КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Ростов-на-Дону
2011
Оглавление
Раздел 1. Теоретические основы современного федерализма 4
Раздел 2. Конституционные основы современного российского федерализма 36
Раздел 3. Природа Российского государства как федерации 42
Заключение 64
Раздел 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
1. Краткая характеристика современного понимания федерализма
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество. В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. “Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития”'.
Суть федерализма как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношении, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия'. В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации"2.
Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От "foedus" (в переводе с латинского — договор (соглашение)) родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствовании взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.
Федерация (от латинского — foederatio) означает "союз", "объединение". Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов, например). В унитарных государствах под влиянием федерализма возникают процессы децентрализации. Отсюда естественно появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями — унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, сегодня это Италия и Испания3. Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства (Европейский союз)'. Наконец, федерация — возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация)2.
Однако такой "универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, образование государств как федераций.
В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие — от внутренней язвы . Против внешнего врага отдельные государства образуют союз — новое единое государство — федерацию, участники которой приобретают новый статус субъектов федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, в результате чего не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти. Как подчеркивает Н. А. Михалева, "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация — это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государством, государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единого целого"4.
Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти.
Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федеративным государством, потерял былую остроту. Споры на тему, быть или не быть России 41едерацией, в основном сохраняются только в общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность и даже в некоторой степени нигилизм в отношении федерализма как средства организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной государствоведческой школе', не были восприняты ведущими учеными советского периода2 и на современном этапе также не обнаруживают себя столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований. В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматривается как явление, объективно целесообразное для российской государственности. Но возникает другая проблема: можем ли мы сегодня утверждать, что современное устройство России основано именно на федерализме? Для ответа на этот вопрос важно доказать, что современная Россия — федеративное государство, а не унитарное или конфедерация.
Достаточно сложно идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)3. И тем не менее существуют параметры, те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.
Каким же требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении, образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации в качестве идеального стандарта обустройства государства, позволяющего обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.
Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.
Развитие данных тенденций смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федеративных отношений, в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства.
Самоуправление выражается в расширении начал нецентрализации при осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Кооперация проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.
Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства, определить степень ее демократичности и эффективности, уровень развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти
2. Взгляды на природу федеративного государства
Характер системы разделения государственной власти по вертикали обусловлен природой государства. Подводя итоги более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма, современные теоретики уделяют значительное внимание анализу природы федерации.
Для новейших теорий федерализма характерно широкое использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из достаточно популярных в мировой науке метаюридических подходов является понимание природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по крайней мере в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания, Уильям Райкер в своем труде "Федерализм" попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти при федеративном устройстве: "Конституция является федеральной: 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере"'.
Новейшие интерпретации данной теории связаны с усилением управленческо-кибернетического начала. Так, некоторые сторонники такого понимания федеративного государства используют для анализа отношений между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и ее субъекты рассматриваются участниками игры, в которой механизм разделения власти представляется как торг и сделки, а государственная структура — "зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями сторон"'.
Другое теоретическое направление объясняет особенности федеративных отношений через концепцию "участия" (Борель, Люфер). При таком понимании в основу сущности природы федеративного государства положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа государства. Согласно данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть. N^ "Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства"2.
Идеи этой концепции разделяют некоторые отечественные исследователи. Так, Г. Королева-Конопляная подчеркивает, что общегосударственная власть суверенна, "поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге"3.
Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства, нельзя не отметить в то же время их ограниченность. В теоретических постулатах У. Райкера и его сторонников за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма в его формальном воплощении, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона — согласование воли для централизации власти.
По мнению автора данной работы, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара, Винсента Острома'. С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых — согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути — самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.
Истоки договорного понимания природы федеративного государства берут свое начало с древних теорий кавенентального обустройства общества. Латинский термин "foedus" ("договор", "соглашение"), по смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith) — фундаментальным понятием в библейской традиции, подразумевающим соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant). Самоуправленческое начало объединения людей заложено в идее раннехристианских братств (congregations), упоминаемых в Новом Завете.
Пуритане Новой Англии, основатели первого федеративного государства — Соединенных Штатов Америки, были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В "Мэйф-лауэрском соглашении" они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов'. Следовательно, американская федеральная система 1787 года была естественным итогом 167-летнего опыта создания политических гражданских организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий2.
Подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе, история зарождения которых еще более древняя. Более 700 лет назад был заключен "вечный" договор о союзе трех кантонов, положивших начало Швейцарской Конфедерации. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом "Genossenschaft", что означает "ассоциация", скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse — участник соглашения, товарищ, связанный клятвой3.
История становления федеративных государств последнего столетия свидетельствует, что они, так же как и первые федерации стремятся придерживаться принципа достижения согласия. Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне подписываются документы учредительного характера в виде договоров (соглашений). Примером может служить Дейтонское соглашение о мире в бывшей Югославии. Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии 21 ноября 1995 года, оно не поставило точку в процессе создания новых федераций в рамках бывшей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран с решением вопроса о статусе Сараево вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараево и Белграде, но и хорватов в Мостаре (БиГ) и Загребе. Конфликт так до сих пор и не урегулирован4.
