Проблемы и пути развития налогового федерализма в России

к.э.н., доцент Пинская Миляуша Рашитовна

ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве РФ»

г. Москва

В каждом государстве для обеспечения целенаправленного, устойчивого и эффективного развития должна быть предусмотрена четкая система организации государственной власти на всех уровнях управления. При этом необходимо принимать во внимание следующую триаду: «функции-полномочия-ресурсы», другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями, а главное – иметь для их реализации необходимые и достаточные ресурсы. Введение федерализма в сферу государственного строительства России потребовало совершенствования действующего порядка разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.

Налоговый федерализм. Следует признать, что в научной литературе раскрытию смысла понятия «налоговый федерализм» уделено недостаточно внимания. Отношения, связанные с формированием бюджетных ресурсов и их расходованием, в Российской Федерации определяются как «бюджетный федерализм»1. В рамках бюджетного федерализма распределяют налоговые доходы, что закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Налоги, поступая в федеральный бюджет, теряют свой налоговый иммунитет и перечисляются в нижестоящие бюджеты в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Однако с позиции управления бюджетными ресурсами на первом плане должны стоять задачи не распределения налоговых доходов, а разграничения налоговых полномочий, поскольку расширение налоговых полномочий субъектов Федерации:

позволяет сократить разрыв между интересами налогоплательщиков и возможностями органов власти субъектов Федерации предоставлять общественные блага в обмен на уплату налогов;
способствует усилению ответственности представителей региональной власти перед налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности;
повышению их самостоятельности и инициативы при формировании доходов региональных бюджетов, что особенно актуально в условиях дефицита федерального и региональных бюджетов, вызванного финансово-экономическим кризисом;
способствует сокращению трансакционных издержек и снижает коррупционную составляющую при перераспределении бюджетных ресурсов за счет уменьшения объема вторично перераспределяемых финансовых ресурсов.

Поэтому в федеративном государстве следует акцентировать внимание на распределении не налоговых доходов, а налоговых полномочий между федерацией и субъектами Федерации. Решать эти проблемы целесообразно через развитие не бюджетного, а налогового федерализма.

Налоговый федерализм – это законодательно закрепленный порядок разграничения налоговых полномочий представительных органов государственной власти и муниципальных образований, предполагающий организацию налоговых потоков по соответствующим иерархическим уровням, обеспечивающий гармонизацию налоговых отношений через проведение рациональной и справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между разными уровнями управления федеративным государством для выполнения ими конституционно закрепленных полномочий.

Различают два основных типа налогового федерализма: децентрализованный и кооперативный. Различия между ними заключаются в распределении функций по доходам между центром и регионами и принципах выделения межбюджетных трансфертов. Кооперативный налоговый федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и горизонтальным). Россия относится к странам с умеренной централизацией доходов, движущимся постепенно к большей децентрализации.

В целях совершенствования налогового федерализма в РФ представляется целесообразным усиление налоговой конкуренции и введение института «финансовой эквализации», механизмы которой прописаны в конституциях ряда стран с федеративной формой государственного устройства.

Налоговая конкуренция. Следует признать, что сама постановка вопроса о существовании и развитии налоговой конкуренции пока выглядит еще не совсем привычной для российской практики. Да и само понятие такой конкуренции нельзя считать устоявшимся в отечественном научном обороте.

Налоговая конкуренция является побудительным мотивом для достижения справедливости при перераспределении бюджетных ресурсов как между странами, так и внутри одного государства. Восприятие налоговой конкуренции неоднородно по своему содержанию и формам проявления. В частности, она может предстать в виде конкуренции между центром и регионами или конкуренции внутри «сложносоставных» регионов за расширение полномочий в области установления, отмены, изменения элементов региональных и местных налогов (так называемая вертикальная налоговая конкуренция), а также в виде конкуренции между территориями за налогоплательщика (так называемая горизонтальная налоговая конкуренция)2.

В целом же ответ на вопрос о том, нужна ли российской федеративной модели налоговая конкуренция или не нужна, является неоднозначным. Его, по нашему мнению, нужно искать в контексте проводимой налоговой реформы. Если в результате налоговой конкуренции происходят позитивные и желательные изменения, тогда налоговая конкуренция благоприятна для экономики. С другой стороны, если в определенный период своего развития экономика лучше функционирует при единых (территориально унифицированных) налоговых ставках и единообразном налоговом бремени, тогда налоговая конкуренция контрпродуктивна.

Финансовая эквализация. В современном российском законодательстве обоснование института финансовой эквализации, к сожалению, отсутствует. В связи с чем, интересно будет пояснить, что же такое «эквализация» и что сулит применение соответствующих норм.

Финансовая эквализация – это многопараметрическая оптимизация, нацеленная на нахождение оптимального соотношения (баланса) распределения налогов и межбюджетных трансфертов одновременно по нескольким параметрам: как на разных уровнях управления (по вертикали), так и на одном уровне (по горизонтали).

Финансовая эквализация, интегрируя в себе политические решения, оформленные в нормах права, может обеспечить:

выравнивание формирующейся за счет налогообложения доходной базы федерального и региональных бюджетов (между Федерацией и ее субъектами);
перераспределение доходов и налогового бремени в зависимости от «финансовой силы» регионов (между субъектами Федерации);
перераспределение доходов внутри субъекта Федерации для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В отличие от финансового выравнивания, такие системы горизонтального выравнивания инициируют повышение самостоятельности и ответственности субфедеральных властей при формировании территориальных бюджетов3.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности. Поэтому для обеспечения оптимального управления в основу налогового федерализма должны быть заложены следующие принципы4.

Конституционное закрепление развернутой характеристики налоговой системы, основных принципов налогообложения и видов налогов, которые государство вправе использовать в качестве своего финансового ресурса.
Разграничение прав, обязанности и ответственности при формировании и исполнении бюджетов между федеральным центром и субъектами Федерации на основе принципа субсидиарности. Суть его состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти должны включаться только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны.
Законодательная регламентация налоговых полномочий уровней управления.
Равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром.
Конституционная гарантия финансовой самостоятельности субъектов Федерации и местного самоуправления и обеспеченности ресурсной базой, адекватной их полномочиям.
Достаточность собственных доходов бюджетов каждого уровня как основных финансовых ресурсов для реализации закрепленных за ними расходных полномочий.
Закрепление за каждым уровнем бюджета собственных налогов с соразмерными налоговыми базами, а также закрепление права на изменение отдельных элементов налогообложения по собственным налогам.
Конституционная гарантия справедливого перераспределения (финансовой эквализации) бюджетных средств между отраслями и сферами управления, регионами и отдельными гражданами и контроля за их использованием.
Перераспределение финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы для сглаживания дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, на основе законодательно закрепленной финансовой эквализации.
Автономизация, предполагающая оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализации) путем наделения различных уровней власти собственными доходными источниками, налоговыми полномочиями и ответственностью.

1 См., например, Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (ред. от 06.02.2004). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Пинская М.Р. Развитие налоговой конкуренции как основы налогового федерализма // Налогообложение: проблемы науки и практики – 2009 / Под ред. Ю.Б. Иванова. Харьков: ИНЖЭК, 2009. С. 228.

3 Пинская М.Р. Об усилении налоговых методов формирования субфедеральных бюджетов // Федерализм. 2009. № 3 (55). С. 109-116.

4 Пинская М.Р. Реализация принципа федерализма в налоговой системе России // Финансы и кредит. 2009. № 34 (370). С. 29-32.

PAGE \* MERGEFORMAT 1

Проблемы и пути развития налогового федерализма в России