Структурная и инвестиционная политика государственного регулирования естественных монополий: федеральный и региональный аспекты

Белоусова Н.И.

Институт системного анализа РАН, Москва

Структурная и инвестиционная политика государственного регулирования естественных монополий: федеральный и региональный аспекты1

1. Структурные реформы естественных монополий и инвестиции. Осуществляемые на протяжении уже более десяти лет реформы российских естественных монополий – как правило, инициируемые на федеральном уровне - и по наименованию, и по содержанию в значительной мере определяются как структурные реформы на транспорте, связи, в электроэнергетике. В результате имеют место интенсивные структурные межотраслевые и межрегиональные сдвиги в характеристиках деятельности инфраструктурных подсистем. Накоплен некоторый опыт реформирования, могут быть выделены определенные этапы – в том числе, в контексте эволюции законодательного обеспечения реформ в рассматриваемой сфере и разграничения федеральных и региональных полномочий [1].

Iэтап – 1992-1995 гг. – реформирование естественных монополий в основном «на общих основаниях», в контексте отраслевых и макроэкономических мероприятий по ограничению деятельности монополистов.

IIэтап – 1995-2003гг. – от принятия 17 августа 1995г. Федерального закона №147-ФЗ «О естественных монополиях» и развитие реформ «вширь»; выполнение функций госрегулирования исключительно федеральными структурами (в т.ч. при помощи своих почти не имевших самостоятельности территориальных «придатков»).

III этап – 2003-2007гг. – реформирование естественных монополий также «вглубь», введение серии поправок к ФЗ (в т.ч., выделение сферы предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; переход к раздельному учету доходов и расходов по видам деятельности); слабое присутствие субфедеральной составляющей госрегулирования естественных монополий.

IV этап – начиная с 2008г., прежде всего, с выхода постановления Правительства №950 от 10 декабря 2008г.; выделены сферы участия региональных властей в управлении деятельностью субъектов естественной монополии.

При этом наблюдается явное несоответствие между масштабностью структурных преобразований и практическим отсутствием необходимого анализа рекомендуемых мер в плане стимулирования развития существующей технической базы и возможностей ее модернизации, инвестиционной и инновационной политики в сфере естественной монополии. Если в условиях продолжающегося старения инфраструктуры и оборудования не удастся активизировать инвестиционную деятельность в отраслях естественной монополии – могут быть нивелированы и заложенный в программу реформ потенциал структурных преобразований.

2. Факторы, определяющие ход российских структурных реформ в отраслях производственной инфраструктуры и в сферах их естественной монополии на федеральном уровне и их дифференциацию по регионам.

Проявление ряда негативных ретроспективных тенденций, вызванных недофинансированием и определяющих «запаздывающий» тип развития инфраструктурных отраслей по отношению к народному хозяйству в целом, долгосрочные и устойчивые диспропорции в развитии инфраструктуры, в том числе, межрегиональные.
«Запаздывающий» характер реформ в отраслях естественной монополии в общем пакете мер по реформированию народного хозяйства.
Магистральный характер транспортных, информационных и энергетических сетей страны, особенности формирования их структуры и топологии.
Генезис российского монополизма (административного), инициированного «сверху».
Сращивание функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта.
Упреждающий характер формирования законодательной базы реформ в сфере отечественных естественных монополий и т.п.

Поддержание позитивных и преодоление негативных тенденций в значительной мере связано с разработкой и проведением эффективной структурной и инвестиционной политики в сфере естественной монополии, использованием необходимых теоретических обоснований, методов и механизмов в системе государственного регулирования естественных монополий.

3 Взаимодействие бизнеса и власти на территории в процессе структурных преобразований. Традиционно государство играло весьма значимую роль в формировании пространственного распределения сетевых инфраструктурных объектов, занимало лидирующую позицию в решении задач территориального развития и размещения производства. В рамках формирования институтов переходной экономики государство осуществляет правовую нормативно-законодательную и исполнительную деятельность по регулированию общих условий создания и функционирования акционерных предприятий, лицензированию отдельных видов деятельности, в том числе, связанных с предоставлением инфраструктурных услуг в сфере естественной монополии на конкретной территории. По мере проведения реформ происходили определенные изменения роли федеральных и региональных властей в возможностях развития крупного бизнеса в регионах, в том числе, в части деятельности естественно-монопольных корпораций, осуществлении программ приватизации (с большими или меньшими ограничениями для инфраструктурных отраслей). Имеет место значительная дифференциация регионов по степени присутствия крупного бизнеса. Требует пояснения понятие присутствия естественно-монопольной компании в регионе – с учетом сетевого характера размещения инфраструктурных объектов. Если исходить из расширенной трактовки и охватывать термином «присутствие» собственно наличие на территории магистральных и (или) локальных транспортных (энергетических, коммуникационных) сетей (в том числе, транзитных), то в перечень показателей оценки степени присутствия естественно-монопольных компаний в регионе могут быть включены также характеристики протяженности транспортных сетей (в целом по региону и с «привязкой» к задействованным компаниям федерального или регионального уровня управления), уровни инфраструктурного развития территории (транспортного потенциала). Понятно, что при использовании таких оценочных показателей не улавливаются реальные масштабы присутствия – в смысле степени воздействия этих компаний на экономическую и социальную жизнь региона (например, представим гипотетическую ситуацию, когда все транспортные сети региона – транзитные). Соответственно, эти оценки применительно к естественно-монопольным компаниям целесообразно дополнить оценками влияния расположения и деятельности естественных монополий на развитие промышленного и сельскохозяйственного производства в регионе, масштабы и дифференциацию различных направлений бизнеса по видам экономической деятельности, индуцированных реальным присутствием этих компаний.

4. Постановки задач развития и размещения бизнеса на территории, связанные с оптимизацией инвестиционных процессов на территории. Предлагаемые расширенные постановки задач опираются на подходы, развиваемые в современной теории естественной монополии с использованием оценки многопродуктовых функций совокупных издержек и с выделением производственных и производственно-транспортных затрат, соответствующих трансформационных и трансакционных издержек.

Бизнес в рамках определенной территории нецелесообразно расщеплять, если суммарные затраты на производство и доставку всем потребителям продукции – с учетом баланса спроса по региону – меньше, чем при любом способе расщепления данного предприятия на несколько мелких. Соответственно, при структурном регулировании (разбиении) такого бизнеса, отвечающем при его автономном рассмотрении направленности мер антимонопольного регулирования, выполнение каких-либо шагов по изменению структуры производства в регионе (увеличению числа предприятий-производителей и изменению схем размещения производства) может приводить к повышению суммарных затрат на производство и транспортировку, что экономически нецелесообразно для деятельности бизнеса в рамках конкретной территориальной общности.

Это и означает, что данный бизнес при выполнении указанных условий имеет смысл представлять как производственно-транспортную естественную монополию, ориентированную на снижение совокупных издержек. Подобные представления, когда бизнес на территории рассматривается совместно с деятельность транспортной сети, позволяют - с использованием моделей и методов теории естественной монополии – учитывать дополнительную экономию совокупных издержек, обусловленную комплементарностью затрат на производство и транспорт при тех или иных вариантах расщепления бизнеса и субоптимальных способах организации транспортных услуг (разбиении или объединении транспортных предприятий исходя из условий субаддитивности). Таким образом, на этой основе появляется возможность формировать эффективные - с позиций регионального развития - варианты мероприятий по структурному регулированию бизнеса и, соответственно, оптимизировать инвестиционные процессы на территории.

5. Структурное регулирование естественных монополий и финансовый кризис. В ситуации финансового кризиса, охватившего российскую и мировую экономику, особое значение имеет роль естественных монополий как катализатора социально-экономического развития территорий и средства сохранения единого экономического пространства. Соответственно государство на федеральном и субфедеральном уровне может быть особенно заинтересовано в создании условий по стимулированию развития инфраструктурных объектов (в том числе, в рамках государственно-частного партнерства) в обмен на проведение эффективных структурных преобразований естественных монополий.

Литература

Белоусова Н. По поводу структурных реформ российских естественных монополий на федеральном и региональном уровнях.- Российский экономический журнал, 2009, №5, с.85-88.

1 Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект 08-06-12011-офи) и Российского гуманитарного научного фонда (проект 09-02-00159а)

Структурная и инвестиционная политика государственного регулирования естественных монополий: федеральный и региональный аспекты