Реализация антикризисной политики муниципального образования: отечественный и зарубежный опыт

Мишанина Ольга Анатольевна

ведущий специалист отдела контроля и надзора

Министерства общего и профессионального

образования Свердловской области

г. Екатеринбург

Реализация антикризисной политики муниципального образования: отечественный и зарубежный опыт

Изучение практики управления территориальным развитием позволяет отметить существенное повышение внимания к проблемам поддержки городских поселений, находящихся в неблагоприятной социально-экономической ситуации. Разрабатываются разнообразные программы поддержки развития городов, реализуемые как на региональном, так и на общенациональном уровнях.

По масштабам охвата программы поддержки городского развития могут носить всеобщий и селективный характер. На участие во всеобщих программах могут в той или иной мере рассчитывать все города страны. Для участия в селективных программах выделяются определенные группы городов-участников, объединенных наличием общих социально-экономических проблем.

С точки зрения содержательных приоритетов, выделяются программы, мероприятия, ориентированные на выравнивание финансово-бюджетной обеспеченности городов, и программы, ориентированные на выравнивание социально-экономического развития.

Наиболее богатый опыт реализации селективных программ поддержки городского развития, ориентированных на решение конкретных городских проблем, накоплен в странах Европейского Союза. В рамках ЕС сегодня выделяется 3 типа проблемных районов: слаборазвитые, кризисные промышленные, сельскохозяйственные районы. Слаборазвитые районы выделяются на основании душевого ВВП — он должен быть не выше 75% от среднего по ЕС. Для отнесения района ко второй категории необходимо, чтобы уровень безработицы был выше, чем в среднем по ЕС (в течение предшествующих 3 лет) и наблюдается общее снижение занятости в отдельных отраслях. В состав таких районов могут быть включены и прилегающие к очагам кризиса ареалы, крупные центры, в которых уровень безработицы выше на 50% среднего по ЕС. К третьей категории относятся территории с высоким удельным весом занятости в сельском хозяйстве, низким уровнем доходов в указанной отрасли и социально-экономического развития. Сообщество всячески стремится к концентрации усилий на развитии наиболее выраженных кризисных ареалов и недопущении нарушения принципа свободной конкуренции. Эта тенденция к максимальной концентрации усилий является одной из важных причин расширения масштабов селективных программ, нацеленных на поддержку потенциальных полюсов экономического роста в рамках проблемного региона, которыми выступают именно города.[1]

Для России, с ее преобладанием в структуре экономики традиционных отраслей тяжелой промышленности, наиболее интересен опыт реабилитации городских поселений в старопромышленных регионах ЕС, специализация которых связана с угледобычей, черной металлургией, текстильной промышленностью. Данный опыт интересен еще и тем, что проблемные города в старопромышленных регионах образуют пространственные скопления, определяемые дислокацией основных сырьевых баз и последовательностью стадий технологического цикла. В силу этого, особенно ценен опыт комплексной реабилитации городов, расположенных на ограниченной территории кризисного района с исторически исчерпавшей себя хозяйственной специализацией.

Так, в Бельгии, со второй половины 1940-х гг. государственная региональная политика концентрировала внимание на двух типах проблемных регионов: периферийных с высокой безработицей и перенаселенных урбанизированных агломераций в западном экономическом ядре страны. Было выделено 9 развивающихся регионов, а внутри - 40 ядер развития. Одной из наиболее успешных в ЕС до сих пор считается программа реструктуризации угледобывающей территории Южного Лимбурга. Правительство посредством создания новой инфраструктуры, переобучения шахтеров и других мер содействовало реабилитации кризисных городов путем строительства новых предприятий, перемещения госучреждений, открытия университета и т.д.[2]

Классическим примером реабилитации кризисных территорий сегодня является опыт реструктуризации Рурского региона в Германии. Со второй половины 50-х гг. в угольной промышленности Рура начался кризис, главной причиной которого стала конкуренция со стороны более дешевого энергоносителя - импортной нефти. Реабилитационные меры охватили 11 городов и прилегающие к ним местности. Основными направлениями реструктуризации экономики региона стали: модернизация прочих отраслей промышленности; развитие высшего образования; создание технологических центров и на их основе - наукоемких производств; улучшение окружающей среды.

