Регионы Сибири: стратегические приоритеты и новая парадигма развития

Кулешов В.В., академик РАН

Суслов В.И., чл.-корр. РАН

Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, г. Новосибирск

1. Генезис понимания Сибири, авторская позиция.

Достаточно интенсивное освоение Сибири восточными славянами началось с конца XVI века за 100 лет до похода Ермака. И вплоть до конца XIX века под Сибирью в России понимали всю территорию от Урала до Тихого океана (именно такое понимание Сибири зафиксировано в «Энциклопедическом словаре» Брокгауза и Ефрона, выпущенного в 1890-1907 гг.). Впрочем, именно так Сибирь понимают в большинстве западных стран и в настоящее время.

Во 2-й половине XIX века в сознании россиян стало обособляться понятие Дальнего Востока. В 1689 году по Нерчинскому договору (Нерчинск в то время – столица всего Забайкалья, до Тихого океана) граница с Китаем от начала Амура в месте слияния Шилки с Аргунью уходила на север и северо-восток к Шантарским островам (400 км северо-западнее устья Амура). Вернули границу к современному состоянию в 1858 году по Айгунскому договору (Айгун Айхуй в китайском произношении древняя часть Хэйхэ, китайского города, расположенного напротив Благовещенска), который китайцы и сейчас называют «неравномерным» (неправомерным). В том же году был основан Хабаровск, двумя годами позже – Владивосток. В 1867 году продана Аляска (за 7.2 млн долларов при годовых расходах российского государственного бюджета в 200 млн), которая вместе с Алеутскими островами тоже относилась тогда к Сибири, – в том числе, чтобы не «распыляться» и сосредоточиться на защите дальневосточных интересов.

Но только в 30-х годах XX века был образован Дальневосточный экономический район в составе современных Чукотского автономного округа, Камчатского края, Магаданской, Сахалинской и Амурской области, Хабаровского и Приморского краев. В конце 50-х – начале 60-х годов из Сибири «перевели» в Дальний Восток Якутию. В 1957 году, когда организовывали Сибирское отделение Академии наук СССР, Якутия была еще в Сибири и попала (и остается до сих пор) в зону влияния Сибирского отделения. Ситуация не изменилась и с организацией Дальневосточного отделения РАН (1987 год).

В 2000 году образовали федеральные округа, и Тюменскую область с Ханты-Мансийским (нефть) и Ямало-Ненецким (газ) автономными округами включили в Уральский федеральный округ. Сибирь «сжалась» до Сибирского федерального округа. Но «атака» на Сибирь была продолжена. Еще в середине 90-х годов прошлого века в Программу социально-экономического развития Дальнего Востока стали включать Забайкалье в составе Бурятии и Читинской области. В 2008 году в Дальневосточную стратегию развития был включен весь Байкальский регион, включающий кроме Республики Бурятия и Забайкальского края Иркутскую область. При этом руководящие работники Министерства регионального развития указывали, что Байкальский регион теперь в Стратегию Сибири не входит.

Не смотря на это, в ИЭОПП в стратегических разработках Сибирь рассматривалась и продолжает рассматриваться с Тюменской областью, включая автономные округа, и по некоторым вопросам – с южными регионами Республики Саха (Якутия).

2. Ресурсный характер экономик Сибирии, необходимость стратегических решений.

Ресурсная экономика основана на эксплуатации природных ресурсов, т.е. значительная ее часть (до двух третей) прямо или косвенно связана с добычей, первичной переработкой и транспортировкой природных ресурсов. Это экономика колониального типа (за редким исключением, который демонстрируют некоторые арабские нефтедобывающие страны), имеющая две характерные особенности.

1. Уровень развития территорий с таким типом экономики и уровень жизни населения таких территорий совершенно не адекватны их экономическому потенциалу (гораздо ниже).

Дело в том, что сальдо торгового баланса таких территорий положительно и гипертрофировано велико. В соответствии с требованиями платежного баланса это означает, что капитал в огромных (относительно) масштабах вывозится с этих территорий (или концентрируется в золотовалютных запасах – на суверенных территориях). Т.е. образуемые здесь финансовые ресурсы не используются для социально-экономического развития и обустройства этих территорий.

Объем финансовых ресурсов, вывозимых с территории Сибири, сопоставим с объемом официального валового регионального продукта этого региона.

Основными элементами механизма вывоза капитала из Сибири являются следующие.

а. Экспортные пошлины. Они полностью зачисляются в федеральный бюджет. Доходная часть федерального бюджета на 25-30% формируется за счет пошлин на экспортируемые из Сибири первичные ресурсы.

б. Трансфертные цены. Добывающие подразделения вертикально интегрированных компаний, расположенные в Сибири, продают по «смешным» (трансфертным) ценам свою продукцию следующим в цепочке вертикальной интеграции подразделениям компаний, которые расположены уже вне Сибири. Т.е. львиная доля добавленной стоимости вывозится из Сибири.

в. Регистрация. Значительная часть налогов в обход Налогового кодекса зачисляется в бюджет того региона, где зарегистрировано предприятие. Для крупных компаний, эксплуатирующих природные ресурсы в Сибири, это, чаще всего, бюджет Москвы или Санкт-Петербурга. А компания, зарегистрированная в международном оффшоре, не платит налогов фактически вообще. Впрочем, для Сибири это все едино.

2. Территория с экономикой такого (ресурсного, колониального) типа неизбежно деградирует: по мере исчерпания ресурсов экономическая активность сворачивается, и регион превращается в депрессивный. Конечно, вопросы оптимизации добычи ресурсов в динамике, вопросы совершенствования природопользования необходимо решать, но следует отчетливо понимать, что без своевременной диверсификации такие территории обречены.

Современный развитый мир изобилует примерами успешной диверсификации и перехода к постиндустриальной экономике. Бывшие ресурсные регионы, пройдя тяжелый период депрессивности, превращаются или уже превратились в территории, экономика которых основана на культуре, искусстве, спорте, туризме и рекреации, логистике. Эти виды деятельности, воспринимаемые в индустриальную эпоху как нагрузка на экономику, становятся основным фактором экономического роста, социально-экономического развития.

Для Сибири так радикально вопрос пока не ставится. Все-таки ресурсный потенциал ее огромен, и важно правильно им распорядиться, прежде всего, с точки зрения интересов России и самой Сибири, как неотъемлемой (хотелось бы думать) части России. В ближайшие 15-20 лет на фундаменте ее ресурсного потенциала предстоит выстроить верхние этажи экономики, реализовать существенный научно-технологический и инновационный потенциал, поднять уровень и качество жизни населения.

3. Краткая история вопроса (стратегия Сибири).

ИЭОПП СО РАН занимался разработкой документов стратегического характера для Сибири и России в целом буквально с начала своего существования, т.е. с 60-х годов прошлого века. Но только с 2000-го года применительно к этим документам стал использоваться термин «Стратегия».

26 ноября 2000-го года Президент России В.В.Путин провел в Новосибирском Академгородке совещание по проблемам социально-экономического развития Сибири. Ключевым на этом совещании был доклад трех академиков: Н.Л.Добрецова (бывшего тогда Председателем СО РАН), А.Э.Конторовича (директора – в то время – Института геологии нефти и газа, который теперь называется Институтом нефтегазовой геологии и геофизики им. А.А.Трофимука ИНГГ), В.В.Кулешова (директора ИЭОПП). В результате на титульном листе доклада «Исходные положения к проекту государственной концепции развития восточных территорий Российской Федерации на долгосрочную перспективу (Народнохозяйственные комплексы)» появилась резолюция Президента: «Касьянову М.М., Волошину А.С. (Кудрину А.Л.). На основе предложенных материалов подготовить стратегию развития Сибири. Срок: до 1.07.2001».