Достижение реального согласия должно быть исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношении в рамках уже существующего федеративного государства. Однако следует осознавать, что достижение абсолютного согласия между центром и составными частями федерации фактически нереально. Поэтому представляется, что согласие (договоренность) как условие федерализации государства является обязательным по конституционным основам федерализма. В противном случае, во-первых, значителен риск нарушения несогласной стороной формально-юридической модели и, во-вторых, такое нарушение может привести к серьезным последствиям, ибо разрушаются устои государственного устройства. Как свидетельствует история и современные реалии, когда несогласие затрагивает конституционные основы федерализма, сопротивление проявляется в острых формах и жизнеспособность федерации оказывается непредсказуемой.
Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия — субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на. двух уровнях. Первый — между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого, как федеративного, так и унитарного, государства. Второй уровень консенсуса — договоренность между федерацией и составными частями государства — субъектами федерации. Это обязательное, как представляется, условие стабильности государства, избравшего федеративную форму устройства.
Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее сущностной стороны — самоуправленческого начала. Договорная природа федеративного государства сама по себе не имела бы ценности, если бы содержание федеративных отношений не было предопределено их самоуправленческим характером. Самоуправление, собственно говоря, и есть тот предмет, ради которого стороны ищут согласие при организации федеративного государства.
Как замечено Ю. А. Тихомировым, на пороге XXI века самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления'. Смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть, адекватную их задачам и функциям, смогли самодостаточно функционировать и развиваться и соответственно нести надлежащую ответственность в случае их несостоятельности как субъектов государственной власти.
До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для обозначения сущности отношений государственной власти по вертикали используется термин "автономия" применительно к правам субъектов федерации. Основной недостаток данного подхода, полагаю, заключается в централистском взгляде на систему разделения государственной власти. Субъект федерации рассматривается как образование, которое с позиций центра обладает автономией и поэтому является в определенных случаях "персоной нон грата". Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматривается сама по себе как ценность, без ее тесной привязки к задачам и функциям территории. Реализация самоуправления предполагает иной подход — территория должна получить все те права и обязанности, которые адекватны ее предназначению обладать самодостаточностью для развития.
Право на автономию затрагивает только один аспект власти — ее относительную независимость и самостоятельность. В содержании самоуправления это качество составляет лишь один его элемент. Другим важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность. Это означает, что невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов: власти и ответственности за ее осуществление — предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая бы была основана на системе сдержек и противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле.
Формально-юридически самоуправленческая сторона федерализма воплощается в нормативно-определенной системе разделения государственной власти и ответственности между федерацией и ее составными частями. При этом основные элементы самоуправления закрепляются в учредительных актах государства — договорах (соглашениях) и конституции. Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. В этой связи представляется важным рассмотреть вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство, исходя из договорной самоуправленческой природы федерации? Решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации.
Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два ее типа: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционными автор понимает федерации, образуемые в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорные — федерации, также учреждаемые конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа — договора (соглашения)'.
Важно определиться, обязательно ли предварительное заключение договора (соглашения) для образования федерации или допустимо принятие только конституции как документа, учреждающего (преобразовывающего) федерацию? Иначе говоря, не противоречит ли договорной природе федеративного государства отказ от использования договора (соглашения) как формы образования или преобразования федерации?
Думается, что идеальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации. Договор заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения) и в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.
Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Так, хотя и считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях другие штаты. Путем Соглашения между кантонами была образована Швейцария. В отечественной истории сначала договорной, а затем конституционный процесс прошел СССР в период его образования2.
Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и определяющего последующие изменения в Конституцию, является воссоединение Западной и Восточной Германии. Статьи 4 и 5 Договора между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основной Закон Германии с учетом заключения данного Договора'.
Способ образования федеративного государства по схеме: договор-конституция является предпочтительным, но не обязательным для идентификации федеративного государства. Образование федерации только на основе конституции также допустимо. Кроме того, иногда этот путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и единственно возможным, исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ характерен для создания, так называемых, децентрализованных федераций. Однако важнейшее условие учреждения федерации на основе конституции — приход сторон федеративных отношений к согласию относительно закрепленных в конституции основ федерализма. К консенсусу в этом случае ведет особый порядок согласования и учета мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия как федерация была окончательно создана путем внесения поправок 5 мая 1993 года в Конституцию, но этому предшествовали полные различных поворотов и зигзагов полтора десятилетия переговоров между этническими общностями (прежде всего между валлонами и фламандцами)2.
Из природы федеративного государства как договорного следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это особенно органично в случаях, когда принятию основного закона государства предшествовало заключение договора (соглашения) и когда федерация образовалась путем объединения государств в единое союзное государство.
Полагаю, что в идеале процедура принятия конституции или ее изменение в вопросах разделения государственной власти по вертикали должны включать в себя, во-первых, предварительное согласование текста проекта конституции и, во-вторых, его одобрение субъектами федерации и гражданами данного государства (народом) в целом.
Вопрос о том, как следует принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.
Первый вариант — принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан государства и большинство субъектов федерации. Под большинством субъектов федерации в данном случае понимаются положительные результаты референдума в более, чем половине из них. Такой принцип — рассматривать волеизъявление населения субъекта федерации в качестве воли самого субъекта федерации — был закреплен еще в 1874 году в Конституции Швейцарской Конфедерации. Вместе с тем может быть использован и другой, еще более демократичный, с точки зрения федеративного устройства, способ — до референдума проводится процедура одобрения либо предварительного согласования проекта с большинством (не менее чем с половиной, двумя третями и т.д.) законодательных органов субъектов федерации.
Второй вариант принятия конституции — утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым представительным органом федеративного государства. При таком способе гражданское согласие может быть обеспечено на уровне согласования проекта конституции с народом путем опроса, консультативного референдума, обсуждения, а согласие субъектов федерации — утверждением или согласованием не менее, чем половиной (двумя третями и т.д.) из них.
Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высокой. Наглядной иллюстрацией тому являются результаты принятия действующих в настоящее время конституций США и ФРГ.
Так, ныне действующая Конституция США была принята Конституционным конвентом, делегаты которого представляли 12 из 13 штатов, объединенных в конфедеративный союз. 39 делегатов подписали проект Конституции, который затем был направлен штатам для ратификации. Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Конституцию одобрило 11 штатов (конвенты штатов), после чего она официально вступила в силу 4 марта 1789 года'.
Для вступления Основного Закона ФРГ в силу требовалось его одобрение двумя третями земель, а в действительности его одобрили все земли кроме Баварии'.
Согласие необходимо и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок должен гарантироваться конституцией федеративного государства.
Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой Конституции является Основной закон ФРГ. "Если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к Основному Закону ФРГ 1949 года как первоисточнику знания о сегодняшнем немецком государстве, то он наверняка пришел бы к выводу, что в Германии ничто не ценилось так высоко, как федерализм"2. В ч. 3 ст. 79 Конституции ФРГ установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст. 1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.
Для федеративных государств важным является жесткость, проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не может меняться без согласия субъектов федерации. При этом возможны разные варианты признания необходимости одобрения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.
Вариант простого большинства применяется, в частности, в Индии. В соответствии с Конституцией Индии в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, изменения самой Конституции Индии, ее должны ратифицировать не менее половины штатов.
Примером необходимости квалифицированного большинства субъектов федерации является Конституция США. Статья V Конституции США предусматривает четыре возможных варианта процедуры внесения поправок в Конституцию, и в каждом из них участие в принятии решения принимает квалифицированное большинство законодательных органов штатов (конгресс-легислатуры, конгресс-конвенты, конвент-конвенты, конвент-легислатуры). Объединенная резолюция, содержащая проект поправки к Конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях текст поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентом штатов. На практике применялся фактически только вариант конгресс-легислатуры'.
В соответствии с Конституционным актом Канады 1982 года процедура принятия поправок к основному закону страны требует не только согласия федерального парламента, но и одобрения легислатур, по крайней мере семи из десяти (двух третей) про-' винций Канады, которые бы представляли не менее половины всего населения страны, а по некоторым фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения поправок в конституцию страны необходимо полное единогласие2.
Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур обеспечения согласования воли между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как правовой формы регулирования не только при учреждении или преобразовании федерации, но и в процессе текущего правового регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения меры в использовании договоров, соглашений с целью ненарушения базовых принципов конституционного строя: государственного суверенитета, верховенства Конституции, равенства прав и свобод граждан и других. Для описания государств, где превышена мера в использовании договоров (соглашений), Даниил Елазар ввел термин "фуралистический" федерализм. Этот термин происходит от испанской практики предоставления особых привилегий региональным группам, или fueros3. Государства с такой моделью федерализма отличаются неустойчивостью, их бытие характеризуется бесконечно увеличивающимся числом переговоров, что существенно тормозит развитие и реформы.
Поэтому в случае, когда возникает необходимость использования договоров, соглашений в политических целях, или даже как средство, фактически временно изменяющее конституционные нормы, важно своевременно оформить изменения в Основной закон государства и как можно быстрее войти в русло стабильного конституционно-правового регулирования. Иначе говоря, договоры и соглашения в этих случаях должны играть роль промежуточной формы регулирования, до внесения соответствующих изменений в конституцию и федеральный закон.
В качестве примера использования договора как промежуточной формы разрешения разногласий и пути к согласию в вопросах разделения государственной власти можно сослаться на опыт Канады и Австрии. Так, в Канаде в период после второй мировой войны появился обширный круг вопросов (рыболовство в прибрежной зоне, добыча природных ресурсов на континентальном шельфе, средства связи и др.), в отношении которых сферы ведения двух уровней не могли быть учтены и распределены ранее. В определенный период разделение компетенции между Оттавой и провинциями в отношении большинства этих проблем регулировалось лишь существующими федерально-провинциальными соглашениями или действующей живой конституцией. Но в 1982 году с подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок к конституции Канады и компетенция двух уровней власти в отношении значительной части природных ресурсов'.
В Австрии в 1974 году было заключено государственно-правовое соглашение между Федерацией и землями, имевшее своей целью нахождение консенсуса в пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других2. Возможность заключения такого рода соглашений предусмотрена в Конституции Австрии (ст. 15 а Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 года), однако в целом наблюдается сдержанность в использовании данной формы. Как и прежде, проблемы в основном решаются путем внесения изменений в федеральную Конституцию и законами.
Таким образом, мировая практика свидетельствует об определенных традициях, складывающихся в понимании договорной самоуправленческой природы федерализма, и гарантии государственности и конституционных основ федеративного государства. Именно сквозь призму этих характеристик и будет далее рассмотрена модель конституционных основ современного российского федерализма.
§ 3. Типология современных моделей федерализма
Единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма.
В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л. М. Карапетяна, Б. Н. Задарновского, единственной "моделью" федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма'.
Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве в первую очередь представляется необходимым проводить типологию современных моделей федерализма.
Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.
Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху центральной властью (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции — 1973 г., РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).
Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.
Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.
Для первого типа — это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа — децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.
Способ образования влияет на типы связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.
С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный.
По мнению Даниила Елазара, отличительная черта подлинной федерации — нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.
Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели показать разницу между централизацией и нецентрализацией, Даниил Елазар сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центропериферийной и матричной системами. Если пирамида и центропериферийная системы, по мнению Д. Елазара, адекватно отражают централизацию, то нецентрализация наилучшим образом выражается в виде матрицы — в кибернетическом понимании особенностей федеративных связей, доказанных М. Ландау'. В матричной системе ранговый порядок ячеек власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только большие или меньшие арены действий и принятия решений.
Матрица дает более точное описание федеративной системы, чем образ периферия—центр, предложенный М. Вебером (бюрократический контроль) и В. Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах индивида, проживающего на конкретной территории, и его социума.
Д. Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада. В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности "зоны регулирования", отведенной каждому уровню, и их главенства в этих вопросах. В США, например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в международных делах и обороне, то штаты главенствуют в вопросах шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.
Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов — субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.
Представляется, что именно принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения'.
В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам, например, Индии, где на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, если этого потребуют "национальные интересы". Союзный парламент Индии наделен правом издавать законы (хотя и временно) по любым вопросам, содержащимся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо "в национальных интересах"'.
В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности заключена в признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации2.
Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан А. Токвилем. При формировании федеративного устройства перед США стояла задача распределения власти между федерацией и штатами таким образом, чтобы штаты, объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление во всем относящемся к их внутреннему благосостоянию, но союз не перестал бы составлять при этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению А. Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей), и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США)3.
В современной науке отмечается демократический характер принципа субсидиарности как основы организации федеративного устройства. “В политической философии федерализма именно субсидиарность играет роль "противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь принципом субсидиарности, федералисты считают возможным добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение”'.
В российской политической практике иногда смешиваются принцип субсидиарности и принцип делегирования. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф. X. Мухаметшина на международной научно-практической конференции "Федерализм — глобальные и российские измерения" было указано на необходимость формирования федерации по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования2. По мнению О. Ю. Аболина, "принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами"3. Представляется, что при таком понимании принципа субсидиарности необоснованно сужаются границы его применения. В данном случае смешиваются способ формирования федерации и принцип определения объема власти. Федерация на основе субсидиарности может формироваться как снизу вверх на основе делегирования, так и сверху вниз путем децентрализации. Кроме того, принцип субсидиарности кладется в основу распределения власти в унитарных государствах между центром и автономиями, центром и территориями местного самоуправления. "Принцип субсидиарности — предоставление управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна осуществлять, — применяется во многих структурах, построенных по унитарному принципу"4.
Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на принципе субсидиарности, представляет собой идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Однако нецентрализация в образе матрицы становится эффективной при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной и универсальной судебной защитой.
Зарубежные исследователи обращают внимание на развитие нецентрализованного самоуправленческого начала в федеративных отношениях в большей мере как на перспективу, а не реальность.
Так, Винсент Остром подчеркивает, что обозначенная им нецентрализованная система самоуправления "может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем"'. В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой системы, ее неэффективности действие матричной модели способно привести к разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и отношений. Поэтому модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые.
Создание правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где правовая система только отлаживается, должно осуществляться, как представляется, постепенно и последовательно. На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения — центр—периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения федеративного государства.
Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.
Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа — строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.
Суть теории дуалистического федерализма — разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.
Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти — когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий — оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.
Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах XX века в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса (если не с периода курса Новой Свободы В. Вильсона), суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации'. Один из первых, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм", был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина Остином Макдональдом в его книге "Федеральная помощь"2.
Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-право-вой систем. Значительный акцент делается на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Как отмечает Даниил Елазар, “определение "кооперативный" в выражении "кооперативный федерализм" не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать вместе"”3.
Несмотря на обозначенные особенности, американская теория кооперативного федерализма, тем не менее, сформулировала общие принципы, универсальные как для американского, так и для других вариантов кооперативного федерализма. По мнению Д. Елазара, эти принципы заключаются в следующем.
Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм — это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип: "Максимум согласия — минимум принуждения"'.
В американской системе кооперативный федерализм развивается на основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все больше возникает сфер совместного ведения. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела, однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы совместного ведения.
Нюансы кооперативного федерализма обнаружились в европейских моделях. Хотя о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 года.
Под термином "кооперативный федерализм" немецкие юристы понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем2.
Особенностью европейского(германского, австрийского) кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г. Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами', которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Появление совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничество и солидарная ответственность).
Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти2.
Эта тенденция в наибольшей степени отвечает природе федеративных отношений. Размежевание лишь первоначальная стадия (этап) разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации — объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.
При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее составными частями государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. “Федеративное государство, — отмечает П. Пернталер, — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли”'.
Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федерации. В ФРГ, например, это проявляется в особой системе "самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоординации достаточно разнообразны: государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференций отраслевых министерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п. По подсчетам государствоведов Германии, практика "самокоординации" в ФРГ за период 1949—1960 годов вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией2.
Несмотря на позитивные тенденции развития государственности, вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что как в мировой, так и в отечественной науке до сих пор ведутся споры о том, какой тип федерализма — дуалистический или кооперативный — в большей мере отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники системы кооперативных отношений сетуют на нарушение схемы двучленной структуры федеративного государства и создание опасности преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти опасения напрасны, ибо федеративная структура, наполненная кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать равновесие власти и, следовательно, более эффективно обеспечивает стабильность государства. Не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому, который органично развился до кооперативного, и его стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в модели кооперативного федерализма, хотя и получил гибкие механизмы реализации.
Многие ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях3. Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.
Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, в отличие от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования.
Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.
Идеальная федерация — симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.
В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 года США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде'.
Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии — необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные ("свободно присоединившиеся") государства (Микронезия, Пуэрто-Рико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны).
Принципиальным является вопрос: становится ли асимметричным государство как федерация при наличии федеральных округов, федеральных территорий, ассоциированных государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации? Учитывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представляется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федерации. Так, ассоциированные государства имеет и Новая Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ). Ассоциированным государством была также Республика Палау в Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.
Большинство федеративных государств сегодня — это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.
Наименее удачная модель федерализма — асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.
Представляется важным проводить различие между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации — это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства — когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом.
В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.
Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.
Ограниченная асимметрия выражается различиями в право-субъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.
Абсолютная асимметрия — это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).
Почти во всех странах с асимметричной моделью федерализма либо со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло "размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 году в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания равноправия французского языка.
В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства как объективно заданной модели. По мнению Л. М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства'. В. Е. Чиркин, напротив, считает, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма2.
По мнению автора данной работы, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтное™ и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Естественно, что в отношении второго варианта асимметричности необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федерации к симметричной.
Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации — национальный или территориальный.
До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.
Несмотря на то что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации. Так, Р. Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти'. Р. Галлиссо рассуждает о феномене экономической, социальной и культурной транснационализации как перспективе, обеспечивающей исчезновение национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и т.д.)2.
В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.
Территориальный принцип, видимо, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктуирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует. Однако это не означает, что допустимость использования национального (этнического) фактора при построении федеративного государства полностью исключается. Необходимость учета национального фактора может быть вызвана объективными обстоятельствами.
По последствиям, которые вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три группы государств.
Первая группа — государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая — государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств — стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).
Наличие последней группы государств свидетельствует о том, что само по себе сочетание территориального и национального признаков при структурировании федерации допустимо. Важно, однако, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.
Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.
§ 4. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма
Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие "конституционные основы российского федерализма" вводится именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.
Таким образом, конституционные основы и правовые основы российского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма — прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.
Представляется целесообразным проведение различий между основами конституционного строя Российской Федерации в части, определяющей федеративные отношения, и конституционными основами российского федерализма. Употребляемая в данной работе категория "конституционные основы российского федерализма" — более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.
Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти'. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.
Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей2.
Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе — конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.
Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции.
Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, .является Основной Закон ФРГ (ст. 20, абз. 1). Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного Закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ"'.
В ст. 1 федеральной Конституции Россия также определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции Российской Федерации).
Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.
В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).
Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.
Конституционные принципы федерализма — это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Определение системы конституционных принципов российского федерализма — вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.
Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).
Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.
Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.
Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами — конституционно-правовое оформление.
Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.
Природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти — участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности Федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конкретной конституционной модели федерализма.
Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".
Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.
Первый уровень — отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конкретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.
Второй уровень — отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, — ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.
Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание, разработает ее новый проект.
О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Думается, что эта норма является недемократичной. Аналогичное замечание касается и жесткого порядка утверждения поправок к главам 3—8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.
При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулировании отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104,125,134,136 Конституции Российской Федерации, и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах данной работы.
Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по
вертикали, связан с определением того, "что следует делить на федеральном конституционном уровне.
В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования'.
В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования — текущее законотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим законодательным регулированием.
Для того чтобы в текущем законотворчестве была ясность в том, "как делить", по мнению автора, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчества правил разграничения и реализации компетенции. С этой точки зрения, думается, до сих пор не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти двух уровней. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.
Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали — правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.
Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и ее субъектов, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря, данные принципы должны иметь значимость федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами федерализма.
Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решаются эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.
Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.
С этой точки зрения конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали.
РАЗДЕЛ 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 5. Природа Российского государства как федерации
Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации России.
Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во внутрифедеративных отношениях — вопросы, которые, полагаю, российская юридическая наука обойти не может.
Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.
В период обсуждения проекта нового Основного закона России на Конституционном совещании в качестве условия вступления его в юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что одобрение должны дать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была избрана иная форма принятия — всероссийским референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих на территории конкретных субъектов.
Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тывы) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня)'.
Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и других формах неприятия частью субъектов Российской Федерации новой конституционной модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем государстве недостаточно высока степень согласия регионов с конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституционной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффективность функционирования российской государственности.
Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного государства, и необходимо искать пути достижения этого согласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности адаптации нового Основного закона — не просто сигнал о достаточно высокой степени негативного восприятия Основного закона России субъектами Федерации и населением. Конституция несет в себе некоторую ущербность с точки зрения ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации России, укрепления ее целостности.
Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденный Россией путь в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом процесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значительная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ.
Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по проекту, в том числе по вопросам, связанным с конституционным регулированием федеративных отношений, длилась больше года.
В российской конституционной модели заложены конкретные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения конституционных основ российского федерализма. Российская федеральная Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не менее двумя третями) изменений положений Конституции России, затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3—8, в той или иной степени затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Основной закон России.
Таким образом, можно констатировать факт движения России к договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на согласии.
Анализируя особенности договорной природы России, следует затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее учредившего.
Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений.
Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в Федеративном договоре система федеративных отношений затем оформилась в качестве конституционных положений в Конституции РФ — России в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Российской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а во-вторых, закрепила приоритет норм федеральной Конституции над положениями Федеративного договора (ст. 4, 11, 15 главы 1 и абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Согласно Заключительным и переходным положениям в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Правовыми последствиями закрепления юридического верховенства Конституции РФ 1993 года является признание того обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установленного федеративного устройства осуществляется только через поправки к действующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного закона российского государства.
В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации' имеют место и другие взгляды относительно природы Российской Федерации.
Дискуссия о договорной по форме федерации в России возникла на почве разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как федерации . и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами'.
Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерацией.
Многие республики не признают осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по-прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно ст. 1 Конституции Республики Тыва данная республика признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В ст. 68 Конституции Республики Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность такой теории доказывается не только опытом России, но и других государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том, что субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде система разделения государственной власти и ответственности является неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на федеративные отношения.
Таким образом, для федерации как суверенного государства положения договора (соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании, должны включаться в действующую конституцию и в дальнейшем изменяться в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Именно с этих позиций следует, полагаю, оценивать активно развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ 1993 года практику заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого предполагается обеспечить разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации'.
Фактически ст. 11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и федеративным договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования воли при определении вопросов раз-' деления государственной власти. Из смысла данной статьи, а также положений абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается о ,;: других договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно, должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить характер коллективных соглашений либо разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться на индивидуальной основе.
Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пути использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как удачную форму согласования воли центра и составных частей России? Думается, что проводимая политика подписания договоров с конкретными субъектами Федерации противоречит самой природе федерации как договорного государства. Договор (соглашение) между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации, как таковой. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что двусторонние договоры противоречат конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации, соблюдение которого является важнейшим условием согласия сторон федеративных отношений. Кроме того, российская практика заключения двусторонних договоров свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых ревизируется'. В этом смысле фактические отношения, складывающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип так называемого, фуралистического федерализма. Как уже замечено, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государственно-правовых отношениях.
Другим актуальным аспектом изучения природы Российской Федерации является оценка самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по вертикали. Как отмечает, например, Н. А. Михалева, "новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Российской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов; процедуре выработки, принятия и реализации решений; степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации"2.
Итак, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной и самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной федерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установленного верховенства и приоритета норм российской Конституции.
РАЗДЕЛ 3. ПРИРОДА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ФЕДЕРАЦИИ
§ 6. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма
Особенности российской конституционной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере предопределены типологическими характеристиками конституционной модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с точки зрения федеральной демократии и эффективности системы разделения государственной власти по вертикали.
В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание типологических характеристик современного российского федерализма.
Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто единства мнений по вопросу о том, к какому типу относится Россия как федерация, с точки зрения способа образования и соответственно можем ли мы считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или децентрализованным.
Среди представителей политической и научной элиты республики достаточно распространенной является позиция, согласно которой Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее составными частями, была создана как союзное федеративное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларации о государственном суверенитете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру'.
Принцип делегирования — как принцип добровольной передачи полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх — специально закреплен в конституциях ряда республик. Так, в ст. 64 Конституции Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях республик Тыва, Башкортостан (ст. 5 Конституции), Коми (ст. 63 Конституции), Саха (Якутия) (ст. 8 Конституции), Татарстан (принцип взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и Татарстаном — ст. 61 Конституции).
Признание указанными выше республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского федерализма не имеет под собой правовых оснований. С точки зрения способа образования современная Россия является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее, Россия преобразовалась из квазифедеративного государства — полуфедерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в федеративное государство на основе действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.
"Суверенизация" республик в составе России, предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть признана основанием для отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке. Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной Конституции 1993 года и оставался лишь плодом конституционного законотворчества органов государственной власти республик.
Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации и ее составных частей, не является по природе Союзным договором. Он упорядочил отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России' не было инкорпорировано положение ст. III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен и в российской Конституции 1993 года.
Важное значение для понимания современных процессов федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а также уровня централизации государственной власти.
Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов со-подчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные. Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень развития федеральной демократии. Можем ли мы в России если не признать такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование возможным в будущем?
Ранее было замечено, что модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые, которым присущи стабильность функционирования и согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, развитие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность только отлаживается, важно осуществлять постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель федерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых систем. Поэтому в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений.
Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр — периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справедливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм'.
Как уже отмечалось, исходя из характера разделения государственной власти, выделяется два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития российского федерализма. Думается, что российская модель находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея к последнему типу.
Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России — создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.
В советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными частями — союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978 года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами, относились и другие вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не только через механизмы соподчинения, но и тесной координации.
Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.
Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип совместного (кооперативного) разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Представляется, что применение способа совместного разделения государственной власти является одним из основополагающих признаков кооперативного федерализма.
Другой признак, свидетельствующий о наличии элементов кооперативного федерализма, — формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур — все это было порождено Федеративным договором и свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.
Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.
Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне. Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не только с расширением ответственности, но и с развитием отношений партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.
Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дают основание надеяться на возможное утверждение в России варианта кооперативного федерализма, идущего в определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение. Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и социальным кризисами и, как следствие этого, ярко выраженными процессами разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно возрастает.
Поиск форм согласия осуществляется через широкое использование договорных отношений, механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные совещательные структуры при федеральной власти, но и широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти не только по поводу разграничения властных полномочий, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений в результате ориентации на партнерство и сотрудничество возникают формы кооперативного федерализма.
Наряду с позитивными чертами современного российского федерализма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации, Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций в работе рассматривается такая особенность российского федерализма, как его асимметричность. Думается, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами.
Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (6 краев); 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.
Разнородность государственно-правовой природы субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России. Проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" регионов и сепаратизм.
В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или по крайней мере сглаживания существующих противоречий? Думается, что структуирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются, и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах. Такое решение будет означать утверждение России в будущем, в качестве классически симметричной федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации — города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территорий, в том числе на переходный период.
По мнению автора, перспектива приближения России к симметричной федерации связана с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному.
Особенностью асимметрии современной конституционной модели российского федерализма является обусловленность различий в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, другие субъекты федерации — края, области, города федерального значения — на территориальной. Насколько это оправданно в отношении России?
Переход на территориальный принцип структуирования Федерации предполагает отказ от признания республик-государств в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле.
Как обеспечить это в России, где национальный аспект федеративной государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты региональной власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе закладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенного преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложившейся на современный период государственности республик в составе ^России. Одним из конструктивных путей в этом направлении ^является отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации статуса республик. Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться "республиками" независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответственно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка "нация — республика" уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий.
В настоящее время в юридической литературе высказаны сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик. Так, Л. Ф. Болтенкова считает, что “вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и, следовательно, под одно название, к примеру, "республика". Сегодняшние реалии России слишком богаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему”'. Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под какую-то узкую схему.
Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что республиканизация — явление, имманентно присущее для советского периода и современной государственности России. У нас уже имеются в составе России республики, и их не следует переименовывать в земли, губернии и т.п., имея в виду возможные процессы противостояния в случае, если таким образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по статусу составом. Именно республиканизация — явление, обнаружившее себя в борьбе территорий Российской Федерации за их уравнивание в правовом статусе с республиками (Сибирская и Вологодская инициативы о преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993 года). Это свидетельствует о том, что "образ" республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной истории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.
Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап — формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними республиками краев, областей, автономную область, а также автономные округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной автономии в составе республики. Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не исключается по мере развития или в случае объединения с другими территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус республики.
Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе перейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется в виду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований — республик. Юридическая основа таких преобразований — непосредственно закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус административно-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населения.
Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому второй этап структурного преобразования Федерации должен объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение числа республик — субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их однородности и управляемости в общегосударственном масштабе. Успех решения этой задачи зависит, однако, от того, насколько регионы сами прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.
Преобразование федераций не только российская проблема. К примеру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территориальном и количественном масштабе. (Для сравнения: если земля Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн человек, то земля Бремен — соответственно лишь 404 кв. км и 654 тыс. человек.)
В качестве подтверждения возможности предлагаемого пути небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совершенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется наличие не менее 120 тыс. жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования.
Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры Федерации путем закрепления в Конституции РФ положения о преобразовании всех субъектов Федерации в республики — самый быстрый и радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем будущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметричной федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования отдельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем этого процесса как массового. Реализация такой задачи потребует включения соответствующих норм в федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. В нем важно предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл которых заключается, в частности, в четком определении основных государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта Федерации республикой; в оценке вариантов возможных государственно-правовых последствий такого преобразования; в предварительном изучении каждого конкретного случая через использование специальной процедуры; в установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.
Обобщая вышеизложенное необходимо заметить следующее. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней сочетаются централизация и нецентрализация, дуалистические и кооперативные отношения. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Устранение препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в снятии тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидировать которые вполне реально.
§ 7. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.
Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72, 73 Конституции.
Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве — об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.
Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".
Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.
Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.
Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Феде* рации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.
В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.
"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.
Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.
Необходимым элементом любой системы властеотношении является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.
Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.
Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации — "Федеративное устройство", причем ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче.
В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об использовании в Конституции Российской Федерации категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.
Автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа'. Таким образом, компетенция и полномочия — свойства, присущие государственному органу.
"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компетенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на том, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.
Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция". Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов.
Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает адекватное использование категориального аппарата во всех статьях Конституции Российской Федерации. Это требование не удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской Конституции.
В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование терминов "предметы ведения" и "полномочия", по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации — "Основы конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации.
Так возникает сложность с толкованием понятий "предметы ведения" и "полномочия" органов государственной власти (ст. 5 и 11 Конституции Российской Федерации). Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа". Резонен вопрос: почему не использован более емкий термин — компетенция? Можно вполне предположить, что создатели современной российской конституционной модели допускают самостоятельное существование понятия "предметы ведения органов государственной власти". Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более четко обозначить соотношение понятий "предметы ведения органов государственной власти" и "предметы ведения Федерации и ее субъектов" как объект разграничения государственной власти по вертикали.
Очевидно, что в Конституции Российской Федерации должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция Российской Федерации не использует термин "компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в статьях Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами.
В федеральной Конституции можно встретить и другую метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же уровне разграничения власти употребляется* термин "полномочия Российской Федерации" (см. ст. 73 и 77), которые, как уже было сказано, представляют собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.
Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации — России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь применяется в Конституции Российской Федерации и вносит путаницу в понимание конституционных положений. Представляется, что в ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения".
Разнобой в употреблении терминов "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия" наблюдается и в федеральном ^законодательстве, в договорах между федеральными органами ' государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения.
Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее федеральное российское законодательство. i Примерами пренебрежения конституционного понимания Принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"'.
Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъектов"2, а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации"3.
Приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации.
Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения. К примеру, в соответствии с п. "ж" ст. 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области"2 установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть не что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в" ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частности, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ3.
Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения : в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по российской Конституции. В этой связи ' иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима Природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.
Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегио-нальных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.
Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
О допустимости двустороннего договора как правовой формы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных кругах. Так, высказывается точка зрения о том, что полный перечень предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях: когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим Федеративный договор 1992 года, и если в составе России появляется новый субъект Федерации'. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней нарушается базовый принцип конституционных основ и федеративного устройства — принцип государственного суверенитета. Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором.
Неоправданно широкое использование данной правовой форумы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается (и несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.
Если разграничение предметов ведения между Федерацией (И ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, ] то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае 1 наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).
Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров: договоры между Федерацией и ее субъектами и договоры между органами государственной власти.
Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.
§ 8. Конституционное регулирование круга предметов ведения
Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения.
Можно было бы выделить два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма3.
Теория дуалистического федерализма базируется на идее разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Основа независимости — строго фиксированное на конституционном уровне разделение функции и полномочии между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.
Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия); в других — устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина).
В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка принципа дуализма. Так, А. А. Мишин к дуалистическому принципу (принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный на определении двух сфер исключительного ведения — федерации и ее субъектов, он определил как самостоятельный принцип — принцип двух исключительных сфер компетенции". Принцип двух исключительных компетенцией едва ли имеет практическое значение.
В основу структуирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структуирования предметов ведения по уровням власти российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.
Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая система разделения государственной власти оказалась более демократичной по сравнению с системой, закрепляемой ранее. В соответствии с Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов ведения Федерации был открытым. Это подразумевало возможность принятия к своему ведению и иных вопросов, не закрепленных конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов ведения был установлен в ст. 72 Конституции РФ в редакции постановления VI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения Федеративного договора.
Отдельные предметы ведения, установленные в ст. 71 Конституции Российской Федерации, одновременно закреплены в других ее статьях. В этом случае указание на предметы ведения либо дублирует ст. 71 Конституции РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.
Так, согласно п. "н" ст. 71, к ведению Российской Федерации относится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Данное положение в значительной степени дублируется в ст. 67 Конституции РФ. Согласно ч. 2 данной статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Иногда общие положения ст. 71 конкретизируются. Смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения конкретизируются ст. 75 Конституции РФ. В ней определяется конкретно денежная единица — рубль; устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии — Центральный банк РФ; определяются функции Центрального банка РФ; конкретизируется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственные займы).
Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов — предметы совместного ведения. Это круг вопросов,который по Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В мировой практике встречается два способа структуирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).
Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия).
Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами'.
Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения — это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия конституции окончательно — что называется, "раз и навсегда" — договориться по своим исключительным полномочиям2. Не могут быть предметом федерального конституционного регулирования "переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной период. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения3.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
В зарубежной мировой практике используется чаще термин "конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория, нежели предметы совместного ведения.
Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение" несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа "конкуренции" законодательства, но и другими способами — разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничением компетенции и др. Поэтому ключевым вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.
Важно не путать понятия "совместное ведение" и "совместная компетенция". Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен использоваться в федеральных законах. Однако в действующих федеральных законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государственной власти. Например, название ст. 10 Федерального закона 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" — "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергетики"2. В самой статье речь идет о совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов попредмету ведения, относящемуся в соответствии с п. "и" ст. 71 к ведению Российской Федерации.
Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти — законодательной и исполнительной.
Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.
Как уже было отмечено, особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их структуирования является отказ от юридической формализации в Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации не определяются федеральной Конституцией.
В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, как представляется, свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма.
Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.
В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано прежде всего с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.
Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п."в" ст. 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Согласно п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией Российской Федерации случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти.
Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ, "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта ст. 71 возникает затруднение в том, что следует понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является "территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство Российской Федерации — это ее структура, определенная в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации — внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.
Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"'. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1(ч. 1),11 (ч. 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71, 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, касается всех субъектов Российской Федерации.
Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означает, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований.
В соответствии с этим же пунктом ст. 71 к ведению Федерации отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже сказано, постановление Конституционного Суда подтвердило это обстоятельство. Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Во-первых, глава 3 Конституции Российской Федерации, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе 3 Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Как известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов федеративного устройства, поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма абстрактной категории, как "федеративное устройство", не представляется удачным. Можно было бы предложить его изъятие из ст. 71 Конституции Российской Федерации либо замену на понятие "структура Федерации".
Спорным является отнесение к предметам ведения Российской Федерации и вопросов гражданства в Российской Федерации.
В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик. При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.
В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, регулирующие право республик на установление собственного гражданства. В соответствии со ст. 6 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.
Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России, так же как и, к примеру, в Индии, Канаде, не должен действовать институт гражданства субъектов федерации?
Следует обратить внимание на то, что в п. "в" ст. 71 речь идет не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской Федерации. Возможность установления гражданства республики предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации"'. Анализ действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное право реализуется ими. Отсюда, полагаю, что к предмету исключительного ведения Феде-, рации можно отнести лишь регулирование вопросов гражданства Российской Федерации. Представляется, что конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации означает право Федерации определять правовые основы по вопросам гражданства республик.
Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федеральном уровне следует определить основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в данной сфере. Приобретение гражданства республики не должно менять правового положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с ч. 2 ст. 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
Принадлежность к гражданству республики не означает приобретение двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и гражданство иностранного государства (ст. 62 Конституции РФ). Право приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации.
Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в Российской Федерации должно определять рамки, позволяющие гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации. Остальное же должно являться предметом регулирования субъектов Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства республик — предмет совместного ведения, по которым Федерация устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.
Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее технико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, касающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в текущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
63
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА