Конкуренция российских регионов за привлечение бюджетных инвестиций в инновационную инфраструктуру
«Конкуренция» российских регионов за привлечение бюджетных инвестиций
в инновационную инфраструктуру
Саблин К.С.
В настоящее время в различных российских регионах протекает процесс создания инновационной инфраструктуры, представленной технопарками, бизнес-инкубаторами, венчурными фондами, особыми экономическими зонами, центрами трансфера технологий. Это связано, с одной стороны, с общей необходимостью генерирования разнообразных инноваций, находящихся в основе осуществления модернизации российской экономики, а, с другой - со стремлением региональных властей привлечь инвестиции (в том числе – иностранные), создать новые рабочие места, повысить инновационную активность среднего и малого бизнеса, перевести региональную экономику на инновационный путь развития. Однако в некоторых российских регионах локальная институциональная среда оказывается неадекватной запросам региональных властей на создание инновационной инфраструктуры. Приоритетной для них изначально является демонстрация административного рвения и «готовности» следовать общей линии федерального центра на проведение модернизации. В данном случае, региональные власти одновременно решают две задачи: (1) проявляют лояльность центральному политическому руководству страны, и (2) создают основу для привлечения федеральных бюджетных средств, идущих на создание инновационной инфраструктуры.
В этой связи, цель доклада состоит в выявлении «правил игры», по которым происходит своеобразная «конкуренция» российских регионов за привлечение бюджетных инвестиций из федерального центра для формирования инновационной инфраструктуры.
Отметим, что при формировании инновационной инфраструктуры особое значение приобретает локальная институциональная среда, представляющая собой совокупность базовых политических, юридических, социальных правил и норм, задающих стимулы для соответствующего поведения экономических субъектов. В одних случаях, это может быть ориентация на продуктивное поведение, связанное с генерированием и коммерциализацией «шумпетерианских» инноваций, тогда как в других – рентоориентированная активность, сопряженная с поиском новых комбинаций официальных привилегий и льгот, предоставляемых региональными властями.
В данном процессе региональные власти представлены администраторами развития, особым типом чиновников, которые (1) создают институциональные условия, стимулирующие частных предпринимателей инвестировать ресурсы в освоение новых видов деятельности и использование новых технологий, и (2) добиваются распределения средств федерального и/или регионального бюджета в пользу реализации проектов развития.
В этом случае, важно определить составляющие целевых функций администраторов развития, которые становятся актуальными в разнокачественных институциональных средах российских регионов. Для описания составляющих целевых функций администраторов развития нами выбрана функция полезности Кобба-Дугласа. Функция полезности Кобба-Дугласа для администраторов развития будет иметь вид: U (х1, х2, х3) = х1а х2b х3c, где
х1, х2 и х3 - частично взаимозаменяемые для отдельного администратора развития полезности, возникающие в результате его деятельности:
х1 – полезность, возникающая в результате производства общественных благ, которая отражается в стремлении администратора развития повысить общий уровень экономического благосостояния населения региона;
х2 – полезность, возникающая в связи с занятием администратором развития определенной позиции в иерархии бюрократического аппарата;
х3 – полезность, возникающая в результате получения дополнительного «дохода», связанного с выполнением функций в «институтах развития» как элементов инновационной инфраструктуры.
a, b и c – степень значимости каждой полезности (соответственно х1, х2 и х3) для определенного администратора развития. Мы допускаем, что a + b + c = 1, т.е. происходит пропорциональное возрастание полезности для определенного администратора развития при пропорциональном изменении величин х1, х2 и х3.
В зависимости от преобладания тех или иных составляющих целевых функций администраторов развития можно выделить производящих и присваивающих администраторов развития.
Функция полезности производящего администратора развития будет выглядеть следующим образом: U (х1, х2, х3) = х1а х2b х3c, где с = 0, т.е. для него х3 не имеет значения, a + b = 1 и a1, х2 важно в той степени, в какой производство общественных благ зависит от его положения на иерархической лестнице в бюрократическом аппарате. При этом конкретные значения a и b зависят не только от индивидуальных предпочтений администратора развития, но и от способа отбора и продвижения в бюрократическом аппарате. При доминировании формализованного способа отбора и карьерного роста на основе личных служебных заслуг и достоинств b имеет мньшее значение, так как продвижение производящего администратора развития по карьерной лестнице гарантировано в случае реализации интересов широких групп населения региона.
Функция полезности присваивающего администратора развития имеет следующий вид: U (х1, х2, х3) = х1а х2b х3c при а = 0, т.е. для него х1 не имеет значения, тогда b + c = 1 и с1, х2 важно в той степени, в какой поиск и извлечение статусной ренты зависит от его положения в бюрократической иерархии. Соответственно, b имеет мньшее значение при условии, что неформальные практики рекрутирования и продвижение на основе проявления личной преданности вышестоящим уровням иерархии и/или покупки должностей являются доминирующими, что позволяет присваивающему администратору развития при относительно минимальных усилиях максимизировать частную выгоду.
Реально действующий администратор развития находится между двумя отмеченными идеальными типами. В зависимости от сложившейся конфигурации стимулов и предпочтений, а также от организации бюрократического аппарата, в одних случаях ему будет выгоднее максимизировать производство общественных благ при минимальном объеме извлечения статусной ренты, а в других – максимизировать частную выгоду при незначительных объемах производства общественных благ.
Проблема заключается в том, что созданные в разных российских регионах «институты развития», как элементы инновационной инфраструктуры, пока не решают поставленных перед ними задач, выявляются их «провалы». По мнению В.М. Полтеровича, можно говорить о быстром и бессистемном создании всевозможных «институтов развития», что ведет к их последующей дисфункции1. Действительно, некоторые исследователи и эксперты отмечают, что у многих созданных «институтов развития» четко не определены задачи и назначение, критерии эффективности и мониторинга их функционирования2. В свою очередь, отсутствие четкого назначения у большинства «институтов развития» изначально предопределяет мягкие бюджетные ограничения3 их создания и дальнейшего функционирования. Так, создавая государственные корпорации и «институты развития» на федеральном уровне, российское государство за период 1997 – 2010 гг. вложило в них значительные финансовые ресурсы. По нашим подсчетам - всего 129 789 млн. долл. США, что вполне сопоставимо с ВВП по ППС Словакии в 2010 г. (129 843 млн. долл. США)4.
К сожалению, у нас пока нет возможности посчитать общую сумму бюджетных инвестиций, идущих из федерального центра на формирование инновационной инфраструктуры в российских регионах. Однако мягкие бюджетные ограничения ее создания актуализируют «конкуренцию» руководства регионов за привлечение подобных инвестиций, исходя из представленных условий максимизации частной выгоды отдельными участниками данного процесса. Авторы доклада «Опыт формирования зон инновационного роста: достижения и ошибки» отмечают, что в некоторых регионах предоставление субсидий на компенсацию части затрат инновационных предприятий - это политическая, а не экономическая мера, а сами объекты инновационной инфраструктуры зачастую превращаются в дотируемые объекты офисной недвижимости, которые имеют весьма слабое отношение к развитию инновационной деятельности. В этом смысле, предоставление подобных субсидий является демонстрацией перед федеральным центром «готовности» некоторых региональных властей поддерживать инновационную активность на своих территориях «без понимания отдачи от данных субсидий»5. Это может привести к вырождению «институтов развития», когда бизнес-инкубаторы превращаются в особые центры «патернализма», предоставляя услуги только «своим» предпринимателям, а особые экономические зоны - трансформируются во «внутренние оффшоры», позволяющие максимизировать извлечение статусной ренты присваивающими администраторами развития.
В этой связи, актуальной становится своеобразная «конкуренция» между чиновниками внутри региональных бюрократических аппаратов за наиболее «доходные» места в создаваемых «институтах развития». Управление потоками финансовых ресурсов и ведение административного торга по их распределению являются для бюрократического аппарата главнейшими задачами. Положение отдельных чиновников в нем определяется количеством ресурсов, которыми они могут распоряжаться. В результате, административный контроль над финансовыми потоками и «преимущественно неформальные каналы их перераспределения актуализируют борьбу за экономически выгодные позиции в бюрократической иерархии, а не за ее эффективность»6. В условиях мягких бюджетных ограничений формирование инновационной инфраструктуры стимулирует не столько максимизацию чиновниками общественно значимой выгоды, сколько их расточительную конкуренцию за должностные позиции в создаваемых «институтах развития», которая включает в себя стандартный набор приемов: служебные интриги, использование неформальных личных связей или проявление статусной лояльности.
Локальная институциональная среда регионов формирует стимулы у администраторов развития предлагать разнокачественные «институты развития». Следующие условия влияют на их предложение (табл. 1).
Таблица 1
Институциональные условия, влияющие на создание
разнокачественных «институтов развития»
|
Институциональное условие
|
Разнокачественные «институты развития»
|
|
Назначение «институтов развития»
|
Четкое/Расплывчатое
|
|
Процесс создания «институтов развития»
|
Прозрачный/Непрозрачный
|
|
Бюджетные ограничения для «институтов развития»
|
Жесткие/Мягкие
|
|
Интерпретация правил создания «институтов развития»
|
Однозначная/Неоднозначная
|
|
Тип локальной институциональной среды
|
Производительный/Перераспределительный
|
Бессистемное создание всевозможных «институтов развития», как элементов инновационной инфраструктуры, и отсутствие сколько-нибудь значительного эффекта от их функционирования, не является, на наш взгляд, ошибкой в рамках проводимой экономической политики, нацеленной на генерирование инноваций. Этот процесс сопряжен с выделением значительных ресурсов, и позволяет получать средства госбюджета руководству тех регионов, которые смогли победить в «конкуренции», в том числе проявляя «готовность» следовать общей линии федерального центра.
1 См.: Полтерович В. М. Проблема формирования национальной инновационной системы // Экономика и математические методы. – 2009. - № 2. – С. 5-7.
2 См., например: Кокорев Р.А. Роль институтов в диверсификации экономики Российской Федерации // сайт Организации Объединенных Наций // URL: http://www.un.org; Каретин А.Н. Изучение инновационного спроса как инструмент маркетинга инноваций на примере деятельности Кузбасского технопарка // ЭКО. - 2010. - № 5. – С. 49-58; Паппэ Я., Дранкина Е. Как развивают Россию: «денежные мешки» // Журнал «Деньги». - 2008. - № 37 (694). – С. 18-24.
3 О прямой связи между мягкими бюджетными ограничениями и «рентоориентированным» поведением см.: Корнаи Я. Юридические обязательства, проблема их соблюдения и мягкие бюджетные ограничения // Вопросы экономики. – 1998. - № 9. – С. 33-46.
4 World Development Indicators Database / The World Bank // URL: http://siteresources.worldbank.org
5 См.: Опыт формирования зон инновационного роста: достижения и ошибки // Рейтинговое агентство «Эксперт РА» // URL: www.raexpert.ru
6 Афанасьев М. Качество государства – главная проблема России // Прогнозис. - 2008. - № 1 (13). – С. 225.
Конкуренция российских регионов за привлечение бюджетных инвестиций в инновационную инфраструктуру