Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в Оренбургской области

Волохина Вера Алексеевна, к.э.н.

Оренбургский государственный университет,

г. Оренбург

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ориентированной на стимулирование экономического роста, расширение самостоятельности всех уровней бюджетной системы, снижение социально-экономического неравенства и различий в бюджетной обеспеченности территорий. Именно в этом направлении и развиваются бюджетные отношения на субфедеральном уровне в соответствии с принятым Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие и реализация данного закона продолжило реформу местного самоуправления, касающуюся основополагающих конституционных прав и свобод граждан, направленную на создание института, защищающего интересы людей там, где они живут и работают. Обеспечение на местах достойных и комфортных условий жизни предполагается решать посредством единообразной для всей страны организации публичной власти. В связи с этим границы регулирования местного самоуправления Законом в значительной степени передвинуты на федеральный уровень: то, что раньше регулировалось на уровне субъекта Федерации, рождая многообразие не всегда действенных форм организации местного самоуправления, сейчас передано на федеральный уровень. Главное заключается в том, что новый Закон в значительной степени продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского общества, что позволило существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом состоит основная социально-политическая задача реформы.

Законом введена единая структура территориальной организации местного самоуправления во всех регионах Российской Федерации. По сути, с 2006 года местное самоуправление стало двухуровневым (нижний - поселения, более высокий – городские округа и районы). Местное самоуправление осуществляется одновременно на уровне городских поселений и уровне муниципальных районов, в состав территории которых входят поселения. На уровне поселений решаются вопросы местного значения, касающиеся непосредственно жизнедеятельности жителей конкретного поселения (в основном к ним относятся жилищно-коммунальные вопросы местного значения). На муниципальный район возложены полномочия, касающиеся всех поселений, входящих в состав муниципального района. Таким образом, на уровне муниципальных районов решаются межпоселенческие вопросы местного значения. Городской округ является еще одним типом муниципального образования, который не входит в состав муниципального района, и обладает полномочиями, как поселения, так и муниципального района по решению вопросов местного значения. По мнению законодателей, такое деление позволяет властям более эффективно выполнять возложенные на них полномочия и обеспечивает населению реальные рычаги управления своими территориями.

Организация местного самоуправления в последние годы в Оренбургской области претерпела значительные изменения, что отразилось на регулировании межбюджетных отношений в субъекте РФ и предопределило формирование новой модели организации межбюджетных отношений. Особенность формирования местного самоуправления в Оренбургской области состоит в том, что в области уже прошло две реформы местного самоуправления, изменившие организацию и регулирование межбюджетных отношений в регионе: первая 1996-2000 г.г., когда было организовано более 500 муниципальных образований на уровне поселений. С принятием закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» в 1996 году бюджетная система области стала состоять из двух уровней – областного бюджета и бюджетов 578 муниципальных образований, которые включали 11 муниципальных образований–городов; 1 муниципальное образование охватывало город и район («Город Абдулино и Абдулинский район»); 548 муниципальных образований были сформированы на уровне сел; 18 муниципальных образований – на уровне поселков. Муниципальных образований–районов не было совсем, хотя районы как административные единицы сохранялись. В первые два года реформы по существу они сохраняли свой статус и как муниципальные образования, но в дальнейшем стали выполнять функции территориальных органов государственного управления, администрация которых финансировалась из областного бюджета. Причем, в тот период поселенческий тип организации местного самоуправления в области был признан неэффективным, поскольку за четыре года не позволил оптимизировать межбюджетные отношения, а только усложнил их. Было признано, что крупное муниципальное образование лучше справляется с решением вопросов местного значения, при этом денежные средства аккумулируются в бюджете единого муниципального образования, а не распыляются по мелким бюджетам многочисленных муниципальных образований. Поэтому с 1 января 2001 года органы власти Оренбургской области на основе решений сходов жителей внесли изменения в бюджетное устройство области, укрупнив муниципальные образования, что ознаменовало проведение второй реформы местного самоуправления и создание новой модели организации межбюджетных отношений. В области было создано 47 муниципальных образований, из них 8 сформировано на уровне городов, 31 – на уровне районов, 4 - на уровне сельских советов, 4 - муниципальные образования, расположенные на территориях объединившихся городов и районов. Такая организация местного самоуправления просуществовала вплоть до 2006 г.

В результате реформы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в области, по сути, с 2006 г. прошла третья реформа местного самоуправления. Исходя из численности населения и компактности его проживания было организовано 613 муниципальных образований, из них: 9 муниципальных образований со статусом городского округа, 35 - со статусом муниципального района, 4 - со статусом городского поселения и 565 - со статусом сельского поселения. Таким образом, в области произошли значительные изменения в его территориальной организации. Вместо 48 существовавших было образовано 613 муниципальных образований, т.е. примерно такое же их количество, какое было в Оренбургской области в 1997-2000 г.г. Новыми муниципальными образованиями стали 561 сельсовет и поссовет, 4 города.

