Понятие и стадии законотворчества: законодательный процесс

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Санкт-Петербургский государственный политехнический университет»

Институт гуманитарного образования

Кафедра теории государства и права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Теория государства и права»

на тему:

« Понятие и стадии законотворчества: законодательный процесс »

Выполнил:

Студент: Махмудов.Р.О.

гр. № 13821/5

Дата сдачи: «__» __________ 201_ г.

Преподаватель:

Семенова К.А.

Санкт-Петербург

2014 г.

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1 «Понятие законотворчества в современном Государстве» …………6

.1. Сущность и характеристика законотворчества…………………………17

1.2. Принципы законотворчества…………………………………………….25

1.3. Политический фактор законотворчества………………………………..35

Глава 2 « Законодательный процесс » ………………………………………46

2.1. Понятие и определение законодательного процесса………………......49

.2. Стадии законодательного процесса…………………………………......53

Заключение…………………………………………………………………......57

Список использованной литературы………………………………………....59

ВВЕДЕНИЕ

« Сократ: Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?

Гиппий: Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили »

Актуальность темы данной курсовой работы с каждым днем растет, так как именно посредством норм регулируются отношения в нашем обществе. Нормы закреплены в законах и иных нормативных правовых актах. А они в свою очередь являются производной законотворческого процесса.

Законотворческий процесс –это основная составляющая стадии правотворчества

Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу2.

Именно от самого процесса законотворчества определяется качество закона и иных нормативных правовых актов.

Качество нормативного правового акта является одним из факторов, определяющих уровень качества правового регулирования и правовой системы в целом.

Исследование проблем качества в этой сфере возможно, как мы считаем, только на основании системного подхода. Хотя строго научное понимание системного подхода сложилось преимущественно в философской литературе, его методологическая ценность бесспорна в развитии правовой теории. Специфика названного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность. Нормативно-правовой акт, помимо соответствия утилитарным целям его разработки и принятия, должен обладать свойствами, обеспечивающими его встроенность в целостную систему правовых актов.

В современных условиях наиболее совершенными юридическими формами выражения права, позволяющими достигнуть наиболее широких нормативных обобщений, являются нормативно-правовые акты. Среди них важнейшее место занимают законы (конституционные, кодифицированные, текущие).

Основными требованиями, предъявляемыми к законодательным актам, являются:

правильный выбор формы закона (кодекс и др.) и возможный круг регулируемых им отношений;

отражение в нем конституционных идей и принципов;

единство и согласованность всей системы законодательства.

Законы государства должны строго отвечать правовым принципам,

предъявляемым к ним конституцией. Поэтому и принято говорить о правовом характере закона, под которым понимается закон, соответствующий основным свойствам права, признанным цивилизованными народами. С этой точки зрения рассматривается и принцип верховенства правового закона как один из важнейших признаков правовой государственности.

Нормативные юридические акты необходимо отличать от актов применения и толкования права, так как это, прежде всего, акты законотворчества, вводящие в систему права новые нормы, изменяющие действующие и отменяющие устаревшие нормы.

Высшее место в иерархической структуре нормативных правовых актов государства занимают законы. Законы государства характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они создаются в процессе законотворчества представительным (законодательным) органом государственной власти —парламентом, который формируется из представителей народа (депутатов). Этим объясняется легитимность законов.

Во-вторых, законы имеют высшую юридическую силу по отношению к другим нормативно-правовым актам. Закон занимает высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Положения других нормативных актов должны соответствовать закону и не противоречить ему.

В-третьих, законы принимаются при строгом соблюдении процессуального порядка. Особый процессуальный порядок принятия законов предусмотрен Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов, а также регламентами органов, в компетенцию которых входит принятие законов.

В-четвертых, законы регулируют наиболее значимые сферы общественной и государственной жизни. В данной работе рассмотрим само понятие законотворчества и его стадии.

Глава 1 « ПОНЯТИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ »

Принятие закона состоит из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

- законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,

- рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,

- рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой,

- рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации,

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,

- повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,

- подписание и обнародование законов Президентом России3.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения его верхней палатой или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако высший закон РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (ч.2 ст. 108 Конституции РФ –эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию главой страны и обнародованию, т.е. без возможности вето Президента).

Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.

Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения.

Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.

Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами,

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.

Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

Отвечающий всем этим требованиям законопроект регистрируется -контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, но организации работы Государственной Думы, - после чего Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы4.

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.

Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

Решение по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.2 ст. 105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате. (В связи с этим возник вопрос: что понимать под «общим числом депутатов»? Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение этому понятию, В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать; большинство голосов, необходимых для принятия Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч.3 ст. 95 Конституции, - 450 депутатов)5. Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет ГосДумы, Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные нравом законодательной инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. В ходе второго чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения, и они обсуждают поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

В случаях, если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. (Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народы и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов).

Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации6.

Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя СФ определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассматривать принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Далее СФ сам решает, рассматривать или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам:

1)Федерального бюджета;

2)Федеральных налогов и сборов;

3)Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

4)Ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации:

5)Статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

6) Войны и мира7.

Однако на практике в связи с трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.1 ст. 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало8. Начав рассмотрение закона в этот срок, СФ обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106 Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании СФ и завершено принятием решения.

Рассмотрение закона в Совете Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают данный закон. По результатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить его. Постановление СФ об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, считается принятие палатой решения о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания СФ.

По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление верхней палаты об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса СФ вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от присутствующих на заседании членов палаты. Если это решение не прошло, то председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия между обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление СФ об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную Думу. Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный же срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в СФ и не рассмотренный палатой в 14-днсвный срок, на пятнадцатый день со дня поступления его из Думы направляется главе государства для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

Если при повторном рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, она принимает его с учетом всех предложений СФ, соответствующий комитет верхней палаты подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.

Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, то он вносится в Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии: никакие другие поправки и предложения, выходящие за рамки разногласий, не подлежат обсуждению. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет нижнюю палату, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы отдало за него свои голоса.

Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, закон передается на рассмотрение обеих палат. Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу9.

По результатам работы согласительной комиссии Совет Государственной Думы включает федеральный закон в календарь рассмотрения вопросов для повторного рассмотрения закона нижней палатой. На этой стадии обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе комиссии. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить продолжить ее работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссией новых предложений в течение 10 дней. Ее новые предложения рассматриваются Думой.

Нижняя палата принимает решения по каждому предложению согласительной комиссии отдельно большинством голосов от общею числа депутатов палаты. Федеральный закон в редакции, учитывающей одобренные Думой предложения согласительной комиссии, направляется Председателем нижней палаты в Совет Федерации.

Если при повторном рассмотрении федеральною закона, отклоненного верхней палатой, ГД не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением СФ об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Согласно Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон.

Законы, возвращенные главой государства для повторного рассмотрения, направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия может рекомендовать Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить его в редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями или же согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания нижней палаты в первоочередном порядке.

Закон считается принятым, если за него отдали свои голоса более 2/3 депутатов. В случае если первые два решения не приняты, то проходит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Считается, что решение по отдельному предложению принято, если 2/3 от общего числа представителей нижней палаты проголосовали за него. Если при повторном рассмотрении Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок ею рассмотрения в СФ такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой10.

Если при повторном рассмотрении закон, отклоненный Президентом, одобрен Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение но закону, рассматривает послание главы РФ и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного нижней палатой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему заключение. С этого начинается процедура преодоления президентского вето в верхней палате, которое в нашей стране не является абсолютным и может быть преодолено.

При повторном рассмотрении федерального закона верхняя палата вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении СФ федерального закона считается, что он прошел в верхней палате, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 от общего числа голосов членов палаты.

Постановление СФ об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней направляется главе государства. Позже Президенту направляется сам одобренный СФ закон для подписания и обнародования. Глава государства обязан, согласно ч.3 ст. 107 Конституции, сделать это в 7-дневный срок.

Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом РФ, основанное на мировом опыте взаимоотношения парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса. Последняя стадия принятия федерального закона - это его обнародование и вступление в силу. Порядок этой части законодательного процесса регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федерального собрания» от 14 июня 1994 г. В соответствии с ним на территории России применяются только те вышеназванные в законе документы, которые официально опубликованы11.

В случае одобрения верхней палатой федерального закона, принятого нижней палатой, он в течение 5 дней направляется Президенту для промульгации. Если же принятый Думой закон не был рассмотрен СФ, то по истечении 14 дней с момента его направления в верхнюю палату Дума направляет его Президенту для тех же действий. После подписания его главой государства закон должен быть в течение 7 дней опубликован в установленном порядке. Официальным считается его опубликование в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете». При публикации закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дается его полный текст, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом.

Вышеназванные документы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

1. “СУЩНОСТЬ И ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА”

Важнейшим условием осуществления правовой реформы и совершенствования всей системы законодательства являются высокое качество принимаемых нормативных правовых актов и их эффективность в механизме правового регулирования общественных отношений. Качество и эффективность законодательных актов в первую очередь достигаются в ходе нормотворческой деятельности государства.

Законотворчество —это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах —нормативно-правовых актах.

Важнейшей задачей государства в области законодательной деятельности является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовым стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности. Содержательный аспект законотворческой деятельности государства состоит в установлении и возведении в ранг законодательных актов принципов и норм права.

Законодательная деятельность занимает важнейшее место в механизме правового регулирования и управления обществом. Культура и уровень законотворческого процесса, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов —это показатель цивилизованности общества и демократичности государства.

В юридической литературе законотворческую деятельность государства обычно называют правотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права. Государство не творит право. Право рождается в рамках гражданского общества. Оно изначально формируется естественно, исторически независимо от деятельности законодателя. Задача государства —признать реально существующие правовые отношения и закрепить их в правовых нормах.

Сложная структура социальной жизни объективно обусловливает потребность в юридическом регулировании общественных отношений. Различные экономические, социально-политические и иные общественные интересы, которые вызывают потребность в общеобязательных правилах поведения, в конечном счете, находят свое выражение в законодательных актах органов государственной власти.

Широко распространенный термин «правотворчество» связан с господствовавшим в отечественной юриспруденции позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлением понятий «право» и «закон». От такой практики следует отказаться, так как это не дает возможности правильно трактовать социальную природу этих категорий и показать их место в механизме правового регулирования общественных отношений.

Итак, законотворчество —один из важнейших признаков практически любого государства независимо от его типа и формы. Еще Н.М. Коркунов отмечал, что «законодательная власть государства есть не что иное, как общая воля государства, в силу которой издаются законы».

Как отмечает Т.Н. Рахманина, в юридической литературе сложилось два взгляда на понятие законотворческого процесса. С одной стороны, законотворческий процесс ограничивается рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Более широкое понимание этого явления включает в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона12.

Подходы к определению законотворчества позволяют сделать вывод о том, что в науке сложилось представление о законотворчестве лишь как о процедуре принятия компетентным органом закона. Многими авторами предпринимались попытки более широкого исследования данного явления, однако все научные выводы сводятся к пониманию данного явления как процессуальной деятельности.

В данной связи предлагается рассмотреть альтернативную концепцию законотворчества, которая позволит обогатить традиционную точку зрения о законотворчестве и сделать возможным более широкое восприятие данного явления, направленного на упорядочение наиболее существенных социальных отношений на различных уровнях и в разных сферах общественной жизни.

Любой творческий процесс начинается с замысла. Последний есть результат восприятия жизненных явлений и их понимания различными субъектами на основе их глубинных индивидуальных особенностей (степень одаренности, опыт и др.).

Под влиянием окружающей действительности у законодателя возникает некоторая идея, которая воплощается в соответствующий текст закона. Образ идеи трансформируется в форму, которая должна отвечать замыслу. Творческий процесс —это достижение единства формы и содержания.

Согласно общепринятому определению, творчество —деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее.

Немало определений творчества дается в философской литературе. Так, в философском словаре под редакцией И.Т. Фролова определение творчества характеризуется как процесс человеческой деятельности, создающий качественно новые материальные и духовные ценности. Творчество представляет собой возникшую в труде способность человека из доставляемого действительностью материала созидать (на основе познания закономерностей объективного мира) новую реальность, удовлетворяющую многообразным общественным потребностям. Виды творчества определяются характером созидательной деятельности (творчество изобретателя, организатора, научное и художественное творчество и т.п.)13.

Применительно к законотворчеству, как указывает М.Ю. Спирин, именно написание юридических норм как научно-творческая деятельность... способствует пониманию права в качестве «ars boni et aequi»14 и пониманию юридических текстов как вершин культуры, человеческой цивилизации, являясь законотворческой деятельностью в материальном смысле слова (законотворчеством как таковым).

Кроме того, законотворчество необходимо рассматривать как особый вид творчества. Применительно к законотворчеству возможно использовать данный термин с некими оговорками, так как этот вид творчества рассматривается как санкционированная, регламентированная властная процедура. Та свобода творчества, которая существует, к примеру, для художника как творца, неприемлема для законотворчества, так как существуют некие рамки, требования, установления, регламенты, обязательные для исполнения субъектами законотворчества.

Результат, которого хочет достигнуть творец закона, может быть ошибочным, однако этот результат в виде закона и дальнейшего его применения (или неприменения) достигается.

