Применение программно-целевого метода при реализации стратегии социально-экономического развития региона

Идзиев Гаджимурад Идзиевич

к.э.н., старший научный сотрудник Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН г.Махачкала

Применение программно-целевого метода на народнохозяйственном уровне впервые было осуществлено в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые имели программные разрезы и предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов. На современном этапе, в условиях преимущественного воздействия на экономику рыночных механизмов, целевые программы выступают одним из основных методов государственного регулирования.

Анализ практики применения программно-целевых подходов в управлении на региональном уровне показывает возрастающую сложность в его реализации, вызываемую рядом причин.

Во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, территорий, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как ранее приоритет отдавался общегосударственным интересам

Во-вторых, теперь недостаточно обосновать потребность в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т.п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемой к производству, предложить систему мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования промышленного сектора экономики.

Необходимо также выделить региональные программы в особый класс программ, потому что существует ряд проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта Федерации, (объектом программирования которых выступает территориальное образование) и типологизированы по следующим признакам: по характеру решаемых проблем – на комплексные, экономические, социальные и экологические; по уровню (масштабам) – на межрегиональные (охватывающие несколько субъектов Федерации), субъектов Федерации, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов Федерации) и муниципальные (городские); в зависимости от срока реализации – на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (1-4 года), долгосрочные (более 4 лет) (рис. 2).

В Республике Дагестан в настоящее время реализуется ряд целевых программ, направленных на решение конкретных задач в различных сферах жизнедеятельности (в том числе, в промышленном секторе региона). Анализ показывает, что разработка целевых программ (на региональном и муниципальном уровнях) опирается на следующие положения:

	РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ

ПО ХАРАКТЕРУ РЕШАЕМЫХ ПРОБЛЕМ		ПО МАСШТАБАМ РЕАЛИЗАЦИИ	В ЗАВИСИМОСТИ ОТ СРОКА РЕАЛИЗАЦИИ
Комплексные		Межрегиональные	Краткосрочные
Экономические		Субъект Федерации	Среднесрочные
Социальные		Локальные	Долгосрочные
Экологические		Муниципальные

Рис. 2. Типы региональных целевых программ

1. Главными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на региональном уровне, являются: стратегическая значимость проблемы для развития республики; невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны региональных органов власти и управления; необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы; высокая эффективность производственно-технологических, организационно-правовых и других мероприятий; предлагаемых для реализации и обеспечивающих значительный социальный, экономический и экологический эффект.

2. Головной исполнитель программы направляет государственному заказчику подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, подтверждающими финансирование за счет внебюджетных источников предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год. Затем проект программы проходит стадию экспертизы, где дается заключение по материалам программы, исходящее из следующих критериев: степени приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованности, комплексности и экологической безопасности программных мероприятий, сроков их реализации; необходимости привлечения в первую очередь внебюджетных средств в увязке с возможностями государственной поддержки программы за счет централизованных ресурсов; эффективности механизма осуществления программы; социально-экономической эффективности программы в целом, ожидаемых конечных результатов ее реализации. После получения заключения экспертизы головной исполнитель представляет проект целевой программы на утверждение заказчику.

3. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств республиканского бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая: предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ. Контроль за реализацией программ осуществляется головными исполнителями, которые ежегодно представляют доклад о ходе реализации программ.

Вместе с тем, как показывает проведенный анализ, в механизме программно-целевого управления в Республике Дагестан существует ряд проблем, которые требуют своего разрешения.

Во-первых, это непроработанность и отсутствие единого методического инструментария разработки программ, базирующегося: a) на всестороннем изучении сущности и всех технологических особенностей применяемого программно-целевого метода; б) объективном представлении о региональной ситуации и наиболее актуальных проблемах развития региона, на которых необходимо сосредоточить административные, финансовые и материальные ресурсы; в) доказательном обосновании необходимости концентрации ресурсов именно на этих проблемных направлениях.

Во-вторых, отсутствие достаточной информационной обеспеченности принятия решений о разработке программ, их реализации и контроля. Речь здесь идет о возможностях активизации применения, наряду со статистическими данными, информации, получаемой в ходе специальных обследований, о необходимости организации мониторинга развития региональных ситуаций и возникновения региональных проблем.

Рис. 3. Алгоритм разработки целевой программы для решения проблем в промышленной сфере региона.

В-третьих, недостаточное финансовое обеспечение программ и, как следствие, нереализуемость большинства запланированных программных мероприятий. Это особенно актуально для отраслевых программных документов, где наряду с бюджетными и внебюджетными источниками наибольший удельный вес занимают собственные средства предприятий.

В-четвертых, слабая увязанность реализуемых программ друг с другом и с долгосрочными перспективами социально-экономического развития региона в целом.

В-пятых, нечеткость определения ответственности за реализацию программ. Как правило, их реализация осуществляется посредством нескольких (иногда довольно большого числа) исполнителей, среди которых отсутствует лицо, несущее ответственность за программу целиком. Также не предусматривается ответственность отдельных исполнителей за «свои» мероприятия.

Преодоление рассмотренных недостатков, по нашему мнению, должно опираться на решение следующих первоочередных задач:

1. Формирование общей методологии по разработке целевых программ, включающей совокупность взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектно-расчетного, технико-экономического и экспериментально-исследовательского характера, выстроенных в соответствии со структурой и содержанием программы. Исходя из общих положений системного подхода, алгоритм разработки целевой программы может быть представлен в виде схемы (рис. 3).

2. Разработка системы и отбора проблем для программной разработки. Актуальность данной задачи обусловлена несоответствием количества и масштабов объективно существующих проблем с возможностями реализации их программными методами. В этом проявляется универсальный экономический принцип ограниченности ресурсов, учет которого представляет главное условие результативного управления.

Рассмотренные критерии отбора приоритетных проблем для программной разработки могут быть объединены в единый интегральный критерий. Формирование интегрального критерия приоритетности проблемы позволяет сформировать ранжированный ряд проблем и выделить те из них, которые имеют более высокий ранг. Кроме того, чтобы проблема была признана программной, интегральный критерий должен быть выше порогового значения. Устанавливая пороговое значение интегрального критерия, лица, принимающие решения о приемлемости или неприемлемости проблемы для программной разработки, получают возможность отсекать проблемы, обладающие значением критерия ниже порогового.

Таким образом, применение программно-целевых методов на региональном уровне в современных условиях аккумулирует взаимодействие хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, и вносит значительный вклад в производственную и временную координацию и интеграцию производственно-экономических, научно-технических и социальных процессов.

РАЗРАБОТКА ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ (оценка эффективности реализации программы, определение механизмов осуществления программы, организация управления и контроля за ходом ее выполнения)

ЕСУРСНАЯ РАЗРАБОТКА ПРОГРАММЫ

(обоснование потребности в ресурсах и определение их источников для реализации программы)

НАУЧНО-ПРОЕКТНЫЕ И ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РАЗРАБОТКИ

(формирование функциональной и организационно-исполнительной структуры программы)

РАЗВЕРТЫВАНИЕ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ПРОГРАММЫ

(количественная и качественная конкретизация и определение сроков их реализации)

ФОРМИРОВАНИЕ ЦЕЛЕВОЙ УСТАНОВКИ ПРОГРАММЫ

ДИАГНОСТИКА ТЕКУЩЕГО СОСТОЯНИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОГНОЗА РАЗВИТИЯ ОБЪЕКТА ИССЛЕДОВАНИЯ

(анализ сложившейся проблемной ситуации и основных тенденций ее развития, составление прогноза динамики изменений состояния объекта)

Применение программно-целевого метода при реализации стратегии социально-экономического развития региона