человека необходимо создание аппарата.

Законодательство сегодняшнего дня предоставляет право формирования аппарата казахстанского правозащитного органа Президенту РК. Соответственно, решение кадровых вопросов не является прерогативой Уполномоченного Казахстана.

В отчете Уполномоченного по правам человека в РК за 2008 год отмечается, что изучение мировой практики, регулирующей правовые и институциональные аспекты деятельности омбудсмена, показало, что специальное название учреждения (аппарата), как в случае с Казахстаном «Национальный Центр», имеется только в законодательстве Молдовы [49].

Такое наименование аппарата нередко вызывает определенную путаницу, когда граждане обращаются к Уполномоченному с повторными жалобами со ссылкой на то, что они на свои обращения к нему получили ответы от Национального центра. Есть и другая категория граждан, которая полагает, что Национальный Центр - это не государственное учреждение, а общественное объединение или же вовсе путает с Комиссией по правам человека [49].

В заключении, хотелось бы отметить следующее. Учреждение правового института Уполномоченного по правам человека как нового государственного института ознаменовало важный этап развития казахстанской государственности.

Уполномоченный по правам человека Казахстана находится на пути становления как правозащитный государственный орган. На сегодняшний день мы не можем констатировать факт конституционного закрепления правового статуса Уполномоченного по правам человека. Сложившаяся правовая ситуация затрудняет процесс внедрения правозащитного института в политическую практику современного Казахстана. Выдвинутые М.С. Башимовым предложения о необходимости учреждения региональных представительств казахстанского Уполномоченного по правам человека [39, с.14], сохраняют свою актуальность.

Изучение правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан позволило сделать следующие выводы следующего порядка:

Определение правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан находится в несомненной связи с закрепленной системой разделения власти в государстве. В соответствии с положениями Конституции Казахстана президент является гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Одной из форм реализации данного конституционного положения является участие главы государства в процессе назначения на должность Уполномоченного по правам человека.

В Казахстане Уполномоченный по правам человека формируется как государственный правозащитный орган, который мог бы рассматриваться как орган, входящий в систему органов, «непосредственно подчиненных, подотчетных главе государства». Закрепленный порядок назначения на должность Уполномоченного Казахстана не столь распространен в конституционной практике многих зарубежных стран, однако, данный факт не лишает казахстанского омбудсмана права на существование в правовой системе республики.

В заключение хотелось бы отметить, что учреждение института Уполномоченного по правам человека в правовой системе Казахстана свидетельствует о сохранении курса на построение правового, демократического государства, а нерешенность некоторых вопросов соблюдения прав и свобод человека ставит государство перед необходимостью их решения.

1. Основные функции и направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Природа института Уполномоченного по правам человека не может быть воспринята полно без раскрытия основных функций и направлений его деятельности. Данные вопросы находятся в непосредственной связи, являются следствием правового статуса, места, которое занимает Уполномоченный по правам человека в системе высших органов государства. Занимаясь главным образом рассмотрением поступающих жалоб и заявлений по вопросу восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, Уполномоченный по правам человека способствует укреплению самой государственной власти, а также повышению ее авторитета.

Пункт 19 Положения об Уполномоченном в Казахстане раскрывает основные направления деятельности данного правового института. Результатами своей правозащитной деятельности казахстанский омбудсман способствует совершенствованию законодательства РК, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты; способствует приведению законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; способствует развитию международного сотрудничества в области прав человека, путем внесения соответствующих предложений в государственные органы РК. Следует обратить внимание на то, что одним из основных направлений деятельности омбудсмана, отличающих его от других государственных институтов, является реализация функции просвещения в области прав человека.

Анализ отчетов Уполномоченного по правам человека в Казахстане за годы существования правозащитного института показал, что в период с конца 2002 года по 2008 год Уполномоченному поступило свыше 10 тыс. заявлений о нарушениях прав человека. В 2008 году в адрес Уполномоченного поступило 906 письменных обращений, что почти в два раза меньше, чем в предыдущем году. В общей сложности устно и письменно к Уполномоченному обратились более 1800 человек.

Сокращение в отчетном периоде (2008 г.) общего числа обращений, по мнению Уполномоченного по правам человека и сотрудников его аппарата, обусловлено следующими факторами и причинами:

- открытием местных общественных приемных Народно-демократической партии «Нур Отан»;

- ростом уровня правовой осведомленности населения, которое отстаивает свои права в судах и иных государственных органах самостоятельно;

- активизацией деятельности правозащитных НПО.

В целом тематика заявлений, принятых Уполномоченным к производству, существенно не меняется, вместе с тем наблюдается тенденция увеличения обращений по криминальной тематике. Если в период с 2002 по 2003 гг. они составляли 12,22% от всех поступивших заявлений, то 2008 г. их число возросло до 20,3% [49;50].

Анализ норм Положения об Уполномоченном по правам человека в Казахстане показал, что в целом указанный документ закрепил основные направления, характеризующие такого рода правозащитный институт. Однако, на наш взгляд, все же существует ряд положений, требующих некоторой технической и содержательной доработки.

Видится необходимым воспринять опыт российского правозащитного органа и предоставить право Уполномоченному по правам человека Казахстана и его аппарату иметь свой печатный орган, который, в свою очередь, будет способствовать реализации основных направлений его деятельности, в частности просветительской.

Продолжая рассмотрение основных направлений деятельности института Уполномоченного, хочется обратить внимание на существующую закономерность. Так, в развитии международного сотрудничества, в сущности, должен быть заинтересован не только сам Уполномоченный, но и государство в целом, так как данный аспект деятельности будет являться составной частью всего комплекса международных отношений. В соответствии с вышеизложенным целесообразно предоставить право Уполномоченному Казахстана участвовать в правовой экспертизе международных договоров, так как впоследствии правозащитный институт и будет одним из тех органов государства, которому будет необходимо оперировать данными документами.

Юридическая природа института весьма демократична. Соответственно, для достижения поставленных целей Уполномоченным должен быть использован определенный комплекс методов, позволяющих реализовать стоящие перед институтом задачи.

Исходя из этого, следует выделить, что для Уполномоченного по правам человека, как ни для какого другого государственного органа, характерно наличие следующей группы методов деятельности:

1. Метод наблюдения;
2. Метод убеждения;
3. Метод контроля;
4. Метод выработки мер воздействия.

Данная совокупность методов свойственна правовому институту Уполномоченного по правам человека в целом.

По нашему мнению, метод убеждения в основном его виде является базовым именно для казахстанского Уполномоченного, так как перечень компетенций, предоставленных правозащитнику, не позволяет ничего иного, как убеждать других в истинности выдвинутой позиции. Так, например, приведенные ниже конструкции более наглядно это демонстрируют. Уполномоченный Казахстана «имеет право привлекать на договорной основе организации и специалистов к выполнению экспертных и консультационных работ для подготовки заключений по подлежащим выяснению обстоятельствам» (пп.3 п.15 Положения).

Мы разделяем мнение М.С. Башимова [39, с.8], что метод наблюдения, особо подчеркнутый в нашем омбудсмановском законодательстве, является лишь одним из немногих среди многообразия других.

Раскрывая сущность правозащитной деятельности, нельзя обойти стороной вопрос, связанный с формой деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане, так как именно форма выступает внешним проявлением конкретных действий, в нашем случае института Уполномоченного по правам человека.

Для большинства государственных институтов более характерным будет являться наличие правовых форм, сущностная же природа Уполномоченного по правам человека позволяет говорить о присущих только ему неправовых (организационных) формах деятельности, которые по своей характеристике либо предшествуют правовым, либо следуют за ними, либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих правовую форму.

Казахстанское Положение об Уполномоченном по правам человека предусматривает в качестве основных форм деятельности рекомендации, обращения к Президенту, Парламенту и Правительству республики, ежегодные отчеты Президенту.

