Россия – ЕС: жесткий прессинг энергодиалога
Волошин В.И.
Институт экономики РАН
г.Москва
Россия–ЕС: жесткий прессинг энергодиалога
Россия в течение многих лет выступает ключевым партнером Европы, на которую приходится более 90% экспортируемых ею энергоносителей. Для этого есть хорошая основа – крупнейшие запасы топлива, географическая близость и развитая инфраструктура. Важный фактор надёжного партнёрства - относительная политическая стабильность в России в отличие от большинства других стран и регионов-поставщиков энергоресурсов в ЕС, особенно Ближнего и Среднего Востока. В перспективе, как ожидается, потребности Евросоюза в энергии существенно возрастут. В 2015 г. по сравнению с началом ХХI в. зависимость ЕС от импорта энергоносителей вырастет с 50 до 70%, в том числе от импорта нефти - с 73 до 85%, а от импорта газа – с 44 до 70%1. Важным партнёром в обеспечении ЕС энергоресурсами будет оставаться Россия.
Развитие энергодиалога Россия-ЕС во многом будет зависеть от умения сторон обеспечить справедливое распределение выгод в сотрудничестве, способности идти на компромиссы, жертвовать своими интересами ради общего блага. Это необходимо для решения, прежде всего двух важных задач:
- дальнейшей либерализации энергетического рынка ЕС (Третий энергетический пакет);
- формирования нового международного правового инструмента энергетического сотрудничества, взяв за основу Договор к Энергетической Хартии (ДЭХ).
Проекты новых директив Еврокомиссии по энергетике (Третий энергетический пакет) предполагают дальнейшую либерализацию энергетического рынка Евросоюза. Он в основном направлен на:
• обеспечение энергетической безопасности;
• снижение энергетической составляющей в стоимости продукции для
укрепления своих конкурентных позиций на мировых рынках;
• получение доступа к другим источникам углеводородного топлива,
прежде всего, природного газа.
Новые директивы по защите и демонополизации энергетических рынков ЕС требуют создания межгосударственных регулирующих органов, разделения компаний на добывающие и транспортные, а от третьих стран – обеспечения принципов энергетической безопасности и взаимного доступа на энергетические рынки.
«Третий энергетический пакет» предлагает осуществить следующие основные нововведения:
• изменить институциональную структуру регулирования в энергетике на уровне национальных хозяйств и всего ЕС с целью усиления контроля; внешняя энергетическая политика отдельных стран ЕС переходит в сферу ответственности Еврокомиссии;
• для повышения конкуренции и борьбы с монополизмом разделить компании по вертикали, отделив производственную и транспортно-сбытовую их составляющие;
• ограничить инвестиционную деятельность компаний, оперирующих на европейском рынке (в том числе из третьих стран) в газотранспортном сегменте и в секторе передачи электроэнергии.
В позиции государств–членов ЕС нет единства в отношении «Третьего энергетического пакета». Соглашаясь с целесообразностью дальнейшей либерализации энергетического рынка ЕС, они не во всем принимают ее механизмы и предлагают поправки в новые директивы.
Крупнейшие энергокомпании Евросоюза при поддержке правительств Германии, Франции, Италии и ряда других государст в-членов объявили о своем неприятии идеи расчленения на производственную и транспортно-сбытовую части. Они сомневаются в положительном макроэкономическом эффекте от разделения вертикально интегрированных компаний. Весьма вероятно, по их мнению, что после такого разделения компании окажутся более уязвимы и в случае попыток недружественных поглощений иностранными инвесторами. Сомнительно и то, что цены на газ снизятся в результате новых решений Еврокомиссии. При этом оппоненты «третьего энергопакета» аргументируют следующим образом:
• долгосрочная безопасность и стабильные цены могут быть лучше сохранены на управляемых национальных рынках, на которых доминируют крупные энергетические компании, способные противостоять неопределённости изменений спроса и предложения;
• объединение газовых и электроэнергетических компаний обеспечивает надёжность поставок газа электростанциям, входящим в объединённую компанию, и позволяет уменьшить неопределённость цен на газ, значительно влияющих на тарифы на электроэнергию;
• вертикальная интеграция компаний снижает трансакционные издержки (эффект масштаба) и, соответственно, цены.
.
Новые правила функционирования европейской энергетики, прежде всего, в газовой отрасли и электроэнергетике, закреплённые в «третьем энергопакете», ущемляют интересы и снижают конкурентоспособность на европейском рынке крупнейших российских поставщиков энергоресурсов. Изменения условий работы энергетического рынка ЕС без учета интересов России вносят неопределенность в работу всех звеньев энергетической цепочки энергодиалога между двумя сторонами.
Известно, что Россия не ратифицировала Договор к Энергетической хартии и не считает себя связанной обязательствами по этому договору. Негативная позиция России по отношению к Энергетической хартии вызвана тем, что та в максимальной степени удовлетворяет потребностям импортёров энергоресурсов и не защищает интересы экспортёров. Считается, что по отношению к России в Хартии заложен дискриминационный подход. ДЭХ не касается распространения ядерных технологий, морской транспортировки нефти и нефтепродуктов. Рассмотрим главные причины, препятствующие его ратификации.
1. Требуется согласование транзита энергоресурсов (статья 7ДЭХ и проект Транзитного протокола). Напомним, что в ДЭХ сформулированы принципы транзита топлива и энергии. К ним относятся:
• свобода транзита, обеспечение недискриминационного доступа к
транспортным мощностям для транзита энергоресурсов;
• предоставление национального режима транспортировки при транзите топлива и энергии;
• сохранение существующего потока транспортируемых транзитом
энергоресурсов в случае возникновения спора до его завершения.
Противники ратификации ДЭХ истолковывают пункт 3 статьи 7 ДЭХ (транзит) как необходимость применения национального режима транспортировки к транзиту энергоресурсов. Это означает, что для такого транзита следует применять внутренние тарифы. При прокачке газа тарифы в России регулируются государством. В результате они ниже действительных затрат. В Европе тарифы на транспортировку газа значительно выше. В случае ратификации ДЭХ Россия вынуждена будет: либо увеличить внутренние тарифы, что приведёт к росту внутренних цен на газ2; либо осуществлять транзит газа из Центральной Азии в Европу по низким тарифам.
Это, естественно, неприемлемо для России. В первом случае резко растёт энергетическая компонента в стоимости продукции, увеличиваются затраты населения на приобретение газа. Во втором – теряются доходы от низких тарифов, уменьшаются конкурентные позиции газа на мировых рынках. Противники ратификации ДЭХ указывают и на то, что нет эффективного механизма его применения, что и показали газовые конфликты России и Украины в 2006–2007 и 2008–2009 гг. ДЭХ не допускает увязывания поставок газа какой-либо стране и транзита через неё в другие страны. В то же время Украина требовала льготных условий на поставку газа, угрожая прекращением транзита и несанкционированным отбором газа.
В свою очередь, сторонники ратификации ДЭХ исходят из того, что, во-первых, пункт 3 статьи 7ДЭХ допускает исключения из общего правила и, во-вторых, в соответствии со статьей 4 ДЭХ положения Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) имеют приоритет над положениями ДЭХ. В то же время в рамках ГАТТ предоставляется возможность обосновать применение более высокого тарифа на транзит энергоносителей.
2. Разногласия России и ЕС по проекту Транзитного протокола сводятся: к «праву первого отказа» (статья 8 документа) и к
«интеграционной поправке» (статья 20).
Так называемое правило первого отказа заключается в том, что если договор о поставках – долгосрочный, а договор транзита – краткосрочный, то исторический поставщик должен иметь право первым сказать «да» или «нет» в отношении новых условий, выдвигаемых собственником транзитных систем. Еврокомиссия в применении этого принципа видит нарушение антимонопольного законодательства ЕС. По мнению ЕС, «право первого отказа» противоречит либерализации газового сектора, которая осуществляется сейчас в Евросоюзе. Этот принцип создаёт условия для дискриминации при допуске к системам транспортировки энергии.
Россия же выступает за то, чтобы ее отношения с ЕС основывались на этом принципе. Если он не будет реализован, то в перспективе «Газпром» может потерять доступ к газотранспортным мощностям для транзита отечественного газа, например, через территорию Украины, вследствие ее отказа в продлении контрактов на транзит. В ДЭХ предусматривается равный доступ к транзитным мощностям как старых, так и новых поставщиков, что может привести к потере части транзитных мощностей для российских экспортеров. В случае конфликта между надёжностью поставок и правилами свободного рынка приоритет необходимо отдать надёжности поставок.
Смысл «интеграционной поправки» заключается в том, что для целей транзита территория стран ЕС рассматривается в качестве единой территории, то есть понятие «транзит» при поставках, например, из России во Францию заканчивается на внешней границе ЕС. Некоторые российские эксперты считают, что эта поправка ЕС преследует цель дискриминировать отечественные газовые поставки, поскольку в этом случае, во-первых, транспортировка газа по территории Евросоюза будет регулироваться законодательством ЕС, в формировании которого Россия не участвует. Во-вторых, все вопросы транзита газа в ЕС через Россию должны решаться в рамках Транзитного протокола. В то же время при транспортировке российского газа в какую-либо из стран ЕС по территории одной или нескольких из его стран придётся руководствоваться только внутренним законодательством ЕС.
3. Ключевой проблемой остается сложившийся механизм долгосрочного финансирования российской газовой промышленности, увязанный с долгосрочной политикой регулирования в ЕС рынков природного газа. Разрушение системы долгосрочных контрактов – основы финансирования капиталоёмких проектов по добыче и транспортировке газа – приведёт к возникновению финансовых трудностей у «Газпрома». Ведь либерализация газового рынка предполагает постепенный отказ от долгосрочных контрактов, переход к краткосрочным и спотовому рынку, на котором ведется торговля реальным товаром с немедленной поставкой.
Негативная позиция России по отношению к Энергетической Хартии не означает, что она не стремится к эффективному энергодиалогу с ЕС. С этой целью предполагается сформировать новую правовую базу международного сотрудничества в сфере энергетики.
1 http://www.eur.ru
2 Среднее расстояние прокачки газа по России 2-2,5 тыс. км. Если увеличить транспортные тарифы, то цена газа существенно вырастет.
4
Россия – ЕС: жесткий прессинг энергодиалога