Учитывая изложенные обстоятельства, а также то, что законотворчество является важнейшей разновидностью права и нормотворческой деятельности, оно является сложным, системным правовым явлением, включающим в себя различные механизмы и способы выражения, обладающим особой формой, закрепленной действующим правом в виде законотворческого процесса, и нуждающимся в тщательном научном исследовании с целью достижения более эффективной работы законодательных органов государства над проектами законов.

Законотворческая деятельность представляет собой не столько политико-правовое, сколько, прежде всего, социально-правовое явление. Если законотворчество в самом общем виде может быть определено как деятельность (совокупность мероприятий и действий), направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество как специально-юридическая категория означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе (его процессуальная сторона) как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. В этой связи вызывает возражение отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество как материальная категория неосуществимо. Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определенных условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами. С другой стороны, спорно и определение законотворческого процесса как фактического содержания законотворчества. Фактическое содержание законотворчества как научной категории составляет сама деятельность, направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизм законотворчества. В этом случае законотворческий процесс действует в качестве формы ее (деятельности) осуществления, характеристики функционирования механизма законотворчества (системы законодательных органов, законотворческих норм и т.д.) во времени.

Процедура взаимодействия соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц по поводу внесения законопроекта, его обсуждения, а также рассмотрения и принятия (непринятия) в качестве закона, как нормативного правового акта высшей юридической силы выступает в виде законотворческой деятельности в процессуальном смысле слова.

В данной связи необходимо учитывать, что указанные процедуры и мероприятия реализуются при непосредственном участии главного субъекта законотворчества —парламента либо непосредственно народа при принятии законопроекта на референдуме.

Кроме того, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванные обеспечить единый порядок процесса, определяются регламентом законодательного органа (Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации и др.).

Ученые, определяя законотворчество как разновидность юридического процесса, высказывают различные позиции относительно его стадий. Однако при разнообразии мнений в основном выделяются следующие стадии: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование.

В современной политологии настойчиво подчеркивается институциональный аспект государства. С точки зрения этого подхода государство —это совокупность взаимосвязанных учреждений и организаций, составляющих особую систему управления основными сферами общественной жизни.

Понятие законотворчества неразрывно связано, по меньшей мере, с таким явлением, как государство. Для того чтобы сложилось правильное и полное представление о законотворчестве, его понимании, сущности, значении, необходимо рассматривать его в тесной взаимосвязи с государством на основе структурно-функционального анализа этих понятий.

Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.

Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном законе государства.

Отступая от принципа законности либо создавая законы, не способные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Государство есть сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества, это отношения между людьми в обществе. Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни.

Так же как и государство, законотворчество —это итог, результат социально-духовного, политического, культурного, психоэмоционального творчества людей, общества. Законотворчество —это сумма правоотношений. Законотворчество —это продолжение природы государства, это система отношений.

В той мере, в какой понимаемые в вышеуказанном ракурсе законотворческие отношения урегулированы правом, они являются правоотношениями и составляют их особый вид. Будучи тесно связанными с иными правовыми отношениями людей в реальной общественной жизни, они не только не утрачивают своей специфики, а, напротив, именно благодаря этой специфике приобретают большое общественное значение, играя в высшей степени важную роль и занимая вполне определенное, достаточно значимое место в кругу иных правовых отношений. Поэтому, характеризуя законотворческие правоотношения как особый вид правоотношений, необходимо подвергнуть их параллельному анализу как с точки зрения связи, в которой они находятся с иными правоотношениями, так и с точки зрения специфики, благодаря которой они выступают в качестве правового общественного отношения особого рода.

В данной связи одним из важных вопросов является выявление объекта законотворческого правоотношения. В этом же аспекте Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают: «Объектом правового отношения выступает то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников, иными словами, то, ради чего возникает само правоотношение»15.

Правовые отношения осуществляются в формах взаимодействия субъектов по поводу правовых интересов в социальной, экономической, политической и иных сферах.

При этом важны причина и основание возникновения правовых отношений в сфере законотворчества. Обычно такой причиной правоотношения всегда будут потребности и правовые интересы субъектов в сферах социальных, экономических, духовно-культурных, политических отношений. Для возникновения законотворческих правоотношений требуется наличие определенного юридического факта.

Таким образом, для наличия законотворческих правоотношений требуется определенная деятельность людей и наличие правового предписания, связывающего с этой деятельностью известные юридические последствия.

Для законотворческих правоотношений характерно наличие связи между конкретными лицами, то есть ее участниками.

