ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВУЗОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ

Маркина Е.В., к.э.н., зав. кафедрой «Финансы»

Финансовой академии при Правительстве РФ

Результаты современных научных исследований свидетельствуют о прямой зависимости устойчивого экономического роста и конкурентоспособности экономики любой страны от роста расходов государства на образование и науку. Это обусловлено тем, что рост государственных ассигнований на образование влияет на темпы социально-экономического развития, увеличение гибкости рынка труда, ускорение научно-технического прогресса. В связи с этим в большинстве развитых европейских государств государственное финансирование занимает преобладающую роль, что однако не исключает и возможности привлечения внебюджетных средств в сферу высшего образования. При этом смешанное финансирование образования признано более эффективным, чем исключительно государственное, или исключительно частное.

В Российской Федерации процесс реформирования высшего образования, начиная с 90-ых годов, сопровождается постоянным снижением удельного веса государственного финансирования высшего образования. При этом свыше 50 % расходов вузов покрывается за счет доходов, полученных ими от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности.

В условиях проведения бюджетной реформы одной из основных ее целей провозглашается переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, которая позволит существенно повысить качество планирования расходов государственных (муниципальных) учреждений, к числу которых относятся и учреждения высшего профессионального образования. Действующая система финансирования бюджетных учреждений не отвечает задачам достижения этой цели, поскольку в ней отсутствует связь между объемом предоставляемых бюджетных средств и достижением конечных результатов деятельности учреждения, что вызвано неэффективностью применяемой формы финансирования – ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которая по сути продолжает предполагать содержание учреждения.

Анализ механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений свидетельствует о его неэффективности, во многом обусловленным ограничениями, которые изначально присущи организационно-правовой форме учреждения. В условиях невыполнения учредителем обязательств по полному покрытию всех текущих и капитальных затрат учреждения, декларируемых законодательством, при механизме сметного финансирования вместе с тем имеются жесткие ограничения по привлечению и использованию внебюджетных средств, связанных с казначейским обслуживанием не только бюджетных, но и внебюджетных средств. И наконец, при механизме сметного финансирования отсутствует зависимость между объемом предоставленных бюджетных средств и качеством оказания социальных услуг, а также механизмы и стимулы, позволяющие перераспределять бюджетные и средства в соответствии с изменяющимися условиями деятельности.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года предполагает в качестве одного из основных направлений модернизации формирование эффективных экономических отношений в образовании. Для решения этой задачи предусмотрен комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными являются разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ; нормативно–правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования; последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений, включая распоряжение собственными внебюджетными средствами; создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот, в том числе и налоговых.

Данные направления реформирования финансовых отношений в сфере высшего образования соответствуют основным направлениям бюджетной реформы, и в частности направлениям реструктуризации бюджетного сектора экономики. К наиболее важным из них относится переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, в частности нормативно-подушевому финансированию. Оно предусматривает возмещение расходов организаций на оказание стандартизируемых услуг их потребителям по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Основной целью внедрения нормативно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным заданием государственные услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предоставленных услуг.

В настоящее время при финансировании вузов не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования, а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы, в частности соотношение числа студентов, приходящихся на одного преподавателя; ставки единого социального налога (взноса); нормы доплаты за ученые степени кандидата и доктора наук, а также занимаемые должности доцента и профессора; нормы возмещения командировочных расходов; тарифы оплаты электроэнергии и коммунальных услуг и т.д. Данные нормы используются при расчете объемов бюджетного финансирования по каждой статье расходов. Однако комплексные дифференцированные нормативы финансирования, определяющие стоимость образовательных услуг в рамках реализуемых вузами образовательных программ, до настоящего времени не разработаны. Необходимость их разработки связана с тем, что использование подобных нормативов может повысить качество бюджетного планирования, особенно в среднесрочном периоде, когда процесс определения бюджетных ассигнований будет базироваться не столько на возможностях бюджета, сколько на определении научно-обоснованных потребностей учреждений в средствах.

Одной из основных целей проводимой бюджетной реформы является повышение эффективности использования бюджетных средств, обеспечение взаимосвязи между предоставленными бюджетными средствами и достижением заданных целей и результатов деятельности их получателя. Достижение данной цели предполагается в том числе и путем уточнения правового статуса и реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования. Государственные и муниципальные услуги могут и должны предоставляться организациями различных организационно-правовых форм – как бюджетными учреждениями, так и некоммерческими организациями других организационно-правовых форм. При этом преобразование государственных и муниципальных бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм предусмотрено только для учреждений, способных функционировать в рыночной среде.

Предусмотренная в рамках принятого Федерального закона от 3.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» реорганизация бюджетных учреждений в автономные фактически не осуществляется, хотя финансовый механизм функционирования автономных учреждений имеет несомненные преимущества по сравнению с механизмом функционирования бюджетных учреждений. Он может обеспечить большую самостоятельность автономных учреждений и обеспечить правовую основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. Основу этого механизма составляют новые формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества, предоставление широких прав самим учреждениям при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, создание стимулов для расширения источников финансирования организаций социальной сферы, а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.

Вместе с тем, очевидно, что часть положений данного Федерального закона пока носит лишь декларативный характер, в которых отсутствуют механизмы реализации этих положений, что требует принятия дополнительных подзаконных актов. Например, требует дальнейшей конкретизации порядок определения заданий учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг. Отсутствие такого порядка не позволит обеспечить объективное распределение бюджетных ресурсов между учреждениями. А ведь именно этот вопрос интересует руководителей бюджетных учреждений, которые рассматривают вопрос о возможности своей реорганизации в автономные учреждения. От его решения будет зависеть, насколько уменьшится доля бюджетного финансирования учреждений (по истечении трех лет, предусмотренных в Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 г. № 182) в обмен на свободу в распоряжении внебюджетными средствами и как при этом может быть обеспечено выполнение заданий учредителя.

За рамками закона остался вопрос, будут ли применяться какие-либо нормативы финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в качестве базы для расчета объемов бюджетного финансирования в форме субсидии. Отсутствие таких нормативов не позволит реализовать заложенную в законе идею финансирования не самих учреждений, а результатов их деятельности.

Для решения указанных проблем, в частности, предлагается:

- преодолеть противоречие между бюджетным законодательством и нормативным правовым актом, заключающееся в том, что государственное (муниципальное) задание в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 г. № 182 утверждается учредителем после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В этом случае в основе определения величины задания лежит не прогнозируемый объем предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг, а возможности бюджета. Такой подход противоречит требованиям ст.69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг любыми некоммерческими организациями. Исходя из этого механизм формирования задания, предусмотренный в подзаконном акте должен быть соответствовать требованиям бюджетного законодательства, и должен быть изменен – сначала на основе предложений учреждений должна определяться прогнозируемая потребность в оказываемых услугах, на основе которой должны планироваться бюджетные ассигнования;

- финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания должно осуществляться с учетом суммарных нормативных затрат на оказание услуг, предусмотренных заданием. При этом нормативы должны рассчитываться не исходя из бюджетных возможностей, а исходя из реальной стоимости определенной услуги в соответствии с требованиями к ее оказанию (качества, технологии предоставления и т.д.). В учреждениях высшего профессионального образования, например, нормативы должны соответствовать реальной стоимости подготовки одного студента, что не выполняется в настоящее время при планировании ассигнований для бюджетных учреждений. Нормативы финансовых затрат должны быть долговременными и разрабатываться не менее чем на три года, что вытекает из требований составления федерального бюджета на три года.

Ввиду организационных сложностей по созданию автономных учреждений, сдерживающих реорганизацию бюджетных учреждений в автономные учреждения, могут быть рассмотрены и другие альтернативные меры, предполагающие восстановление в Бюджетном кодексе Российской Федерации прежнего порядка формирования и самостоятельного использования средств от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности бюджетными учреждениями без необходимости зачисления их в доходы соответствующих бюджетов. Подобные меры крайне необходимы в условиях невозможности (особенно в условиях кризиса и посткризисный период) выполнения учредителем обязательств по достаточному финансированию бюджетных учреждений, декларируемых законодательством.

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВУЗОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