Процесс формирования государственных корпораций в системе частно – государственного партнерства

Кукушкин Дмитрий Сергеевич

МШЭ МГУ им. М.В. Ломоносова

Г. Москва.

Процесс формирования государственных корпораций

в системе частно – государственного партнерства1

Широкое распространение частно – государственного партнерств (ЧГП) за рубежом - феномен мировой экономической трансформации. Он неразрывно связан со становлением в индустриально развитых странах нового типа общественного устройства – смешанного интеграционного общества, формированием смешанной экономики. ЧГП служит одним из факторов и одновременно результатом развития экономики и общества смешанного типа.

Рост числа ЧГП, начавшийся в 80-х и усилившийся с середины 90-х г.г. прошлого века, происходит в русле трендов современного мирового социально – экономического развития. Мегатенденций этого развития является свойственная смешанному обществу интеграция общественных и частных начал, пронизывающая все общественно – экономические системы и принимающая различные формы. Оно трансформирует природу государства, его роль и функции, отношения собственности как государственной, так и частной, формы государственного, рыночного и корпорационного регулирования и управления, организационные формы хозяйствования, социальные связи и среду, и другие экономические отношения и институты развитых стран. Эта тенденция проявляется в тесном взаимодействии государственного и негосударственных, в том числе частных, укладов смешанной экономики, их гибкой кооперации, противоречивом единстве отношений сотрудничества и конкуренции.

Испытывая давление различных групп интересов, в том числе частных, в особенности крупных и крупнейших корпораций, а также описывающих самостоятельное движение обособленных интересов бюрократии, современное государство во все большей мере становится выразителем общих, общенациональных интересов. Соответственно, качественно меняются природа и функции государства, формы его участия в экономике, стратегия и тактика.

Процессы либерализации и приватизации ведут к сокращению государственного сектора, его доли в ВВП. Экономическая глобализация вызывает известное ослабление роли национальных государств. Формы прямого вмешательства государства в воспроизводственные процессы все в большой мере уступают место косвенным формам экономического регулирования. В то же время возрастает роль научно – технической, экономической, социальной, экологической политики. Среди главных функций государства – программное управление социально – экономическим развитием, стратегическое прогнозирование и планирование, проектное финансирование. Государство как субъект экономики, реализующий общие потребности, оказывающий общественные услуги, являющийся производителем общественных благ, создает институты, формирует институциональную среду для развития механизмов альянса государства и частных интересов и, в частности, механизмов альянса государства и частного бизнеса в сфере производства благ и услуг. Его важнейшей задачей является формирование благоприятной институциональной среды. Последняя включает в себя обеспечение определенных «правил игры», закрепляемых конституционным, гражданским и хозяйственным законодательством, в особенности статьями контрактного, договорного права, административными правилами и нормами.

Еще одной основополагающей тенденцией, определяющей широкое распространение ЧГП и повышение их роли в экономическом росте развитых и развивающихся странах, является трансформация системы отношений собственности. К важным ее характеристикам относится изменение структуры всей системы собственности, а также структуры самой государственной собственности. Бурный рост числа и роли ЧГП стал возможным в силу обособления отдельных сторон и функций собственности: пользования, владения, распоряжения, которые в различных формах партнерств и разных странах распределяются и закрепляются в разной пропорции за отдельными участниками партнерства: государством и частным бизнесом. В этом же направлении действуют и другие признаки современной трансформации собственности: все большее превращение индивидуальных форм крупной собственности в коллективные, групповые формы частной собственности, их деперсонификация и институционализация. Усложняется структура акционерного капитала, в том числе крупного корпоративного, представленного различного рода совокупными собственниками: финансовыми институтами, пенсионными, страховыми и другими фондами. В зависимости от характера решаемых в рамках ЧГП конкретных задач все множество существующих и постоянно вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно основным целям ЧГП различаются организационные модели, модели финансирования и модели кооперации. Разумеется, это деление в значительной степени условно, и во многих случаях партнерства используют и развивают формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

В случае организационных моделей не происходит, как правило, глубокого вторжения в отношения собственности, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление и т.п. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ЧГП – концессии. К числу моделей финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий найм, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Часто модель кооперации требует создания сложных, в т.ч. холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Перед более детальным анализом форм ЧГП приведем несколько основных признаков успешного функционирования данных институтов, учитывая мировой опыт работы:

Стороны ЧГП должны быть представлены государственным и частным секторами экономики.
Взаимоотношения ЧГП должны быть зафиксированы в официальных документах.
Взаимоотношение сторон ЧГП должны носить равноправный характер.
Стороны ЧГП должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес.
Стороны ЧГП должны объединить свои финансовые ресурсы для достижения своих интересов и общих целей проекта.
Стороны ЧГП должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов2.

