ПРОЕКТИРОВАНИЕ ВЫХОДА ИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЛОВУШКИ

Полтерович Виктор Меерович

(ЦЭМИ РАН, РЭШ, Москва),

Старков Олег Юрьевич

(ЦЭМИ РАН, Москва)

ПРОЕКТИРОВАНИЕ ВЫХОДА ИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЛОВУШКИ1

(на примере ипотеки в России)

Конспект доклада

Согласно подходу, развитому в Полтерович, Старков (2007) и Полтерович (2007), проект трансплантационной реформы в «догоняющей» экономике должен содержать следующие основные разделы.

  1. Анализ эволюции и опыта трансплантации аналогичных институциональных подсистем в развитых странах.
  2. Сопоставление стратегий трансплантации, применяемых догоняющими экономиками к данным подсистемам.
  3. Изучение практики функционирования аналогичных институтов в стране-реципиенте и специфического для нее опыта заимствования подобных подсистем, выявление причин неудач.
  4. Отбор возможных трансплантатов, их модификация и сопоставление с учетом условий страны-реципиента.
  5. Выбор последовательности промежуточных институтов и метода управления их трансформацией.
  6. Выбор эффективной технологии трансплантации, включая создание необходимых вспомогательных институтов, разработку требуемых изменений в законодательстве и анализ политических процессов, связанных с одобрением плана реформы.

Данный подход, за исключением последнего пункта, был в явной форме впервые использован в серии работ Полтеровича и Старкова для разработки стратегии создания массовой ипотеки в России. Основной вывод состоял в необходимости создания строительно-сберегательных касс. Этот тезис базировался на изучении эволюции ипотечных институтов, на рассмотрении 125 эпизодов заимствования ипотечных институтах в 63 странах за 230 лет, на анализе недавнего опыта стран Восточной Европы и России и, наконец, на расчетах по математической модели на российских (докризисных) данных. Было показано, что премии на стройсбережения, предусматриваемые стандартным алгоритмом ССК, являются более эффективным механизмом субсидирования населения со средними доходами, нежели субсидирование первоначального взноса или процента за кредит. Система ССК выгодна не только населению, но в долгосрочной перспективе также и банкам, и строителям. Кроме того, ССК, способствуют повышению массовой сберегательной культуры и созданию кредитных историй и в конечном итоге ускоряют развитие современных институтов кредитования (Полтерович, Старков (2007)).

Тем не менее, вопрос о создании ССК в России остается нерешенным. Цель настоящего доклада – объяснить, почему обоснованный нами проект реформирования российской ипотеки до сих пор не реализуется, и сформулировать предложения по его продвижению. Фактически наш анализ представляет собой развитие пункта E проекта и разработку (опущенного ранее) пункта F.

Прежде всего, мы анализируем данные о реакции восточноевропейских ипотечных систем на мировой экономический кризис. Данные показывают, что ипотека в Чехии и Словакии, где в 1992-1993 гг. были созданы стройсберкассы, развивалась значительно быстрее и пострадала от кризиса существенно меньше, чем в Польше и России, которые с самого начала сделали ставку на создание «продвинутых» ипотечных институтов. За 6 месяцев 2009 г. по сравнению с половиной 2008 г. объем новых кредитных контрактов в России сократился на 83%, в Польше - на 53%, тогда как в Чехии и Словакии темп снижения составил всего 25 и 27% соответственно. Стройсберкассы в обеих странах пострадали от кризиса меньше, чем банковская ипотека. При этом издержки (в долях бюджета) на поддержку ипотеки в Чехии и Словакии оказались меньше,  чем в  Польше или России.

Эти факты, а также анализ состояния ипотечного рынка в России и расчеты по модели ССК с использованием обновленных данных показывают, что внедрение ССК в 2009 г., как и в предшествующие десять лет, могло бы дать положительный эффект.

Анализируя объективные причины и структуру интересов, обусловливающих сопротивление проекту создания ССК, мы приходим к выводу о том, что в результате неверного выбора ипотечная система в России оказалась в институциональной ловушке. Рассмотрение соответствующих механизмов координации, обучения, сопряжения и лоббирования, удерживающих систему в ловушке, приводит к заключению, что в данном случае последний из них является основным. В этом смысле изучаемая ситуация близка к ловушке частичной реформы (см. Hellman (1998)).

В отличие от Словакии и Польши 1992-1993 гг., в современной России сформировались группы агентов, не поддерживающих создание ССК. Ряд банков видят в ССК потенциальных конкурентов и в привлечении заемщиков, и в получении дотаций от правительства. Ряд представителей Агентства по ипотечному кредитованию также видят в ССК конкурента, не желая признать, что при столь несовершенном первичном рынке АИЖК как агент вторичного рынка не может играть ведущей роли. Некоторые руководители государственных ведомств опасаются конфликтов, которые могут возникнуть при формировании ССК и соответствующем перераспределении государственной поддержки. В сложившейся ситуации многие склонны переоценивать риски, связанные с формированием ССК. В результате преждевременной попытки создания рынка закладных важнейший инструмент формирования первичного рынка кредитов оказался невостребованным, а становление ипотечной системы - чрезвычайно затратным и медленным.

Кризис выявил неэффективность принятого плана формирования ипотеки и ослабил сопротивление реформе (сравни Полтерович (2007, с. 127-130)). Постепенно растет число сторонников создания ССК и в правительственных кругах, и в банковском сообществе, и среди политиков.

Для выхода из ловушки предлагается план поэтапного формирования системы стройсберкасс путем создания «расширяющейся» последовательности экспериментальных ипотечных систем регионального уровня. На начальном этапе эксперимент может быть проведен в одном из крупных городов с последующим распространением полученного опыта на соответствующий регион (или даже на ряд регионов), а затем и на всю территорию России. При этом предлагается воспроизвести механизм ССК в рамках специальных ссудо-сберегательных банковских счетов либо в рамках специализированного (ссудо-сберегательного) кредитного кооператива. В докладе мы рассматриваем преимущества и недостатки обеих подходов, опираясь, в частности, на опыт Франции. На промежуточных этапах оба подхода не требуют радикальных изменений в федеральной жилищной политике и законодательстве и опираются на имеющуюся заинтересованность губернаторов в развитии ипотеки. Отмена действующих программ субсидирования ипотеки и предоставление прав на вступление в ССК должны производиться постепенно, чтобы не допустить ущемления прав тех, кто предпочтет в ближайшее время воспользоваться старыми программами и проиграет от их отмены.

В настоящее время цены на жилье настолько высоки, что даже представители 8-ой доходной группы не могут рассчитывать на приобретение новой квартиры достаточной площади. Отсутствие массового спроса делает расширение строительства жилья экономкласса и снижение цен на него невыгодным, а низкий уровень предложения поддерживает высокие цены. Эта положительная обратная связь является важным элементом механизма координации, который поддерживает ловушку.

Для того чтобы нейтрализовать действие описанного механизма, мы предлагаем одновременно с созданием ССК запустить масштабную программу строительства дешевого жилья.

Чтобы снизить для строительных фирм цену земли и инфраструктуры, а также уровень обременений, возникающих в процессе их взаимодействия с коммунальными службами, предлагается формирование посреднических (девелоперских) компаний, находящихся в собственности региональных администраций.

Девелопер организует земельную, согласовательную, финансовую и сбытовую деятельность, фактически нанимая строительные фирмы для возведения жилья. Накопление массового спроса в ССК позволит снизить риски сбыта квартир. С девелопером региональное правительство заключает договор о субсидиях на приобретение земли и инфраструктуры в обмен на обязательство продавать жилье участникам стройсберкассы в приоритетном порядке и по цене, не свыше оговоренной. Субсидии позволят ему предложить выгодные контракты застройщикам и запустить масштабную программу строительства.

Такая система не исключает возможности злоупотреблений, однако существенно упрощает контроль со стороны банка-кредитора и стройсберкасс.

Ориентировочные расчеты на примере Краснодарского края показывают, что осуществление региональной администрацией описанного эксперимента при сохранении совокупного объема региональной финансовой поддержки может привести к росту числа обеспеченных жильем семей в 2,5 раза.

В случае успеха региональных экспериментов ССК получат поддержку населения, так что появится надежда на принятие федерального закона о стройсберкассах (см. Старков (2009)). При этом возможно сосуществование и конкуренция двух или более механизмов, реализующих идею ССК: спецсчетов, кооперативов и обычных стройберкасс.

Эксперимент позволит федеральному правительству уточнить формулировки закона об ССК, апробировать методики подбора параметров ссудо-сберегательных схем в российских условиях и точнее оценить масштабы необходимой поддержки за счет федерального и региональных бюджетов. Кроме того, он, скорей всего, окажется выгодным и банкам. Учитывая эти и ряд других обстоятельств, мы приходим к заключению, что предлагаемый проект может стать реализуемым компромиссом между теми, кто поддерживает реформу ипотеки и теми, кто противостоит ей.

Литература

Hellman, J.S. (1998). Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions. World Politics, January, v.50, 203-234.

Полтерович В.М.(2007). Элементы теории реформ. М.: Экономика.

Полтерович В.М., Старков О.Ю. (2007). Формирование ипотеки в догоняющих экономиках: проблема трансплантации институтов. М.: Наука.

Полтерович В.М., Старков О.Ю. (2009). Поэтапное формирование массовой ипотеки. Препринт # WP/2009/ 261. М.: ЦЭМИ РАН.

Старков О.Ю. (2009). К проекту закона о «Строительных сберегательных кассах»./ Препринт # WP/2009/253. М.:ЦЭМИ РАН.

1 В докладе развиваются результаты, полученные авторами в рамках отчета по гранту РГНФ № 09-02-95705 «Россия в условиях мирового кризиса»; см. также Полтерович, Старков (2009).

PAGE 4

ПРОЕКТИРОВАНИЕ ВЫХОДА ИЗ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЛОВУШКИ