Об оптимальных структурах контроля и подавлении коррупции

А.А Васин, П.А. Картунова, А.С. Уразов

МГУ им. М.В. Ломоносова, Москва

Об оптимальных структурах контроля и подавлении коррупции.

Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда

фундаментальных исследований по проекту 08-01-00249 и гранта НШ 693.2008.1

1. Введение. Государственные инспекции играют важную роль в современной экономике. Отметим два основных направления их деятельности. Первое – сбор денег (налоговых, таможенных и других платежей) в государственный бюджет. Задача налоговой, таможенной и других инспекций – контроль за правильностью уплаты бюджетных платежей различными экономическими агентами, в частности, за предоставлением льгот, предусмотренных законодательством для определенных категорий экономических агентов.

Другая задача государственных инспекций - пресечение противоправной, общественно-опасной деятельности. Этой работой занимаются милиция, таможня, госнаркоконтроль, санитарная, пожарная и другие инспекции. Задача при этом сходная: на основе информации, поступающей от контролируемых агентов, а также из других источников, нужно организовать систему контроля так, чтобы минимизировать ущерб для общества.

Важнейшей проблемой на пути эффективной организации инспекций является коррупция. С начала 2000-х руководство России выражает желание ограничить коррупцию, однако позитивных сдвигов достичь не удалось. В 2005 г. Фонд “Индем” [1] представил результаты опроса, посвященного коррупции в России. Согласно результатам опроса, в сфере бизнеса годовой объем взяток достиг $316 млрд., в 2,6 раза больше доходной части федерального бюджета. По оценке Transparency International [2], в 2008 г., Россия переместилась со 127-го на 147-е место из 166 в рейтинге восприятия коррупции. Существуют разные мнения относительно точности этих данных. Однако, как руководство России, так и исследователи, занимающиеся этой проблемой, разделяют мнение о том, что Россия несет серьезный экономический ущерб от коррупции. Необходимо отметить, что этот ущерб нельзя оценивать, исходя лишь из количества и размера взяток. Его составляющие – это сотни миллиардов рублей налогов и таможенных пошлин, не выплаченных государству, тысячи людей, погибших и пострадавших в результате пожаров, несчастных случаев на производстве, отравлений некачественными продуктами и алкоголем. Адекватная оценка должна учитывать все компоненты снижения общественного благосостояния, в том числе и сокращение темпов экономического роста, связанное с коррупцией.

В настоящей работе суммируются и обобщаются предыдущие результаты анализа проблемы оптимальной организации государственной инспекции (см. [3], [4], [5]). Цель нашего исследования – ответить на вопрос: как с минимальными издержками организовать систему контроля над экономическими агентами, чтобы подавить коррупцию и обеспечить соблюдение закона?

Стратегия организации включает порядок проведения проверок и ревизий, а также метод расчета зарплат инспекторов и ревизоров различных уровней. Концепция оптимальной организации инспекции и подавления коррупции излагается на примере задачи сбора простого бюджетного платежа, размер которого фиксирован, а проблема контроля возникает, поскольку при некотором условии агент освобождается от его уплаты.

Коррупции и ее влиянию на эффективность государственных инспекций посвящено множество работ (см. обзоры в [6], [7]) . Отметим работы [8], [9], которые также рассматривают коррупцию в налоговой инспекции. Вскрытие фактов взяточничества в этих моделях происходит экзогенно с заданной вероятностью, называемой уровнем остаточной честности. Первая работа изучает равновесное поведение агентов и сравнительную статику чистого налогового дохода при изменении налогов и штрафов. Показано, что иногда их увеличение может снижать чистый налоговый доход. Вторая работа рассматривает механизмы стимулирования инспекторов со стороны государства и определяет его оптимальную стратегию в рамках подхода «принципал-агент». Отметим, что эффективность работы инспекции и максимальный чистый налоговый доход в упомянутых работах оказываются низкими из-за неоправданного ограничения множества стратегий государства. Инспектор - потенциальный взяточник - проверяет каждого плательщика, ревизия не проводится. Похожая ситуация возникает в модели [10], где вывод о низкой эффективности регулирования промышленной деятельности связан с предположением о том, что только штрафы, собираемые инспекцией за использование «грязной» технологии, могут идти на финансирование её работы.

