Обоснование и реализация приоритетов социально-экономического развития столичного мегаполиса

Росляк Юрий Витальевич,

Первый заместитель Мэра Москвы

в Правительстве Москвы,

Руководитель Комплекса экономической политики

и развития г. Москвы, к.э.н.

г.Москва

Обоснование и реализация приоритетов социально-экономического развития столичного мегаполиса

Крупные города Росси с населением выше 1 млн. человек в каждом все более привлекают пристальное внимание органов государственной власти, научного сообщества, общественных организаций. Научно обоснованное развитие этих городов в стратегической перспективе объективно обусловлено их уникальной ролью в экономической, научной, социальной, интеллектуальной и политической жизни страны. Практически все эти города являются административными центрами субъектов РФ, Москва и Санкт-Петербург сами имеют статус субъектов РФ. На территории крупных городов сосредоточена значительная часть демографического, производственного, финансового, научно-образовательного и инфраструктурного потенциалов регионов и России в целом. Каждый современный крупный российский город, тем более Москва – это деловой, социальный, культурно-просветительский центр, обладающий возможностями расширения сфер приложения труда, роста бюджетных доходов и на этой основе повышения благосостояния собственного населения, способствующий развитию социальной, производственной и других сфер жизнедеятельности на территории конкретного субъекта РФ. В связи с этим будущее страны формируется, прежде всего в этих городах, что предопределяет необходимость обоснованного выбора приоритетных направлений их перспективного развития.

Известно, что повышение уровня экономического и социального развития непосредственно связано с использованием «прорывных» достижений научно-технического прогресса, коренным образом изменяющих как количественные, так и качественные характеристики общественного производства.

Социально-экономические результаты, достигнутые в первые годы XXI века, и накопленный (хотя и небольшой) опыт жизни и работы в условиях рыночного типа хозяйствования, свидетельствуют о необходимости перехода России к экономике инновационного развития, проведения ее модернизации путем крупных структурных преобразований. Эти преобразования должны быть основаны на использовании высоких технологий и других достижений науки, направленных на реализацию приоритетов развития страны, регионов, крупных городов, совершенствование системы управления. Выбор приоритетных направлений развития любого крупного города в долгосрочной перспективе определяют два интегральных фактора: современное состояние экономики города (включая его потенциальные возможности) и стратегические ориентиры развития национальной экономики в целом в условиях возрастающей конкуренции на внутренних и внешних рынках.

Экономическое и социальное развитие Москвы в долгосрочной перспективе должно быть связано с решением следующих крупных приоритетных задач:

формирование экономики инновационного типа с опорой на высокотехнологичное машиностроение, информационно-коммуникационные технологии, электронику, микромеханику, нано- и биотехнологии и другие прогрессивные достижения науки и техники;
реструктуризация и развитие научно-технического комплекса Москвы, специализирующегося на новейших направлениях научно-исследовательских работ, создание институтов внедрения, повышения конкурентоспособности московской и российской продукции;
развитие системы высшего и среднего специального образования по подготовке высокопрофессиональных кадров, ориентированной на потребности народнохозяйственного комплекса г.Москвы и других регионов России;
устойчивое энергетическое обеспечение жизнедеятельности города;
комплексное развитие транспортной и логистической систем города как крупного международного и российского центра грузовых, но особенно пассажирских перевозок;
реорганизация действующих и формирование новых производственных и технологических зон на территории города и вне его пределов;
выход Москвы на социальные стандарты уровня жизни развитых стран мира;
создание для москвичей комфортных жилищных условий, строительство муниципального и доступного для населения города жилья, развитие ипотечной и сберегательно-накопительных систем;
модернизация жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, физкультуры и спорта – отраслей, определяющих высокое качество человеческого потенциала и конкурентоспособность кадров, занятых в экономике города;
охрана городской природной среды и создание для жителей Москвы
благоприятных экологических условий и др.

Указанные приоритеты должны составить основу системы мероприятий стратегии социально-экономического развития города Москвы в перспективе до 2025 года. Определение приоритетности осуществляется по критериям актуальности, масштабности, ожидаемой экономической и социальной эффективности. В этих целях необходимы расчеты региональных потребностей в том или ином виде конечного продукта или объема выпуска (реализации), а также проведение балансовых расчетов, в том числе для оценки структуры и объема ВРП.

Важны также анализ развития отраслей; изучение планов ОАО, собственно предприятий и дополнительное обсуждение по существу каждой крупной проблемы высокопрофессиональными специалистами в создаваемых для этой цели тематических экспертных группах. Кроме того, должны быть определены приоритеты в трех сферах жизнедеятельности города: экономике, социуме и экологии. От сбалансированности развития этих трех сфер зависит устойчивость всей социально-экономической системы Москвы, как и любого другого крупного города. Особое значение в связи с этим приобретает учет особенностей современного планирования и прогнозирования развития городов.

Принципами стратегического развития крупных городов высокоразвитых зарубежных стран являются конкурентоспособность, взаимодействие, согласование различных групп интересов. В связи с этим прогнозы их развития – это сценарии обеспечения достойного уровня жизни, адаптации к конкурентной рыночной среде как основа устойчивого развития города.

Стратегическое развитие крупных городов России осуществляется путем создания условий для реализации обоснованных приоритетных направлений и в результате совместных усилий городской администрации, деловых кругов, общественных организаций и собственно городского населения. Поэтому важно, чтобы участвующие в развитии города стороны, действуя самостоятельно, были заинтересованы в единых, согласованных конечных результатах.

В большинстве разрабатываемых в России прогнозов, концепций, программ развития крупных городов в качестве несомненно позитивного и приоритетного направления называется развитие экономики этих городов. Развитие экономики в городе и развитие самого города взаимосвязаны, но результаты этой связи во многих случаях различаются количественно и даже бывают разнонаправленными. Развитие города - это расширение сферы приложения труда для его жителей (в основном за счет увеличения платных услуг, а также выпуска промышленной продукции) и роста обязательных, хотя иногда и относительно небольших, бюджетных доходов. Между тем, для хозяйственных объектов город должен выделить значительную часть общегородских ресурсов (в первую очередь земельных), что может нанести серьезный ущерб, например, окружающей среде. Причем, денежные компенсации (в виде платежей за землю и штрафных экологических санкций), поступающие в городские бюджеты, не всегда адекватны негативным последствиям хозяйственной деятельности. Это означает, что предприятие неэффективно использует предоставленные ему землю и иные ресурсы.

В крупных городах становится все более явным несоответствие между качеством рабочих мест, предлагаемых рядом отраслей экономики, и предпочтениями новых поколений городских жителей.

Имеют место сущностные различия в интересах хозяйствующих субъектов и города. Каждое предприятие ориентировано, прежде всего, на рост прибыли и на минимизацию своих финансовых расходов на нужды города (в форме налогов и платежей), хотя город обязан в интересах всех жителей решать множество взаимосвязанных вопросов экономики и социальной сферы, охраны окружающей среды и сохранения культурно-исторического наследия, строительства жилья и развития дорожной - транспортной сети, инженерной и энергетической инфраструктуры и т.п. Разрешение противоречий возможно на основе компромисса, причем не только в оперативном управлении, но особенно при разработке долгосрочных прогнозов развития города.

В этих условиях отрасли (предприятия, организации), признаваемые приоритетными, должны соответствовать следующим критериям:

ускоренное развитие предприятий реального сектора экономики инновационного типа, ориентированного на производство конкурентоспособной продукции и услуг;
увеличение доходной части бюджета города за счет роста собственных налоговых и неналоговых источников на величину, значительно опережающую рост инфляции;
увеличение доходов работающего населения города или отдельных его групп (без снижения уровня доходов других групп населения) на величину, опережающую темп роста инфляции и обеспечивающую сокращение расслоения населения по уровню доходов;
создание дополнительных высококвалифицированных и высокооплачиваемых рабочих мест;
постепенное сокращение потребности в бюджетном финансировании содержания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территории города и т.п. без снижения качества услуг (в том числе за счет приватизации муниципальных унитарных предприятий и других объектов) с одновременным персонифицированным, адресным субсидированием малоимущих, пенсионеров и т.д.;
сохранение государственного регулирования уровня цен и тарифов на услуги, производимые естественными монополиями в черте города и используемые населением и всеми бюджетополучателями;
снижение негативного воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду, особенно в тех сферах, которые непосредственно связаны с проблемами демографического характера, и формирование благоприятных условий для развития отраслей экономики, наиболее полезных городу (например, туризма);
эффективное использование городских территориальных ресурсов прежде всего под производственными объектами;
улучшение демографической ситуации путем перехода к таким технологиям и методам работы, которые могут привлечь в первую очередь городскую молодежь, а также целевого привлечения квалифицированных мигрантов.

Для обоснования стратегических перспектив развития крупного города важно соблюдение следующих методических подходов. Прогнозирование развития субъектов РФ, крупных городов требует закрепленной федеральным законом государственной региональной политики и общей методики составления прогнозов на долгосрочную перспективу. Принципиальное значение имеет взаимное согласование целей и программ федерального и регионального уровня, особенно по вопросам финансового обеспечения и государственных мер налогового, тарифного и экономического стимулирования. При этом крайне необходима синхронизация сроков рассмотрения, согласования и принятия расходных обязательств бюджетов различных уровней. Такого уровня системные решения должны быть едиными для федерального центра и субъектов РФ и подлежат закреплению в федеральном законе «О прогнозировании социально-экономического развития в Российской Федерации», принятие которого ожидается уже много лет. Особой задачей прогнозирования развития города в долгосрочной перспективе является формирование промышленной и научно-технической политики.

В Москве обязательным документом, определяющим долгосрочные перспективы и возможности развития города, в настоящее время является Генеральный (градостроительный) план развития г. Москвы до 2020 года (уточненный до 2025 г. в связи с разработкой стратегии развития города до 2025 г.). Этот план составлен с учетом опыта столиц и крупнейших городов мира. Стратегия до 2025 года должна содержать цели и задачи по приоритетным направлениям развития; пути решения ключевых экономических и социальных проблем; характеристику потенциальных ресурсов территории; варианты перспективного экономического и социального развития; научно обоснованные контуры необходимых экономических мер, реализация которых обеспечит решение поставленных в этом документе задач; роль города в экономике России и меры по укреплению его международного авторитета.

Прогнозы должны разрабатываться на принципах: научной обоснованности, подкрепленной ретроспективным анализом процессов развития; непрерывности разработки, т.е. периодической корректировки (в зависимости от изменяющихся обстоятельств и фактически достигнутых результатов) и составления прогноза на следующий период с учетом оценки итогов реализации предыдущего документа; сочетания и взаимной согласованности прогнозов по стратегическим и оперативным целям и задачам; согласованности всех документов системы с базовыми прогнозами – демографическим, научно-техническим, природно-ресурсным и др., а также с федеральными социально-экономическими прогнозами развития России в целом.

Следует отметить, что в субъектах РФ, некоторых крупных городах в настоящее время разрабатываются различные типы прогнозных документов – схемы развития и размещения производительных сил, концепции перспективного развития, среднесрочные программы, стратегии развития и др. Причем, в этих документах имеет место подмена и смешение понятий; не определена соподчиненность прогнозов; различаются временные рамки, на которые разрабатываются, например, долгосрочные прогнозы и т.д.

Считаю, что России нужна общегосударственная система прогнозирования социально-экономического развития субъектов РФ и крупных городов, сформированная на единстве общих методов разработки прогнозов.

Принципы формирования этой системы - соподчиненность, замещение качественных характеристик количественными величинами при переходе от документов глобального характера (концепции, стратегии) к среднесрочным и годовым программам социально-экономического развития; расширение и конкретизация количественных показателей по мере сокращения периодов, на которые разрабатываются программы; детализация разработки целевых (отраслевых) программ.

В предлагаемой системе прогнозов должны быть выделены документы косвенного действия, имеющие рекомендательный характер и разрабатываемые в нескольких вариантах, и прямого действия, в которых указаны детальные сроки исполнения, исполнители и ответственные за реализацию мероприятий, ресурсное обеспечение, включая бюджетные источники финансирования (бюджетные обязательства) и привлекаемые источники.

Приоритетные проекты (программы) экономического и социального развития, особенно долгосрочного характера, предусматривают, как правило, решение межотраслевых, комплексных задач. В настоящее время для управления этими работами применяются различные организационные формы: выделяется головная организация – координатор программы (действующий орган в государственной структуре управления), создаются координационные советы, комиссии и т.п. с включением в их состав представителей ведущих и заинтересованных участников решения приоритетной проблемы, научных организаций, общественности.

Важность и сложность реализации стратегических задач требуют постоянной системной работы по анализу и контролю хода исполнения заданий, корректировке программ с учетом изменяющихся внешних и внутренних условий развития, разработке программ, детализирующих стратегические направления развития, учету стратегических целей в программах и подпрограммах, разрабатываемых отраслевыми органами управления и т.д.

Считаю, что в столичном мегаполисе должна быть создана система государственного управления разработкой и реализацией долгосрочных прогнозов и программ социально- экономического развития. Основным органом управления всей системой должен быть Комитет по стратегическому развитию, разработке и реализации долгосрочных и среднесрочных программ, т.е. новая структура в исполнительной власти города Москвы. Комитет должен иметь два организационных контура – стратегический и оперативный, а также общие для системы подразделения: финансирования разработки и реализации прогнозов и программ развития; нормативно- правового обеспечения и регламента; научно-методического и информационно-статистического центра; внутреннего контроля деятельности системы.

Эта система должна интегрировать все виды деятельности, связанные с разработкой и реализацией прогнозных документов и программ; контролировать согласование деятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов, участвующих в процессе реализации перспектив развития, вне зависимости от их ведомственной принадлежности и форм собственности; обеспечивать контроль за согласованием разрабатываемых прогнозов и программ с макроэкономическими показателями и направлениями развития Российской Федерации; проводить оценку результатов совместной деятельности участников разработки и реализации прогнозов и программ; сохранять и поддерживать необходимую упорядоченность связей и взаимодействия участников решения проблемы; обеспечивать коллективные (согласованные) решения и установление коллективной ответственности; способствовать эффективному использованию трудовых, материальных, финансовых, природных, информационных ресурсов; обеспечивать контроль и координацию деятельности всех участников решения стратегических задач на начальном, промежуточных и конечном этапах работ, предупреждая (устраняя) возможные отклонения от установленных в программах мероприятий и др.

Программы, особенно долгосрочные, помимо их масштабности и межотраслевого характера, отличаются совместной деятельностью управляющих структур организаций, которые имеют разноведомственную принадлежность и, как правило, не соподчинены. Таким образом, реализация таких стратегических программ является, по сути совместной межведомственной управленческой деятельностью. Ее организационно-правовой основой дожен быть межведомственный долгосрочный договор (соглашение), сформированный на принципах взаимной заинтересованности сторон, взаимного содействия и общей ответственности. Разнообразный состав участников реализации стратегических программ и многочисленные функции органов государственного управления этими программами предопределяют необходимость разработки Регламента – документа, устанавливающего процедуры взаимодействия, порядок и правила осуществления совместной управленческой деятельности; распределение полномочий и ответственности между ее участниками; статус органов управления реализацией программ развития в долгосрочной перспективе и др.

Обоснование и реализация приоритетов социально-экономического развития столичного мегаполиса