В июне 2001 года работа над этим документом была завершена, и начался процесс его согласования с министерствами и ведомствами. Он длился год. И только благодаря серьезным усилиям Полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе (СФО), которым в то время был Л.В.Драчевский, этот процесс имел положительный результат. Но какой ценой? Содержание, которое сибирские ученые хотели вложить в этот документ, было выхолощено. Утвержденная Правительственным распоряжением от 7 июня 2002 года № 765-р Стратегия экономического развития Сибири не имела даже политического значения. В ней не было выражено отношение центральных органов власти к перспективам развития Сибири (нужна она России или нет, и если да, то в какой степени).

Тем не менее, Сибирь в лице Сибирского федерального округа до сих пор является единственным макрорегионом России, имеющим официальную Стратегию своего социально-экономического развития.

Позже, в 2005, 2007 гг. в ИЭОПП в содружестве с рядом других институтов, прежде всего, с ИНГГ при поддержке Представительства Президента РФ в СФО разрабатывались новые версии Сибирской Стратегии, при подготовке которых использовался новый подход, названный проектным. Однако официального статуса эти документы не получали.

В 2008 году по инициативе А.В.Квашнина, Полномочного представителя Президента РФ в СФО, процесс разработки Стратегии социально-экономического развития Сибири был возобновлен на правительственном уровне. Распоряжением Первого вице-премьера РФ И.И.Шувалова от 4 сентября 2008 года было предписано «…рассмотреть … и внести в Правительство Российской Федерации в установленном порядке в 3-х месячный срок согласованные предложения о корректировке Стратегии экономического развития Сибири». Это распоряжение выполнено не было. Выбранные Министерством регионального развития РФ исполнители этой работы, также как и работы по Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона не смогли подготовить качественные документы.

Работа над новой версией Стратегии социально-экономического развития Сибири проводились и в ИЭОПП. Ее результатом явилась книга «Экономика Сибири: стратегия и тактика модернизации»

4. Стратегические цели и задачи.

Стратегической целью является создание в Сибири динамично развивающейся социально-экономической системы инновационного типа, соответствующей качественно по параметрам уровня своего развития центральным регионам европейской части страны.

Основные показатели относительного масштаба и экономической эффективности производства к концу 2-го десятилетия XXI века, должны начать соответствовать среднероссийским значениям, а по отдельным позициям – превосходить их; по показателям уровня жизни населения преимущество должно стать заметным – на 25-30%; среднегодовой темп прироста ВРП должен на 0,3-0,6 процентных пункта превышать среднероссийский для ВВП; начиная с середины 2-го десятилетия население Сибири должно начать увеличиваться на 50-150 тыс. чел. в год.

Для достижения этой цели потребуется решить следующие задачи:

1. провести масштабное технологическое перевооружение в экономике и социальной сфере, обеспечивающее возникновение качественно новых для России продуктов и услуг (в том числе в образовании, медицине и здравоохранении), а также сокращение на 30-80% существующего отставания от достижений мирового уровня в трудо-, материало-, энерго- и капиталоемкости производства;

2. осуществить коренную модернизацию сферы среднего и высшего профессионального образования, которая обеспечила бы насыщение экономики и социальной сферы высококвалифицированными кадрами менеджеров, инженеров, техников, рабочих, отвечающих требованиям динамичного, эффективного, инновационного развития современного общества;

3. преодолеть отставание по сравнению с регионами европейской части страны и обеспечить упреждающее развитие транспортной, энергетической, строительной и социальной инфраструктуры (в том числе на основе реализации крупных инвестиционных проектов на транспорте и в энергетике);

4. реализовать крупные инвестиционные проекты по добыче и первичной переработке природных ресурсов, используя инструменты государственно-частного партнерства;

5. развить мощный промышленный сектор глубокой переработки природного сырья, значительно приблизив его долю в промышленном производстве к соответствующему показателю по европейской части страны и сократив до необходимого минимума вывоз в другие регионы страны и экспорт в другие страны необработанного природного сырья (ограничить для этого расширение мощностей производств, ориентированных на использование первичного природного сырья, в европейской части страны);

6. создать высокоэффективную инновационную систему, обеспечивающую превращение научных знаний в новые технологии и продукты, которая включала бы 2-3 центра мирового уровня по генерации технологических и продуктовых инноваций на базе учреждений Сибирских отделений РАН, РАМН, РАСХН и удовлетворяла бы 15-25% российского спроса на новые наукоемкие технологии и продукты;

7. модернизировать и существенно расширить мощности транспортно-логистических коридоров Запад-Восток и Север-Юг и довести долю сибирского транзита в грузо- и пассажирообороте между Юго-Восточной Азией, Западной Европой и Северной Америкой до 5-10%;

8. сохранить высокое качество экологической сферы, осуществляя экономический рост на базе экологически чистых технологий и ощутимо сокращая объемы выбросов загрязнителей в сложившихся ареалах экологического напряжения.