С конца 1980-х годов ЕС целенаправленно разрабатывает и проводит специальные действия, нацеленные на города, наиболее концентрированными из которых являются инициативы сообщества URBAN, направленные на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах ЕС. Данные инициативы являются своего рода рамочными программами, объединяющими значительное количество конкретных программ и проектов общими целями и ресурсами.

За период 2000-2006 гг. в рамках URBAN II на поддержку устойчивого экономического и социального развития планировалось направить 730 млн. евро в 70 городских ареалах. Несмотря на то, что сумма финансирования сократилась по сравнению с первым этапом, это не означает сворачивания программы, а скорее говорит о модификации ее структуры. Кроме того, существует программа поддержки городских пилотных проектов, нацеленная на поддержку инновационных проектов для стимулирования городского развития.[3]

Логическим звеном в развитии специализированных программ поддержки городского развития в ЕС стало формирование городской политики, как самостоятельного направления государственного регулирования территориального развития, что выразилось в принятии двух основополагающих документов:1)в 1997 г. "О городской политике стран-членов ЕС"; 2)в 1998 г. "Устойчивое развитие городов Европейского Союза: руководство к действию", в котором провозглашалась необходимость проведения прямой городской политики, а также были установлены ключевые принципы и направления городской политики: субсидиарность; партнерство; экологическая устойчивость; рыночная эффективность, предполагающая разумную опору на рыночные механизмы. [4]

В настоящее время можно говорить о достаточно сформированном механизме городской политики, который включает: законодательные инициативы в рамках компетенции ЕС; меры по воздействию на рынок; разработка ноу-хау в области городской политики и обмен опытом; финансирование, в особенности через структурные фонды ЕС; разработка стратегий городского развития и т.п.

Обширный опыт наднациональной политики поддержки развития поселений накоплен и в странах Северной Европы. Особенностью этих программ является особое внимание учету специфики расселения и хозяйственной деятельности в неблагоприятных природно-климатических условиях. Среди наиболее влиятельных структур надгосударственной территориальной политики: Северный Совет, Совет государств балтийского моря, Арктический Совет, а также программа "Северное измерение", действующая в рамках Евросоюза.

Примеры эффективной городской политики существуют и в отдельных странах. Ярко выраженную поселенческую направленность носят программы регионального развития в Канаде. Основная первичная единица северной региональной политики в Канаде - это "город - регион", трактуемый как симбиоз собственно городской территории и окружающей местности. Причем первичные регионы могут иметь как моноцентрическую структуру, так и полицентрическую, если несколько близлежащих городов образуют экономический центр. Более крупными таксономическими единицами регионального планирования являются провинции, группы провинций, а также специфические регионы речных бассейнов и отдаленные северные регионы с экстремальными природными условиями.

В 90-х годах в Англии была разработана правительственная программа обновления 57 городов, рассчитанная на совместные действия правительства, местных властей и частного сектора, цель которой оказать финансовую помощь в развитии и восстановлении городов и рекультивации земель, поврежденных в результате промышленной деятельности.

В экономически развитых странах накоплен большой опыт «точечной» поддержки проблемных территорий, например, создание на территории депрессивных районов муниципальных образований локальных, внутригородских зон предпринимательства.

Сегодня в России накоплен определенный опыт мероприятий по реабилитации проблемных городов, который не носит системного характера с точки зрения инструментов, продолжительности реализации, степени охвата основных городских подсистем. Такой опыт на федеральном сегодня существует по трем группам городских поселений:

Городские поселения горнодобывающей, в первую очередь угольной промышленности, с истощенной минерально-сырьевой базой;
Моногорода с критической ситуаций в сфере занятости;
Города с неблагоприятной экологической ситуацией.

Наиболее длительной по времени является практика реабилитации городских поселений горнодобывающего профиля, которая начала формироваться еще в советский период. В конце 50-х — начале 60-х годов в связи с увеличением в топливном балансе страны доли нефти и газа предполагалось значительно снизить добычу подмосковного угля. В связи с этим предусматривался отказ от закладки новых шахт и консервация строящихся. Для занятия освобождающихся кадров были приняты решения о размещении в районах отрабатываемых шахт большой группы предприятий приборостроения, машиностроения, легкой, пищевой и других отраслей промышленности.

В процессе реализации этих решений выявились достаточно серьезные проблемы, которые потребовали пересмотра первоначальных предложений.

1. Ориентация на использование освобождающихся кадров угольной промышленности на новых предприятиях оказалась в значительной мере не реализованной.

2. Использование надшахтных сооружений, позволяющих удешевить строительство предприятий на 40%, могло быть применено только для размещения небольших предприятий.

3. В связи с изменением характера размещения предприятий, значительная часть небольших поселков осталась без мест приложения труда и существенно потеряла население, а ряд поселков вообще перестал существовать.

Программы поддержки городов угледобывающей специализации с истощающейся сырьевой базой существуют и сейчас, хотя их масштабы стали гораздо меньше. В рамках средств федерального бюджета, направляемых на финансирование реструктуризации угольной промышленности, выделяются средства на разработку и реализацию Программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов (поселков), получателями средств являются 78 муниципальных образований в 24 субъектах Федерации. Орган, на который возложена разработка программ поддержки местного развития кризисных угледобывающих территорий - Государственное учреждение «Соцуголь». Основной нормативный документ, определяющий механизмы поддержки городских поселений - Положение о формировании и реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, финансируемых за счет средств государственной поддержки угольной отрасли. [5]

Вместе с тем, следует отметить, что активность этой организации и объемы выделяемых средств из государственного бюджета, в настоящее время резко сокращаются. Пик объемов финансирования пришелся на период конца 90-х годов, когда процессс реструктуризации угольной отрасли финансировался не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет средств международных финансовых организаций.

Реализация мероприятий, направленных на поддержку монопоселений, началась в конце 90-х годов в результате крупномасштабного экономического кризиса, последствия которого наиболее ярко проявились именно на локальном уровне монопоселений.

Новый всплеск интереса к проблемам градообразующих предприятий наблюдался в 2002 году, когда специальным постановлением Правительство РФ поставило задачу градообразующим предприятиям самостоятельно разработать программу собственной реструктуризации с целью повышения экономической эффективности, снижения издержек и увеличения налоговых отчислений в федеральный бюджет. Однако, проекты Концепции государственной политики по реструктуризации градообразующих предприятий и План мероприятий по реализации Концепции государственной политики по реструктуризации градообразующих предприятий так и остались проектами.

Более того, анализ управленческих решений в сфере поддержки монопоселений на федеральном уровне, демонстрирует примеры ее резкого свертывания. Так, до 2000 года из региональных фондов занятости выделялись дополнительные средства для создания и сохранения рабочих мест на градообразующих предприятиях в монопоселениях. В 2001 году произошла централизация в федеральном бюджете средств социальных внебюджетных фондов, резко сократилось выделение средств на активные мероприятия политики занятости.

Единственным примером устойчивого, длительного внимания федеральных органов власти к проблематике моногородов является деятельность Министерства труда. Начиная с 1999 г. под эгидой Министерства труда в России проводится мониторинг рынка труда монопрофильных поселений и ежегодно составляются перечни населенных пунктов с моноэкономической структурой и критической ситуацией в сфере занятости. Разработано "Положение о мониторинге городов и других населенных пунктов с моноэкономической структурой и высоким уровнем безработицы", подготовлены Методические рекомендации по формированию территориальных специальных программ содействия развитию занятости в монопрофильных городах.[6]

Наименее результативными пока следует признать попытки формирования специализированных программ поддержки городов с неблагоприятной экологической ситуацией.

В Государственном Комитете по охране окружающей среды Российской Федерации определены критерии определения статуса территорий экологического неблагополучия: “зона чрезвычайной экологической ситуации”, “зона экологического бедствия”. Другое направление работы связано с определением вариантов предоставления этим территориям налоговых льгот, финансовых ресурсов, использования различных элементов хозяйственного механизма. Официально такого статуса не получил ни один из городов или районов России, поскольку соответствующее постановление правительства не было принято.

В таких городах, как Чапаевск (Самарской области), Братск (Иркутской области), Нижний Тагил, Каменск-Уральский (Свердловской области) предполагалось отработать экономические механизмы по выводу их из экологического кризиса, но значительные различия в социально-экономическом положении этих городов не позволили найти однозначного решения.

В отсутствии четко продуманной общегосударственной стратегии реабилитации кризисных городов, системные решения подменяются принятием правительственных постановлений по отдельным городам. Объекты реализации разработанных программ во многом совпадают. Подавляющее большинство угледобывающих депрессивных городов являются монопоселениями с критической ситуацией в сфере занятости и серьезным загрязнением окружающей среды, что подчеркивает нерациональность индивидуализированных решений о помощи тому или иному городу, урбанизированному району и необходимость формирования целостной общегосударственной политики поддержки городов, оказавшихся в неблагоприятной социально-экономической ситуации.

На местном уровне также возможна поддержка кризисных поселений. В силу ограниченности ресурсов местных органов власти, чаще всего она реализуется в форме частно-общественного партнерства, инициатором создания которого выступает крупная вертикально-интегрированная компания, включающая функцию поддержки развития городов в элемент корпоративной политики. Например, основным направлением социальной политики Группы СУАЛ, объединяющей предприятия цветной металлургии, является активная позиция в сфере адаптации муниципалитетов к современным требованиям реформы государственной власти и местного самоуправления. [7]

Однако, несмотря на все большее распространение этого опыта, он малоприменим по отношению к городам, находящимся на нисходящей стадии жизненного цикла. В силу необходимости кардинального изменения состава и структуры градообразующего комплекса, они оказываются непривлекательными для частных инвесторов. Требуется разработка принципиально новых схем и механизмов взаимодействия частного бизнеса, региональных и местных органов власти, рационального перераспределения функций управления территорией.

Определенный вклад в решение городских проблем вносят и территориальные организации, ассоциации, союзы городов, объединяющие города, среди которых наиболее распространены кризисные процессы. Например, Союз малых городов России, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация шахтерских городов России и т.д. Однако в этом случае речь скорее идет об организованном политическом лоббировании.

Таким образом, в России недооценивается значение специализированной селективной политики поддержки городского развития на общегосударственном уровне.

Несмотря на множественность потенциальных возможностей влияния, городское поселение в России пока не рассматривается как полноценный объект государственной социально-экономической политики. Спектр инструментов воздействия на городское развитие на государственном уровне ограничен и сводится к набору преимущественно бюджетно-налоговых инструментов перераспределительного характера.

Мероприятия, реализуемые в рамках программ поддержки определенных категорий городов, не являются частью общегосударственной стратегии реабилитации городских поселений и ориентированы на компенсацию текущего снижения бюджетных поступлений и доходов населения.

Отсутствуют устойчивые механизмы координации решений, разрабатываемых в рамках федеральной, региональной и муниципальной политики территориального развития и в рамках государственной промышленной, структурной и научно-технической политики.

Оценка степени неблагополучия городских поселений и как следствие принятие управленческих решений, происходит на основе оценки ограниченного круга экономических показателей, которые оценивают отклонение ситуации от общерегиональной (общероссийской)и не позволяют сделать вывод о наличии или отсутствии исторической перспективы развития города в рамках сложившейся функциональной специализации.

Для городов, исчерпавших перспективы прежней функциональной специализации, почти не существует возможности участия в традиционных схемах частно-общественного партнерства в силу непривлекательности их территории как места ведения хозяйственной деятельности.

Дополнительные сложности для реабилитации поселений, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла возникают в условиях реализации реформы местного самоуправления. Серьезно ограничивая возможности сохранения самостоятельного статуса муниципального образования, доходные источники, объекты муниципальной собственности, она дестабилизирует развитие в первую очередь малых городов, среди которых доля поселений, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла наиболее велика.

Кризисные города России: пути и механизмы социально-экономической реабилитации и развития / В.Я.Любовный, О.С. Пчелинцев, Л.Я. Герцберг и др. Серия «Библиотека муниципального служащего» Вып.5. М., 1998. 95 с.
Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: Изд-во Гос. Ун-та. Высш. Шк. Экономики, 2000. 493с.
Силин Я.П. Город и политика: проблемы формирования и развития. Екатеринбург, Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005. 199 с.
Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. СПб.: Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005. 376 с.
Официальный сайт ГУ «Соцуголь» // http: www.sotsugol.ru
Методические рекомендации по формированию территориальных специальных программ содействия занятости в монопрофильных городах. М.: Министерство труда и социального развития, 2002. 109 с.
Официальный сайт компании СУАЛ – холдинг // http: www. sual.ru

PAGE \* MERGEFORMAT 6

Реализация антикризисной политики муниципального образования: отечественный и зарубежный опыт