Техническое регулирование и конкурентоспособность

Крючкова Полина Викторовна,

д.э.н., заведующий сектором фонда “Бюро экономического анализа“

Экономический кризис остро поставил вопрос о необходимости модернизации российской экономики. Однако большинство предлагаемых «рецептов» модернизации связаны с существенными бюджетными вливаниями в экономику, произвести которые в условиях существенного сокращения бюджетных доходов становится все сложнее. В то же время невостребованными остаются инструменты экономической политики, которые не связаны со значительными затратами, но могут привести к повышению конкурентоспособности российской экономики. Одним из них является техническое регулирование, включающее в себя:

- обязательные технические требования к продукции и процессам производства (проектирования, эксплуатации, утилизации и т.п.);

- добровольные требования, которые в соответствии с Соглашением о технических барьерах в торговле ВТО и Федеральным законом «О техническом регулировании» устанавливаются стандартами (международными, национальными, организаций)

- оценку соответствия установленным требованиям.

Обязательные требования служат, прежде всего, для обеспечения безопасности продукции и процессов. Но, решая эту задачу, обязательные требования одновременно могут способствовать совершенствованию продукции и технологий. Хотя установление жестких технических требований может в моменте закрыть рынок для ряда производителей, которые не в состоянии обеспечить соответствие этим требованиям в рамках имеющихся у них производственных и организационных ограничений, но в среднесрочной перспективе обеспечить выход на этот рынок производителей с более совершенными продуктами и технологией.

В то же время с использованием этого инструмента связаны серьезные риски:

- завышенные требования могут приводить к вытеснению отечественных производителей с рынка и/или к существенному росту цен на продукцию. Снижение этого риска возможно при отложенном введении в действие соответствующих норм, позволяющих предприятиям адаптироваться к новым требованиям;

- сложность и запутанность системы требований может приводить к непроизводительным издержкам, связанным с их соблюдением, а также к сложности контроля. При избыточности требований силы контролирующих органов распыляются и контроль зачастую осуществляется не за наиболее важными, а за наиболее простыми для мониторинга требованиями.

Соответственно, для эффективного использования этого инструмента необходимо, во-первых, отказаться от избыточных требований, создающих излишние издержки для бизнеса, во-вторых, провести кодификацию обязательных требований и свести их в ограниченное число общедоступных нормативных правовых актов, в-третьих, в некоторых случаях ужесточать требования, но при этом обеспечить достаточный переходных период для адаптации отечественных производителей.

Федеральный закон «О техническом регулировании», вступивший в силу в 2003 г., предполагает перевод системы многочисленных документов разного уровня в ограниченное число технических регламентов. Однако принятие технических регламентов осуществляется чрезвычайно медленно.

К 2008 г. в инициативном порядке было разработано более 200 проектов технических регламентов, по 175 из них были завершены публичные обсуждения. В рамках государственной Программы разработки технических регламентов за период 2004-2006 гг. были проведены конкурсы на разработку 151 технического регламента (заключены государственные контракты). Однако за период 2003–2007 гг. был принят только один технический регламент – «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ». Проекты регламентов, разработанные в рамках государственной Программы, зависли на стадии межведомственных согласований. В 2008–2009 гг. было принято еще 9 технических регламентов (из них 5 разработано в инициативном порядке). При том, что в соответствии с законом «О техническом регулировании» все регламенты должны быть приняты до июля 2010 года, а количество таких документов должно составить несколько сотен, можно констатировать, что переход на новую систему кодифицированных обязательных требований серьезно задерживается.

Добровольные требования (стандарты, прежде всего, национальные) являются более гибким инструментом модернизации. Однако возникает вопрос о стимулах к их использованию. Стимулом может быть либо сокращение издержек, либо повышение спроса на продукцию, произведенную в соответствии со стандартами.