5. Отраслевые и пространственные приоритеты.

Отраслевые приоритеты:

- добыча природных ресурсов (нефть, газ, уголь, руды черных, цветных, благородных, редкоземельных металлов, древесина);

- глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия, целлюлоза, бумага, высокотехнологичные ГСМ, продукты угле-, деревопереработки, металлургии);

- агропродовольственный комплекс (включая экологически чистые продукты питания);

- строительство, строительные материалы;

- машиностроение (буровое, горношахтное, трубопроводное оборудование, транспортное, энергетическое и электротехническое, металлургическое, сельскохозяйственное машиностроение);

- высококачественные, экспортоориентированные услуги транспорта, науки и образования, туристко-рекреационной сферы.

Пространственные приоритеты:

- Арктика, полярные и приполярные области – очаговый характер освоения природных ресурсов (нефть, газ, цветные металлы), восстановление и развитие Северного морского пути (СМП), сохранение природной среды и среды обитания коренных народов Севера, модернизация их образа жизни, обеспечение военно-стратегических и геополитических интересов России;

- Северо-сибирский пояс нового хозяйственного освоения (Среднее Приобье, север Томской области, Нижнее Приангарье, зона БАМ и южная Якутия) – добыча и первичная переработка природных ресурсов (нефть, газ, лес, цветные, благородные и редкоземельные металлы), энергетика, транспорт (северо-сибирская железнодорожная магистраль, которая вместе с БАМом и Баренцкомуром образует в 1-й половине XXI века северо-российский транспортный коридор, крупнейшие в мире магистральные нефте- и газопроводы);

- зона Транссиба и юг Сибири – высокая плотность населения, сопоставимая со средним уровнем в центральных регионах европейской части страны, опорная база хозяйственного освоения северных, полярных и арктических территорий, развитая транспортная, энергетическая, строительная и социальная инфраструктура, крупные городские агломерации, выполняющие функции транспортно-логистических и торгово-финансовых, научно-образовательных и культурных, инновационных и промышленных центров восточной России, высокоэффективный агропродовольственный комплекс, приграничное сотрудничество.

6. Сценарии развития.

Финансово-экономический кризис многократно усилил неопределенность будущего развития. Серьезно упрощая ситуацию, все множество возможных сценариев мирового развития можно сконцентрировать вокруг двух крайних: сценарий А – все вернется «на круги своя», сценарий В – мир станет принципиально иным (при этом анализируются четыре характеристики экономической системы: роль доллара, нефти, государства и инноваций).

Российский сценарий развития в варианте А можно назвать инерционным или энергосырьевым, но с более низкими темпами роста, чем в энергосырьевом сценарии Концепции долгосрочного развития России до 2020 года Министерства экономического развития (МЭР). В ближайшие 15-20 лет можно будет ожидать 4-5% среднегодовых темпов прироста ВВП, т.е. чуть выше, чем в среднем по мировой экономике. Серьезных изменений отраслевых и территориальных пропорций к концу 20-х годов XXI века не произойдет: доля добывающего сектора в совокупном выпуске сократится с нынешних 12% до 8-9% (на уровне мирового тренда), продолжит сокращаться доля Сибири (в экономгеографическом смысле – с учетом Тюменской области, включая Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа) с 20% до 18-19% при чисто символическом увеличении доли Дальнего Востока с 4,2% до 4,3%1.

Такой сценарий будет реализовываться при пассивной, т.е. имеющейся вплоть до последнего времени позиции российского государства: за словами об экономическом росте, инновациях, развитии востока страны реальных дел не следует.

