Оценка границ и роль государственного сектора в экономике: теории и исследовательские подходы

Белокрылов К.А. Оценка границ и роль государственного сектора в экономике: теории и исследовательские подходы

Государственный сектор представляет собой такую сферу экономики, которая ориентирована на ликвидацию провалов рынка, производство общественных и социально значимых благ. Экономической основой государственного сектора выступает государственная собственность, т.е. активы, аккумулированные государством. Поэтому о масштабах государственного сектора свидетельствует, с одной стороны, величина государственных активов, а с другой – объемы осуществляемых государством закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных нужд. Через систему размещения государственного заказа1 осуществляется исполнение значительной части растущих государственных расходов (15-20 % от ВВП и до 65 % от суммы расходов федерального бюджета), а также расходов регулируемых организаций, агрегированный объем которых в России в 2012 г. составит 13 трлн. руб.2

С государственным сектором тесно взаимосвязан общественный сектор, в состав которого входят как бюджетные учреждения, государственные внебюджетные фонды и организации, государственные предприятия и другие объекты госсобственности, так и помимо названных институтов, к общественному сектору в широком смысле слова относятся негосударственные некоммерческие организации3.

Сектор некоммерческих организаций, который получил большое развитие в развитых странах, является важным элементом гражданского общества. Данные структуры осуществляют свою деятельность в сфере провалов рынка и не ориентированы на получение прибыли. Цели и задачи их деятельности закреплены в их уставе. Некоммерческие организации могут получать прибыль, но она направляется исключительно на достижение уставных целей. Особым отличием некоммерческих от государственных организаций является то, что они создаются на добровольных началах и функционируют независимо от государства, хотя государство оказывает им поддержку4. Они отличаются большей открытостью и ответственностью перед потребителями их услуг. В ряде случаев некоммерческим организациям может передаваться часть регулирующих функций, традиционно выполняемых государством.

Общественный сектор является совокупностью ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления)5. Он представляет собой часть экономического пространства, в которой6:

- во-первых, рынок не действует или действует только частично, а из этого следует, что преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;

- во-вторых, производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

- в-третьих, экономическое равновесие между спросом и предложением общественного или иными словами коллективного блага обеспечивается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики.

В отличие от рыночного государственный сектор производит экономические блага особого рода - общественные блага. Между рыночным и государственным секторами, между государством и бизнес-структурами возникает обмен деятельностью и потоки экономических благ. Поэтому государственный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Хотя существует определенное отождествление общественного и государственного секторов, но общественный сектор включает три подсектора - государственный, добровольно-общественный и смешанный. С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, а с другой - существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами. При этом цель функционирования общественного сектора - формирование на определенной территории единого социально-экономического пространства7.

Следует отметить, что еще А. Вагнер в конце XIX в. тестировал усиление роли государства в экономике и обосновал закон возрастающего расширения финансовых потребностей государства и роста общественных расходов8 соответствии с ростом промышленности. Принципиально важным моментом было то, что он впервые отметил тенденцию перехода от государства порядка к государству благосостояния, указав на возрастающую роль государства в осуществлении как властных и правовых целей, так и целей развития культуры и благосостояния людей.

Хотя анализ роли и границ общественного сектора имеет давнюю традицию в экономической теории, но до сих пор не сложилась общепризнанная трактовка его структуры. Так Л.И. Якобсон утверждает, что отнесение всех государственных предприятий и организаций к общественному сектору не совсем корректно, поскольку среди них есть государственные коммерческие предприятия, занимающиеся производством продукции, которая является частным благом9. Аналогично Е.В. Пономаренко и В.А. Исаева, говоря о частном секторе, считают, что помимо частных благ он может производить некоторые общественные блага, и приводят пример с различными услугами, предоставляемыми любителям купания на частном пляже10.

Н.В. Сергиенко указывает, что «общественный сектор - это не только совокупность государственных предприятий и организаций, находящихся в собственности государства, но и денежные средства»11, хотя выше включает в общественный сектор негосударственные некоммерческие организации. Однако чаще всего государственный сектор экономики рассматривается как «важнейший сегмент общественного сектора. Сводить общественный сектор исключительно к государственному означает узко трактовать понятие «общественный сектор»12.

С одной стороны, растущие масштабы государственного сектора, а с другой - низкая эффективность их планирования государственных потребностей, размещения госзаказа на их удовлетворение и управления государственным контрактом обусловливают необходимость реализации принципа централизации в российской системе прокьюремента в рамкх реализации новой концепции федеральной контрактной системы13.

ФКС создает взаимоувязанный закупочный цикл: от планирования до завершения контракта:

- регулирование прогнозирования и планирования,
- расширение способов закупки,
- антидемпинг,
- управление исполнением контракта,
- профессионализация и персональная ответственность заказчика,
- сквозной контроль и аудит результатов закупки.

Реализация стратегии централизации государственном секторе затрагивает все его уровни, начиная с макроуровня, на котором формируется целостная, охватывающая все фазы планирования, удовлетворения и контроля государственной потребности Федеральная контрактная система, переходя на региональный уровень развертывания этой системы и завершая микроуровнем отдельного государственного учреждения. В частности, централизованная модель предусматривает создание особого института - закупочного центра, агрегирующего заявки всех подразделений. Такое специальное управление создано для осуществления закупок в Южном федеральном университете. Но до недавнего времени оно, фактически, выполняло роль «свадебного генерала», лишь транслируя закупки подразделений ЮФУ-центра, наряду с которым самостоятельно осуществляли закупки Архитектурный, Педагогический и Технологический институты ЮФУ. В результате такой децентрализации закупки электроэнергии для всего ЮФУ в 2011г. составили 300 млн. руб. по 4 самостоятельным контрактам с четырьмя поставщиками. По нашим оценкам, централизация лишь закупки электроэнергии на уровне ЮФУ через составление единого контракта и конкурентного отбора одного поставщика позволит сэкономить не менее 25 млн. руб. Аналогичные выводы можно сделать и относительно всех других закупок, в частности централизации закупок билетов и бронирования мест в гостиницах для командированных сотрудников ЮФУ у единого оператора. Все это потребовало существенной переработки Положения о закупке ЮФУ как автономного учреждения.

Анализ действующего «Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»» показывает, что оно содержит ряд коррупционногенных элементов. Так, раздел 4 «Порядок планирования закупок» не содержит условий, при которых необходимо вносить изменения в Положение, а раздел 9.4.5 гласит: «Информация о проведении запроса цен, включая извещение о проведении запроса цен, проект договора размещаются Заказчиком на официальном сайте не менее чем за три дня до установленного в извещении о запросе цен дня окончания подачи заявок на участие в запросе цен». Совершенно очевидно, что неафиллированный потенциальный участник торгов не сможет вовремя отреагировать на данный запрос цен, особенно если все три или некоторые из трех дней являются нерабочими днями. Нами предложено либо увеличить этот срок хотя бы до 4-х дней, либо указать: «трех рабочих дней». Аналогично в разделе 9.6.2.23 указано: «При приобретении товаров и иных активов по существенно сниженным ценам, когда такая возможность существует в течение очень короткого промежутка времени…». Поскольку реализация этого случая неясна и непонятно, как доказывать этот факт или этот случай, целесообразно его конкретизировать, иначе этот случай может быть расценен как коррупционно рискованный14. Нами предложено его исключить из «Положения».

«Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»» в его новой, предложенной специалистами Пилотного центра госзакупок ЮФУ редакции базируется на следующих общеинституциональных принципах, которыми руководствуется заказчик:

- информационная открытость закупки;

- равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

- целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

- отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления не измеряемых требований к участникам закупки;

- профессионализм работников заказчика.

Для централизации закупок на уровне ЮФУ создан Отдел организации размещения заказов как структурное подразделение Управления материально-технического снабжения и закупок, осуществляющее организацию и проведение процедур закупок товаров, работ услуг для нужд ЮФУ как заказчика.

Таким образом, централизация процедур закупок продукции для удовлетворения потребностей государственного сектора в рамках формирования Федеральной контрактной системы обеспечит более качественное удовлетворение государственных потребностей, развитие отечественного производства и обеспечение конкуренции.

1 По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив объем государственных закупок в России составляет более 5 трлн. руб. (Центр антикоррупционных исследований и инициатив ТИР http://www.transparency.org.ru/monitoring-goszakupok/blog)

2 Смолякова Т. Ни в чем себе не отказывайте: Стоимость госконтракта в 2012 году составит 13 триллионов рублей // Российская газета. 2012. 16 февраля.

3 Бюджетная система Российской Федерации // www.budgetrf.ru.

4 ФЗ от 12.01.96 N 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "О некоммерческих организациях» // http://zakonprost.ru/zakony/o-nekommercheskih-organizaciyah/