Основным актом реагирования Уполномоченного по правам человека в Казахстане является рекомендация.

Принятие рекомендации Уполномоченным Казахстана не предполагает наступление правовых последствий в виде возможности привлечения к ответственности в случае воспрепятствования или вмешательства, неисполнения поручений Уполномоченного должностными лицами. Казахстанский законодатель предоставил право должностному лицу отклонить рекомендации Уполномоченного по правам человека, ограничившись мотивацией принятого решения. Дальнейшими действиями Уполномоченного могут стать обращения к главе государства, Парламенту, Правительству, а за самим Уполномоченным не закреплено право на самостоятельное урегулирование возникшего конфликта.

Следующей группой актов реагирования института уполномоченного Казахстана являются обращения к Президенту, Парламенту, Правительству.

Если говорить о праве Уполномоченного Казахстана на обращение к Парламенту, главе государства, Правительству, то данного рода правомочие закреплено в Положении, но механизмы правовой реализации не представлены ни в самом Положении, ни в нормативных правовых актах, регламентирующих правовой статус обозначенных выше органов.

Необходимо отметить, что в случае с казахстанским правозащитным институтом требование о придании специального характера отчетам не представляется возможным. Как было отмечено выше, природа «отчета» лишает либо сводит к минимуму инициативность, самостоятельность Уполномоченного в случаях обнаружения фактов нарушения прав и свобод, не предоставляя возможности обратить на эти факты внимание общественности.

Уполномоченный Казахстана по окончании календарного года представляет на рассмотрение главы государства отчет о своей деятельности. Использование именно такой формы ежегодного обращения является следствием правового статуса Уполномоченного Казахстана и места, которое он занимает в системе высших органов государства. В качестве положительного опыта деятельности казахстанского омбудсмана следует выделить ежегодную публикацию отчетов в республиканских печатных органах, а также на официальном сайте Уполномоченного по правам человека, несмотря на то, что данный аспект не закреплен в Положении об Уполномоченном ни как право, ни как обязанность.

В итоге мы можем сделать вывод о том, что природа института Уполномоченного в Казахстане является правозащитной.

Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан является должностным лицом, осуществляющим наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенным в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав. Выделение только наблюдения как основного метода деятельности казахстанского Уполномоченного не позволяет адекватно реагировать на возникающие нарушения в отношениях характера «администрация-гражданин». Наблюдение не предполагает активных действий со стороны Уполномоченного.

Анализ института Уполномоченного по правам человека в РК показал, что вопрос определения правового статуса и его места в национальной правовой системе находится в несомненной связи с закрепленной системой разделения власти и объема конституционных полномочий высших органов государства. В Казахстане Уполномоченный по правам человека формируется как государственный орган, который мог бы рассматриваться как орган, входящий в систему органов, «непосредственно подчиненных, подотчетных главе государства». Для полноты реализации правозащитных функций Уполномоченным по правам человека в Казахстане требуют решения вопросы повышения его правового статуса до уровня конституционного института, изменение юридической формы правового акта регулирующего вопросы его деятельности.

В отношении казахстанского Уполномоченного справедливо говорить как о наблюдательном правозащитном органе, главным образом соотносимом с функцией главы государства как основного гаранта прав и свобод человека и гражданина.

3 МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА

Создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами наделенными властью, и управляемыми. Наряду с традиционными механизмами защиты прав и законных интересов граждан, мировой практике известен институт омбудсмана [51]. Как отмечает В.В. Бойцова, термин имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду жизни германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны, денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы в прошлом перевели слово «омбудсман» как «поверенный, «управляющий делами», «доверенное лицо». Термин «омбудсман» является собирательным, независимо от принятого в той или иной стране наименования.

Швеция была первой страной в мире, учредившая данный институт, главным назначением которого являлось ограничение власти монарха.

Отношение государства, его структур к правам человека – яркий показатель природы существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не станут приоритетными, не приобретут высшую ценность не будут выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство – как правовое.

В этой связи возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также в усовершенствовании уже действующих на практике способов, позволяющих гражданину незамедлительно и эффективно защищать свои права и законные интересы, нарушенные различными властными структурами.

Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод индивида – важнейшая задача любого демократического государства. Несмотря на существование в современных конституционных демократических системах целого ряда судебных, политических и общественных способов защиты прав человека, гражданин в наше время недостаточно защищен от административных злоупотреблений.

Взаимоотношения отдельного гражданина с администрацией, в большинстве случаев осложняются массой постановлений, которые ему практически неизвестны, но в немалой степени его касаются. Эта проблема становится день ото дня все очевиднее в связи с вмешательством бюрократического аппарата в общественные дела.

Власть в жизни общества необходима при всех недостатках и ошибках в управлении. Но ее деятельность, сопровождающиеся множеством искажений и нарушений закона, нуждаются в исправлении в наиболее простой и наименее дорогостоящей для граждан форме. Поэтому предлагаются дополнительные средства, полезные для решения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон. Институт омбудсмана показал себя как чрезвычайно полезный, действуя в интересах граждан и самой администрации.

В Швеции это слово имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, адвокат, опекун или любое другое лицо, которое уполномочено другими субъектами действовать от их имени и служить их интересам. Как пишет В.В. Бойцова, термин имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду жизни германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы в прошлом перевели слово «омбудсман» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо». возможно также, что институт омбудсмана берет начало от римских должностей цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов.

Международное определение омбудсмана – это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, ответственным перед законодательной властью. Омбудсман получая жалобы пострадавших лиц на государственные органы, либо нанимателей, а также действуя по собственному желанию уполномочен проводить расследования и рекомендовать действия по восстановлению нарушенных прав. Он также располагает возможностью представлять государственным органам доклады о положении дел в правозащитной деятельности.

Первая историческая веха института омбудсмана относится к эпохе абсолютной монархии и связана с возникновением в Швеции в 16 веке фигуры Главного Сенешаля, которому вменялось в обязанность осуществлять от имени верховной власти короля надзора за деятельностью судей и отправлением правосудия и представлять доклады королю. С 1683 года другому должностному лицу было дано право прямого воздействия на судебных чиновников, вплоть до их обвинения в суде. Далее происходит расширение сферы такого контроля со стороны королевской власти и на администрацию королевства. Этот этап связан с именем Карла XII. После поражения под Полтавой в 1709 году он уезжает в Турцию, а в Швеции в этот период начинаются волнения и беспорядки, тогда Карл XII своим указом в 1713 году учреждает должность королевского омбудсмана, который с 1719 года стал называться канцлером юстиции. Его главной функцией являлось осуществление надзора за деятельностью судей, гражданских служащих, обеспечение должного исполнения ими национальных законов. Однако канцлер был слугой короля и подчинялся кабинету. Он не обладал достаточной независимостью для того, чтобы эффективно защищать граждан. После смерти Карла XII следует сложный исторический период, который в рассматриваемом нами аспекте характерен тем, что на разных этапах канцлер юстиции либо находился под влиянием короны, либо становился в большей степени подотчетен законодателям или землям, получая значительную независимость. Окончательное освобождение Швеции от абсолютизма ознаменовалось принятием риксдагом (парламентом) в 1809 году новой Конституции, в основе которой лежал принцип равновесия власти короля и парламента. Конституция вводила должность омбудсмана юстиции. В отличие от канцлера (эта должность также сохранилась, как королевский чиновник), омбудсман юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независим и не подчиняющимся, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью.

С этого момента четко разграничиваются два института, осуществляющие в Швеции контроль администрации: с одной стороны, канцлер юстиции, который по-прежнему подчинен королю и находится у него на службе как чиновник; и омбудсман юстиции, назначаемый парламентом, не подчиняющийся никому, кроме закона, но подотчетный избравшему его органу.