Реформа межбюджетных отношений 1997-2000 г.г. в Оренбургской области не удалась, прежде всего, по причине отсутствия четкого разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения соответствия доходов и расходов бюджетов всех уровней. По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года было невозможно выстроить действенную систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему, когда и крупный город, и небольшое сельское поселение, имея одинаковый статус муниципального образования, наделялись одинаковыми предметами ведения и полномочиями. В действующих Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отсутствовало четкое базовое разграничение полномочий государственной и муниципальной власти. Кроме этого, федеральным законодательством не были определены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных государственных полномочий. Только с принятием нового Федерального закона, внесением соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне, наконец, разграничены полномочия государственной и муниципальной власти.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ основными преобразованиями являются:

- установление жесткого перечня вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования;

- введение более четкого механизма регулирования передачи полномочий на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из вышестоящих бюджетов;

- закрепление на постоянной основе за муниципальными образованиями доходных источников, кроме того федеральным законодательством были жестко закреплены принципы и механизмы предоставления финансовой помощи местным бюджетам.

Принятие нового закона было направлено на решение основной проблемы местных бюджетов – несоответствие между расходными обязательствами и объемом доходов. Такое несоответствие крайне негативно сказывается на развитии муниципальных образований – недостаточный объем доходной базы местных бюджетов приводит к их полной зависимости от финансовой помощи из региональных бюджетов. И Оренбургская область здесь не является исключением. Если проанализировать долю доходов местных бюджетов Оренбургской области в консолидированном бюджете области, то она является незначительной: в 2008 г. на долю местных бюджетов приходится 25,8 % доходов консолидированного бюджета, в то время, как доля областного бюджета составляет 74,2 %. Это свидетельствует о недостаточности доходных источников на муниципальном уровне для выполнения возложенных на них расходных обязательств. При анализе структуры доходов бюджетов по типам муниципальных образований картина складывается следующим образом: наиболее обеспеченными доходными источниками являются бюджеты муниципальных районов и городских округов (на их долю приходится 46,3 % и 43,5 % в общей структуре доходов местных бюджетов области в 2008 г.), а наименее обеспеченными - бюджеты городских и сельских поселений (10,2 %). Результатом этого является ежегодный рост объемов финансовой помощи, предоставляемый местным бюджетам. Так, соотношение между доходами и размером финансовой помощи местным бюджетам характеризуется следующими данными: в 2006 г. доходы местных бюджетов составляли 40,6 % в общей структуре доходов, безвозмездные поступления – 59,4 %, в 2007 г. наблюдается незначительное увеличение доходов местных бюджетов (42,2 %), и снижение доли безвозмездных поступлений (57,8 %), в 2008 г., наоборот, увеличивается доля безвозмездных поступлений до 60,5 %, и, соответственно, снижается доля доходов до 39,5 %. Причем данное снижение обусловлено сокращением доли налоговых поступлений на 2,5 % по сравнению с 2007 г. Таким образом основная доля доходов местных бюджетов приходится на безвозмездные поступления, что оказывает существенное влияние обеспечение сбалансированности местных бюджетов и бездефицитность их исполнения.

В целом реформирование местного самоуправления, проведенное в соответствии Федеральным законом № 131-ФЗ, столкнулось с рядом трудностей, основными из которых являются несформированность предпосылок для практической реализации реформы на местах, выразившееся в необходимости изменения принятой нормативно-правовой базы в регионах.

В Оренбургской области была проведена работа по созданию правовой базы развития местного самоуправления, внесены необходимые изменения во все законы Оренбургской области, имеющие какое-либо отношение к вопросам организации местного самоуправления в области в целях приведения их в соответствие 131-ФЗ; принято 15 новых законов по вопросам местного самоуправления.

Кроме того проведение реформы также связано с проблемой организации финансирования вновь созданных муниципальных образований. Особый интерес представляет данный вопрос с точки зрения эффективности бюджетных расходов применительно к расходам на управление. Результатом реализации муниципальной реформы явился рост расходов на управление во многих субъектах Российской Федерации, в которых произошло значительное увеличение числа муниципальных образований. В результате проведенного анализа доля расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне поселений составляет более 30 %, в то время как на уровне районов - в 5 раз меньше, т.е. около 6 %. Таким образом вопрос об оптимизации управленческих расходов за счет рационального разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями приобретает первостепенное значение.

Все перечисленные факторы в настоящий момент приводят к снижению самостоятельности местных органов власти, усилению зависимости от помощи из регионального бюджета.

Список использованных источников:

1. Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

2. Емельянова Т. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации // Вопросы местного самоуправления. – 2006 г. - № 3.

3. Аналитический доклад Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.» // Вопросы местного самоуправления. – 2009 г. - № 2.

4. Карпов Е.В. Влияние реформы местного самоуправления на текущее и перспективное состояние системы планирования территориального развития // Научный вестник Уральской академии Государственной службы. – 2008 г. - № 3 (4).

5. www.minfin.orb.ru - официальный сайт Министерства Финансов Оренбургской области.

PAGE 4

Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в Оренбургской области