Государственное регулирование инвестиционной деятельности

Н.М. Мухетдинова, д.э.н., проф.,

Совет Федерации, г. Москва

Действующий в России смешанный государственно-частный механизм инвестирования в основной капитал стал формироваться с начала 90-х годов в условиях перехода от централизованной плановой экономики к рыночной системе ведения хозяйства.

Государство, как монопольного инвестора в советской экономике, сменили различные категории частных инвесторов. Государство «ушло» из инвестиционного процесса, оставив за собой роль регулятора и инвестиции в социальную сферу, оборону, национальную безопасность.

На федеральном и региональном уровнях за последние два десятилетия сформировались государственные подходы к развитию инвестиционного процесса, создана правовая база, найдены инструменты и методы стимулирования инвесторов (в т. ч. путем оказания господдержки).

В сравнении с 1990-ми годами, когда госрегулирование инвестиционной деятельности в преобладающей степени было нацелено на формирование правовой и институциональной базы и использование косвенных методов, с середины 2000-х годов в условиях экономического роста возросла роль государственных инвестиций и прямых методов воздействия на инвестиционный процесс через активно создаваемые институты развития.

На протяжении 2000-х годов (до осени 2008 г.) происходила активизация инвестиционной деятельности после ее обвального сокращения в результате либерализации экономики в начале 1990-х годов. Рыночные реформы привели к ситуации систематического недоиспользования потенциала экономики, что наиболее ярко проявилось в значительном превышении доли валовых сбережений по сравнению с валовыми инвестициями в ВВП (в 2007 г. до инвестиций «не доходила» почти треть общей суммы валового сбережения).

Процесс послекризисного восстановления инвестиций не был завершен и прерван осенью 2008 года. В 2008 г. валовые инвестиции в основной капитал составили, по расчетам Б. Плышевского, не более 60% их объема в 1990 г.

Инвестиционная ситуация в стране характеризуется крайней территориальной неравномерностью и значительными различиями в отраслевой и воспроизводственной структуре инвестиций, видам инвестируемых основных фондов, источникам инвестиций и т.д.

Основными задачами инвестиционной политики для всех уровней власти и государства в целом являются снятие инфраструктурных ограничений и создание благоприятного инвестиционного климата, развитие финансовой, банковской инфраструктуры, устранение коррупции и поборов, повышение эффективности работы судебной и правоохранительной систем. Не менее важно объединить усилия двух уровней государственного регулирования – федерального и регионального, сосредоточив ресурсы на ключевых направлениях.

В условиях восстановительного экономического роста 2000-х годов была признана целесообразность усиления государственного регулирования и стимулирования инвестиционной деятельности по ряду направлений. По сути, со второй половины 2000-х годов можно говорить о начальных попытках совмещения подходов существовавшего в советский период планово-централизованного регулирования капитальных вложений с реализуемым в последние два десятилетия (но не оправдавшим себя) рыночным механизмом преимущественно частного инвестирования.

Реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, на основе которой были определены подходы к перспективам развития всего инвестиционного комплекса (потребность в капитальных вложениях, их структура и источники финансирования).

Разработаны долгосрочные программы развития ведущих отраслей и ряда крупных регионов. В 55 субъектах Федерации разработаны и утверждены документы долгосрочного социально-экономического развития. Такая система стратегического планирования призвана скоординировать действия федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и бизнеса в целях сбалансированного развития территорий.

Осуществляются меры по поддержке малого и среднего бизнеса, в том числе по линии стимулирования его инвестиционной активности.

Возросла доля финансирования капитальных вложений из государственного, прежде всего федерального бюджета. В промышленности (ее ведущих отраслях) образованы крупные вертикально интегрированные государственные корпорации.

В целях обеспечения инвестиционной привлекательности российской экономики совершенствуется налоговая система (снижение налоговой нагрузки на экономику; налоговое стимулирование инвестиций и инноваций; улучшение налогового администрирования) и таможенная система (регулирование процедуры транзита; введение единой формы таможенного документа; подготовка к введению института уполномоченного грузополучателя).

Внесены изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, касающиеся налога на прибыль. В частности, с 1 января 2006 г. налогоплательщики получили амортизационную премию - право списывать на себестоимость сразу 10% капитальных вложений (остальные 90% должны амортизироваться в установленном порядке). Помимо этого, в соответствии с законом проводится постепенная отмена ограничений на перенос убытков на будущее. Так, с 2006 г. этот норматив увеличился с 30 до 50% от налоговой базы, а с 2007 г. сняты все ограничения. Закон также содержит меры по стимулированию НИОКР, в частности, срок списания затрат на НИОКР был уменьшен с трех до двух лет. А расходы на НИОКР, не давшие результатов, разрешено списывать на себестоимость в размере 100% (ранее действовавший лимит - 70%).

За последние годы на федеральном уровне приняты длительно разрабатывавшиеся законы об особых экономических зонах и технопарках, концессиях. Сформированы государственный Инвестиционный фонд, Банк развития, Венчурная компания, совокупный финансовый портфель которых только в 2007 году пополнился на 300 млрд. рублей. Во многих странах, в том числе и с переходной экономикой (например, в Китае), такие институты развития успешно работают.

Практика применения важнейших инструментов развития (Инвестфонда, концессий, особых экономических зон) показала, что в существующем виде они являются инструментами ограниченного применения (ориентированы на крупные общенациональные проекты; заложены жесткие параметры и процедуры подготовки и т.д.).

Как представляется, необходимо четкое распределение функций финансирования через различные инструменты ГЧП (Инвестфонд - только инфраструктурные проекты, Банк развития - масштабные инвестпроекты с недостаточной коммерческой привлекательностью и гарантии от политических рисков; Российская венчурная компания, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Российская корпорация нанотехнологий, технопарки, ОЭЗ и т.д. предусмотрены для инновационных проектов).

Требует совершенствования механизм государственно-частного партнерства. Главное ограничение в его развитии – несовершенство законодательства, прежде всего федерального. Единственный закон, который сейчас регулирует ГЧП – Федеральный закон «О концессионных соглашениях», принятый в 2005 году. Его применение ограничено, так как оно не в полной мере согласовано с уже сложившимся отечественным гражданским, бюджетным, налоговым законодательством. Требует обсуждения вопрос о целесообразности разработки единой концепции развития ГЧП в России на уровне федеральной власти (и, возможно, закона о ГЧП) с созданием соответствующей институциональной инфраструктуры. Многие зарубежные страны в 1980-е годы, имея слабый опыт государственно-частных партнерств, создавали специальные агентства, которые осуществляли контроль за соблюдением обязательств по контрактам, производили статистический анализ; помогали местным органам власти; поддерживали государственную (муниципальную) власть в разработке институциональных решений.

Необходимо сосредоточиться на совершенствовании регионального законодательства ГЧП. В ряде российских регионов уже созданы «работающие» законы о ГЧП. В Томской области действует закон от 16 октября 2006 года №244-ОЗ «Об основах частно-государственного партнерства в Томской области», направленный на обеспечение стабильных условий развития всех форм ГЧП в Томской области. В декабре 2006 года принят Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга» в государственно-частных партнерствах», на основе которого осуществляется реализация ряда социально значимых инвестиционных проектов.

Реализация Федерального закона «О концессионных соглашениях» также выявила ряд проблем, тормозящих привлечение инвестиций в инфраструктурные проекты (прежде всего связанных со строительством дорог, где он в настоящее время применяется наиболее активно). Главная проблема состоит в том, что бюджетное законодательство за последние годы значительно видоизменилось и не адаптировано к совместному вложению государственными и частными компаниями инвестиционных средств в объекты концессионных соглашений. Это значительно тормозит развитие государственно-частного партнерства, на которое возлагаются большие надежды в восстановлении инвестиционной активности в стране.

Действенность государственного инструмента воздействия на инвестиционный процесс через Инвестиционный фонд в условиях кризиса значительно снижается. В первоначально утвержденном бюджете страны на 2009 год расходы Инвестиционного фонда были предусмотрены в сумме 156,5 млрд. рублей, а с учетом переходящего остатка 2008 года (то есть средств, не использованных в 2008 году) - 244,5 млрд. рублей. В ходе корректировки бюджетных расходов величину Инвестиционного фонда урезали на 67,4% до 79,7 млрд. рублей. Реализация ряда отобранных инвестиционных проектов, в том числе проектов «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» и «Комплексное развитие Южной Якутии» отнесена на более поздние сроки.

Столь резкое сокращение Инвестиционного фонда в 2009 года связано со значительным снижением доходов федерального бюджета и существенным изменением его конструкции: от первоначально утвержденного профицита почти в 2 трлн. рублей бюджетные власти были вынуждены перейти к дефициту в 3 трлн. рублей. Сокращение бюджетных расходов проведено избирательно, в основном за счет снижения инвестиционных расходов и расходов на содержание государственного аппарата и силовых ведомств.

Функционирование технико-внедренческих зон и промышленно-производственных особых экономических зон (ОЭЗ) пока не вышло на полную мощность и не оправдывает возлагавшихся надежд. К началу 2009 года в России создано 16 ОЭЗ, в которых зарегистрировано 143 резидента. Для сравнения: в Китае только в сфере высоких технологий действует более 50 ОЭЗ, количество резидентов в них исчисляется десятками тысяч.

По законодательству в стране создано 4 вида ОЭЗ: технико-внедренческие (4 зоны), промышленно-производственные (2 зоны), портовые (3 зоны), туристско-рекреационные (7 зон). Показатели их деятельности более чем скромные. В ОЭЗ трудилось 0,008% занятых (41 тысяча человек из 75,8 млн. человек экономически активного населения страны), в них вложено 30 млрд. рублей бюджетных средств, но видимой отдачи нет, а экономическая окупаемость предусмотрена только к 2016-2017 годам.

Один из наиболее успешных институтов развития, созданных в стране за последние годы - Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (2007 год). Основная цель банка - способствовать долгосрочному развитию нашей экономики, реализации новых инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнёрства и в конечном счёте обеспечить решение задачи диверсификации экономики Российской Федерации. Основная идея создания Банка развития заключается в возможности использования его капитала и привлечённых средств для финансирования долгосрочных инфраструктурных проектов и инновационных проектов, то есть тех проектов, которые коммерческие банки сегодня не готовы финансировать по причинам длинных сроков окупаемости, либо по причинам высоких коммерческих рисков.

По данным международной статистики, за счет кредитов и гарантий национальных банков развития за рубежом финансируется до 10% осуществляемых вложений в основной капитал.

Спектр деятельности Банка развития достаточно широк: кредитование и инвестирование инфраструктурных проектов, страхование экспортных кредитов (раньше Банк их не страховал), участие в финансовой и гарантийной поддержке экспорта. Согласно Меморандуму о финансовой политике Банка, основными отраслевыми приоритетами станут: авиастроение и ракетно-космический комплекс; электронная промышленность и судостроение; атомная промышленность и атомная энергетика; транспортное, социальное и энергетическое машиностроение; деревообрабатывающая промышленность и оборонный комплекс.

Около 30% проектов, финансируемых банком, будут осуществляться на принципах государственно-частного партнерства, при этом инвестиции частных компаний и других инвесторов в каждом проекте составят не менее 70%. В рамках государственно-частного партнерства на каждый государственный рубль Банк развития предполагает привлекать 3-5 руб. частных инвестиций.

По ряду реализуемых в настоящее время крупных инвестиционных проектов доля финансирования Банком развития довольно высока. Так например, в строительстве железно-дорожной линии в Республике Тыва его доля составляет 95% стоимости проекта, в строительстве скоростной магистрали Москва-Санкт-Петербург (15-58 км) и проекте развития промышленного производства в нижнем Приангарье – превышает 50%.

Выход российских регионов из кризиса напрямую связан с возможностью реализации крупных инфраструктурных проектов. Поскольку Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (принятый в 2005 году), разрабатывался более 10 лет, в его отсутствие регионы также достаточно активно развивали свое законодательство. Соответствующие законы были приняты и реализуются Республике Татарстан («О свободной экономической зоне «Елабуга»), Липецкой области ("Об особых экономических зонах регионального уровня"), Мурманской области («О зонах экономического развития (роста)»), Курганской области («О локальных зонах экономического развития в Курганской области").

Следует признать, что на региональном уровне инструменты стимулирования инвестиций создаются оперативнее и работают боле эффективно, чем на федеральном уровне. Отсюда вытекает задача координации усилий федеральных и региональных властей.

Наиболее успешно противостоят кризису или даже развиваются регионы, в которых сохранен хороший уровень управления, экономика которых продолжает интенсивно инвестироваться, а производимая продукция продается на рынках с благоприятной конъюнктурой. К ним можно отнести республики Татарстан, Башкортостан, Москву, Белгородскую область и др. В этих регионах, не снижая социальных обязательств, многое сделано для сохранения и роста реального производства, АПК, жилищного строительства. При хорошем уровне управляемости положительные результаты могут получать даже регионы, не имеющие ни запасов нефти, ни богатых черноземных земель. Так, в последние годы на себя обращает внимание Калужская область, где настойчивые усилия областной администрации по улучшению инвестиционного климата и открытию новых предприятий привлекли в экономику крупнейшие компании мира – Нестле, Фольксваген, Самсунг, СААБ и др., из самых разных секторов (автомобилестроение, электроника, фармацевтика, пищевая промышленность и др.). Область развивается через идею создания индустриальных парков («Ворсино», «Грабцево», «Калуга-Юг», «Детчино», «Росва», где для инвесторов создаются благоприятные условия, снимаются административные барьеры.

Во время любого кризиса именно инвестиции сокращаются сильнее всего, поскольку они финансируются в значительной мере за счет прибыли и займов и предполагают будущее увеличение дохода при условии серьезного коммерческого (и не только) риска. В I полугодии 2009 года снижение инвестиционной активности крупных и средних организаций выразилось в том, что их инвестиции в основной капитал сократились на 10,3 процента (по сравнению с 1 полугодием 2008 года, когда они увеличились на 19,9%). За этот же период падение капитальных вложений по полному кругу организаций составило 18,8%, то есть инвестиции малых и других предприятий (в развитии которых так заинтересована в настоящее время страна) сократились более чем на 30 процентов. Финансирование инвестиций в основной капитал осуществлялось преимущественно за счет привлеченных средств (на 59,1%), доля кредитов банков составила 13,4%.

В условиях снижения государственных инвестиций для противодействия значительному спаду инвестиционной деятельности частных инвесторов в рамках Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год для всех предприятий снижена налоговая нагрузка. Предприятия, инвестирующие в оборудование, получили дополнительные льготы по амортизации. Введено налоговое льготирование приоритетных научных разработок. Однако отдача от принятых государством мер стимулирования вызывает сомнения связи со сложным финансовым положением большинства российских предприятий и недостатком или отсутствием прибыли.

Модель выхода России из кризиса должна базироваться на переходе России на рельсы инновационного развития. Для этого необходим комплекс целенаправленных мер, среди которых выделим важнейшие. Прежде всего, это недопущение роста налогового бремени ни по одному налогу. Надо начать предоставлять государственные гарантии всем, кто реализует инвестиционные проекты, хотя бы в части финансирования подведения инженерных сетей к площадкам и объектам. Такие государственные гарантии могли бы позволить привлечь на рынки «длинные» (на 10 лет) кредиты под льготные процентные ставки, что позволило бы инвесторам уменьшить бремя создания инфраструктуры. Необходимо вновь ввести 50%-ную льготу на прибыль, направляемую на инвестиции, которая «работала» на инвестиции и была отменена в 2002 году с принятием Налогового кодекса. Кроме того, надо предоставлять инвестиционный налоговый кредит на срок не менее трех лет, предприятиям, занимающимся разработкой и внедрением инновационной импортозамещающей продукции.

Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию (ноябрь 2009 года) в целях стимулирования инвестиционной деятельности поручил Правительству России в двухмесячный срок подготовить предложения по введению нового порядка согласования разрешительной документации для начала инвестиционных проектов, а также в течение полугода сформировать перечень инвестиционных проектов, которым будет оказана адресная поддержка из федерального бюджета.

Государственное регулирование инвестиционного процесса предполагает необходимость более жесткого контроля со стороны государства за ростом тарифов естественных монополий. Видимо, в текущих условиях сложно совместить все интересы и по каким-то направлениям ограничения неизбежны. Укрепление государственного регулирования в период кризиса должно работать на обеспечение баланса всех интересов.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности