Автономные учреждения как новый тип государственного (муниципального) учреждения культуры

Е.Л. Игнатьева,

директор Центра научных исследований

социально-экономических проблем культуры,

зав. кафедрой управления Академии переподготовки

работников искусства, культуры и туризма, г.Москва

Автономные учреждения как новый тип государственного

(муниципального) учреждения культуры.

В настоящее время предпринимаются попытки внедрить в сфере культуры технологию «бюджетирования, ориентированного на результат», предполагающую прямую связь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования. Важнейшим направлением бюджетирования является перевод ряда бюджетных учреждений (БУ) в автономные (АУ).

На сегодняшний день стремление перевести БУ АУ исходит как «снизу», так и «сверху».

С одной стороны, БУ, имеющие существенные внебюджетные источники доходов, хотят избавиться от жестких рамок этой формы. Наибольшие нарекания руководителей БУ вызывают тотальный контроль за расходованием финансовых средств со стороны органов казначейства и необходимость использования так называемого закона о тендерах1.

С другой стороны, показатель числа бюджетных учреждений, переведенных в статус автономных, включен в перечень показателей, утвержденных Президентом РФ для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления2. Утверждение таких индикаторов в значительной мере подрывает принцип добровольности перехода в АУ, заложенный в законодательстве.

Вопреки распространенным заблуждениям, АУ – это не новая организационно-правовая форма, а новый тип государственного (муниципального) учреждения.

Сходство основных характеристик АУ и БУ довольно существенно. При переходе БУ в АУ сохраняются:

орган, выполняющий функции учредителя;

форма собственности;

организационно-правовая форма;

цели и виды основной деятельности;

закрепленные ранее за БУ имущество и земельный участок;

гарантированное финансирование из соответствующего бюджета.

Следовательно, перевод БУ в АУ не означает приватизацию (поскольку форма собственности - государственная или муниципальная - не меняется) и лишение бюджетного финансирования.

Вместе с тем, АУ обладают рядом отличительных черт.

Специфика бюджетного финансирования АУ заключается в том, что оно осуществляется не на основе статей бюджетной сметы, а в виде субсидии, выделяемой общей суммой на выполнение задания учредителя по основной деятельности. Величина субсидии определяется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ, а также на уплату соответствующих налогов (налога на имущество, земельного налога).

Кроме того, в законодательстве продекларировано финансирование развития АУ в рамках утвержденных программ. На первый взгляд, данная норма обеспечивает даже некоторое преимущество бюджетного финансирования АУ по сравнению с БУ. Однако в законе не конкретизируется содержание и порядок финансирования программ развития АУ, а резервирование на эти цели бюджетных средств на практике маловероятно.

Задание, установленное АУ, в отличие от государственного (муниципального) заказа является обязательным, т.е. носит гарнированный характер и не предусматривает конкурсное распределение бюджетных средств. Таким образом, в части финансирования задания, АУ не попадает под действие Закона №94-ФЗ. Это не исключает возможности участия АУ в реализации социокультурных программ, утвержденных органами управления на конкурсной основе.

Доходы АУ формируются также за счет платежей юридических и физических лиц. Сверх объемов задания учредителя АУ вправе по своему усмотрению возмездно оказывать услуги, относящиеся к основной деятельности или носящие по отношению к ней дополнительный характер, при условии, что они предусмотрены в уставе. Все полученные АУ средства, включая бюджетные, хранятся на расчетных счетах в коммерческих банках.

АУ в отличие от БУ самостоятельно распоряжается доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом. Однако большая самостоятельность в распоряжении имуществом влечет за собой снижение гарантий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Собственник имущества АУ не несет ответственности по его обязательствам. При этом банкротство АУ в законодательстве не предусмотрено.

АУ отвечают по своим обязательствам всем закрепленным за ними имуществом. Тем не менее, их имущественная ответственность все равно ограничена, т.к. за ее рамками остается основная часть имущества – недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное собственником или приобретенное за счет выделенных им средств.

В автономных учреждениях предусмотрено создание коллегиального общественно-государственного органа управления - наблюдательного совета. Он утверждает проекты отчетов о деятельности АУ и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность. Кроме того, по широкому кругу вопросов наблюдательный совет принимает решения, дает заключения или рекомендации.

АУ освобождаются от административного контроля со стороны органов казначейства. Контроль их деятельности осуществляется путем проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности. Предъявляются более высокие требования к публичности и прозрачности информации АУ. Так, АУ обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества в определенных учредителем СМИ. Перечень документов, открытость и доступность которых должно обеспечивать АУ, приведен в ч. 13 ст.2 Закона «Об автономных учреждениях».

АУ ведут не бюджетный учет, а бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов, который безусловно проще, но требует переучивания кадров.

АУ могут переходить на упрощенную систему налогообложения, однако при этом должны учитываться ограничения, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Например, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период, определяемая в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики, не должна превышать 100 человек. В настоящее время существуют и сторонники, и противники перехода АУ на упрощенную систему налогообложения. Решение о переводе на «упрощенку» конкретных АУ следует принимать только после проведения детальных экономических ресурсов.

Анализ отличительных черт АУ позволяет выявить достоинства и риски этого типа государственного (муниципального) учреждения.

Несомненным достоинством АУ является их большая по сравнению с БУ финансово-хозяйственная самостоятельность, в т.ч. возможность распоряжаться доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом.

АУ вправе:

открывать расчетные счета в банках, т.е. уйти от казначейской системы исполнения бюджета;

вести бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов;

не использовать Закон №94-ФЗ;

привлекать заемные средства;

совершать крупные сделки (с предварительного согласия наблюдательного совета);

передавать денежные средства и иное имущество в качестве учредителя или участника других юридических лиц (с согласия учредителя) и т.д.

