Влияние индивидуального поведения на соблюдение правил размещения государственных заказов

Мельников Владимир Васильевич

Новосибирский государственный технический университет

г. Новосибирск

Государственные закупки составляют значительную долю расходов бюджетов всех уровней и ВВП. Это важный инструмент дискреционного антициклического государственного регулирования: посредством увеличения или снижения объемов размещаемого госзаказа государство может оказывать влияние на экономическое развитие в зависимости от фазы делового цикла – стимулировать в периоды спада или сдерживать рост на этапах перегрева экономики.

Практика государственных и муниципальных закупок в современной России основывается в первую очередь на применении федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В ст. 1 сформулирована одна из целей регламентации отношений, возникающих при размещении заказов – эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

На международном уровне существует несколько вариантов понимания эффективности закупочных систем, самый сложный из которых – эффективность с точки зрения влияния системы размещения заказов на развитие национального производства. Закупки продукции для государственных и муниципальных нужд становятся при этом инструментом, стимулирующим развитие отечественных предприятий путем создания конкурентного механизма их доступа к общественным финансам, что, в свою очередь, обеспечивает повышение производительности, создание рабочих мест и расширение налоговой базы. Другой вариант – результативность: достижение некоторых стандартов предоставления благ по средним (или официально определенным) рыночным ценам. И, наконец, под эффективностью может пониматься экономия, сводящаяся к как можно меньшему расходованию общественных средств. Мы будем придерживаться официального подхода к оценке эффективности, как относительной бюджетной экономии. Эффективность закупочной деятельности в данном случае складывается из эффективного размещения каждого взятого в отдельности государственного заказа и в существенной степени определяется отношением должностного лица и сотрудников заказчика к выполнению своих обязанностей.

Цель работы – показать, каким образом индивидуальное поведение экономических агентов, непосредственно осуществляющих размещение заказов, влияет на соблюдение правил закупочной деятельности и ее эффективность.

В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

1. Структурировать издержки трансакций таким образом, чтобы выделить их поведенческую группу, влияющих на осуществление социальных и хозяйственных связей.

2. Провести углубленные интервью и анкетирование представителей профессионального сообщества специалистов по государственному заказу.

3. Обработать результаты анкетирования с выявлением основных характеристик эффективной закупки и препятствий эффективному размещению заказа.

4. С учетом существующей российской закупочной практики сделать выводы о перспективах повышения экономического эффекта от применения конкурентных закупочных процедур в условиях неизменности институциональных факторов, определяющих экономическое поведение.

Объект исследования – экономические взаимоотношения, формирующиеся в системе размещения государственного заказа в современной России. Предмет исследования – структура трансакционных издержек поведенческой группы, оказывающих влияние на эффективность и соблюдение правил размещения заказов.

Методология исследования: применялись подходы конструктивистской методологии институциональных исследований с использованием дискурсивного анализа. Решение первой задачи предполагало использование аппарата когнитивной и эволюционной психологии, второй и четвертой – экономики государственных закупок, третьей – статистики.

Мы будем исходить из того, что издержки при осуществлении сделок могут возникать даже в том случае, когда индивид не сталкивается с какими-либо препятствиями при обменных операциях. Экономическую неэффективность может создавать его личность, используя такие иррациональные с хозяйственной точки зрения, однако психологически рациональные с точки зрения индивидуального развития поведенческие механизмы, как табу. Выбор личности может быть сделан в пользу ограничения социальных, а следовательно, и хозяйственных связей.

Эффективное размещение заказов подразумевает не только минимальные трансформационные издержки и соответствие определенным качественным характеристикам, но и минимальные трансакционные издержки, которые в системе размещения заказов по техническим причинам обычно игнорируются. Трансакционные издержки (ТАИ) состоят из процедурных и поведенческих издержек. Последние способны в силу своей специфики существенно увеличивать совокупные издержки заключения государственного контракта на поставку товаров, работ, услуг, снижать получаемый результат или сделать невозможным эффективное размещение заказа. Основную роль в возникновении ТАИ играет усиление межличностной конкуренции по причине роста потребностей индивидов, приводящей к увеличению затрат на осуществление вынужденных взаимодействий.

Теперь уделим внимание мотивации должностных лиц заказчика при «эффективном» проведении процедур. Закон № 94-ФЗ не определяет самого понятия эффективности и критериев ее оценки, но в российской деловой практике она понимается как экономия бюджетных средств, определяемая относительно начальной максимальной цены контракта, устанавливаемой заказчиком. Из текста закона видно, что основной идеей его реализации становится сокращение расходования бюджетных ресурсов. Это подразумевает, что деньги налогоплательщиков не должны использоваться для необоснованного скрытого субсидирования предприятий. Однако для всех очевидно, что только лишь экономия средств государственного бюджета, данные о которой можно увидеть в официальной статистике, – это весьма однобокая характеристика функций, которые должна выполнять система размещения заказов.

В рамках исследования были проведены предварительные углубленные интервью с отдельными представителями профессионального сообщества, а после анкетирование практикующих специалистов в области государственных и муниципальных закупок – государственных служащих из различных сфер деятельности. Опрашиваемым предлагалось ответить на несколько вопросов, касающихся особенностей сложившихся в их организациях правил размещения заказов. Изначально представителям заказчиков было предложено высказать свое мнение относительно того, что должно пониматься под эффективной закупкой (открытый вопрос), т.е. они должны были указать основные характеристики закупки, при выполнении которых она будет считаться эффективной.

Подавляющее большинство представителей заказчиков (86 %) отметили, что товар должен быть качественным, 65,1 % – при размещении заказа должна достигаться экономия бюджетных средств, 32,6 % – товар должен соответствовать условиям заказчика, 16,3 % – размещение заказа должно занимать минимальное количество времени. Основное сочетание характеристик эффективной закупки – качественный товар и экономия бюджетных средств – отмечено 60,5 % опрошенных. Из них 11,6 % отмечали также соответствия товара условиям заказчика, 7,0 % – экономию времени, у остальных другие характеристики не указывались. Также 25,6 % специалистов в области размещения госзаказа отметили в качестве основной характеристики приобретение качественного товара в независимости от того, будет ли достигнута экономия денежных средств или будет потрачена вся сумма. Расходование всей выделенной суммы средств отметили только 2,3 % заказчиков.

В то же время, в качестве контрольного вопроса, решено было выяснить, как понимается заказчиками «успешная» закупка (множественный выбор, несколько вариантов ответов). Оценка давалась в двух аспектах: качество купленных товаров и потраченные на них деньги. 62,8 % опрошенных ответили, что успешное размещение заказа с их точки зрения подразумевает трату всех выделенных денежных средств, 34,9 % – экономию денег, 2,3 % – денежный аспект не важен, успешность закупки определяется только качественными характеристиками приобретенного товара. Очевидно, что такое положение вещей вступает в идеологическое противоречие с действующим законодательством, предписывающим экономно расходовать бюджетные средства.

Признание аукциона основным способом размещения государственного заказа, и установление в качестве главного критерия определения победителя конкурса минимальной цены контракта привело к тому, что на практике заказчики все меньше интересуются качественными характеристиками закупаемого товара. Только треть респондентов (34,9 %) признают закупку успешной, если куплен «качественный товар». Остальные, конечно, ориентируются на его приобретение, но если в ходе торгов удалось избежать заключения контракта на покупку совершенно непригодного для использования товара, то закупка уже считается ими успешной. Можно сделать вывод, что понятия эффективной и успешной закупки на практике в глазах представителей заказчиков не тождественны. В практической деятельности сотрудники заказчиков ведут себя иначе, по сравнению с тем, как они понимают процесс размещения заказов: представление о закупочной системе расходится с выполняемыми действиями.

Наиболее частым оказался ответ о необходимости потратить все выделенные средства. Кто же устанавливает ограничение, препятствующее успешному применению законодательства о размещении заказов? Ответ прост – руководитель, исходя из принципов работы бюджетной системы. Неосвоение выделенных средств по итогам финансового года влечет за собой определенные санкции внутри иерархии, в частности, невозможность расходования остатков средств в следующем году, а также сокращение финансирования. Проведенное анкетирование представителей заказчиков позволяет сделать важный вывод: исполнение бюджета, которое «заставляет» государственного служащего любым путем обеспечить расходование в четвёртом квартале всех оставшихся средств организации, важнее бюджетной экономии или приобретения качественной продукции. Внутренняя идеология функционирования бюджетной системы РФ противоречит идеологии закона № 94-ФЗ: не потратить и потерять деньги хуже, чем приобрести ненужный продукт низкого качества по завышенной цене. Так что для главного должностного лица заказчика получение экономии, финансирование инноваций, а также приобретение качественного продукта может оказаться не столь существенным, как кажется при беглом знакомстве с системой.

Наряду с этим опрашиваемым специалистам предлагалось ответить на вопрос, смогли бы они не поддержать решение вышестоящего руководителя об очевидном нарушении закона. Почти 84 % ответили отрицательно, ведь открытая конфронтация с руководителем грозит потерей рабочего места. Помимо издержек соблюдения табу было выявлено наличие трансакционных издержек оппортунистического поведения специалистов по размещению госзаказов, их коллег и издержек постконтрактного оппортунизма исполнителя заказа, а также трансакционных издержек «выявления мошенника». Стоит отметить, что выявлением фирм-«мошенников» на рынке не занимаются больше половины опрошенных (55,8 %), защитой прав – 62,8 %, не препятствуют нарушениям после заключения контракта – 44,2 %. У специалистов по размещению заказов просто не хватает времени на выявление недобросовестного поведения и урегулирование конфликтных ситуаций.

В последний год на уровне Президента и Правительства РФ уделяется много внимания модернизации системы размещения заказов, что предполагает в перспективе построение федеральной контрактной системы России, охватывающей все этапы закупочного цикла. Проведенное исследование показывает, что едва ли можно добиться повышения экономического эффекта от проведения закупочных процедур, не меняя принципов бюджетного финансирования, не обеспечивая создания дополнительных рабочих мест специалистов по закупкам, а также не стимулируя заинтересованность представителей заказчиков в результатах проводимых торгов.

PAGE 4

Влияние индивидуального поведения на соблюдение правил размещения государственных заказов