Реализуются крупные инвестиционные проекты Восточносибирского и Дальневосточного (Якутского и Сахалинского) нефтегазового комплекса по добыче нефтегазоконденсатного сырья. Приступают к освоению углеводородных ресурсов Арктики, – прежде всего, полуострова Ямал и шельфа Баренцева моря. Эти районы нового освоения получают трубопроводную, железнодорожную и морскую инфраструктуру. Вступает в строй «Северный поток», в значительной степени, как замещающий выбывающие мощности трансукраинскго коридора. Во многом аналогична динамика развития других сырьевых рынков: металлов, лесопродукции и т.д..

Вводится в действие Северо-Сибирская железнодорожная магистраль, дающая выход БАМу в европейскую Россию – как ресурсопроводящая трасса. Россия закрепляется на нефтегазовом рынке Китая и других стран АТР, отстроив необходимые трубопроводы и развив инфраструктуру сжижения газа.

Развитие России в рамках мирового сценария В может пойти по широкому спектру траекторий. Можно назвать два крайних сценария.

ВА. Снижение значения энерго- и других природных ресурсов при пассивной роли государства значительно ухудшит позиции российской экономики. Темпы роста сократятся до среднемирового уровня (3-4% среднегодового прироста ВВП), макроотраслевые пропорции к середине (концу) 20-х годов XXI века останутся прежними, до 14-15% сократится доля Сибири в совокупном выпуске при неизменной доле Дальнего Востока. Этот сценарий станет еще более мрачным, если допустить возможность потери Россией углеводородных рынков АТР. Это может произойти с большой вероятностью.

Надежды на роль одного из мировых лидеров для России будут потеряны окончательно. Такой сценарии развития для России можно назвать катастрофическим.

ВВ. Российское правительство перейдет от лозунгов к реальным действиям, стимулирующим экономический рост, в результате чего доля накопления в ВВП должна вырасти с нынешних 18-19% до минимум 25-30% (в Китае этот показатель превышает 40%); НИОКР, в том числе корпоративные, технологическое обновление и инновации, что обеспечит рост затрат на НИОКР по отношению к ВВП до 3-4% (в 5-6 раз), долю высокотехнологичных, наукоемких производств, инновационно активных предприятий в интервале 25-40%; хозяйственное освоение и обустройство азиатской, арктической России.

Нет ничего неожиданного или нового в списке необходимых действий: адекватные законы, расстановка приоритетов, прямое государственное финансирование, налоговые льготы. Они известны и легко воспроизводимы при наличии политической воли и ощутимых успехов антикоррупционной и антимонопольной политики.

Среднегодовые темпы прироста ВВП в этом сценарии развития составят 5-7%, доля добывающего сектора сократится до 5-6%, доля Сибири вырастет к середине (концу) 20-х годов XXI века до 24-25%, Дальнего Востока – до 6-8%. Россия по масштабам своей экономики войдет в пятерку стран-лидеров, по уровню экономического развития, измеренному душевым производством ВВП, поднимется в верхний квартиль списка стран мира.

Все сырьевые и транспортные проекты сценария А реализуются в полном объеме. Но при этом происходит достаточно резкая переориентация сырьевого сектора с внешнего рынка на внутренний.

БАМ и Севсиб кроме грузопроводящих начинают выполнять и функции жизнеобеспечения. Транссиб становится высокоскоростной трансконтинентальной трассой пассажирских и контейнерных перевозок.

В результате, пространственная архитектура России изменяется коренным образом. Россия приобретает еще одну точку опоры Юго-восточную Азию.

Это – инновационный сценарий, он более оптимистичен, чем инновационный сценарий МЭР.

Стратегия социально-экономического развития Сибири (и страны в целом) заключается в реализации данного сценария.

1 Здесь и ниже используются результаты расчетов по комплексу оптимизационных многоотраслевых пространственных моделей России, используемых в ИЭОПП СО РАН; все измерения даны в основных ценах 2007 года.

Регионы Сибири: стратегические приоритеты и новая парадигма развития