Хотя в ходе первоначального обсуждения некоторые депутаты требовали, чтобы омбудсман юстиции был представлен несколькими лицами или даже являлся бы сложносоставным, возобладала идея единоличного органа, как и в случае канцлера юстиции.

С течением времени Швеция столкнулась с процессом роста деятельности администрации и ее вмешательства в различные сферы жизни. В 1915 году деятельность омбудсмана раздвоилась, появился военный омбудсман, главной задачей которого стал контроль военной администрации и расследование жалоб, подаваемых солдатами и офицерами в связи с их службой в армии и возможными нарушениями их прав в период службы. Процесс разделения деятельности омбудсманов продолжался до 14 декабря 1967 года. Принцип единства был возрожден, но при этом определи три различные сферы деятельности, каждая из которых контролируется отдельным омбудсманом. На единой должности находились три лица, каждое из которых именовалось омбудсман юстиции. Разделение компетенции было осуществлено на принципе договоренности между ними. Отсутствовали отношения субординации; все обладали одинаковым набором прав и обязанностей. Первый омбудсман осуществлял надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией; второй занимался социальными вопросами; третий отвечал за отдельные вопросы, касающиеся управления (налоги, транспорт).

До 1919 года у Финляндии не было своего омбудсмана, но работал канцлер юстиции, учрежденный под влиянием шведской Конституции 1772 года, с изменениями от 1809 года.

По Конституции 17 июля 1919 года учреждается омбудсман юстиции, исполнявший свои обязанности параллельно и независимо от канцлера юстиции. До 1933 года поступало несколько предложений упразднить этот институт в связи с узостью его компетенции, однако ни одноиз них не было принятии. положение омбудсмана упрочилось в конституционной практике страны и с этого момента оба института сосуществуют. В дальнейшем возникли еще омбудсман по делам потребителей (1978) и омбудсман по обеспечению равенства полов (1986).

Нельзя не учитывать тот факт, что период формирования института был сопряжен с масштабными изменениями всей политической системы Швеции, что впоследствии определило характер правозащитного органа, уровни взаимоотношений с другими органами власти. Омбудсману была отведена роль контролера за деятельностью государственной администрации. Современная история шведского осмбудсмана берет начало с 1 января 1975 года, с момента вступления в силу новой шведской Конституции. Именно современная модель политической системы государства закрепила в основном законе Швеции должность омбудсмана, с широким кругом полномочий, ввиду чего шведская модель впоследствии стала «классической». Омбудсманы других зарубежных стран также учреждались в непростых политико-правовых условиях, что наложило свой отпечаток на их юридическую природу, порядок учреждения и функционирования, при сохранении главного приоритета – защита прав человека и гражданина. Так, например, в Великобритании традиции парламентаризма и усиление позиций исполнительной власти привели к созданию самобытной, характерной только для Великобритании модели Уполномоченного по правам человека, который вобрал идеи «классической» шведской модели в вопросе организации и в части функционирования, а с другой придал традиционно английского в вопросе работы с заявлениями граждан (через парламентариев).

Первый этап формирования института омбудсмана прошел в странах, где наличие административной юстиции либо подобных органов было не характерно, однако распространение идей омбудсманства не обошли стороной и отдельные страны, для правовых систем которых характерно наличие развитой системы административной юстиции. Однако, сохранение свойственных судам процессуальных процедур, дороговизна и продолжительность процесса стали причинами, сделавшими данный вид контроля не всегда популярным среди граждан.

Во Франции складывалась ситуация, когда возросшее количество административных органов, обладающих распорядительными функциями, все больше затрагивали различные сферы деятельности граждан. Данный факт и стал неким катализатором в вопросе учреждения правозащитного института, ранее неизвестного для политической системы Франции. Следует отметить, что указанные факторы являются весьма схожими и для наших современных государств, таких как Казахстан и Россия.

В.В. Бойцова характеризует французскую администрацию как часто бессердечную, заносчивую, высокомерную и пронизанную монархическими традициями. Она не рассматривает себя в качестве публичной службы, поступает как хозяин, отдающей приказы подчиненным [52, с. 114]. Такое понимание публичной государственной службы не чуждо и для казахстанской модели, так как, то отношение к правам человека, действовавшее долгое время в стране не лишило ее (государственной службы) недостатков.

Принадлежность омбудсмана только к законодательной ветви власти не следует рассматривать в качестве главного признака [53, с. 21]. Такое положение можно объяснить формой правления и системой властных отношений сложившихся во Франции. Гарантией независимости его статуса от исполнительной власти является процедура освобождения от должности. Согласно ей медиатор не может быть освобожден от занимаемой должности без утверждения соответствующего решения Государственным советом. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, исполнительная власть оказывает серьезное воздействие на выбор, как кандидатуры медиатора, так и направления деятельности. Вместе с тем неадминистративная сущность выполняемых им функций не дает возможности причислить его к исполнительной власти [28, с. 20]. Особенностью правового статуса французского медиатора является отсутствие возможности отстранения от занимаемой должности, за исключением случаев отвода или импичмента. Декрет от 9 марта 1973 г. установил, что условия, регулирующие такие препятствия, будут единообразно определяться специальным органом в составе вице-президента Государственного совета и первых председателей Кассационного суда и Счетной палаты. Только Президент Франции наделен правом передавать дело о смещении медиатора данному органу [54, с. 116].

Своеобразным ответом польского общества на патерналистический характер отношений в государстве, игнорирование гражданина как субъекта права привело к объективному решению, учреждение института Уполномоченного по правам человека Законом от 1 января 1988 года. Необходимо отметить, что именно польский омбудсман заслуживает особый интерес, так как его можно отнести к омбудсманам «третьего поколения», который вобрал лучшие традиции правозащитного органа. Более того Уполномоченный Польши, сформирован на пространстве государства, которое как и наши осуществила переход из одной политико-экономической формации в другую, с характерными последствиями.

В положениях Конституций Казахстана и России закреплена классическая «триада»: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. И уже в заданных конституционных условиях происходило формирование и дальнейшее функционирование института Уполномоченного по правам человека. Шведскому праву в отличие от постсоветской системы права известна отдельно выделена контрольная власть, представленная четырьмя омбудсманами Риксдага, статус данной ветви власти зафиксирован в главе XII Конституции.

Шведскую модель омбудсмана принято считать достаточно сильной. Такой вывод позволяет сделать анализ правового статуса и предоставленных правомочий.

Во-первых, шведские омбудсманы выступают органом Парламента, усиливая контрольные функции законодательного органа за деятельностью исполнительной власти. В данной связи в мире сложилось мнение, что омбудсман должен выступать как орган парламента, хотя трансформация института в иных политических системах имеет и другие примеры.

Во-вторых, шведский омбудсман действует на основе Конституции, что лишь усиливает его правовые возможности функционирования и развития.

В-третьих, каждый из четырех омбудсманов Швеции имеет свою область контроля, тем самым охватывается практически весь спектр отношений, кладывающийся между гражданином и государством.

В Швеции омбудсман назначается парламентом, спектр требований, предъявляемых к кандидату в омбудсманы традиционен, это должен быть юрист высокого научного уровня и безукоризненной репутации. (ст. 96 Конституции Швеции).

