Место и роль государственно-частного партнерства в системе экономических категорий: попытка системного анализа

Варнавский В.Г., ИМЭМО РАН, г. Москва

Место и роль государственно-частного партнерства в системе
экономических категорий: попытка системного анализа

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в мировой экономической теории и практике понимается в двух смыслах. Во-первых, это система отношений государства и бизнеса, которая используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. Во-вторых, это конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

Каждое такое взаимодействие государства с бизнесом происходит в различных формах, является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его окончания. В качестве форм ГЧП выступают: государственный контракт на выполнение работ или оказание услуг с инвестиционными обязательствами частного сектора, аренда государственной и муниципальной собственности, смешанные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессии. Каждая из форм имеет множество разновидностей в зависимости от норм права, имеющегося опыта, традиций.

По-существу, государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленное в договоре взаимодействие между государством и предпринимательским сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.

ГЧП является одним из краеугольных камней теории смешанной экономики. Оно формируется и проявляется в виде системы отношений субъектов предпринимательской деятельности, определенной институциональной среды и распространяется на широкий спектр отраслей и видов производства товаров и услуг. Государственно-частное партнерство не только базируется на теории смешанной экономики, но и развивает и дополняет ее.

Фундаментом ГЧП является также теория государственного регулирования экономики. Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны без регулирования государством деятельности компаний, отраслей и сфер экономики. На поддержание системы экономического регулирования в каждой стране работает значительная часть государственной машины, издается огромное количество нормативных документов, модифицируются существующие и появляются новые инструменты ГЧП, регламентирующие действия бизнеса при осуществлении государственно-частных проектов.

Еще одной базисной основой ГЧП является теория общественного сектора экономики. В каждой стране существует мощная, разветвленная система общественного сектора, в рамках которой функционируют государственно-частные партнерства. Масштабы общественного сектора в той или иной стране периодически меняются, что определяется приоритетами проводимой экономической политики, фазой хозяйственного развития (рост, стагнация, рецессия), внешнеэкономическими условиями и другими факторами. Роль государства ослабляется в одних и усиливается в других направлениях. Государственно-частное партнерство в контексте теории общественного сектора призвано решать задачи экономического развития, совершенствования производственной инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка.

Глубина проникновения государства в экономические процессы была и остается одной из самых актуальных и дискутируемых тем во власти, в научной среде, в обществе в целом. Какая степень государственно-частного партнерства в наибольшей степени соответствует современной экономике? Насколько «свободен» бизнес от государства, особенно в настоящее время? Где должна проходить граница ГЧП? Ответы на эти вопросы как в теоретическом, так и практическом контекстах, имеют принципиальное значение для понимания места и роли ГЧП в развитии современной экономики.

Термин «государственно-частное партнерство» стал активно использоваться в экономическом и правовом обороте в России сравнительно недавно. В ноябре 2004 г. впервые прошло заседание Правительства страны, на котором был рассмотрен вопрос государственно-частного партнерства в транспортном комплексе. В последующем количество заседаний органов власти по вопросам ГЧП, публикаций на эту тему, научных конференций, симпозиумов и иных мероприятий возрастало по экспоненте, достигнув своего пика в период финансово-экономического кризиса, поскольку ГЧП стало рассматриваться властью и обществом одним из основных инструментов разрешения возникших в экономике трудностей.

В России государственно-частное партнерство как экономическая категория трактуется достаточно широко. Иногда под таким партнерством понимается вся смешанная экономика, а к ГЧП относят бюджетные расходы в полном объеме. Часто ГЧП сводится к государственному сектору, а формы партнерства отождествляются с инструментами государственного регулирования.

С нашей точки зрения, российской экономической науке нужно четко разграничить все эти важные для теории и практики понятия. В противном случае вообще неясно, зачем появилось ГЧП, как экономическая категория, если его сущность описывается в других, уже достаточно устоявшихся разделах экономической теории.

Надо четко понимать, что не всякий проект, в котором принимают участие государство и бизнес, является ГЧП. Проект становится государственно-частным партнерством только тогда, когда одновременно присутствуют три основные характеристики:

1. Предмет ГЧП - государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями.

2. Юридическое оформление партнерства между государством и участниками со стороны частного сектора специальным соглашением (договором, контрактом).

3. Софинансирование проектов ГЧП в определенных долях государством и частными компаниями или 100% финансирование частным сектором.

В этом смысле подавляющее большинство мер, принимаемых сейчас российским правительством по выходу из кризиса (субсидирование банковского и реального секторов, кредитование, дотирование процентных ставок, государственные гарантии предприятиям, таможенные тарифы и пр.) вообще не относятся к ГЧП. В равной степени не являются ГЧП расходование бюджетных средств по всем его разделам, за исключением статей инвестиционного характера, предполагающих либо участие в смешанных государственно-частных предприятиях, либо осуществление инвестиционных проектов с привлечением финансовых ресурсов государства и частного сектора.

Но в любом случае в первую очередь, российская экономическая и правовая науки, а затем и государственная власть должны четко ответить на вопрос, что же такое ГЧП.

На федеральном уровне в России пока нет ни одного закона, предметом которого бы являлось государственно-частное партнерство. Правда, в 2006 г. в России появился первый закон регионального масштаба, посвященный ГЧП. Он был принят законодательным собранием г. Санкт-Петербурга под названием «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В этом законе дается определение ГЧП (статья 4, п. 1.1): «государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных»1.

В то же время ряд категорий, используемых в российской экономической литературе, а также в официальных документах, относящихся к ГЧП, являются, как минимум, спорными. Так, например, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)2 целый раздел посвящен государственно-частному партнерству. Но называется он «Развитие механизмов частно-государственного партнерства».

В данном случае речь идет не о простой замене порядка слов, а об искажении сути сложного, многоаспектного экономического феномена, каким является ГЧП. С нашей точки зрения, термин «частно-государственное партнерство», не является корректным по ряду причин.

Во-первых, дословный перевод термина «Public-Private Partnership» с английского языка на русский означает «государственно-частное партнерство». При этом государство трактуется в широком смысле слова. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный.

Во-вторых, государство является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой, а, следовательно, оно и должно стоять на первом месте этого словосочетания. В русском языке есть аналогичные словосочетания, когда при перемене последовательности слов изменяется смысл понятия. Например, под «российско-американскими отношениями» понимаются, в первую очередь, отношения России к США, а только затем – отношения США к России. Если же в качестве главных рассматриваются отношения, которые складываются у США с Россией, употребляется термин «американо-российские отношения».

В-третьих, и это само главное – отношения собственности играют главенствующую роль в рыночной экономике. Предметом ГЧП является государственная (в более широком смысле - общественная) собственность. И в этом плане государство и частная компания никогда не будут равны, несмотря на гражданско-правовую суть заключаемых контрактов ГЧП, так как базовые отношения собственности в проектах ГЧП не изменяются, как бы ни была велика роль частного сектора в качестве инвестора, менеджера или оператора.

1 Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 20 декабря 2006 года

2 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.

PAGE 3

Место и роль государственно-частного партнерства в системе экономических категорий: попытка системного анализа