Основные методы государственного и муниципального управления

Комитет общего и профессионального образования Ленинградской области

Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ЛЕНИНГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Имени А.С.ПУШКИНА»

Заполярный филиал

кафедра менеджмента

Факультет экономики и инвестиции

КУРСОВАЯ РАБОТА №2

Основные методы государственного и муниципального управления

Работу выполнил:

Студент (ка) 55-04 группы

Голубинцева Елена Юрьевна

________________________

(подпись)

Научный рецензент:

Кандидат педагогических наук

Светлова Наталья Дмитриевна

Норильск

2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 6

1.1. Этапы развития российской системы государственного и муниципального управления 6

1.2. Особенности структуры государственного и муниципального управления 10

1.3. Методы и принципы государственного и муниципального управления 14

ГЛАВА 2. ИСЛЕДОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ В МУ «УПРАВЛЕНИЕ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ГОРОДА НОРИЛЬСКА» 19

2.1 Общая характеристика МУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций города Норильска» 19

2.2 Анализ организационной структуры управления МУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций города Норильска» 21

2.3 Анализ системы и методов управления МУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций города Норильска» 23

Заключение 29

Список литературы 33

Введение

Актуальность темы. Смена роли регионов в экономике страны, структурная неоднородность пространства государства в естественно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом аспектах обязывает любое мероприятие внутренней (а иногда и внешней) политики осуществлять с учетом интересов регионов. В последнее время возникла потребность применения новых подходов к организации государственного и муниципального управления, четкого разграничения полномочий общегосударственных и местных органов власти, определения направлений трансформации регионального управления.

Расширение полномочий регионов Российской Федерации отвечает мировой практике децентрализации управления, Европейской Хартии о местном самоуправлении. В России, и ее регионах, достаточно остро стоит проблема создания эффективной управленческой системы, поскольку предыдущая советская система уже демонтирована, а новые формы и методы ее организации лишь формируются.

Реформирования системы государственного и муниципального управления столкнулись с серьезными проблемами: неэффективность основных государственных институтов, низкий уровень управленческой культуры и политической конфронтации общества. Именно через местное самоуправление мы можем приблизиться к новой модели управления, которая станет близкой к потребностям запросов людей, обеспечивая реализацию физическими и юридическими лицами своих прав законных интересов путем.

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного самоуправления.

Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы в интересах становления и развития гражданского общества и укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.

Вышеперечисленные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределяют выбор темы курсовой работы.

Методическая база. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам государственного и муниципального управления. Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной системы государственного управления служб посвящены работы Аверина А.Н., Атаманчука Г.В., Батчикова С.А., Гимаева И.Р., Ковешникова Е. М. и др.

Информационной базой исследования является учебная, монографическая отечественная и зарубежная литература по изучению вопросов государственной и муниципальной службы, анализа и совершенствования работы структуры управления; материалы и рекомендации научно-практических конференций и семинаров, посвященных проблемам государственного управления, периодическая печать, нормативные акты.

Объектом исследования являются государственное и муниципальное управление.

Предметом исследования служат методы государственного и муниципального управления.

Целью исследования является исследования методов государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Основными задачами работы являются:

исследовать особенности эволюции системы государственного и муниципального управления;
определить специфику структуры государственного и муниципального управления в России;
выполнить анализ деятельности и особенностей управления в МУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций города Норильска».

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Этапы развития российской системы государственного и муниципального управления

Особенность российской государственной системы заключается не только в особенностях переходных периодов развития, но и в специфике структурно-функциональных характеристик, таких как самобытность субъекта и объекта управления и своеобразие связей между ними. Но характерной чертой российской власти является ее дистанцирование от народа, субъекты российской власти отличаются тем, что не встраиваются в систему снизу вверх, являясь при этом ее частью, а надстраиваются над ней, что актуально и в настоящее время.

Если в большинстве западных демократий верховная власть, избираемая обществом, тесно с ним связана вопросами собственности и права и подконтрольна ему, то в России на протяжении многовековой истории правящая элита обращается с собственным населением далеко не как с равноправным субъектом. Это подчеркивают современные исследователи В.В. Ильин и А.С. Панарин: «Российское государство на протяжении истории зачастую вело себя так, будто имело дело не с собственным, а с чужим народом –малопонятным и малоценным»2.

Такое отношение власти к народу сформировалось и укрепилось еще во времена Московского государства, когда в результате закрепощения большинство крестьян стали пленниками в собственной стране. Это наблюдалось и в Петровско - Екатерининскую эпоху, когда насильственная европеизация разрушала устои российской жизни и многовековые традиции, а правящая элита была настолько оторвана от народа и так ориентирована на западные ценности, что ей были глубоко чужды русский язык, культура и православие. Это сохраняется и в настоящее время, когда центральные властные структуры используют отдаленные регионы в качестве своеобразных сырьевых колоний.

Российское общество как управляемая структура неоднородно, оно состоит из многих элементов, несущих в себе различные качественные характеристики, определяемые социальными, экономическими, культурными и национальными аспектами. Но вместе с тем общество является цельным пластом, своеобразной почвой, на которой базируется государственная власть в лице правящей верхушки. Почвенность российского народа, во многом определяющая его самобытность, сложилась в период самодержавного правления, когда преобладали до государственная культура и патриархальные традиции, обусловленные общинной организацией жизни людей. В советском государстве общество стало еще более монолитным, оно превратилось в единую обезличенную массу, так называемую общность, рождавшую себе подобную власть. Современное российское общество, хоть и является разнородным и многополярным, по сути, расколото на две неравные по размеру и значению группы. Первая группа, будучи большинством населения, но при этом практически отстраненная от пользования сырьевыми и материальными ресурсами и от участия в политических процессах, на деле является не чем иным, как благодатной почвой, взрастившей и питающей вторую очень немногочисленную группу, сконцентрировавшую в своих руках властные полномочия и львиную долю государственной собственности.

Необходимо подчеркнуть, что специфика системы российского государственного управления обусловлена не только самобытностью субъекта и объекта управления, но и характером взаимосвязей между ними. Как известно, для нормального функционирования любой системы управления необходимо наличие субъекта, объекта, а также прямых и обратных связей между ними. В западной системе прямые и обратные связи между государственными институтами и обществом опосредованы собственностью и законами, государственные структуры прозрачны и подотчетны выбравшему их населению.

В России исторически сложилась односторонняя прямая связь между государством и обществом, имеющая преимущественно директивно-командный характер. Обратные связи заменяются общенародной идеей единства и порядка, олицетворением которых является сильная государственная власть.

Именно отсутствие полноценного диалога между властью и народом определяло и до сих пор определяет феномен российской государственности. По мнению А.С. Панарина, «особенность нашей истории, касающейся, в частности, взаимоотношений народа и государства, состоит в том, что каждый из персонажей, получив вызов, нередко предпочитает уходить от ответа, предоставляя риск и тяжесть поступка другому персонажу». Причем «народ отказывается от диалога с государством в тот самый момент, когда оно, ослабевшее и трезвеющее от сознания собственных крайностей и тупиков, наконец оказывается созревшим для такого диалога»3.

Это происходит потому, что государство вступало в диалог с народом только в кризисные, переломные моменты, грозящие разрушением государственного механизма. Народ же, накопивший тягостный груз нерешенных проблем и обид, периодически отказывался «приносить очередную жертву демону государственности», что приводило к парадоксальным результатам4. Это происходило и в 1917 г., и в 1991 г., когда честный разговор власти с народом был заменен сначала популизмом, а затем насилием, что привело к воспроизведению авторитарной, централистской и бюрократической государственной модели.

Как уже подчеркивалось, и западная, и российская государственная система развиваются по общей закономерности –от расцвета к упадку и наоборот, а вот причины этих переходов различны. Современный исследователь А.Н. Данилов, рассуждая на эту тему, подчеркивает, что «трансформационный период в общественном развитии –особая историческая подсистема, в которой обнаруживается своя структура, свое устройство, свои тенденции развития и свои методы регулирования»5.

Трансформация западной государственной системы, как правило, идет снизу вверх –дезорганизация и дезинтеграция общества приводит к свержению и смене правящих структур. В России в большинстве случаев трансформация системы государственного управления начиналась сверху –с ослабления верховной власти из-за потери ею легитимности и субъектной силы.

Размышляя о характере исторического развития российского государственного и муниципального управления, А.С. Панарин показывает, что течение российского исторического процесса обусловлено взаимодействием «народа (мира), царя, наделенного теократическими полномочиями защитника правды-справедливости, и своевольного боярства» –чиновничества. Все периоды упадка, смуты в российской истории, по его мнению, связаны с предательством управленческой элитой государственных интересов ради достижения личной или корпоративной выгоды6.

Государство, созданное после разрушения советской системы в постперестроечный период, как управляющая система было слабым из-за его недостаточной легитимности. Многие современные исследователи указывают на то, что реформаторы поспешили разрушить социалистическую систему и продекларировать демократическую, не проведя при этом реальных преобразований российской государственности. Исполнительная власть из-за проводимой ею антинародной политики находилась в непримиримом противостоянии с законодательной, что «не только не способствовало наполнению конституционно-правовой оболочки постсоветской государственности реальным правовым содержанием, но и предопределило ее эволюцию в противоположном направлении»7.

Президент и правительство, несмотря на установление и закрепление в Конституции президентской властной монополии, не имели ни реальной власти, ни поддержки народа. Фактически страной управляла верхушка административной бюрократии и крупный российский бизнес, представленный отдельными, часто одиозными личностями, названными впоследствии олигархами. Слабая власть также пользовалась небескорыстной поддержкой федеральной и местной бюрократии и региональных лидеров, частные интересы которых она протекционировала, что, конечно, усиливало центробежные процессы в стране.

В настоящее время президент получил надежный народный источник легитимности, и по всем признакам мы переживаем сейчас период относительно устойчивого и стабильного развития системы государственного управления. Но для того чтобы эти процессы стали необратимыми, нужно расширять местное самоуправление, которое уравновесит властную вертикаль, обеспечит равноправные взаимовыгодные отношения между субъектом и объектом управления, что послужит укреплению системы российского государственного управления и формированию гражданского общества и правового государства.

1.2. Особенности структуры государственного и муниципального управления

Государственное и муниципальное управление специализировано. Оно осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах. Исключение составляет непосредственное управление со стороны населения при использовании институтов прямой (непосредственной) демократии, но и в этом случае его организацией занимаются профессионалы.

Система государственного (муниципального) управления – сложное понятие, содержание которого охватывает такие составные элементы:

субъекты управления, то есть органы исполнительной власти,
объекты управления, то есть сферы и отрасли общественной жизни, которые находятся под организующим влиянием государства, органов местного самоуправления
управленческая деятельность (процесс), то есть определенного рода общественные отношения, через которые реализуются многочисленные прямые и обратные связи между субъектами и объектами управления.

Субъекты общественного управления (управления в широком смысле слова): система органов государственного управления, все множество политических, общественных, профессиональных партий, движений, союзов, ассоциаций, объединений, лоббисты, СМИ, негосударственные организации, каждый гражданин.

Конкретным субъектом государственного и муниципального управления является соответствующий орган государства, муниципального образования (парламент в государстве, муниципальный сонет и др.), должностное лицо (министр, мэр).

В пределах своих полномочий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Так, с целью развития какой-либо отрасли экономики государство может применить стимулирующие методы (например: снизить налоги), его органы могут не зарегистрировать политическую партию, если ее устав противоречит закону, что лишает партию прав юридического лица, в частности права выдвигать своих кандидатов на выборах, закон запрещает пропаганду экстремистской идеологии и т.д.

В отличие от человека и гражданина, которому разрешено все, что не запрещено законом, субъекты государственного управления могут применять только такие средства управления, которые им разрешены законом. При этом каждый из них вправе применять лишь свои, определенные способы управления (милиция —одни, финансовые службы —другие). Эти способы тоже установлены правовыми актами (законом о милиции, положением о министерстве финансов и др.).

Объект государственного и муниципального управления – это общественные (социальные, национальные, иные отношения) или отношения, приобретающие общественное значение (например, алиментные обязанности). Такие отношения могут быть подвергнуты государственному регулированию, т.е. публичному управлению8.

Первичный элемент управляемой подсистемы социально-экономической системы –человек. В зависимости от выбранных классификационных признаков элементами управляемой подсистемы являются отрасли, регионы, организационные формы различной формы собственности и т.п.

Управление –это процесс осуществления определенного типа взаимосвязанных действий по формированию и использованию ресурсов организации для достижения ею своих целей9.

Процесс государственного и муниципального управления включает следующие этапы:

анализ ситуации;
целеполагание;
разработка и анализ альтернативных вариантов развития;
принятие решения;
организация реализации принятого решения;
контроль за исполнением;
сопоставление задач и результатов, оценка эффективности.

В процессе государственного и муниципального управления совершаются различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий процесс. Содержание государственного управления зависит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов. Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего порядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

Классификацию целей государственного и муниципального управления сведем в табл. 1.

Таблица 1

Классификация целей управления

Классификационный признак	Вид целей
Объем	общие (для всего государственного управления) частные (для отдельных подсистем, звеньев, конкретных компонентов)
Результат выполнения	конечные промежуточные
Срок выполнения	стратегические (долгосрочные) оперативные (среднесрочные) тактические (краткосрочные)
Уровень управления	народнохозяйственные отраслевые территориальные групповые
Содержание	общественно-политические социальные экономические организационные

1.3. Методы и принципы государственного и муниципального управления

Методы государственного и муниципального управления – способы и средства достижения поставленных управленческих целей, которые определяют качественную сторону управления. Государственное и муниципальное управление как особенный вид деятельности использует разные методы, среди которых различают методы организации и методы деятельности органов управления.

Характеризующие методы управления нужно рассмотреть их направленность, содержание и организационную форму.

Направленность методов управления ориентирована на систему управления.

Содержание –это специфика средств и приемов влияния.

Организационная форма – влияние на конкретную ситуацию, что сложилась. Может быть прямое или опосредствованное влияние10.

Методы деятельности разделяются на общие, которые используются при выполнении всех или основных функций управления на важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, которые применяются при осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях управленческого процесса. Общие методы – это прежде всего убеждение и принуждение. Принуждение допустимое лишь на основании закона, в границах и в порядке, предусмотренных им. Убеждение основывается на авторитете закона и применяется без детальной и специальной правовой регуляции. К общим методам управленческой деятельности принадлежат также методы регуляции, общего руководства и непосредственного управления.

Общие методы управленческой деятельности за механизмом влияния на управляемые объекты разделяют на методы прямого и непрямого влияния (административные и экономические), за силой влияния – на методы издания правовых актов и непосредственно организационные.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, органов и должностных лиц в государственном управлении различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.11

Стимулирование используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в гаком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» руководства.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию субъекта управления по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы местного самоуправления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не запрещают их – граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью занимается прежде всего специализированный аппарат (милиция, суды, прокуратура и др.), многие другие органы выполняют эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз - внутренние войска, но охрана установленных конституцией, законом порядков – обязанность всех органов государственного управления, должностных лиц.

Запреты действенная форма отрицательного отношения субъекта управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов государство, органы местного самоуправления исключают вредную, нежелательную для них, общества, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной розни, в административном несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном —посягательства на жизнь человека, в земельном —изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Запреты связаны с наказаниями за их нарушение. УК РФ, КоАП РФ в большей части состоят из норм о запретах и наказаниях за их нарушения.

При нарушении закона (требований должного поведения, установленных государством, его органами, иными управляющими структурами) возможны различные виды ответственности (уголовная, административная, гражданская, иногда особо выделяют конституционную, материальную и другие виды). Одна из наиболее острых форм ответственности —репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконная демонстрация, если грубо нарушается общественный порядок, применяются насильственные действия, вандализм, может быть рассеяна с применением технических средств (например водометов, слезоточивого газа).

Применяя те или иные методы государственного и муниципального управления, соответствующие органы, должностные лица используют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны управленческие процедуры, а также конкретные методики, приемы и способы управления (выбор тех или иных из них связан с реальной ситуацией). Среди них —подготовка и принятие решения, координация управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности, организационные, регистрационные, разрешительные или учетно-уведомительные формы работы, консультативная и информационная деятельность. Все государственные органы в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д. Особые процедуры связаны с учетными, аналитическими, программными формами работы, а также с отчетностью. В некоторых государственных органах, их подразделениях, в муниципальной службе учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов учет призывников в армию, в муниципальных образованиях —учет избирателей).

Таким образом, было рассмотрено понятие государственного и муниципального управление, которое является совокупностью определенных мероприятий, которые проводятся с целью руководства и контроля государства (муниципальной власти –субъекта) над объектами. Особенность российской государственной и муниципальной системы заключается не только в особенностях переходных периодов развития, но и в специфике структурно-функциональных характеристик, таких как самобытность субъекта и объекта управления и своеобразие связей между ними. Но характерной чертой российской власти является ее дистанцирование от народа, субъекты российской власти отличаются тем, что не встраиваются в систему снизу вверх, являясь при этом ее частью, а надстраиваются над ней, что актуально и в настоящее время.

Содержание системы государственного и муниципального управления охватывает такие составные элементы: субъекты управления, то есть органы исполнительной власти; объекты управления, то есть сферы и отрасли общественной жизни, которые находятся под организующим влиянием государства, органов местного самоуправления; управленческая деятельность (процесс), то есть определенного рода общественные отношения, через которые реализуются многочисленные прямые и обратные связи между субъектами и объектами управления. Системный характер государственного и муниципального управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного и партнерского начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Государство является целостным системным образованием, в состав которого входят как государственные органы, так и органы местного самоуправления. Система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) – это статическая система, ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ В МУ «УПРАВЛЕНИЕ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ГОРОДА НОРИЛЬСКА»