В последние годы области применения различных форм партнерства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, и бурно развиваются сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами. В развивающихся странах, где использование концессионных механизмов в энергетике стимулируется международными финансовыми институтами, в конце XX века на концессии приходилось 58,6% общего объема инвестиций, вложенных в совместные государственно – частные проекты, а на акционерные формы участия государства в капитале 41,4%. Число концессионных проектов особенно быстро увеличивается в странах Латинской Америки и Восточной Азии.

Такую же ситуацию можно отметить и в железнодорожном транспорте развивающихся стран, где на концессии приходится 79% общего числа и 96% всех инвестиций3. Значительно реже применяется форма совместных предприятий и особенно система контрактов. Что касается развитых стран, то в них, как и в электроэнергетике, процессы приватизации и либерализации столкнулись со значительными трудностями. В странах ЕС (Бельгия, Германия, Италия, Франция) государство, оставив за собой функции по содержанию, обслуживанию и управлению железными дорогами, передало их эксплуатацию на концессионной основе частным или специальным государственным компаниям. В некоторых европейских странах (Нидерланды, Франция) переход к концессионной форме развития железнодорожной инфраструктуры и эксплуатации, железных дорог осуществлялся в несколько этапов. При этом государственно – частные партнерства, т.е. косвенная, а не полная приватизация служит во многих случаях более приемлемой формой функционирования железных дорог, так как конкуренция частных фирм в данной сфере не всегда эффективна.

Частно – государственное партнерство нашло широкое применение в мировом автодорожном хозяйстве, инфраструктура которого требует крупных капитальных долгосрочных вложений и в большинстве случаев не может осуществляться за счет бюджетных вливаний. В европейских странах – Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Испания, Италия, Норвегия, Португалия, Франция в строительстве автомобильных дорог и других дорожных объектов, их эксплуатации ЧГП реализуются в различных формах, чаще всего с использованием концессионных механизмов. Предметом концессионных договоров служат в первую очередь междугородные автомагистрали, а также относительно короткие дороги, построенные для разгрузки движения на действующих маршрутах. Концессии применяются также для сооружения дорог развития (связывают периферийные регионы с промышленными центрами и транспортными маршрутами), мостов, туннелей.

В 90 – х годах XX века наиболее интенсивно распространялись ЧГП в автодорожном хозяйстве развивающихся стран, в особенности в странах Южной Америки, Восточной Азии и Азиатско – Тихоокеанского региона. В период 1990 – 2000 годов в проекты по строительству и эксплуатации автодорог с участием капитала в этих государствах вложено более 71 млрд. долл. 95% вложений, сделанных частными инвесторами, осуществлялись по договору о концессиях4. Дальнейшее развитие ЧГП в этой сфере связывается с развертыванием телекоммуникационной революцией, спутниковой компьютеризацией платных автомагистралей. Соответственно становятся необходимыми значительные дополнительные вложения частных инвестиций, получение доходов от которых будет зависеть от уровня платежей за использование ими и другими дорожными объектами.

Отметим основные положения статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», касающиеся функционирования государственных корпораций:

Государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно – полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.
Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества5.

1 Автор выражает благодарность заместителю директора ИЭ РАН, д.э.н., профессору, С.Н. Сильвестрову за помощь в проведении исследования.

2 Organization for Economic Co-operation and Development (http://www.oecd.org)

3 Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.:Наука, 2005.

4 Сорокин Д.Е., Никифоров Л.В., и др. Частно – государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России. М.: ИЭ РАН. 2006.

5 Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями и дополнениями)

PAGE \* MERGEFORMAT 1

Процесс формирования государственных корпораций в системе частно – государственного партнерства