2. Основная модель. В некотором государстве благонамеренный лидер решает организовать эффективную налоговую инспекцию и свести коррупцию к экономически оптимальному уровню. Имеется риск-нейтральных плательщиков, каждый с вероятностью получает высокий доход, с вероятностью - низкий. Дополнительный налог с высокого дохода равен . Для предотвращения уклонения организуются проверки деклараций низкого дохода. При выявлении уклонения налогоплательщик должен выплатить штраф . При организации инспекции лидер может использовать два типа сотрудников: доверенные лица, корректность проверок которых не подлежит сомнению, и рациональные риск-нейтральные инспекторы, которые готовы принять взятку, если это выгодно. Чтобы не допустить сговора плательщиков и инспекторов, проводятся ревизии проверок, подтвердивших низкий доход. Пусть количество доверенных лиц, доступных для использования, равно , а количество рациональных инспекторов не ограничено. Заработная плата инспектора за одну проверку позволяет нанять любое нужное количество рациональных инспекторов. Издержки использования доверенного лица составляют на одну проверку.

Пусть - вероятность проверки первого уровня декларации низкого дохода. Такие проверки, подтвердившие низкий доход, подлежат ревизии (проверке 2-го уровня) с вероятностью . Проверка уровня , подтвердившая низкий доход, подлежит ревизии (проверке уровня ) с вероятностью . Наказанием инспектора, скрывшего уклонение, является увольнение, после которого он получает зарплату . В реальности эта величина может быть лишь приблизительно оценена. Более того, она может различаться для отдельных инспекторов. Поэтому далее будем предполагать, что , где .

Стратегия организации инспекции задаётся числом уровней , распределением доверенных лиц по уровням, вероятностями проверок и зарплатами инспекторов на всех уровнях. Целью является максимизация чистого налогового дохода при условии, что все плательщики и инспекторы ведут себя честно. Ограничимся стратегиями, в которых доверенные лица работают лишь на верхнем уровне. Предположим, что поведение плательщиков и инспекторов всех уровней при заданной стратегии организации инспекции соответствует концепции рационального поведения, называемой совершенное подыгровое равновесие (с.п.р.) игры, описывающей данное взаимодействие.

Укажем условия, при выполнении которых заключение коррупционных сделок и уклонение от налога оказываются невыгодными. Пусть - превышение заработной платы инспектора над максимальным значением альтернативной зарплаты на уровне . Честное поведение на каждом уровне (независимо от предыдущих действий) обеспечивается в том и только том случае, если вероятности проверок удовлетворяют условиям

(1)
где - коэффициент приведения заработной платы с учетом дисконтирования. Таким образом, при заданных , максимум чистого налогового дохода достигается при пороговых значениях и составляет

(2)

а необходимое количество проверок доверенными лицами равно .

Далее рассмотрим для различных значений задачу поиска оптимальных надбавок и определим минимальное необходимое число доверенных лиц для реализации соответствующей стратегии. Численное решение этой задачи осуществлялось методом динамического программирования при различных значениях параметров.

Пусть налогоплательщик, получающий высокий доход, должен заплатить дополнительный налог тыс. руб. В случае, если он уклоняется и факт уклонения вскрывается проверкой, налогоплательщик платит штраф в размере . Общее количество плательщиков , а доля тех, кто имеет высокий доход, равна . Зарплата доверенного лица лидера равна млн. руб. за одну проверку. В течение года каждый рациональный инспектор и доверенное лицо проводит по проверок. Тогда за год зарплата последнего при непрерывной работе составит млн. руб. Альтернативная зарплата рационального инспектора за год лежит в интервале . Зададим величину - непрерывную процентную ставку для расчёта дисконта. В указанных условиях валовой налоговый доход составит
млрд. руб. Чистый доход составит , где - суммарные затраты на проверку при оптимальной стратегии . Величина является оценкой снизу для . В следующей таблице указаны максимальный чистый налоговый доход, отношение и необходимое число доверенных лиц для различных значений , и . Приведены также оптимальные зарплаты в тысячах рублей и вероятности проверок.

	Кол-во уровней проверки	4	5
	Среднее значение	180	360	180	360
		225	270	405	450	225	270	405	450
		90	180	90	180	90	180	90	180
	Чистый налоговый доход	14 615 670	14 415 960	14 576 700	14 376 600	14 781 240	14 659 590	14 739 900	14 617 500
	Необходимое кол-во честных инспекторов	1	2	1	2	1	1	1	1
	Z	16,40	20,77	10,03	13,30	9,33	12,10	6,17	8,16
Заработные платы по уровням (в год)		225	270	405	450	225	270	405	450
		1287	1908	1467	2106	999	1548	1197	1746
		13 473	16 542	13 653	16 794	225	270	405	450
		180 000	180 000	180 000	180 000	4 167	5 778	4 347	5 958
						180 000	180 000	180 000	180 000
Вероятности проверок по уровням		0,125	0,125	0,125	0,125	0,125	0,125	0,125	0,125
		1,000	1,000	1,000	1,000	1,000	1,000	1,000	1,000
		0,078	0,099	0,078	0,098	0,104	0,123	0,102	0,122
		0,080	0,100	0,080	0,101	1,000	1,000	1,000	1,000
						0,022	0,032	0,022	0,032

Данный пример соответствует стилизованной усреднённой модели налогообложения малых предприятий. По данным [11] среднее число таких предприятий в России – около 5 на 1000 человек, то есть число 100 000 приходится примерно на 20 млн. (население крупного федерального округа). Среднее значение налога составляет около 5 млн. руб. в год при ставке 12,5% от дохода. Оценка снизу среднеквадратичного отклонения этой величины для отдельного предприятия в 150 тыс. руб. представляется вполне разумной. Вместо непрерывного в реальности распределения дохода мы рассматриваем двухточечное распределение с указанным среднеквадратичным отклонением, то есть предприятие с низким доходом платит 4,85 млн. руб., а предприятие с высоким доходом – 5,15 млн. руб. в год. Значение штрафа согласуется с законом, согласно которому уклонение в крупных размерах (более 300 тыс. руб.) может наказываться штрафом в размере годового дохода, скрытого от налогообложения. Сроки проведения проверки малого предприятия и альтернативная зарплата инспектора соответствуют экспертным оценкам для Москвы.

Что показывают результаты расчетов? Основной вывод: они поддтверждают возможность эффективной организации инспекции, подавления уклонения и коррупции. Начиная с четырех уровней, затраты на проверки и ревизии составляют не более пяти процентов от валового налогового дохода. Для эффективного контроля за 100 000 плательщиков нужно не более 220 инспекторов и двух доверенных лиц. Среднее количество проверок в рассчете на одного плательщика не превышает 0.25.

В масштабах России наиболее эффективной будет, видимо, инспекция с 5-6 уровнями. Её формирование не потребует существенного изменения существующей структуры. Первый уровень составят районные инспекции, 2-ой – региональные управления, 3-ий – центральный аппарат и служба собственной безопасности инспекции, 4-ый – Счетная палата РФ. В качестве доверенных лиц можно рассматривать руководителей инспекции и Счетной палаты.

3. О практических мерах по борьбе с коррупцией. Прежде всего, обсудим вопрос: есть ли реальные примеры успешной практической реализации стратегии подавления коррупции, подобной описанной в нашем исследовании? Примером страны, в которой подобная стратегия эффективно применяется, является Сингапур (см. [12]). В этой стране существует независимое ведомство по противодействию коррупции с широкими полномочиями, которое подчиняется лично главе государства. Чиновники получают высокие зарплаты, но подвергаются интенсивному контролю – вышестоящий чиновник проверяет нижестоящих, производя время от времени случайные, непредвиденные проверки. Недобросовестная работа карается увольнением без права поступить в дальнейшем на государственную службу. На начальном этапе из налоговой и таможенной инспекции было уволено свыше 50% служащих. Зато теперь страна входит в десятку наименее коррумпированных по рейтингу Transparency International.

Исходя из международного опыта и проведенного анализа, следует отметить и обсудить следующие меры по борьбе с коррупцией.

1) Регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур. Все страны, достигшие хороших результатов, использовали этот подход. Если чиновники сами пишут правила и законы, относящиеся к их сфере деятельности, то нередко за счет сложных и неоднозначных норм закладывают возможность практически неустранимой коррупции. Большую опасность с этой точки зрения представляют законы или административные акты, предоставляющие чиновнику возможность произвольно выбирать меру наказания проверяемого им плательщика или чиновника низшего уровня.

2) Следующий подход состоит в ужесточении режима проверок и наказаний. Далеко не всегда это дает хороший результат. В некоторых случаях ужесточение наказаний ведет лишь к увеличению размера взяток. Наш анализ подтверждает такую возможность в случае, когда стратегия проверок не адаптируется к изменению штрафов за уклонение от налога. Но и при оптимальной стратегии проверок слишком жесткие наказания налогоплательщиков и инспекторов могут иметь негативные последствия, поскольку они толкают нарушителей к более серьезным преступлениям.

3) Дополнительным к предыдущему является подход, связанный со стимулированием эффективной работы инспекторов путем установления высокой зарплаты и/или гибкой системы оплаты в зависимости от результатов. Сочетание «кнута и пряника» позволило минимизировать коррупцию в Сингапуре и Гонконге, дало неплохие результаты в Японии и Китае. Модель многоуровневой инспекции подтверждает возможность эффективной организации инспекции за счет разумного выбора зарплат и системы проверок и увольнения недобросовестных сотрудников. Что касается премий, пропорциональных сумме собранных штрафов, то такой метод стимулирования опасен, поскольку создаёт предпосылки для координации действий инспекторов и формирования коррупционной структуры. Отметим, что в странах, достигших низкого уровня коррупции, такое стимулирование не использовалось.

4) В настоящее время в России широко обсуждается обязательное декларирование чиновниками и их ближайшими родственниками доходов и имущества. Введение такой нормы может быть разумным с точки зрения ограничения социального неравенства и усиления общественного контроля за расходованием государственных средств. Однако, ожидать большого эффекта от этой меры в плане борьбы с коррупцией на наш взгляд не следует. Она позволит выявить лишь неопытных и глупых коррупционеров. Основная масса крупных взяточников готова к введению этой нормы и найдет, на кого переписать доходы и имущество. Более того, данная норма создает потенциальную возможность для провокаций с целью дискредитации и устранения честных чиновников. Поэтому она должна быть тщательно проработана с этой точки зрения.

5) Совсем неверной представляется идея ограничения максимального числа проверок плательщика одной или двумя за годовой отчетный период. Для выявления чиновников-взяточников необходимо проведение ревизий, частью которых являются повторные проверки плательщиков. Как показывает наша модель, при этом лишь малая часть агентов подвергается проверке более одного раза. Но потенциальная возможность ревизии является важнейшим фактором, предотвращающим коррупцию. Важно отметить, что механизм случайного выбора проверяемых должен находиться в руках центра. Инспекторы не должны иметь возможности освободить плательщика от проверки или ревизии. В противном случае будет создаваться ситуация, благоприятная для развития коррупции.

Иногда приходится слышать, что во всех странах, достигших успеха, искоренение коррупции потребовало очень много времени, и поэтому нельзя рассчитывать на быстрые результаты. Пример Сингапура убедительно свидетельствует, что это не так. Что необходимо – так это политическая возможность для подавления коррупции.

Особая сложность борьбы с коррупцией в России связана со сращиванием власти и бизнеса. Руководящие чиновники в системе исполнительной власти на разных уровнях контролируют через родственников или иных доверенных лиц коммерческие предприятия, деятельность которых является для них главным источником дохода. Для максимизации прибыли и захвата доминирующих позиций на рынке чиновники добиваются для своих предприятий всевозможных льгот и выводят их из-под контроля государственных инспекций. Предлагаемая в данной работе стратегия организации инспекций может быть применена для разрушения коррупционных структур такого рода, если будет обеспечена независимость инспекторов от местной власти.

Список литературы