Таким образом, если бюджетные учреждения культуры, перешедшие в статус АУ, получают гарантированное и достаточное бюджетное финансирование, привлекают средства из внебюджетных источников и при этом самостоятельно распоряжаются доходами от своей деятельности, то их финансовое положение может даже улучшиться.

Однако, несмотря на отмеченные достоинства, переход в статус автономного учреждения сопряжен с серьезными рисками.

К рискам АУ можно отнести:

1. Финансовую нестабильность.

Прежде всего, подчеркнем недостаточную обоснованность подходов к формированию задания учредителя по основной деятельности АУ и его финансовому обеспечению. На практике величина субсидии АУ определяется исходя из достигнутого в предшествующий период уровня бюджетного финансирования БУ. В условиях экономического кризиса объем бюджетного финансирования многих БУ был существенно уменьшен, поэтому в статус АУ они переходят с низкого финансового «старта». Более того, законодательством допускается уменьшение задания учредителя и соответственно величины субсидии, выделяемой на его выполнение. При этом собственник не несет ответственности по обязательствам АУ. Отсутствие субсидиарной ответственности собственника, ограниченная имущественная ответственность самих АУ усложняют их взаимодействие с кредиторами и поставщиками, делают нежелательными партнерами. Можно отметить и необходимость изыскивать средства на проведение ежегодных аудиторских проверок, что вызывает дополнительные финансовые затруднения, особенно у муниципальных учреждений культуры.

2.Ограничение полномочий руководителя.

Полномочия руководителя АУ ограничиваются компетенцией наблюдательного совета, в том числе необходимостью принятия его решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. При этом в законодательстве не предусмотрена ответственность наблюдательного совета за результаты финансово-хозяйственной деятельности АУ.

Обратим внимание, что в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (ст.41.1) по инициативе организации культуры, созданной в форме АУ, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета АУ. В этом случае его функции исполняются учредителем. Многим учреждениям культуры, переходящим в статус АУ, такой путь представляется более предпочтительным. Однако ряд директоров считают деятельность наблюдательного совета оказанием реальной помощи руководителю. Опытный менеджер, владеющий механизмами социального партнерства, способен использовать работу наблюдательного совета во благо развития своего учреждения. Так, за рубежом наблюдательные советы, содействуя привлечению дополнительных денежных средств, выступают гарантами финансовой стабильности организаций культуры.

3.Угрозу снижения социальной защищенности работников.

В рамках получаемой АУ субсидии фонд заработной платы не выделяется и не подлежит индексации. Это может негативно отразиться на уровне оплаты работников тех учреждений, которые не имеют существенных внебюджетных источников финансирования.

Кроме того, в законодательстве об АУ не прописано, сохраняются ли за ними экономические льготы, а за их работниками социальные гарантии, например, льготные тарифы на коммунальные услуги, доплаты за почетные звания, компенсации и др. Таким образом, решение этих вопросов полностью отдается на откуп соответствующим органам власти и в значительной степени зависит от состояния бюджетов и позиции финансистов.

В целом, переход бюджетных учреждений культуры в автономные не получил пока широкого распространения, так как сдерживается следующими причинами:

дефицит бюджетов подавляющего большинства территорий, что не позволяет установить реальную величину субсидии, выделяемой на выполнение задания учредителя, при ограниченности платежеспособного спроса физических и юридических лиц на культурные услуги;

слабость материально-технической базы объектов культуры, незавершенность процессов оформления прав учреждений на имущество и земельные участки;

недостаток квалифицированных кадров, в том числе управленческих, что снижает качество культурных услуг и их конкурентоспособность;

громоздкость процедуры перехода, предполагающая переоформление всех правоустанавливающих документов;

неразработанность в полном объеме нормативных правовых актов, необходимых для перехода на региональном и муниципальном уровнях, а также соответствующих экономических инструментов (плановых заданий, нормативов финансирования, стандартов предоставления услуг и др.).

Важнейшим ограничителем выступает недоверие к органам власти – как к федеральным, так и к региональным и муниципальным. Оно проявляется:

в опасениях, что в федеральное законодательство будут внесены изменения, которые повлекут «снятие» АУ с бюджетного финансирования;

ожидании снижения величины бюджетного финансирования АУ , поскольку многие представители финансовых органов на местах рассматривают АУ как средство уменьшения нагрузки на соответствующий бюджет.

В последнее время распространилась информация о проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В этой связи в профессиональном лексиконе появилась аббревиатура БУНТ – бюджетное учреждение нового типа. Согласно законопроекту, уже в начале 2010 г. подавляющее большинство бюджетных учреждений превратятся в БУНТы, которые по многим характеристикам приближаются к АУ. Келейность в подготовке столь важного законодательного акта, отсутствие достоверных сведений о сути и сроках предполагаемых изменений мешает принятию взвешенных решений и органами исполнительной власти, и самими учреждениями культуры.

Осуществление действий, направленных на устранение или смягчение сдерживающих факторов, создание необходимых предпосылок позволит активизировать процессы перехода бюджетных учреждений в статус автономных и повысить привлекательность АУ как одного из перспективных механизмов хозяйствования учреждений культуры.

Сноски:

1 Федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ (в ред. 28.04.09) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». (Далее – Закон №94-ФЗ)

2 Указ Президента РФ от 28.06.07 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 28.04.08 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»

PAGE 2

Автономные учреждения как новый тип государственного (муниципального) учреждения культуры