Экономия на издержках возникает, прежде всего, за счет гармонизации содержания национальных стандартов и технических регламентов – возможности использования готовых технических решений. Производитель может идти «своим путем» для выполнения обязательных требований, либо использовать стандарт, следование которому гарантирует выполнение обязательных требований с минимальными издержками. На этом принципе построены директивы т.н. «нового подхода» в ЕС: в директивах установлены обязательные требования; есть ряд стандартов, гармонизированных с директивами, соблюдение которых автоматически означает соблюдение требований директив.

Более интересным является вопрос повышения спроса на продукцию, произведенную в соответствии с национальными стандартами.

В настоящее время оценить спрос на национальные стандарты со стороны предприятий достаточно затруднительно, поскольку до принятия технических регламентов в части требований безопасности стандарты остаются обязательными для применения. Косвенные оценки может дать спрос на использование международных стандартов, измеренный на основании спроса на добровольную сертификацию на соответствие международным стандартам. Исследование специалистов Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ1 показывают, что в течение последних десяти лет спрос на такую сертификацию непрерывно возрастал. При этом успешные или, по крайней мере, активные в области модернизации предприятия предъявляли больший спрос на сертификацию. На рисунке 1 показано изменение доли предприятий обрабатывающей промышленности, производящих продукцию, сертифицированную по международным стандартам.

Рисунок 1. Доля предприятий промышленности (обрабатывающей промышленности), производящих продукцию, сертифицированную по ISO и другим международным стандартам, 2005 и 2009 гг.

Представляется, что на внутреннем рынке предъявлять спрос на продукцию, произведенную по современным стандартам, должно, прежде всего, государство. В рамках закупок для государственных и муниципальных нужд необходимо максимально широко использовать национальные стандарты, гармонизированные с международными.

В рамках действующего законодательства о государственных закупках ключевым вопросом является составление спецификаций товаров или требований к работам и услугам. При недостаточно качественном составлении спецификаций есть риск того, что преимущества получат поставщики, предлагающие товары не соответствующие современным требованиям, однако с более низкой ценой. При условии, что национальные стандарты действительно являются документами «лучших практик», созданные с учетом новейших достижений науки и технологии, целесообразно использовать их в качестве документов, определяющих требования к качеству закупаемых для государственных нужд товаров, работ и услуг.

Таким образом, для полноценного использования стандартизации как инструмента повышения конкурентоспособности необходимо:

1) резкое ускорение обновления фонда национальных стандартов, принятие национальных стандартов, соответствующих передовым технологиям;

2) максимально быстрое разделение обязательных и добровольных требований, что позволит превратить стандарты в инструмент развития;

3) широкое использование передовых национальных стандартов (в том числе гармонизированных с международными) в системе закупок для государственных нужд. Это может стать мощнейшим стимулов для модернизации производства, не создавая дополнительного административного бремени для бизнеса и не усиливая контрольно-надзорные функции государства.

Оптимизация форм и процедур оценки соответствия в том числе отказ от чрезмерного использования наиболее жестких форм оценки, таких как обязательная сертификация, также может позитивно сказываться на издержках производства. Для сравнения: в ЕС под обязательную сертификации подпадает 4% товарной номенклатуры, а в России, по разным оценкам, 60-70%. Серьезной проблемой является также дублирование сертификации – необходимость получать на многие виды продукции одновременно общий сертификат соответствия в системе ГОСТ Р, экологических сертификат, сертификат противопожарной безопасности и др.

По расчетам, выполненным специалистами ГУ-ВШЭ, в 2005 (по данным 2003-2004 гг.), затраты хозяйствующих субъектов на сертификацию составляют до 3-3,5% совокупных издержек или 10-15% собственных инвестиционных ресурсов предприятий. В абсолютном выражении по оценкам, основанным на результатах независимых выборочных опросов предприятий2 и данных Ростехрегулирования, общие расходы предприятий (с дорасчетом по всему кругу) на обязательную сертификацию только в рамках системы ГОСТ Р в 2004 г. составили от 50 до 85 млрд. руб. (включая расходы на подготовку документов, проведение собственных испытаний, оплату услуг органов по сертификации и испытательных лабораторий и др.). Данные выборочных опросов предприятий показывают, что затраты на сертификацию продукции не снижаются. При этом совокупная сертификационная нагрузка выше на технически сложную продукцию, поскольку сертификации во многих случаях подлежит также сырье и комплектующие.

В контексте задач модернизации экономики необходимо упорядочить обязательную сертификацию (радикально сократить количество товаров, подлежащих обязательной сертификации, исключить дублирование сертификации и т.п.) и перейти, преимущественно, к менее жестким формам подтверждения соответствия, прежде всего, к декларированию соответствия. В качестве частичного решения проблемы возможно для оборудования, не имеющего аналогов в России, пойти на одностороннее признание сертификатов, выданных иностранными системами сертификации (по строго определенному перечню), что поможет избежать двойной сертификации импортируемого оборудования.

Следует иметь ввиду, что нерациональное использование инструментов технического регулирования может не только не способствовать, но и препятствовать росту конкурентоспособности. Установление норм, не соответствующих уровню развития национальной экономики, может приводить к вытеснению национальных производителей с внутреннего рынка. Заниженные же технические требования в совокупности с тарифными барьерами могут вести к консервации неэффективных производственных процессов и снижать конкурентоспособность национальных производителей в долгосрочной перспективе.

Для каждой конкретной отрасли и сферы деятельности необходим детальный ad hoc анализ экономических последствий использования мер технического регулирования. В то же время можно выделить ряд закономерностей, помогающих определить потенциальное воздействие мер технического регулирования:

1). Чем выше на рынке фактор ценовой конкурентоспособности, тем большее значение для суммарного воздействия на отрасль имеет влияние системы технического регулирования на затраты. Напротив, на рынках с высоким значением подтвержденного качества (как фактора неценовой конкурентоспособности), тем большее влияние на суммарный эффект окажет воздействие системы технического регулирования на уровень безопасности и подтвержденного качества продукции.

2). Чем ниже финансовые ограничения отечественных производителей, чем больше развит финансовый рынок, тем выше положительный макроэкономический эффект реформы технического регулирования (поскольку доступность финансирования дает возможность адекватно реагировать на стимулы, предоставляемые техническим регулированием). Соответственно, показатель инвестиционной привлекательности отрасли является существенным при определении оптимального построения системы технического регулирования.

3). Чем ниже барьеры входа на рынок и выхода с рынка, тем выше макроэкономический эффект реформы технического регулирования (поскольку с рынка легче уходят компании, конкурентоспособность которых в результате реформы технического регулирования снижается, и легче приходят участники, выигрывающие от реформы). При высоких входных / выходных барьерах, как минимум, должен быть предусмотрен существенный переходный период для вступления в силу нового набора требований.

4). Чем ниже текущая сравнительная конкурентоспособность отечественных производителей, тем выше вероятность отрицательного воздействия реформы технического регулирования. Повышение требований и дополнительные издержки участников рынка с высокой вероятностью могут привести к такому сдвигу интегральной конкурентоспособности отечественных производителей, что они будут практически полностью вытеснены с рынка. Решением проблемы может быть, как минимум, достаточно длительный переходный период.

5) Воздействие технического регулирования может существенно различаться в краткосрочном и долгосрочном периодах. Не исключено, что при потерях производителей в краткосрочном периоде реформа технического регулирования предоставит стимулы к пересмотру используемых технологий производства в пользу более безопасных, производительных и т.д. В результате будет меняться соотношение конкурентоспособных и неконкурентоспособных компаний в пользу первых. То есть положительный эффект будет нарастать в долгосрочном периоде. Поэтому наряду с текущим состоянием отрасли во внимание следует принимать перспективы ее развития.

1 Авдашева С.Б. Спрос на сертификацию: теория и данные о модернизации российских предприятий // Вопросы экономики, №11, 2009.

2 Исследования проведены ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» в рамках проекта «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров, Российская Федерация (EuropeAid/114008/C/SV/RU)» в 2005 году

Техническое регулирование и конкурентоспособность