Развитие государственно-частного партнерства в пенсионной системе

Калинина Валерия Рустемовна

РЭА им. Г.В. Плеханова,

Аспирант кафедры «Финансов и цен»,

г. Москва

Под термином государственно- частное партнерство следует понимать широкий спектр бизнес моделей и отношений, между государственными и бизнес структурами, действующими на средне- и долгосрочной основе с целью решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Государственно-частное партнерство широко распространено в международной практике таких стран как США, Германия, Франция, Великобритания и реализовано в таких направлениях как строительство транспортных сетей, недвижимости и инфраструктуры. Основной причиной развития данного направления послужил недостаток финансовых средств на развитие и поддержание социально значимых направлений экономики, проблемы дальнейшего увеличения налоговой нагрузки для пополнения доходных частей бюджета, трудности с внешним заимствованием денежных средств и накопившее недовольство населения в отношении существующего качества предоставляемых государством социально значимых услуг. Среди наиболее значимых примеров можно отметить строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, электростанции Редо и Tapada в Португалии, электростанции «LUL Power PFI» в Лондоне и пр. Все проекты, реализуемые в международной практики на основе государственно- частного партнерства, по мнению В. Лихачева1, можно разделить по следующим отраслям экономики:

Финансовый сектор, к которому относятся частные страховые и управляющие компании, имеющие опыт взаимосвязи с потребителями на конкурентных добровольных рынках и занимающие все более прочные позиции в секторах обязательного социального страхования.
Общественный порядок и безопасность – к которому можно отнести обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, используемых частным сектором (парки, общественные здания, паркинги).
Недвижимость - строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития в коммерческих целях.
Образование и медицина – строительство и оборудование школ и медучреждений частными компаниями на условиях строительства и коммерческого использования сопряженных территорий.
Природопользование – развитие и обслуживание рекреационных ресурсов (парков, садов, заповедников) на условиях получения дохода от их использования.
Муниципальные услуги – строительство и обслуживание коммунальных сетей.
Телекоммуникации – создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольных прав на ее использование, на условиях трансляции социально значимых программ.
Транспорт – строительство, эксплуатация и обслуживание систем мониторинга и управления движением, строительство и обслуживание автомагистралей, железнодорожных магистралей, речных и морских портов.

Через реализацию государственно-частного партнерства, государству удается достичь благоприятного результата при одновременной экономии бюджетных средств. Важным условием функционирования «здорового» государственно-частного партнерства является определение основных принципов функционирования. Так Европейским сообществом был разработан ряд следующих рекомендаций2:

Частные управляющие инфраструктурными объектами обязаны предоставлять всем операторам из стран ЕС равные возможности резервировать инфраструктуру для будущего использования;
Резервирование инфраструктуры должно быть пропорционально финансовым обязательствам, принимаемым на себя оператором;
Запрещается резервировать по заявкам операторов все имеющиеся мощности, необходимо оставлять свободную инфраструктуру для предоставления тем, кто планирует вход на рынок.
Необходимо использовать принцип «используй, а то потеряешь» (use it or lose it) – зарезервированные мощности должны быть использованы или права на них будут переданы другим операторам по истечении определенного периода времени.

На наш взгляд, данный список следует дополнить обязательной разработкой долгосрочного бизнес плана и годовой оценкой KPI (Key Performance Indicators — ключевые показатели эффективности), которые должны быть определены в индивидуальном порядке, исходя из направления государственно-частного партнерства.

Среди основных преимуществ ГЧП можно отметить следующие:

Синергетический эффект, который заключается в увеличении производительности труда и эффективности предоставляемых услуг, за счет сочетания современных технологий со стороны частного бизнеса и государственной поддержки с другой стороны.
Трехмерный интерес: государство – бизнес – человек. Данное преимущество заключается в наличии интереса, как со стороны государства - в развитии и эффективном управлении интересующей области (проблемного направления) при одновременной минимизации бюджетных расходов, что наиболее актуально в период финансового кризиса, и сохранении контрольной функции (в вопросах общественной безопасности, доступности, качества, ценообразования и пр.). Так и для частного бизнеса – по средством реализации интересующего инвестиционного проекта на условиях получения экономической выгоды и при разделении возможных рисков по данному проекту с государством. А так же и для физического лица, т.е. потребителя услуг, - который в первую очередь заинтересован в гарантированном обеспечении социально-значимых услуг высокого качества по выгодным ценам.
Эффективный менеджмент, так как бизнес структуры быстрее реагируют на потребности рынка в отношении развития корпоративной культуры и принятия управленческих решений, по сравнению с государственными структурами.
Экономия времени. Как показывает практика, бизнес структуры более оперативны в принятии решений, возможно из-за менее развитой бюрократической системы, по сравнению с государственными структурами. Вместе с тем, частные структуры, довольно часто сталкиваются с рядом проблем при получении различных лицензий, юридических согласований по ряду вопросов, требуемых вмешательства государства. При государственно-частном партнерстве, при котором, как было упомянуто выше, имеет место интерес, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, данная проблема может либо полностью решиться, либо значительно сократиться.
Минимизация государственных расходов на социально-значимые проекты за счет привлечения частного капитала.
Получение максимально возможного дохода за счет привлечения имеющегося рыночного потенциала без консолидации всех активов в руках одного собственника.

Вместе с тем ГЧП влечет за собой и ряд отрицательных тенденций, таких как:

Возникновение ассиметричной информации, которая возникает в силу большей осведомленности со стороны бизнес структур в отношении рыночной ситуации, привлекательности инвестиционных возможностей и пр.
Вероятность превышения должностных полномочий, как со стороны государства, так и со стороны частного сектора, за счет консолидации управления в руках одной из сторон.
Сохранение высокого риска невыполнения или не должной реализации проекта для государства. С одной стороны, бизнес структура берет на себя часть расходов, что позволяет минимизировать финансовое давление на государственный бюджет, с другой – сохраняет за государством функцию ответственного лица, которое при наступлении неблагоприятного исхода во избежание социально напряженности должно будет взять на себя все расходы по урегулированию проблемных вопросов.
Риск развития олигополизации. Проникновение бизнес корпораций в социально-значимые отрасли (электроэнергии, транспортных путей, образования, медицины и пр.) предполагает развитие олигополии.
Страновые риски, к которым относятся политический, юридический риски.
Экономические и финансовые риски, оказывающие влияние, как на государство, так и на бизнес структуру.

Данный перечень является основополагающим, на наш взгляд, и может быть расширен.

В Российской Федерации, несмотря на использование данного направления в общественной жизни, правовое понятие государственно-частного партнерства отсутствует, хотя активно используется в Бюджетном кодексе, в ряде федеральных программ. К законодательному акту, который на данный момент регулирует процесс создания государственно-частного партнерства, можно отнести Федеральный закон «О концессионных соглашениях», принятый в 2005 году.

К основным ГЧП-институтам, действующим на территории РФ можно отнести ВЭБ, Инвестиционный фонд РФ, государственные корпорации (например, ОАО "РЖД") и т.п. К ГЧП- инструментам, в свою очередь, можно отнести концессионные соглашения, инвестиционные соглашения, предусмотренные правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ. К используемым в российской практике источникам финансирования ГЧП можно отнести:

Инструменты бюджетного инвестирования, такие как федеральные целевые и адресные инвестиционные программы;
Инструменты бюджетного финансирования не инвестиционного характера, например, сервисные контракты;
Инструменты частного инвестирования, к которым можно отнести концессионные договоры с условиями инвестирования со стороны бизнеса;
Смешанное финансирование, производимое как со стороны Инвестфонда РФ, так и бизнес структур;
Заемные средства.

Используемые в российской практике ГЧП были вызваны следующими причинами:

Нехватка бюджетных средств на финансирование социально-значимых направлений экономики;
Наличие альтернативы приватизации объектов государственной собственности в малопривлекательных с экономической точки зрения отраслях (образование, здравоохранение и пр.);
Необходимость в развитии регионов России (развитие экономики, рабочих мест), для которого необходима с одной стороны – активная поддержка со стороны государства, с другой – инвестиции со стороны бизнес структур.

В существующих условиях финансового кризиса потребность в ведении ГЧП возрастает, так как с одной стороны, требуется сокращение государственных расходов на социальные программы с одновременным улучшением качества предлагаемых социальных услуг для населения. С другой – многим отраслям российской экономики требуется господдержка.

На наш взгляд, при внедрении государственно-частного партнерства в пенсионную систему, под которой, следует понимать сложный механизм, в основе которого функционирует целый ряд институтов: социальных, правовых, экономических и пр., действие которых направлено на удовлетворение интересов общества, путем предоставления гражданам гарантированного материального обеспечения в случае утраты трудоспособности (по старости и другим причинам) в виде пенсий и на основе соблюдения баланса интересов разных поколений страны, могут быть достигнуты следующие цели:

Привлечение бизнес структур к вопросу пенсионного обеспечения;
Минимизация государственных расходов за счет привлечения инвестиций со стороны бизнес структур;
Развитие эффективного менеджмента в сфере пенсионного обеспечения;
Создание дополнительных рабочих мест;
Развитие экономики страны в целом;
Рост налоговых поступлений со всех уровней.

Рассмотрим более подробно вопрос функционирования государственно-частного партнерства в пенсионной системе.

Рассмотрение данного вопроса, на наш взгляд, следует с определения основных сторон данного партнерства и преимуществ для каждой из сторон.

Сторонами государственно-частного партнерства, являются следующие лица:

1. концедент – государство или государственное образование. Согласно 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»3, концедент - Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органами и юридическими лицами, и концедент должен известить концессионера о таких органах, лицах и об осуществляемых ими правах и обязанностях.

2. концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Между концедентом и концессинером заключается концессионное соглашение, на основании которого концессионер осуществляет управление проектом. Источником финансирования выступают с одной стороны – коммерческий капитал бизнес структуры, сформированный за счет прямого инвестирования имеющегося капитали, либо за счет привлечения денежных средств, путем выпуска ценных бумаг. С другой – финансовые ресурсы со стороны концедента, т.е. государства, формируемые за счет выпуска долгосрочных целевых облигаций с доходностью, достаточной для инвестирования пенсионных накоплений.

Как уже было отмечено выше, за счет участия в государственно- частном партнерстве, достигается «трех мерный интерес», так в отношении пенсионного обеспечения:

- для концедента – эффективное развитие пенсионной системы с минимизацией бюджетных средств и с одновременным сохранение за собой регулирующей функции;

- для концессионера – возможность реализации инвестиционного проекта, с диверсификацией возможных рисков с государственной структурой;

- для физического лица – гарантированное пенсионное обеспечение при наступлении пенсионного возраста.

Указанный выше «трехмерный интерес» при использовании государственно-частного партнерства достижим в связи с решением следующих имеющихся на данный момент проблем:

Сокращение финансовой нагрузки на государственный бюджет;
Отсутствие необходимости во введении дополнительной налоговой нагрузки на население;
Минимизации проблемы занятости4;
Развитие института финансового посредничества;
Развитие экономики страны в целом;
Увеличение налоговых доходов в государственные и местные бюджеты;
За счет образования дополнительных источников дохода государственного бюджета, могут быть сформированы фонды на развитие социальной сферы;
Упрощение прохождения административных барьеров для бизнес структур5;
Увеличение стоимости компании, принимающей участие в ГЧП;
Развитие финансовых инструментов для долгосрочного финансирования пенсионных накоплений.

Как уже было отмечено выше, на данный момент, правовое понятие ГЧП отсутствует, в связи с чем, для внедрения ГЧП в пенсионной системе потребуется на первом этапе рассмотрение юридических и финансовых аспектов и законодательное их закрепление.

В качестве примера функционирования ГПЧ в пенсионной системе, в данной работе приводиться следующая схема, позволяющая наглядно представить процесс взаимодействия государственного сектора и бизнес структуры, см. рис. 1.

Рис. 1.

Схема функционирования государственно-частного партнерства.

Как видно из проведенного анализа, в последние годы в международной и в отечественной практике активно развивается сотрудничество государства и частного сектора в отраслях, ранее находившихся в государственной управлении и государственной собственности. Данную тенденцию можно объяснить с одной стороны, недостатком денежных средств в государственном бюджете на функционирование социальных программ, с другой – стратегически важные объекты не могут быть приватизированы частным сектором. В связи с чем, представляется наиболее успешным прибегнуть к государственно-частному партнерству, в том числе и для решения проблем, имеющихся в пенсионной системе. На наш взгляд, особенно актуальна тема развития государственно-частного партнерства в пенсионной системе в условиях мирового финансового кризиса, когда с одной стороны стоит проблема дефицита бюджета, с другой – увеличение доли населения пенсионного возраста.

Вместе с тем, несмотря на активное использование термина ГЧП, на данный момент, правовое понятие в России ГЧП отсутствует, в связи с чем, для внедрения ГЧП в пенсионной системе потребуется на первом этапе рассмотрение юридических и финансовых аспектов и законодательное их закрепление.

1 http://www.apep.ru/ru/uploadfiles/PPP.pdf;

2 http://www.apep.ru/ru/uploadfiles/PPP.pdf;

3 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ О концессионных соглашениях;

4 Создание рабочих мест: причины успеха некоторых стран. Пьетро Гарибальди и Паоло Мауро, 2000 год.

5 Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства. Бернарден Акитоби, Ричард Хемминг и Герд Шварц, 2007 год.

PAGE \* MERGEFORMAT 4

Развитие государственно-частного партнерства в пенсионной системе