Оценка опыта применения программ социально-экономического развития на региональном уровне в 1999-2008 годах

Леонид Владимирович Перцов

ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города», г.Москва

Оценка опыта применения программ социально-экономического развития

на региональном уровне в 1999-2008 годах

Программы социально-экономического развития относятся к широко применяемым инструментам управления субъектами РФ и муниципальными образованиями в современной России. Однако несмотря на широкое распространение в практике государственного и муниципального управления, в литературе распространено негативное отношение к данному инструменту1.

Анализ нормативной правовой базы субъектов РФ в части применения целевых программ свидетельствует о значительных различиях в подходах к использованию программ социально-экономического развития. Сложившаяся ситуация непосредственно отражает неполную определенность правового статуса данного инструмента в действующем законодательстве. Применение программ социально экономического развития регламентируется Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и Распоряжением Правительства РФ от 14.06.2001 № 800-р «О совершенствовании деятельности по разработке, утверждению и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ, Минэкономразвития России». При этом первый из указанных правовых актов рассматривает программы социально-экономического развития как инструмент планово-аналитического характера, а второй как полноценную программу, реализация которой предполагает формирование единой системы целей, задач, мероприятий и показателей их реализации. Фактически, региональные органы власти сегодня самостоятельно определяют задачи применения целевых программ на этапе формирования законодательства и в ходе подготовки программ социально-экономического развития2.

Обзор работ, ориентированных на оценку качества программ социально-экономического развития субъектов РФ позволяет сделать вывод о явном недостатке научного знания о реальной роли программ социально-экономического развития в практике регионального управления. Так, было выявлено всего два исследования, в которых эмпирический анализ серии программных документов социально-экономического развития регионов проведен на основе четкого определения целей, задач и методов исследования, последнее из которых датируется 2006 годом3.

Проведенное исследование качества среднесрочных программ социально-экономического развития субъектов РФ восполняет указанный пробел. Целями исследования являлись: выявление роли программ социально-экономического развития в практике регионального управления за период 1999-2008 годов и оценка их соответствия принципам программно-целевого метода управления. Информационную базу составили законодательно утвержденные региональные программы, представленные в справочно-правовой системе «Консультант-регион» и сети Интернет, а также данные мониторинга Министерства экономического развития РФ «Результаты реализации высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мероприятий административной реформы в части внедрения механизмов управления по результатам».

Были рассмотрены все доступные программы социально-экономического развития 83 субъектов РФ, существовавших на момент проведения исследования. В течение рассматриваемого периода программы фактически использовались в 69 субъектах РФ, причем только в 45 порядок формирования и реализации программ был закреплен отдельным нормативным правовым актом.

В ходе анализа выявлено 164 утвержденных в 1999-2008 годах программ социально-экономического развития, в том числе 53 программы, продолжительностью реализации в пределах 1 года (фактически краткосрочных планов деятельности). В открытых источниках отсутствовали тексты 24 программ, еще 6 программ были исключены из рассмотрения, поскольку начало их реализации относилось к 2009 году, то есть выходило за рамки рассматриваемого периода. Таким образом, в исследуемую выборку вошла 81 программа из 68 субъектов РФ.

Основу исследования составил анализ соответствия фактически утвержденных программ социально-экономического развития принципам программно-целевого метода управления как единого процесса формирования, исполнения и оценки программ. Признавая, вслед за отечественным теоретиком государственного управления Б.А.Райзберг, отсутствие единого признака, позволяющего однозначно разграничить программы и планы в широком смысле этого слова, для исследования было сочтено целесообразным разграничение процесса индикативного планирования и программно-целевого метода управления.

Весь процесс планирования условно, можно разделить на программное и непрограммное планирование (включающее планирование текущей деятельности и прогноз естественного развития внешней среды). Этап формирования программы находится в неразрывном единстве с планированием в целом, однако планирование затрагивает лишь один компонент программно-целевого метода управления – формирование программы, в то время как реализация и оценка программ представляют собой самостоятельные и законченные структурные элементы (см. рис 1). При этом объекты индикативного планирования могут не находиться в сфере подчинения планирующего органа.

Рис 1. Связь элементов программно-целевого метода управления и основных функций процесса управления

Представленная схема позволяет провести четкую границу между программно-целевым методом управления и индикативным планированием. Если управление на основе целевых программ включает в себя все четыре указанные составляющие – планирование, организация, руководство и контроль, то индикативное планирование ограничивается первым этапом, и нацелено, в первую очередь, на решение задачи координации частного и общественного секторов. Различия существуют и в характере самого планирования: планирование в рамках программно-целевого метода привязано к конкретным мероприятиям, что обычно подразумевает проведение значительного числа расчетов. В то же время, индикативное планирование является ориентирующим и охватывает более широкой круг процессов, в том числе деятельность организаций частного сектора, как следствие, оно слабее связано с финансово-бюджетными параметрами и менее формализовано.

В соответствии с выбранным подходом было сформулировано четыре комплексных критерия соответствия программно-целевому методу управления, основанные на базовых методологических принципах его реализации4. В число критериев вошли:

Постановка проблемы, на решение которых нацелена программа, и ее связь с системой целеполагания программы;
Формирование системы целей, задач и мероприятий программы;
Качество организации управления программой;
Механизмы контроля и оценки достижения целей и задач программы, ее эффективности и результативности.

Подавляющая часть рассмотренных программ не соответствовала выбранной трактовке программы как комплекса взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мер, действий и мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач. Лишь 53 программы из 81 содержали системное представление планируемых к реализации мероприятий и распределение между ними объема финансирования программы. Ежегодные планы деятельности органов исполнительной власти по реализации программы формировались только в 22 субъектах РФ.

Каждый комплексный критерий оценивался по системе из 5 критериев. Полностью соответствующим всем выделенным критериям программно-целевого метода управления было признано не более 12 программ. Наиболее характерными проблемами использования программ социально-экономического развития являются:

1. Слабая проработка системы целеполагания программы, обоснования ее связи с проблемами, решение которых требует применения программно-целевого метода.

2. Формальный подход при формировании механизмов контроля и оценки достижения целей и задач программы, ее эффективности и результативности.

3. Недостаточное внимание к механизмам проработки согласования программных мероприятий с непрограммной деятельностью, а также деятельностью федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, проведенное исследование позволят сделать вывод о том, что большая часть программ социально-экономического развития субъектов РФ, принятых в рассматриваемом периоде, не соответствовала научно-обоснованным критериям применения программно-целевых методов управления территориальным развитием, и представляла собой инструменты индикативного планирования.

Особого внимания заслуживает анализ планируемого распределения объемов финансирования программ социально-экономического развития. Тремя основными источниками финансирования программ субъектов РФ являются средства консолидированного бюджета РФ, федерального бюджета и внебюджетные источники (собственные средства и привлеченное финансирование). С разной степенью детализации данное распределение представлено во всех программах, содержащих финансовое обоснование программных мероприятий. Планируемое финансирование типичной программы социально-экономического развития по выборке осуществлялось на 17,2% из федерального бюджета, на 18,7% из консолидированного регионального бюджета и и на 64,1% за счет внебюджетных источников (представлена долевая оценка финансирования, расчет стоимостной оценки некорректен в связи с изменением покупательной способности денег в рассматриваемом периоде).

Если во времена СССР объектом приложения программно-целевого метода выступали государственные органы власти и предприятия, объединенные в единую иерархически организованную структуру, то в настоящее время значительное количество потенциальных объектов управления не поддается прямому директивному регулированию органов государственной власти. Исходя из этого, такая доля внебюджетных средств в программах социально-экономического развития вызывает вопросы с точки зрения возможности использования программно-целевого метода управления. Выборочный анализ проектов, финансирование которых учитывалось в программах социально-экономического развития в качестве внебюджетных средств показал, что подавляющая часть указанных проектов не регулировалось и не пользовало специальные формы поддержки со стороны региональных органов государственной власти (налоговые стимулы, прямое софинансирование, механизмы частно-государственного партнерства и др.).

Представленные проблемы в нормативно-правовом и методическом обеспечении применения программ социально-экономического развития обуславливают необходимость упорядочивания законодательства в данной сфере (принятие отдельного Федерального закона либо добавление соответствующих статей в Бюджетный кодекс Российской Федерации с детализацией терминов и принципов формирования в отдельных методических рекомендациях, утвержденных подзаконным нормативным правовым актом). Ключевым направлением совершенствования практики программирования регионального развития является однозначное определение задачи данного инструмента, его места среди других механизмов управления территориальным развитием.

1 Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004. С. 89-90; Пилясов А.Н., Разбегин В.Н. Опыт регионального программирования в России в 1992-2004 гг. Пространственная экономика №3 2005 С. 142.

2 В связи с отсутствием четкой терминологии в федеральной правовой базе на региональном уровне данного инструмента используются термины «программа социально-экономического развития», «комплексная программа социально-экономического развития», «программа социального и экономического развития». В настоящем исследовании все они обозначаются как «программы социально-экономического развития».

3 Николаев М.А., Махотаева М.Ю. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ. Вопросы экономики № 5 2002. С. 126-136; Николаев И.А., Точилкина О.С. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ). Аналитический доклад аудиторско-консалтинговой компании ФБК. 2006. Рукопись.

4 Райзберг Б.А Государственное управление экономическими и социальными процессами. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 191-192.; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997. C. 304-305.

PAGE 1

Оценка опыта применения программ социально-экономического развития на региональном уровне в 1999-2008 годах