Он назначается на четыре года, до нового созыва парламента. Тем не менее, может быть освобожден от занимаемой должности досрочно по ходатайству парламентской комиссии, которой поручено следить за его деятельностью и представленными докладами. Важно отметить, что с момента учреждения данного института шведской конституционно-правовой истории не известны факты досрочного освобождения от должности. Омбудсман не может занимать никакой иной пост после своего назначения и в течение всего срока исполнения обязанностей, во избежание прямого либо косвенного влияния со стороны короля и администрации. Несмотря на довольно сильные правовые позиции шведского омбудсмана, он может быть вызван в суд в связи с ложными или нечетко мотивированными обвинениями, которые могли иметь место в процессе его профессиональной деятельности. Это свидетельствует о взаимной ответственности в отношениях между омбудсманом и обществом. Данная норма не является характерной для других государств. Такое положение взаимной ответственности сторон в процессе разрешения конфликта вполне могло бы получить свое юридическое закрепление в казахстанском и российском законодательстве, но при условии усиления правового статуса последних. Данная правовая норма лишний раз повысит и подтвердит авторитет юридической воли Уполномоченного по правам человека в глазах общественности.

Порядок назначения кандидатов на пост омбудмана парламентским способом не является единственным в своем роде. Известны и другие варианты. Для правовых традиций наших государств более характерным является порядок, при котором назначение и освобождение от должности производится одним и тем же органом. В Великобритании порядок назначения на должность пронизан монархическими традициями высших государственных должностей самой королевой, а что же касается вопроса освобождения от должности, то это прерогатива только самого парламента.

Указанные выше примеры омбудсмановских служб позволяют говорить о данном органе, как органе, функционирующем только в рамках парламента либо в непосредственном с ним участии. Данное представление будет являться ошибочным, так как мировой практике известны и другие модели. Голлиская Конституция Франции не преследовала цели усилить положение законодательной власти, соответственно говорить о парламентском способе назначения на должность не приходится. В соответствии с существующей доктриной права и системой управления, медиатор может получить полномочия ни от кого, кроме как от правительства, которое в соответствии с нституцией Франции, ответственно за управление. Представленный порядок занятия должности (декрет совета министров) отсутствие правовых связей с законодательным органом позволяют говорить о французском медиаторе как квазиомбудсмане.

Во Франции в отношении кандидата на пост медиатора не предусмотрено каких-либо специальных требований, кроме как ограничений быть членом парламента, других выборных органов. То в Великобритании законодатель предпочел использовать потенциал не просто знатоков-теоретиков в области права, а персонал имевший опыт работы в государственных органах по той лишь логике, что никто кроме них лучше не будет расследовать результаты «плохого управления». Данная практика заслуживает внимания.

Как было отмечено выше, более часто используемым способом обращения к омбудсманам является прямой и личный способ обращения. В шведском законодательстве особый акцент сделан на действия индивидуального, а не коллективного характера, даже если заявитель действует во благо общественного интереса. Зарубежной практике функционирования служб омбудсманов также известен непрямой порядок работы с обращениями граждан. Так, в законодательстве Великобритании закреплен порядок рассмотрения жалоб граждан (избирателей) через членов парламента. В государстве с сильными многовековыми парламентскими традициями – парламентский Уполномоченный, выступает юридическим инструментом английской системы представительства. Великобритания является не единственной страной из числа зарубежных государств, где законодательно закреплен порядок подачи заявлений через парламентариев. Во Франции также предусмотрен порядок работы с жалобами граждан через парламентариев, однако в отличие от Соединенного Королевства подача жалоб через парламентариев не корреспондирует обратной обязанности медиатора уведомлять парламент о результатах проведенных проверок. Уязвимость правового положения медиатора в отличие от шведского и английского омбудсманов проявляется в отсутствии правовых механизмов обеспечения исследовательских функций с непосредственным участием министров и их непосредственных подчиненных.

Либеральное законодательство Швеции не имеет возрастных ограничений заявителей. Омбудсман может рекомендовать подать заявление в иной орган либо сам занимается вопросами, ставшими предметом исследования. Особенно важно то, что именно для шведского омбудсмана характерно отсутствие какого-либо формализма в работе с заявителем (не требуется присутствие адвоката или поверенного, хотя при желании заинтересованное лицо может проконсультироваться у юриста по всем вопросам обращения к омбудсману), данная традиция была с успехом заимствована омбудсманами других стран, и наших в том числе.

Инициирование расследования возможно как по жалобе, так и по собственной инициативе в результате инспекторских поездок по стране или по информации в СМИ.

Омбудсман Швеции наделен широким спектром полномочий:

- правом подачи в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась;

- правом предупреждения должностного лица без предъявления обвинения в уголовном порядке;

- правом направления не предусматривающих никаких санкций, рекомендации и предложений по улучшению работы ведомства;

- правом обращения в Парламент и Правительство с законодательной инициативой по вопросам его деятельности.

Основным методом достижения цели омбудсмана является гласность в вопросах его деятельности и возможность освещения сведений обо всех проведенных расследованиях в СМИ. Именно в этом как нигде особо проявляется сила традиций демократического государства и открытого гражданского общества.

Польский Представитель по правам граждан действует на центральном уровне. Характер функций, возложенных на польского Представителя, является типичным как для большинства европейских правозащитных институтов. Таковыми являются:

- следственная;

- корректирующая;

- реформаторская;

- информационно-воспитательная.

Анализ приведенных функций позволяет говорить о существовании независимого правозащитного органа, выполняющего контрольные функции. Представитель по правам граждан не связан с конкретным созывом парламента, что обеспечивает его независимость и самостоятельность в принятии решений.

Реализация функций польского Представителя осуществляется посредством использования полного арсенала, предоставленных полномочий. Представитель по правам граждан наделен правом инициировать, соответствующие поправки через органы, обладающие правом законодательной инициативой, тем самым реализовывая реформаторскую функцию. Польский омбудсман относится к числу немногих, чья компетенция предусматривает право на обращение в Конституционный трибунал на предмет соответствия текущего законодательства нормам основного закона и толкования положений законов. По правовому статусу Представитель приравнивается к депутатам парламента, что позволяет говорить о наличие иммунитета как от уголовной, так и административной ответственности, что, безусловно, позитивно влияет на результативность деятельности данного органа. Польша является одной из немногих государств, где омбудсману предоставляется правовая гарантия – возможность занять ранее занимаемую должность или равноценную после окончания срока полномочия в качестве Представителя.

Самоценность правового института Представителя по защите прав граждан для Казахстана и России заключаются в том, что в Польше как и в наших государствах отсутствовали омбудсмановские традиции. Более того, господство социально-патерналистических традиций государственного управления, отсутствие демократических принципов правления в государстве, приближают нас к возможностям реального функционирования и естественного встраивания института омбудсмана в национальные правовые системы.

Катализатором в вопросе развития и распространения института омбудсмана в Европе и далее на других континентах стала победа над фашизмом и результаты Второй мировой войны. Одним из крупнейших достижений ООН явилось создание всеобъемлющей международной нормативной базы в области прав человека. Впервые в истории человечества был создан всеобщий Свод законов, касающихся защиты прав человека, к которому могут присоединиться все государства и на который все люди возлагают свои надежды [51, с.97]. В международной практике были выработаны стандарты в области прав человека, под которыми понимают международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принципы уважения прав человека. Следует подчеркнуть, что обязательства со стороны государства должны распространяться не только на лиц, находящихся под их юрисдикцией, но и не посягать на такие права и свободы, например, недопущение различных форм дискриминации [55, с.406]. Данного рода стандарты в области прав человека закреплены в первую очередь в Уставе ООН и Международном билле о правах человека, представляющем собой комплекс актов, деклараций. В свою очередь, Международный билль о правах человека состоит из Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических и политических правах, Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, Второго Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленного на отмену смертной казни.

Всеобщая декларация прав человека – это первый фундаментальный юридический документ о правах человека. Всеобщая декларация прав человека, провозглашенная резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблей от 10 декабря 1948 года закрепила, что «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства, с тем чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств – членов организаций, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией» [56, с.39].

Впервые в истории человечества Всеобщая декларация прав человека использовала не просто термин «права человека», а дала их видовое разнообразие, предметно разделив на гражданские и политические, экономические и социальные, культурные. К гражданским правам декларация отнесла право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрещение рабства, пыток, а также жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство обращений, право на справедливый суд, презумпцию невиновности и запрещение применения законов и наказаний обратного действия (закон обратной силы не имеет). Помимо перечисленных прав, Декларация в ст. 13 закрепила право каждого человека на свободу передвижения и выбора местожительства, в ст. 14 право на убежище – «просить и получать в других странах убежище от преследования». Период создания Всеобщей декларации прав человека можно с легкостью обозначить, как новейший этап развития отношений между индивидом и государственными институтами.

Значение Всеобщей декларации нельзя недооценивать. Тот политический эффект и правовое значение, которое возымел принятый документ, положили начало для принятия и расширения диапазона прав и свобод, подлежащих признанию и закреплению. Несмотря на обозначенные особенности Декларации, как документа, ее все же нельзя рассматривать как международный договор, скорее, ее следует воспринимать как резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН, не обладающую силой закона, но воспринимаемую государствами как руководство к действию. Сохранение актуальности Всеобщей декларации подтверждается неугасающими спорами вокруг данного документа. Так, ряд иностранных исследователей приводят аргументы в пользу Декларации как нормативного акта, который создает юридические обязательства для государств-членов. Предмет спора составляют сами права, провозглашенные в Декларации, а именно: являются ли они юридически обязательными и при каких обстоятельствах, а также, что является основой обязывающего характера [57, с.46]. Для конституционной практики Казахстана и России стало очевидным признание и закрепление основных прав и свобод, выработанных Генеральной Ассамблей ООН в 1948 года. Конституционное и отраслевое законодательство пронизано духом Декларации, что, в свою очередь, не лишает наших государств самостоятельности в принятии государственных решений, так как развитие международного права на сегодняшний день происходит через углубление его взаимодействия с национальным правом, вызванное интернационализацией общественной жизни [58, с.219].

Декларация стала документом, положившим начало в оценке состояния дел с правами человека в условиях конкретного государства. Всеобщая декларация заложила основы для разработки и принятия пактов и других документов о правах человека, что впоследствии позволило говорить о появлении такой новой отрасли международного права, как международное право прав человека. Идеи и положения Декларации легли в основу внутренних законодательств многих стран, в частности Казахстана.

Международный пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах были приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году. Международный пакт о гражданских и политических правах вступил в силу 23 марта 1976 года, и на сегодняшний день имеет обязательную силу для 164 государств-участников, по состоянию на июль 2009 года [59]. Это универсальный международный документ, содержащий перечень прав, включающий в себя все права, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Пакт является международным договором и, следовательно, имеет обязательную силу для государств-участников. Следует особо подчеркнуть, что Советский Союз не оставался в стороне и ратифицировал Пакт посредством Указа Президиума ВС СССР 18 сентября 1973 года. Казахстан, став независимым государством, признал Пакт о гражданских и политических правах и уже 28 апреля 2006 года данный международный документ вступил в полную юридическую силу на пространстве Республики Казахстан. Логическим и политически выверенным продолжением начатого курса стало принятие Закона РК «О ратификации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах» 11 февраля 2009 года. Непосредственно сам протокол был подписан Президентом РК на Генеральной Ассамблее ООН в Нью-Йорке 25 сентября 2007 года [60;61, с.1].

Теория и практика применения положений Пактов показывает, что в смысл указанных документов заложены обязательные требования к государствам по обеспечению соблюдения взятых на себя обязательств. Более того, в случае с Пактом о гражданских и политических правах в действие вступают Факультативные протоколы, тем самым обеспечивая гарантии закрепленного объема прав и свобод. Первый Факультативный протокол предоставляет право физическим лицам обращаться в международную организацию – Комиссию по правам человека ООН для дальнейшей защиты нарушенных прав.

Помимо рассмотренного Пакта о гражданских и политических правах Генеральной Ассамблей был принят Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Следует отметить, что данный международный документ закрепил основные экономические, социальные, культурные права, но в отличие от первого Пакта разработчики подошли более детально к вопросу мер, которые будет необходимо предпринять государствам-участникам для реализации указанных прав. Особенностью реализации положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах, в отличие от Пакта о гражданских и политических правах, является то, что от государств-участников, ратифицировавших данное соглашение, не требуется немедленного исполнения взятых обязательств. Так как этот вопрос напрямую зависит от уровня экономического развития и потенциала конкретной страны, реализация взятых обязательств возможна «в максимальных пределах имеющихся средств».

В развитие данных документов в рамках ООН был принят ряд документов. В частности, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него 1948 года, Конвенция о неприменении срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1965 года, Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года, Конвенция о правах ребенка 1989 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года и другие [57, с.67-84].

Конституционным законодательством в полном объеме и без каких-либо оговорок и изъятий восприняты основополагающие принципы построения национальной правовой государственности, основанной на принципах уважения прав и свобод индивида, развития частной собственности, свободного изъявления политической воли граждан. Сформировавшаяся концепция прав человека на пространстве Казахстана стала логическим продолжением общемирового масштаба, без ограничения рамками одной национальной правовой системы. В данном контексте первостепенное значение имеют положения основных международных документов о правах человека. Это проявляется в следующем: Всеобщая декларация прав человека сформировала новые критерии оценки ситуации с правами и свободами человека в условиях конкретного государства, соблюдение прав человека в соответствии с положениями Декларации выступает основной задачей, к выполнению которой должны стремиться все государства. Декларация - первый базовый международный документ, ставший источником для создания новой концепции прав человека, определила основные направления развития конвенционных норм международных и региональных правозащитных институтов. Многие страны мира восприняли нормы и принципы Декларации, что, в свою очередь, оказало огромное влияние на национальные законодательства в сфере признания и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Для полноты восприятия существа вопроса считаем необходимым рассмотреть Хельсинский заключительный акт. История создания данного документа берет начало в семидесятые годы прошлого столетия, связанное с ослаблением напряженности, снижения остроты конфронтации между сверхдержавами. Кульминацией периода разрядки, как свидетельствуют документальные материалы, явилось проведение в столице Финляндии г. Хельсинки общеевропейского Совещания по безопасности и сотрудничеству, участники которого, а на завершающем этапе работы форума это были главы государств и правительств, подписали основополагающий международный акт – итог многомесячных усилий дипломатов, юристов, экспертов по различным вопросам [62, с.319-320].

Хельсинский заключительный акт по своей природе и характеру положений, закрепленных в документе, воспринимается не просто как юридически обязательный акт для государств-участников, а в большей степени как политический. Положения Акта содержат в большей степени положения, касающиеся вопросов мира и безопасности, мер по строительству доверия и разоружения, вопросов экономики, науки и техники и защиты окружающей среды, а также меры контроля по принятым договоренностям, неприкосновенности границ, мирного урегулирования споров. Предметом регулирования Акта также явились вопросы защиты прав человека, закрепленные в руководящих принципах главы I, а также в главе III. В первых двух принципах главы I участвующие в договоре государства обязались уважать права и основные свободы, содействовать эффективному использованию гражданских, политических, экономических и других прав. Что же касается закрепленного права на контакты и воссоединение семьи, то данный вопрос утерял всякую актуальность в связи с изменениями политической карты мира. Нельзя не оставить без внимания и то, что Хельсинский заключительный акт, как, впрочем, и другие рассмотренные выше документы, признает Устав ООН и Всеобщую декларацию прав человека, как основные руководящие начала для государств-участниц Соглашения. В целом характеризуя Хельсинский заключительный акт, можно сказать, что данный документ является действительным юридическим памятником своего времени, принятие которого заложило основу для объединения мира и противоположных политических и правовых систем.

В настоящее время, по мнению ряда исследователей, в международной практике сложилась универсальная концепция межгосударственного сотрудничества в области прав человека, нашедшая свое закрепление и развитие в международно-правовых документах [63, с.403-405]. Выдвинутая концепция позволяет сделать следующий вывод о развитии прав и свобод человека в мировом масштабе.

В процессе выработки общей концепции прав человека сформировался единый комплекс, без ярко выраженного противопоставления одной группы прав другим. Однако единство общего начала не исключает видового многообразия прав и свобод. Основополагающим принципом государственного строительства и международного сотрудничества стал принцип уважения прав человека, исключается всякая ссылка на внутреннюю политическую ситуацию и необходимость. Но в то же время в международном праве сохраняется приверженность принципу суверенного равенства и независимости государств, что является своего рода защитой государства от вмешательства извне под эгидой утверждения принципов демократии и правового государства. Долгое время в научных и политических кругах царило мнение, что коллективные права человека, выраженные в праве народов на самоопределение, права национальных, религиозных меньшинств являются сферой действия международного права и международных органов, а права конкретного человека предмет правового регулирования национальных законодательств. На сегодняшний день ситуация изменилась, и интересы отдельного индивида стали вызывать интерес и у международных органов и организаций. Однако, как правило, международные механизмы могут быть включены только при условии использования всех внутренних средств защиты и восстановления нарушенных прав, предусмотренных национальными законодательствами.

Общей тенденцией развития современной концепции прав человека является попытка уйти из-под давления политических факторов. Это означает, что на уровне официальных межгосударственных отношений требуется исключить идеологию, как основное условие при обсуждении стратегических вопросов сотрудничества. Конституция Республики Казахстан в п. 1 ст. 4 закрепила, что действующим правом в Республике Казахстан наряду с нормами Конституции и нормами других внутренних актов являются международные договорные и иные обязательства Республики. Пункт 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан утвердил приоритетность международных договоров, ратифицированных республикой, перед ее национальными законами.

В целом для омбудсманов стран европейского континента характерен общий порядок назначения на должность, идентична система взаимоотношений с другими органами и институтами. Положение о невозможности досрочного освобождения омбудсмана от занимаемой должности могло быть взято во внимание казахстанским законодателем. Так как данное положение свидетельствует о гарантии независимости правового статуса. Характерным полномочием для европейских омбудсманов является право доступа ко всем официальным документам и базам данных, в том числе и секретным.

В сферу деятельности омбудсманов зарубежных стран включены центральная и местная власти. Анализ правовых статусов омбудсманов европейских стран обнаружил наличие сильных позиций в политических системах стран и авторитет – право возбуждения уголовных дел в судах против управленческого аппарата в лице министров. Безусловно, привлечение к ответственности и применение санкций не сама цель института омбудсмана, но наличие данного правомочия является сдерживающим фактором для чиновников всех уровней. Этот опыт был бы весьма полезен для Казахстана и России. Так как идея введения института омбудсмана в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях – при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко при усиливающейся роли исполнительной власти, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсман оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции. Поэтому целесообразно расширить круг полномочий для более эффективной деятельности Уполномоченного как правозащитного органа.

В большинстве стран правовой статус омбудсманов определяется конституциями либо специальными законами. Как было показано на примерах Швеции, Великобритании и Польши процесс формирования осуществляется посредством выборов парламентами на определенный срок. Поэтому классический омбудсман представляется как орган парламента, а не исполнительной власти, хотя мировой практике известны и другие случаи. Так, например, во Франции медиатор назначается на должность без участия законодательной власти, а посредством декрета Совета министров сроком на шесть лет.

Опыт функционирования института омбудсмана во Франции весьма интересен, так как он вобрал в себя черты английской и скандинавской моделей.

Юрисдикция медиатора довольно широка. Жалобы передаются медиатору депутатами парламента. Как было отмечено выше, медиатор не обязан предоставлять парламенту какую-либо информацию по принятому в производство делу. Говоря о юрисдикции медиатора, нужно заметить, что под нее подпадает вся публичная служба, за исключением правоотношений, возникающих между самим публичным органом и его наемным работником, а также вмешиваться в процедуры, проводимые судом и оспаривать решения суда по существу дела. Так как это противоречит самому духу омбудсмана, носящего субсидиарный характер способа защиты прав и законных интересов индивида. Во Франции отсутствует возможность коллективного обращения к медиатору, жалоба должна носить исключительно личный характер.

Характерно то, что принимаемые правовые акты носят рекомендательный характер, не являются обязательными для представителей администрации. Однако небезынтересным является опыт Франции в случае, если принятая рекомендация покажется нежелательной для государственного органа,то закон предоставляет право медиатору требовать от администрации информации о результатах его вмешательства, установив при этом срок (период), в течение которого должен быть дан ответ. Для более полной реализации института омбудсмана на правовом пространстве двух стран может быть перенят опыт об инициировании дисциплинарного производства против ответственного государственного служащего или постановки вопроса о привлечении его к уголовной ответственности. Такими правами обладают далеко не многие омбудсманы зарубежных стран.

Данный факт вновь позволяет говорить об универсальности института и его способности трансформироваться в конкретных политико-правовых условиях.

Вопрос об отставке омбудсмана также регламентируется. Как правило, прекращает свои полномочия с истечением срока, достижением определенного возраста и другим основаниям, предусмотренным национальными актами (смерть, устойчивая болезнь, собственное желание). Так, в Великобритании возможно освобождение от должности Парламентского уполномоченного по собственному желанию или сместить решением обеих палат парламента. Иной порядок предусмотрен во Франции. Французский законодатель исключил возможность принятия отставки медиатора по собственному желанию, так как за этим шагом может быть завуалировано давление на фигуру медиатора.

Как уже было отмечено выше, омбудсманы разных государств имеют свою сферу контроля. Одни отвечают за вопросы, касающиеся деятельности судов, прокуратуры, налоговых органов, обороны. В данном аспекте примечательным представляется опыт таких стран как Норвегия и ФРГ, так как сферой деятельности омбудсманов этих стран является армия. История учреждения института показывает, что «сильные» омбудсманы, как правило, появляются и довольно успешно функционируют в государствах, чьи политические режимы и системы были далеки от демократических. Тем самым факт учреждения института выступает в качестве некой гарантии от возвращения в прошлую действительность.

В ФРГ в отличие от многих других зарубежных стран должность гражданского омбудсмана отсутствует, однако с 1957 года существует уполномоченный Бундестага по обороне.

После крушения фашистской диктатуры в Германии многие политические силы боялись фактора вооруженных сил как угрозы процесса гуманизации и восстановления, прав человека и гражданина. Вследствие этого были предусмотрены институты парламентского контроля над вооруженными силами: комитет по делам обороны и уполномоченный бундестага по обороне (военный омбудсман). В процессе учреждения военного омбудсмана Германии был учтен опыт таких стран как: Швеции, Финляндии, Норвегии и Дании. Уполномоченный по обороне должен был представить собой мост между парламентским контролем и правовой защиты. Он, наряду с выполнением контрольной функции, обязан выступать в качестве органа по приему жалоб от военнослужащих.

Институт военного омбудсмана не является панацеей от любого рода нарушений законности и прав человека в армии, однако может выступать в качестве дополнительного механизма в вопросе реализации идеи правового государства и как следствие защиты нарушенных прав и свобод военнослужащих.

Существование развитой правовой системы – одно из важнейших условий существования любого цивилизованного общества. Многообразный опыт других государств в сфере правотворчества вызывает повышенный интерес в наших странах в связи с обновлением политических структур и правовых институтов.

В условиях мировой глобализации для омбудсманов разных правовых систем мира стало характерным наличие общих направлений развития. Таковыми являются:

- Учреждение омбудсманов не только центральном, но и на региональном уровнях;

- Отказ от ограниченного понимания омбудсмана, как органа законодательной ветви власти;

- Учреждение омбудсманов по вопросам специального ведения.

Несмотря на видовое многообразие института омбудсмана на пространствах зарубежных странах сложились общие черты, которые могут быть свойственны для всех.

Институт омбудсмана представляет собой субсидиарный механизм защиты прав человека и гражданина в правовых системах, действующих в современных государствах. Главной задачей деятельности омбудсмана является правозащитная функция. Это позволяет зачислить его в перечень органов, осуществляющих охрану правопорядка наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

Результаты и характер деятельности омбудсмана позволили законодателям многих стран отнести его к высшим должностям государства.

Конституционно-правовая практика позволяет отнести омбудсмана к категории органов, осуществляющих контроль со стороны законодательной ветви власти, хотя только такое понимание сужает рамки современного восприятия правозащитного органа, который с присущей ему легкостью трансформируется в правовых реалиях конкретного государства.

Отличие института омбудсмана от других государственных органов состоит и в том, что он рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и с позиций целесообразности и «хорошего управления». В процессе деятельности омбудсмана возникает парадоксальная закономерность, с одной стороны он выступает с критикой в адрес государственно-управленческого аппарата и способов управления, а с другой результаты его профессиональной деятельности приводят к слаженности всей государственной системы.

Институт омбудсмана весьма многообразен во внешних проявлениях, однако стоящие перед институтом задачи сводятся к поддержанию доверия между гражданами и органами государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время во многих зарубежных национальных системах защиты прав и свобод человека и гражданина активно используется правовой институт омбудсмана. Учреждение и функционирование института Уполномоченного по правам человека невозможно без осознания государством человека и гражданина основными носителями прав и свобод, предоставленных и гарантированных конституциями. Возведение данного положения в ряд конституционного принципа создает такую правовую ситуацию, при которой становится возможным учреждение национального правозащитного института.

Вышеобозначенное позволило автору обосновать следующие основные положения и предложить некоторые рекомендации об использовании в казахстанской конституционной практике положительного опыта других зарубежных стран в вопросе функционирования и выполнения основных правозащитных функций, возложенных на институт Уполномоченного по правам человека.

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

В соответствии с п. 1 Положения об Уполномоченном по правам человека институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан – Уполномоченный является должностным лицом, осуществляющим наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенным в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Существуют две цели деятельности Уполномоченного по правам человека: осуществление наблюдения за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан (основная) и принятие мер по восстановлению нарушенных прав и свобод (косвенная).

В достижении первой цели Уполномоченный выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно- воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.

Систему принципов эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная – высокой уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная – способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РК – это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод, квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.

Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан, в Конституции РК необходимо закрепить правовой статус Уполномоченного по правам человека на столь высоком нормативном уровне.

В целях расширения правозащитных функций и распространения идей омбудсманства в Казахстане необходимо формирование и законодательное закрепление системы региональных уполномоченных по правам человека в Республике Казахстан, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Положение об Уполномоченном по правам человека в РК. Данная идея неоднократна была высказана многими казахстанскими исследователями, о чем мы писали выше.

Для повышения гарантий независимости уполномоченного по правам человека следует закрепить в Положение некую совокупность иммунитетов, что обеспечит эффективность его деятельности.

В случае учреждения региональных уполномоченных следует решить вопроса: наделения дополнительными компетенциями, с целью реализации принципов организационной доступности и оперативности деятельности Уполномоченного на местах.

В соответствии с п. 1 Положения об Уполномоченном по правам человека – Уполномоченный является должностным лицом, осуществляющим наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенным в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Избранный Казахстаном способ формирования института Уполномоченного по правам человека не является популярным в мировой практике, так как принято считать, что назначение на должность решением главы государства или решением (декретами) исполнительной ветви власти способны оказать сильное влияние на выбор кандидатуры, что в дальнейшем скажется на результатах его работы. Усиление других факторов, определяющих правовой статус, позволит предостеречь национальный правозащитный институт от такого рода влияний. Справедливым будет предположить, что в Казахстане существуют все основания утверждать о существовании президентской власти, так как существует целая сложившаяся система государственных органов, непосредственно подчиненных, подотчетных только главе государства. Составным элементом данной системы может стать институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Анализ следующей группы фактов позволил прийти к выводам следующего характера:

- процедура назначения и отстранения от должности производится самим президентом;

- принесение присяги Уполномоченным по правам человека производится перед главой государства (п. 12 Положения);

- ежегодно Уполномоченный по правам человека представляет на рассмотрение Президенту отчет о своей деятельности, состав аппарата Уполномоченного утверждается также Президентом;

- Пункт 14 Положения предоставляет право главе государства принять решение о досрочном освобождении Уполномоченного о занимаемой должности. Поэтому говорить об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан как независимом органе, функционирующем в рамках самостоятельной ветви власти, либо выходящим за пределы классической триады, не представляется возможным.

Результаты исследования указывают о назревшей необходимости повышения правового статуса Уполномоченного по правам человека в Казахстане до уровня конституционного института. Анализ зарубежной практики деятельности национальных правозащитных институтов, с учетом их правового статуса, компетенции, основных направлений деятельности, условно позволил выделить три основные модели института омбудсмана – скандинавскую, европейскую и англо-американскую. Помимо традиционных национальных служб в мировой практике стал известен институт омбудсмана, носящий наднациональный характер.

На основании вышеизложенных выводов, можно говорить о проявлениях самостоятельности моделей правового института Уполномоченного по правам человека в РК.

Несмотря на различие национальных моделей функционирования института Уполномоченного по правам человека, существуют основания говорить о наличии единой концепции функционирования внесудебного правозащитного органа. Историко-юридический и сравнительно-правовой анализ основных характеристик института омбудсмана зарубежных стран, позволяет выделить следующие его особенности:

Омбудсман как правозащитный орган был сформирован в рамках законодательной ветви власти, специализируясь на защите прав и свобод граждан, тем самым расширяя контрольные функции парламента в отношении исполнительной ветви власти. Однако мировой практике известны модели омбудсманов, чья легитимность подтверждается принятием декретов исполнительной власти (Франция).

Во многих зарубежных странах омбудсман является должностным лицом высокого ранга, его государственно-правовой статус закреплен в конституциях. Следствием конституционно-правового закрепления статуса является наличие системы иммунитетов и гарантий независимости при выполнении возложенных на него функций. Как правило, конституционно-правовой статус омбудсмана приравнивается к статусу депутата либо судьи конституционного суда.

В РК в отличие от других зарубежных стран говорить о конституционном закреплении не представляется возможным, однако это не лишает права на существование института Уполномоченного по правам человека на правовом пространстве Казахстана. Принятая Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы позволяет надеяться на поступательное и динамичное развитие института Уполномоченного по правам человека с учетом передового международного опыта и особенностей казахстанской правовой системы.

Омбудсман не является ни органом государственной власти, ни органом государственного управления или судебным органом. Уполномоченный по правам человека не решает споры между гражданином и государственным органом по существу, в отличие от судебных органов. Рассматривая жалобы граждан, Уполномоченный по правам человека вправе выразить свое мнение к тем или иным решениям, однако не правомочен их отменить либо изменить.

Формы и методы деятельности омбудсмана специфичны, авторитет принятых рекомендаций напрямую зависит от личности, профессионализма самого Уполномоченного по правам человека. Практическая значимость, а также действенность принимаемых Уполномоченным рекомендаций прямо зависит от развитости государства и определяется факторами, лежащими за пределами правовой системы.

Опыт многих зарубежных стран доказывает эффективность деятельности правового института Уполномоченного по правам человека в государствах переходного типа.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Республики Казахстан: официальный текст с изм. и допол. от 21 мая 2007 г. – Алматы: Жеті-Жары, 2007. – 136 с.
2. Узакбаева А.Б. Уполномоченный по правам человека в РК и РФ: институциональный и сравнительно-правовой анализ: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 2010. – 29 с.
3. Кравцов Б.П. Понятие государства и права. Для университетов марксизма-ленинизма. - М.: Мысль, 1967. – 54 с.
4. Государственное право СССР и советское строительство: учебник / под ред. Н.П. Фарберова. – М.: Юрид. лит., 1986. – 528 с.
5. Права человека: время трудных решений: сборник статей / под ред. Е.А. Лукашева. - М., 1991. – 175 с.
6. Алексеев С.С. Право и перестройка: Вопросы, раздумья, прогнозы. – М.: Юрид. лит., 1987. – 176 с.
7. Малиновский В. Глава государства суверенного Казахстана. - Алматы: ВШП «ділет», 1998. – 242 с.
8. Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. №132-II // Ведомости Парламента РК. – 2000. - №23. – С.410.
9. Закон РК «О присяжных заседателях» от 16 января 2006 г. №122-III ЗРК // Ведомости Парламента РК. – 2006. - №2. – С.18.
10. Булеулиев Б. Некоторые аспекты становления и развития национального законодательства о судебных присяжных // Фемида. - 2006. - №10. – С.2-4.
11. Шнарбаев Б. Создание правового механизма действия суда с участием присяжных заседателей в РК // Фемида. - 2006. - №6. - С.17-19.
12. Башимов М. Человек превыше всего // Мир закона. - 2006. - №1. - С.6-7.
13. Утибаев Г. Некоторые аспекты введения суда присяжных в РК // Правовая реформа в Казахстане. - 2005. - №2. - С.25-28.
14. Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан / Сапаргалиев Г., Мухамеджанов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. - Алматы: Жетi-жары, 2000 – 312 с.
15. Указ Президента РК «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» от 9 февраля 2002 г. №803 // САПП РК. – 2002. - №6. – Ст.38.
16. Указ Президента Республики Казахстан «Об образовании специализированного финансового суда в городе Алматы» от 17 августа 2006 г. №158 // САПП РК. - 2006. - №28. – Ст.299.
17. Указ Президента Республики Казахстан «Об учреждении специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних» от 23 августа 2007 г. №385 // САПП РК. – 2007. - №29. – Ст.327.
18. Указ Президента Республики Казахстан «Об образовании и упразднении некоторых специализированных судов Республики Казахстан» от 29 декабря 2009 г. №910 // САПП РК. - 2010. - №1. – Ст.1.
19. Конституционный закон Республики Казахстан «О Конституционном Совете» от 29 декабря 1995 г. №2737 // Ведомости Верховного Совета РК. – 1995. №24. – Ст. 173.
20. Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 21 декабря 1995 г. №2709 // Ведомости Парламента РК. – 1995. - №24. – Ст. 156.
21. Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. – Тюмень, 2006. – 246 с.
22. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 1999. – 790 с.
23. Сман А. Личность как субъект права и ее свойства // Фемида. – 2007. - №8. – С.17-18.
24. Лупарев Г.П. Правовое положение личности в зарубежных странах: Учеб. пособие. – Алматы: ВШП «ділет», 2001. – 216 с.
25. Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ (вопросы конституционного права). – Алматы: Жетi жары, 1996. – 288 с.
26. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. – Алматы: Жетi жары, 2007. – 544 с.
27. Яценко В.Н. О соотношении закона и подзаконного акта // Журнал российского права. – 2003. - №2. – С.89-96.
28. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2003 г. // www.ombudsman.kz
29. Башимов М.С. Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека). – Астана: Фолиант, 2003. – 312 с.
30. Назарбаев Н.А. Наша Конституция – это осознанный выбор народа Казахстана: Выступление на торжественном заседании, посвященном Дню Конституции // Казахстанская правда. – 2002, август - 30.
31. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: Конституционная модель // Правоведение. - 1996. - №4. - С.40-47.
32. Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти – к президентской республике. – Алматы: Жетi-жары, 1995. – 88 с.
33. Положение об Уполномоченном по правам человека. Утверждено Указом Президента Республики Казахстан «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан» от 19 сентября 2002 года №947 // САПП РК. – 2002. - №30. – Ст.328.
34. Малиновский В. Президент Республики Казахстан: инструменты власти и обеспечения деятельности. – Алматы: АЮ ВШП «ділет», 2003. – 402 с.
35. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. - №4. – С.10-18.
36. Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. №453-I // Ведомости Парламента РК. – 1999. - №21. – Ст.773.
37. Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении текста Присяги политического государственного служащего Республики Казахстан и Порядке принесения Присяги политическими государственными служащими в Республике Казахстан» от 13 апреля 2000 г. №372 // САПП РК. – 2000. - №19. – Ст.200.
38. Жангалиева Г. Институт омбудсмана и парламентаризм // Правовая реформа в Казахстане. – 2008. - №4(8). – С.3-7.
39. Денисов С.А. Встраивание института Уполномоченного по правам человека в механизм власти различных управленческих групп // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2002. - 288 с.
40. Калиева Г.С. Административно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 2009. – 24 с.
41. Тусупова А.Ж. Конституция и законы как источники конституционного права Республики Казахстан: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 2007. – 29 с.
42. Указ Президента Республики Казахстан «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» от 29 ноября 2004г. №1474 // САПП РК. – 2004. - №47. – Ст.585.
43. Указ Президента Республики Казахстан «О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года» от 29 августа 2006 г. №168 // САПП РК. – 2006. - №32. – Ст.339.
44. Общие положения проекта «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане»: заключения и рекомендации // Материалы национальной конференции «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане». - Астана, 2006. – С.47-54.
45. Башимов М.С. Институт омбудсмена в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. - 2003. - №2 (19-20). - С.7-14.
46. Указ Президента Республики Казахстан «О создании Национального центра по правам человека» от 10 декабря 2002 года №992 // САПП РК. – 2002. - №45. – Ст.445.
47. Башимов М.С. Аппараты омбудсменов мира // Вестник КазНУ. Серия «МО и МП». - 2002. - №2 (8). – С.65-71.
48. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2005 г. // www.ombudsman.kz
49. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2008 г. // www.ombudsman.kz
50. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2003 г. // www.ombudsman.kz
51. Саидов А.Х. Международное право прав человека / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2002. – 197 с.
52. Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ (вопросы конституционного права). – Алматы: Жетi жары, 1996. – 288 с.
53. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. – Алматы: Жетi жары, 2007. – 544 с.
54. Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. №132-II // Ведомости Парламента РК. – 2000. - №23. – С.410.
55. Международное право / отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. - М.: Международные отношения, 1998. – 624 с.
56. Международные акты о правах человека: сборник документов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1998. – 784 с.
57. Бюргенталь Т. Международные права человека: Краткий обзор / пер. с англ. – Алматы: ылым, 1999. – 352 с.
58. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник. – М.: Издательство БЕК, 1996. – 371 с.
59. Сарсембаев М. Право на международную защиту // www.kazpravda.кz
60. Подписание Президентом РК Факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах и к Конвенции против пыток – знаковое событие в деле защиты прав человека // www.inform.kz
61. Закон Республики Казахстан «О ратификации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах» от 11 февраля 2009 г. №130-IV ЗРК // Казахстанская правда. – 2009, февраль – 14.
62. Сергеев Е.Ю. Новейшая история. Подробности. – М.: Издательство «Астрель», «Олимп», «Фирма «Издательство АСТ», 2000. – 576 с.
63. Права человека: Учебник для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева. – М.: Норма, 2003. – 573 с.

PAGE 60

Изучение института Уполномоченного по правам человека