Муниципальная жилищная политика в рамках стратегий местного развития

Залкинд Л.О., к.э.н., с.н.с.

Института экономических проблем Кольского НЦ РАН, г. Апатиты

Жилищная политика на местном уровне непосредственно связана как с муниципальным, так и с региональным уровнем управления. На местном уровне она является важной составляющей местной социально-экономической политики в целом и в свою очередь, влияет на земельную политику, развитие коммунального комплекса, строительную индустрию, местную энергетическую политику. На региональном уровне ее развитие жестко связано с территориальным планированием региона, а также с развитием регионального (межмуниципального) строительного, коммунального, энергетического комплекса.

Таким образом, эффективность жилищной политики возможна при тесной взаимосвязи с другими сферами. Политика в отношении земель населенных пунктов и их перспективного развития должна соответствовать целям жилищной политики и содействовать ее реализации. Развитие строительного комплекса, также как и коммунального комплекса, должно отвечать приоритетам жилищной политики и потребностям принятых градостроительных планов. Энергетическая политика, в части нужд жилищной сферы, может формироваться как учетом приоритетности интересов населения над интересами бизнес-структур, так и наоборот.

Существующая в настоящее время в РФ местная жилищная политика формируется в следующих рамках вопросов местного значения1, оговоренных законодательством:

обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда,
создание условий для жилищного строительства.

Кроме этого, муниципалитеты обеспечивают выполнение федеральной и региональной жилищной политики в части организации субсидирования определенных групп населения в жилищном вопросе.

Исходя из перечисленных задач, муниципальную жилищную политику, по ее целям и выполнению задач, можно условно разделить на три типа:

пассивная муниципальная жилищная политика, включающая в себя выполнение федеральной и региональной жилищной политики, то есть организация субсидирования граждан, предоставление жилья малоимущим гражданам и обеспечение функционирования муниципальной инфраструктуры;
стереотипная муниципальная жилищная политика, включающая как упомянутые в предыдущем пункте направления, так и организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, поддержание и частичную реконструкцию существующей коммунальной инфраструктуры.
активная муниципальная жилищная политика, включающая в себя формирование пространственной среды города; проведение энергичной земельной политики, то есть планирования и подготовки земельных участков под застройку, а также финансирование строительства и инфраструктуры; переход коммунальной инфраструктуры на ресурсосберегающие технологии и т.д.

Помимо собственно типов муниципальной жилищной политики в настоящее время существуют различные городские стратегии, которые можно сгруппировать в четыре основных типа2:

комфорта (поскольку она подразумевает улучшение городской инфраструктуры, ландшафтов и т.п.),
занятости (включает в себя обучение безработных, дотирование рабочих мест и т.п.),
кооперации (включает в себя самоорганизацию и самозанятость в местном сообществе),
бизнеса (включает в себя привлечение и развитие предпринимательства).

Реализация стратегии комфорта фактически будет совпадать с осуществлением местной жилищной политики и взаимосвязанных с ней муниципальных политик в других сферах. То есть стратегия комфорта базируется на муниципальной жилищной политике, заключающейся в развитии строительного комплекса, переходе на новые ресурсосберегающие технологии и методы строительства, преобразовании города в ландшафтно-привлекательное, энергетически эффективное и инфраструктурно развитое поселение.

Реализация стратегии занятости требует менее интенсивной жилищной политики. Обеспечение, в результате реализации этой стратегии, более высокого уровня заработной платы и занятости населения повысит спрос на более комфортное жилье и более развитую городскую инфраструктуру. Таким образом, задачами жилищной политики при реализации данной стратегии является постепенное развитие жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры.

Реализация стратегии кооперации не требует активных действий местных властей в жилищном вопросе. Основная задача властей в данном случае будет заключаться в поддержке граждан с низкими доходами в оплате жилищно-коммунальных услуг и обеспечение их жильем. При социально ответственной местной власти еще одним направлением такой жилищной политики должно быть уменьшение ресурсопотребления жилищного фонда и, соответственно, модернизация коммунальной инфраструктуры и реконструкция существующего жилищного фонда.

Реализация стратегии бизнеса также в первоначальном периоде требует активной жилищной политики, но при этом необходима гармонизация земельной политики с точки зрения интересов бизнеса и населения, развития транспортной и коммунальной инфраструктуры, строительного комплекса в интересах бизнеса с учетом последующих потребностей местного сообщества.

Таким образом, мы получаем следующую схему соответствия стратегий социально-экономического развития муниципалитетов и моделей жилищной политики (рис.)

Данная схема показывает, что в течение реализации стратегий социально-экономического развития, активная муниципальная жилищная политика является необходимым условием реализации для трех из четырех базовых стратегий (комфорта, бизнеса и занятости), стереотипная муниципальная жилищная политика является желаемой для реализации двух из трех базовой стратегии (занятости и кооперации), пассивная муниципальная жилищная политика может реализовываться для двух из четырех базовых стратегий (занятости и кооперации).

Рис. Сочетание стратегий социального экономического развития муниципалитетов и моделей местной жилищной политики

Содержание моделей местной жилищной политики состоит в следующем:

Модель пассивной муниципальной жилищной политики

Данная модель является фактически реализуемой в настоящее время во множестве малых и средних городов Российской Федерации, что обусловлено как низким уровнем доходов населения в периферийных регионах и, соответственно, местного бюджета, так и сложившейся структурой жилищного фонда и коммунального комплекса.

Цель: обеспечение права малоимущих слоев населения на жилье и коммунальные услуги.

Задачи: организация получения государственных (федеральных и региональных) субсидий, дотаций и льгот для населения и коммунальных предприятий в жилищной сфере; поддержание коммунальной инфраструктуры в рабочем состоянии; распределение имеющегося муниципального жилья среди нуждающихся в нем граждан.

Результаты: обеспечение малоимущих слоев населения жильем; функционирующая коммунальная инфраструктура, выполнение требований законодательства.

Преимущества: четко ограничены рамки ответственности муниципальных властей; экономия местных финансовых ресурсов.

Недостатки: повышение удельных издержек жилищно-коммунального комплекса; удорожание жилищного строительства и коммунальных услуг для граждан с доходами выше прожиточного минимума (обеспеченных граждан); ухудшение качества жизни в городе.

Фактически основным содержанием данной модели является поддержание сложившейся системы в жилищной сфере и минимизация деятельности местных властей по обеспечению функционирования жилищно-коммунального хозяйства.

Модель стереотипной муниципальной жилищной политики

Данная модель также применяется в городах Российской Федерации, и является такой же распространенной, как пассивная.

Цель: обеспечение жильем малоимущих граждан и организация системы жилищно-коммунальных услуг.

Задачи: организация получения государственных (федеральных и региональных) субсидий, дотаций и льгот для населения и коммунальных предприятий в жилищной сфере; строительство жилья для малоимущих граждан за счет бюджетных источников финансирования; восстановление и реконструкция коммунальной инфраструктуры; предоставление земельных участков под жилищное строительство.

Результаты: обеспечение малоимущих слоев населения достойным жильем; уменьшение количества ветхого и аварийного жилья, стабильная работа коммунальной инфраструктуры.

Преимущества: четко ограничены рамки ответственности муниципальных властей; низкие затраты местных бюджетных ресурсов; стабильный уровень качества городской среды.

Недостатки: в долгосрочном периоде повышение удельных издержек жилищно-коммунального комплекса; удорожание жилищного строительства и коммунальных услуг для обеспеченных слоев населения; ухудшение качества жизни в городе; исчерпание местных финансовых ресурсов без выхода на удешевление удельных расходов жилищного строительства и получения коммунальных ресурсов.

Данная модель поддерживает сложившуюся систему жилищно-коммунального комплекса и использует имеющиеся бюджетные и частные ресурсы для обеспечения традиционными видами жилья и типами коммунальных услуг.

Модель активной муниципальной жилищной политики

Данная модель не является широко распространенной на территории Российской Федерации.

Цель: обеспечение безопасным жильем всех категорий граждан и создание комфортной городской среды.

Задачи: обеспечение комплексного формирования и застройки территорий; изменение преобладающего типа городской застройки на малоэтажное жилье; создание системы дифференцированной поддержки жилищных инвестиций; обеспечение реконструкции коммунальной инфраструктуры.

Результаты: повышение обеспеченности современным (комфортным и безопасным) жильем всех категорий граждан; высокий уровень качества городской среды; снижение удельных издержек ресурсопотребления; повышение конкурентоспособности города.

Преимущества: повышение привлекательности города для населения, в том числе миграционной привлекательности для обеспеченных граждан и активной молодежи; уменьшение удельных затрат всего населения за потребляемые ресурсы; высокая вовлеченность местного сообщества в инвестиционную деятельность; увеличение муниципального жилищного фонда без специальных бюджетных вложений.

Недостатки: необходимость первичной аккумуляции местных бюджетных ресурсов; преодоление большого количества институциональных ограничений.

Данная модель меняет всю систему жилищно-коммунального комплекса, модернизируя его управление, систему ресурсопотребления, и, в конечном счете, приводя к снижению издержек домохозяйств и бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство.

Реализация социально-экономической стратегии развития муниципалитета невозможно без четкой и внятной жилищной политики, которая во многом определяет привлекательность города для экономически активного населения. Соответствующее институциональное и инфраструктурное окружение, в котором формируется и реализуется жилищная политика муниципалитета, может оказывать как негативное, так и позитивное влияние на её эффективность и, соответственно, на уровень и скорость достижения целей социально-экономического развития муниципалитета в целом.

1 Залкинд Л.О. Вопросы жилищной политики на местном уровне.//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - № 1 (9), 2010. - с. 92-98.

2 Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология: Монография. Краснодар: «Экоинвест», 2001 .- 279 с.

Муниципальная жилищная политика в рамках стратегий местного развития