Санкт-Петербург и Ленинградская область: связи, проблемы, координация развития агломерации
Санкт-Петербург и Ленинградская область: связи, проблемы, координация развития агломерации.
Леонид Лимонов, Высшая школа экономики – Санкт-Петербург, МЦСЭИ «Леонтьевский центр»;
Артур Батчаев, Высшая школа экономики – Санкт-Петербург, МЦСЭИ «Леонтьевский центр»;
Проблемам функционирования и развития мерополитенских регионов (Metropolitan Areas), урбанизированных районов (City-Region) и городских агломераций посвящена обширная литература. Рассматриваются вопросы определения границ агломерации, координации планов и проектов муниципальных образований и других административных единиц, входящих в состав агломерации, управления развитием метрополитенского региона, его конкурентоспособность и пр. Некоторые актуальные российские и зарубежные публикации по данной проблематике приведены в списке литературы.
Санкт-Петербург и Ленинградская область представляют собой метрополитенский регион, значительную часть которого образует моноцентрическая Санкт-Петербургская агломерация. Регион и составляющая его ядро агломерация разделены между двумя субъектами федерации, механизмы координации политик и принимаемых решений относительно пространственного развития между которыми до сих пор не созданы.
К числу основных проблем во взаимоотношениях двух субъектов федерации - Санкт-Петербурга и Ленинградской области - относятся следующие.
Во-первых, обострение конкуренции за основные ресурсы регионального развития. Основным видом ресурсов, за который идет конкурентная борьба, являются инвестиции. Здесь Ленинградская область мало чем уступает городу. Оба региона характеризуются хорошей инвестиционной привлекательностью. Однако Ленинградская область отличается в лучшую сторону в деле привлечения инвестиций в основной капитал и прямых иностранных инвестиций в расчете на одного жителя.
Инвестиционные успехи Ленинградской области связаны с реализацией ряда крупных проектов по созданию Балтийской трубопроводной системы, портовых комплексов в Приморске, Высоцке и Усть-Луге, производств компаний «Ford», «Caterpillar», «International Paper», «Rockwool», «Kraft Foods International», «Nokian Tyres», «Philip Morris». Реализация этих проектов позволила региону опередить северную столицу по инвестированию средств в расчете на одного жителя. В перспективе Ленинградской области удастся сохранить высокие показатели привлечения капиталов. На территории региона запланирована реализация еще целого ряда проектов общегосударственного значения. По некоторым из них уже начались работы. Лидерство Санкт-Петербурга в привлечении иностранных инвестиций объясняется высокой долей кредитов в их структуре.
Не меньшим накалом отличается конкуренция за трудовые ресурсы. Оба региона имеют отрицательный естественный прирост населения. Рост численности жителей обеспечивается за счет положительного сальдо миграции. На фоне Ленинградской области Санкт-Петербург является более привлекательным местом жительства. Однако высокая стоимость жилья вынуждает многих мигрантов приобретать квартиры и дома в близлежащих населенных пунктах Ленинградской области. Кроме этого, наблюдается тенденция роста числа переселения петербуржцев в индивидуальные дома, расположенные на территории Ленинградской области.
Проблема конкуренции за трудовые ресурсы имеет налоговый аспект. По экспертным оценкам в Санкт-Петербург ежедневно на работу и учебу прибывают 200-250 тыс. жителей Ленинградской области. Российские стандарты налогообложения предусматривают, что занятое в экономике население платит подоходный налог по месту работы, а не по месту жительства (регистрации). Налоговыми агентами по уплате подходного налога являются работодатели. Поэтому подоходный налог части жителей Ленинградской области (тех, кто работает в городе) поступает в бюджет Санкт-Петербурга. Подобная ситуация не устраивает власти Ленинградской области, которые не раз выступали с инициативами изменения порядка взимания подоходного налога. С аналогичными предложениями выступают власти Московской области, несколько сот тысяч жителей которой работают в Москве. Однако, учитывая технические трудности взимания подоходного налога по месту жительства, изменения порядка его уплаты в ближайшие годы ждать не приходится.
Если рассматривать все виды ресурсов регионального развития, то в Санкт-Петербурге отмечается хорошая обеспеченность капиталом, имеется мощный производственный и научно-инновационный потенциал. В Ленинградской области, наоборот, много экономически неосвоенных территорий, выше уровень безработицы, имеются возможности для создания новых объектов энергетической инфраструктуры, развития сельского хозяйства и зон рекреации, но остро не хватает инвестиций для выравнивания уровней развития различных районов.
Вторая серьезная проблема связана с наличием серьезных диспропорций в развитии территорий города и области. Особенно сильно эти диспропорции заметны при сравнении уровней благоустройства, состоянии жилого фонда, инженерно-энергетической и транспортной инфраструктур соседних (граничащих между собой) территорий Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Здесь необходимо учитывать, что в целом уровень развития Санкт-Петербурга намного выше, чем Ленинградской области. По многим социально-экономическим показателям Санкт-Петербург в значительной степени опережает Ленинградскую область. В первую очередь это касается параметров бюджета, доходов населения, потребительского рынка, благоустройства населенных пунктов, состояния жилищно-коммунального хозяйства, учреждений социальной сферы и объектов транспортной и инженерно-энергетической инфраструктур.
По итогам 2010 года различия в подушевых значениях показателей составили: по доходам консолидированного бюджета – 1,74 раза, по обороту розничной торговли – 1,43 раза, по денежным доходам населения – в 1,68 раза, по среднемесячной зарплате – 1,31 раза. Кроме этого, существует и такая объективная особенность, как значительно больший объем инвестиций в основной капитал, который вкладывается в Санкт-Петербурге на единицу площади территории. В городе на 1 км территории в 2010 году было вложено 267,9 млн. руб., а в области только 3,2 млн. руб.
Огромные различия существуют между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью в сфере профессионального образования. По данным за 2010/2011 учебный год система высшего профессионального образования Санкт-Петербурга представлена 99 ВУЗами, включая 9 филиалов иногородних ВУЗов, с числом студентов – 429,9 тыс. чел. В Ленинградской области действует всего 3 ВУЗа и 32 филиала петербургских ВУЗов, в которых учатся 16,6 тыс. студентов.
Третья проблема заключается в несогласованности управленческих решений, отсутствии практики систематического сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Следствием этого является наличие существенных различий в регулировании хозяйственной деятельности (ценообразование, налогообложение, градостроительное регулирование, предоставление преференций и пр.) и подходах к развитию инженерно-энергетической и транспортной инфраструктур. Так, большие трудности существуют в сфере создания новых объектов терминально-складской инфраструктуры. Возможности ее развития в Санкт-Петербурге практически исчерпаны из-за дефицита свободных земельных участков. Отсутствие единой политики на региональном уровне ведет к нерациональному размещению объектов терминально-складской инфраструктуры, к дополнительным временным и транспортным издержкам. Следствием этого стало увеличение транспортной составляющей в себестоимости товаров и услуг.
Ситуация в энергетической системе характеризуется отсутствием единства стратегического и оперативного управления. Это не создает необходимых условий для привлечения инвестиций и не обеспечивает достижения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии. Отсутствие единства препятствует наращиванию объемов строительства жилья, развитию агропромышленного комплекса, строительству объектов инженерно-энергетической инфраструктуры, поддержанию в надлежащем состоянии дорожной сети и созданию современных автомагистралей.
В Санкт-Петербурге ощущается острый дефицит свободной территории для строительства жилья и промышленных объектов. В городе имеются серьезные экологические, территориальные и иные ограничения для увеличения генерирующих мощностей в энергетике и диверсификации сырьевой базы для производства тепловой и электрической энергии. Санкт-Петербург является энергодефицитным регионом, а Ленинградская область – энергоизбыточным.
Увеличение объемов жилищного строительства на прилегающей к городу территории Ленинградской области возможно только при условии обеспечения подключения к городским системам водоснабжения и канализации. Потенциал данных территорий ориентировочно составляет до 2 млн. кв. м. жилья в год. В настоящее время техническая возможность подключения отсутствует. Требуется дополнительное развитие городских головных сооружений и транспортных систем для обеспечения потребностей прилегающих территорий. Решение этих проблем возможно путем разработки и реализации единой инвестиционной программы, установления одинаковых тарифов и платы за подключение.
Для освоения территорий, расположенных в пригородных районах Санкт-Петербурга, необходимо использование территориальных ресурсов прилегающей пригородной зоны Ленинградской области. Здесь потребуется разместить объекты водоснабжения и канализации, провести оптимизацию прохождения трасс магистральных водопроводов и канализационных коллекторов. Существующее состояние систем водоснабжения и канализации в Ленинградской области критическое. Требуется срочно реализовать мероприятия по реконструкции сетей и сооружений с применением современных технологий.
В свою очередь текущее и перспективное развитие петербургских территорий, расположенных вблизи административной границы, влияет на различные направления жизнедеятельности Ленинградской области. Отсутствие у органов государственной власти обоих регионов возможности участвовать в согласовании и координации осуществления таких проектов может привести к негативным последствиям. Так, уже сегодня стесненность Санкт-Петербурга существующей административной границей не позволяет оптимальным образом расположить площадки новых проектируемых источников энергоснабжения для обеспечения бурно развивающихся территорий застройки вдоль кольцевой автодороги (КАД), например, в районе Кудрово (на границе города и области), где строительство энергетических объектов возможно только за городской чертой, на землях Ленинградской области, а инвестиции привлекаются в основном в Санкт-Петербурге.
Четвертая проблема взаимоотношений между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью имеет экологический характер. Государственный экологический контроль и государственная экологическая экспертиза осуществляются независимо органами исполнительной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Наличие административных границ не позволяет создать эффективную систему экологического контроля. Например, предприятия Санкт-Петербурга размещают большую часть отходов на территории Ленинградской области. Для Санкт-Петербурга крайне актуальными являются мероприятия по обеспечению экологической безопасности водных объектов. Река Нева является безальтернативным источником питьевого водоснабжения Санкт-Петербурга. Результаты исследований показывают, что на территории Ленинградской области уровень загрязнения реки Нева возрастает по мере приближения к границе с городом. Санкт-Петербург и Ленинградская область активно используют недра для добычи подземных вод. Отсутствие согласованной политики в части эффективного использования и охраны подземных вод приводит к образованию пьезометрических воронок. Большое значение для состояния атмосферы в Санкт-Петербурге имеет пригородная лесопарковая зона. Общая площадь пригородных лесов составляет 141,7 тыс. га, из них в границах Санкт-Петербурга только 25,17 тыс. га. Город заинтересован в их охране, а Ленинградская область - в интенсивном лесохозяйственном использовании и переводе в другие виды угодий.
Пятая проблема взаимоотношений между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью связана с выполнением рекреационных функций. Наличие этой проблемы определяется ограниченными возможностями Санкт-Петербурга обеспечить отдых на природе, санаторно-курортное лечение, занятия некоторыми видами спорта почти 5-ти миллионному населению. Исторически сложилось, что Ленинградская область выполняет для Санкт-Петербурга рекреационные функции. Так же как Санкт-Петербург выполняет для Ленинградской области образовательные, культурные, транспортные, финансово-банковские и многие другие функции. Однако у города и области сложились разные подходы к организации выполнения этих функций. Город и область не могут договориться о разумной компенсации за увеличение нагрузки на объекты инфраструктуры (дороги, электросети и пр.), отдельные государственные и муниципальные службы (пожарная охрана, полиция, больницы, поликлиники и пр.), природную среду (возникновение стихийных свалок бытовых и строительных отходов, незаконные вырубки деревьев и пр.) в дачный сезон.
Еще одной проблемой является активизация индивидуальной жилой застройки на областных территориях, прилегающих к городу. Проблемой является то, что строительство зачастую ведется без комплексного подхода. Масштабы строительства в разы опережают темпы создания объектов улично-дорожной сети, розничной торговли, бытового обслуживания, образования, здравоохранения, электроснабжения, утилизации отходов и т.п.
В настоящее время сложились благоприятные предпосылки и условия для укрепления взаимовыгодного многопланового сотрудничества и интеграции Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Во-первых, наличие единой экономической системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области. На территории двух регионов сложились и функционируют единые рынки товаров, услуг и труда, энергетическая система, транспортный комплекс. Имеются тесные связи между ведущими предприятиями, в ряде секторов экономики формируются и развиваются кластеры: строительный, агропромышленный, транспортно-логистический, автомобилестроительный. Целый ряд крупных холдинговых компаний общероссийского значения имеют свои предприятия в городе и области.
В Санкт-Петербурге и Ленинградской области функционирует единый транспортный узел, являющийся важнейшим звеном в системе европейских и российских транспортных коридоров. Центральными объединяющими элементами этого узла являются транспортные пути, прежде всего кольцевая автодорога, и сеть транспортно-технологических и терминальных логистических комплексов. Вопросы, связанные с развитием инфраструктуры железнодорожного транспорта (вывод грузовых и сортировочных станций, повышение пропускной способности магистралей), а также с развитием пригородных пассажирских перевозок, требуют комплексного решения в рамках всего узла и не могут быть решены только в границах Санкт-Петербурга или Ленинградской области.
Второй предпосылкой усиления сотрудничества и интеграции города и области является функционирование петербургской моноцентрической агломерации. Помимо Санкт-Петербурга, как субъекта Российской Федерации, она включает отдельные территории Ленинградской области: прилегающие к городу части Всеволожского, Выборгского, Гатчинского, Кировского, Ломоносовского и Тосненского районов. Петербургская агломерация является второй по масштабам в России после московской. Санкт-Петербург вовлекает в орбиту своего развития территории, находящиеся в радиусе примерно 50-60 км от его административных границ (за исключением границ от западной части Курортного района). Среднее значение транспортной доступности от крайних точек внешней границы агломерации до ее центрального ядра составляет около 1,5 часов. Помимо центрального ядра в состав агломерации входит целый ряд других земель (периферийный пояс агломерации) с населенными пунктами и межселенными территориями, относящимися как к Санкт-Петербургу, так и к Ленинградской области. Наиболее значимыми среди них являются города: Колпино – 138 тыс. жителей, Гатчина – 92,8 тыс. жителей, Пушкин – 92,7 тыс. жителей, Петергоф – 73,2 тыс. жителей, Всеволожск – 60,0 тыс. жителей, Сертолово – 47,9 тыс. жителей, Красное Село – 44,5 тыс. жителей, Кронштадт – 43 тыс. жителей, Ломоносов – 43 тыс. жителей, Тосно – 39,1 тыс. жителей, Сестрорецк – 36,7 тыс. жителей.
Согласно экспертной оценке общая площадь территории агломерации составляет около 10,8 тыс. кв. км, из которых 9,3 тыс. кв. км находится в Ленинградской области, численность постоянного населения – 5,3 млн. человек. Помимо территориального и транспортного аспекта при определении границ Петербургской агломерации необходимо учитывать степень интенсивности взаимосвязей между проживающим там населением, предприятиями, организациями. В рамках изучения агломерационных процессов особое внимание следует уделять наличию целостности жизненной среды и единству социального пространства. Как справедливо отмечает известный российский географ Л.В. Смирнягин «… практическая жизнь гражданина развитой западной страны территориально замыкается теперь не в административную ячейку, а в зону влияния крупной агломерации, жителем которой он является».
В рамках агломерации сложились очень тесные и интенсивные экономические, трудовые, транспортные, научно-образовательные, культурно-бытовые и иные связи. Транспортные связи внутри агломерации обеспечиваются пригородными электропоездами, автобусами пригородного сообщения и маршрутными такси. Несмотря на существующие различия в управлении регионами население и деловое сообщество уже сегодня рассматривают агломерацию в качестве единой территории, как с точки зрения мест приложения труда, так и хозяйственного освоения. Большим стимулом к развитию агломерации послужило строительство кольцевой автодороги, создание современных предприятий в промышленных зонах («Горелово», «Кирпичный завод» и др.) и формирование новых общественно-деловых зон («МЕГА-Дыбенко» и «МЕГА-Парнас») вблизи административной границы двух регионов.
Наиболее острой проблемой агломерации Санкт-Петербурга является транспортная. Если в крупных метрополиях развитых стран время трудовой корреспонденции в одну сторону не превышает 36-37 мин. (Нью-Йорк с населением 8,36 млн. человек и Лондон с населением 7,56 млн. человек), а в среднем ближе к 30-32 минутам, то в Санкт-Петербургской агломерации оно составляет 56 мин. Причем темпы роста этого показателя после 2000г. заметно увеличились. К существенным проблемам, влияющим на качество жизни в агломерации, относятся также:
- отставание в развитии инженерной и социальной инфраструктур, особенно на тер-ритории Ленинградской области, а также высокий процент износа транспортной и инженерной инфраструктур;
- ухудшение экологической ситуации (воздушного, водного бассейнов, почвенного покрова).
На базе муниципальной статистики (по 47 муниципальным образованиям, составляющим пригородный пояс Санкт-Петербурга) выполнены расчеты и приведены результаты эконометрического моделирования, позволяющего выявить факторы, оказывающие наиболее значимое воздействие на объемы жилищного строительства и цену земли в Санкт-Петербургской агломерации. Показано, что доступность центра Санкт-Петербурга общественным транспортом для муниципального образования является значимым фактором для моделирования цены земли (значимость фактора доступности личным автотранспортом, практически, не подтверждается). При этом средняя цена земли зависит также от ряда характеристик самого муниципального образования. Для объемов жилищного строительства ни один из показателей, характеризующих транспортную доступность центра агломерации для муниципального образования не оказался значимым, что подтверждает гипотезу о том, что предложение земли под застройку в пригородном поясе пока еще не зависит от транспортной доступности центра Санкт-Петербурга. Эконометрический анализ статистических данных дополнен результатами социологического опроса жителей муниципальных образований пригородной зоны о значимости для них, доступности и качестве различных местных услуг (как относящихся к бюджетной сфере, так и рыночных), торговли, транспорта, а также социальной и инженерной инфраструктуры их муниципального образования.
Третьей предпосылкой усиления сотрудничества и интеграции города и области являются крупные инвестиционные проекты, требующие большей координации совместных действий. К числу таких проектов относятся: строительство портовых комплексов, второй окружной автодороги, мусороперерабатывающих заводов, создание нового пассажирского терминала и расширение территории аэропорта «Пулково», развитие Волго-Балтийского водного пути и Санкт-Петербургского железнодорожного узла, формирование общественно-деловой и жилой зоны «Кудрово», расширение промышленных и складских комплексов, комплексные природоохранные мероприятия и другие.
Четвертой предпосылкой укрепления взаимодействия является тесное переплетение взаимных интересов и регулярные контакты между населением Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Жители рассматривают Санкт-Петербург и прилегающую к нему часть Ленинградской области в качестве единой территории жизнедеятельности. В пределах этой территории наблюдаются массовые маятниковые миграции и взаимодействие по многим направлениям. Среди конкретных положительных результатов можно отметить заключение соглашений по пассажирским перевозкам. Транспортные соглашения между регионами, как правило, заключаются каждый год.
Пятая предпосылка определяется тем, что Санкт-Петербург и Ленинградская область представляют собой единую экологическую систему. Воздушный бассейн, земля, гидроресурсы Санкт-Петербурга и Ленинградской области находятся между собой в тесном взаимодействии. Регионы совместно используют такие природные ресурсы как поверхностные воды, недра и лес.
Шестая предпосылка связана с наличием ряда федеральных структур, действующих на территории города и области. К ним относятся: главное управление внутренних дел (Полиция), территориальные органы Федеральной службы безопасности, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной миграционной службы и некоторые другие. В своей деятельности эти структуры рассматривают город и область как единый объект управления и имеют положительный опыт регулирования на основе согласованных подходов.
Седьмая предпосылка усиления сотрудничества и интеграции города и области определяется наличием длительной истории единого управления. Территории Санкт-Петербурга и области в разные периоды времени входили в состав одной губернии (области), имели общие органы власти и управления.
Вопросы активизации взаимодействия и усиления интеграционных процессов между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью могут решаться в поступательном порядке. Необходимо создавать совместные рабочие группы, комиссии, а в перспективе и органы власти и управления. Целесообразно организовать совместную разработку плановых и программных документов. Такого рода документы могут касаться как решения общих вопросов, например, развития территории петербургской агломерации, так и отраслевых: утилизации отходов, развития пригородной территории, садоводств, схем размещения производительных сил, расселения и т.п. Особое внимание необходимо уделить совершенствованию правовой базы, определяющей порядок взаимного согласования общих вопросов, а также созданию совместных коммерческих и некоммерческих организаций.
Для случая Санкт-Петербурга и Ленинградской области могут быть использованы отдельные элементы зарубежного опыта, заключающиеся в согласованном характере решения вопросов развития части территории нескольких регионов, которая не имеет официального государственного статуса административной единицы, например, агломерации. Как показывает мировой опыт, в высокоразвитых государствах планирование уже давно вышло за рамки административно-территориальных образований. Необходимо установить правовые нормы о введении обязательного порядка совместной разработки и согласования органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления документов градостроительного и социально-экономического планирования, затрагивающих вопросы развития пригородных зон.
Литература
1. Ленинградской области – 75. Юбилейный статистический сборник. Официальное издание, Санкт-Петербург, 2002.
2. Лимонов Л.Э. Проблемы планирования пространственного развития С-Петербургской агломерации// Моделирование в задачах городской и региональной экономики: Материалы Всероссийской конференции – СПб: Нестор-История, 2011, С. 113-117
3. Лимонов Л.Э., Вахрушева К.В. 2010. Земельный рынок и строительство в Санкт-Петербурге: проблемы неполной спецификации прав и государственной квазимонополии на землю// Финансы и Бизнес, №3. – С. 128-143.
4. М.С.Липецкая. Особенности трансформации территориальной структуры санкт-петербургской агломерации // Вестник спбгу. Сер. 7, 2009, вып. 4.
5. Предварительные итоги Всероссийской переписи населения 2010 года: Стат. сб./Росстат. М.: ИИЦ «Статистика России», 2011.
6. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011: Стат. сб. / Росстат. М., 2011.
7. Санкт-Петербург. 1703-2003: Юбилейный стат. сб. / И.И. Елисеева, Е.М. Балашов, Н.Г. Беспалов и др. Под общей ред. И.И. Елисеевой. – Вып. 1 – СПб.: Судостроение, 2001.
8. Санкт-Петербург. 1703-2003: Юбилейный стат. сб. / И.И. Елисеева, Е.М. Балашов, Н.Г. Беспалов, А.А. Бородин и др. Под общей ред. И.И. Елисеевой и Е.И. Грибовой. – Вып. 2. – СПб.: Судостроение, 2003.
7. Смирнягин Л.В. Система расселения России: тенденции к переменам. Городской альманах. Выпуск 4. Институт экономики города. Москва, 2009.
8. Социально-экономическое положение Санкт-Петербурга и Ленинградской области в январе 2012 года. Федеральная служба государственной статистки. Территориальный орган по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (Петростат) – СПб, 2012.
9. Brezzi, M., Piacentini, M., Sanchez-Serra, D. OECD. Defining and Measuring Metropolitan Areas. Paper for the 51st ERSA Congress, Barcelona, 2011.
10. Klaesson, J., Johansson, B., Karlsson, Ch. Metropolitan Regions: Preconditions and Strategies for Growth and Development in the Global Economy// CESIS Electronic Working Paper Series, Paper No. 253, August 2011.
11. Knapp, W., Schmitt, P. Re-structuring Competitive Metropolitan Regions in North-west Europe: On Territory and Governance// European Journal of Spatial Development-http://www.nordregio.se/EJSD/-ISSN 1650-9544-Refereed Articles, Oct 2003-no 6.
12. Parr, J.B. Perspectives on the City-Region//Regional Studies, vol. 39.5, 2005, pp. 555-566.
Санкт-Петербург и Ленинградская область: связи, проблемы, координация развития агломерации