Стороной законотворческого правоотношения может стать только лицо, обладающее определенными признаками (за исключением референдума).

Другим важным моментом законотворческого правоотношения является то, что субъекты вступают в такие отношения с целью добиться каких-то результатов, в том числе и социально значимых последствий.

Субъекты законотворческих правоотношений способны заметно влиять на возникновение данного правового отношения и на процесс его развития.

Если говорить о законотворческих правоотношениях в качестве самостоятельной разновидности общественных отношений, то необходимо дать определение понятию «законотворческие правоотношения», которые, на наш взгляд, являются особым видом правоотношений, осуществляемых в формах взаимодействия специальных субъектов по поводу создания законов.

Законотворчество в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.

Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще —вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное.

Следовательно, понятие законотворчества призвано, во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов; во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования; в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

1.2 « ПРИНЦИП ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА »

Законотворчество, как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам, правилам, требованиям.

Исходя из понимания законотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ее главных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуют сущность и определяют общие направления данной деятельности. Поскольку законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в Российской Федерации, то основные принципы законотворческой деятельности можно считать вместе с тем и основными принципами законотворческого процесса в целом, в том числе и законотворчества субъектов РФ.

Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в РФ, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие факторы и обстоятельства.

Несмотря на некоторое несовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее, солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, а следовательно, и законотворческого процесса.

Так, например, выделяют следующие принципы законотворчества:

законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм16.

Другие ученые дополняют перечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости, т.е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов права независимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии17.

В законотворческой (нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенных общих принципах —основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает качество и эффективность всей системы права.

Основными принципами законотворческого процесса выступают следующие исходные положения.

Во-первых, это научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти при разработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развития социальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правового регулирования существующих общественных отношений. Только в этом случае юридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования. Научная обоснованность законотворческой деятельности —необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов. Научная экспертиза принимаемых законопроектов дает возможность выявить, насколько они отвечают предъявляемым требованиям.

Научная обоснованность принятия юридических норм особенно возрастает в наши дни, когда общественная жизнь выдвигает на передний план новые проблемы правового регулирования социальных отношений. Это также вопросы, связанные и с межнациональными конфликтами, и с религиозным экстремизмом, и с международным терроризмом, и пр. При разработке новых нормативно-правовых актов законодатель должен определить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. А для этого нужна четкая научно обоснованная политика в области законодательного процесса, которая могла бы своевременно выявить недостатки существующей нормативно-правовой базы, избежать просчетов в процессе дальнейшей законодательной деятельности. Необходима научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. «Научное обеспечение законотворчества, —отмечает С.В. Поленина, —требует активного влияния науки на процесс создания как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники»18.

Законодательная деятельность государства должна быть тесно связана с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа законодательных органов.

Во-вторых, это принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.

Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции Российской Федерации. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности. Разве не должно, например, Правительство РФ при осуществлении своих конституционных полномочий путем принятия постановления руководствоваться тем же принципом законности?

В-третьих, принцип демократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов представительными органами государственной власти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности. Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования —референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.

В-четвертых, в процессе законотворчества должен соблюдаться принцип системности, который предусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системы юридических норм, в том числе отраслей и институтов права. Принцип системности также предполагает соответствие региональных законов федеральным законам, их согласованность и непротиворечивость, т.е. единство всей системы законодательства страны.

Принцип системности также относят к числу основных принципов законотворчества, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли права и т.д., а также принципами законотворчества предлагают считать:

принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений;

принцип понятийно-терминологической определенности;

принцип достаточной мотивированности норм права;

принцип логической сбалансированности норм права;

принцип обеспечения действенности норм права.

При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д.19.

Однако, говоря о демократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципа демократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении на той или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческого процесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участник законотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению в законотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма. Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологический характер. Такое его понимание в законотворчестве возникло в теории правотворчества советского периода, в бытность умозрительного отношения к праву, когда оно жило своей самостоятельной жизнью, не вмешиваясь в дела общества и государства. Ведь при осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, в законотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства, законодательного органа, закона.

Аналогичным образом можно охарактеризовать и другие указанные выше принципы. Ведь они пронизывают и пропитывают собой всю правовую жизнь общества, всю правовую материю. Они служат ориентиром всей правотворческой (законотворческой), правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. Принципы демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью, законности, гласности, профессионализма, научной обоснованности, являясь руководящими началами всей государственно-правовой системы, всех ее элементов и процессов, носят политико-правовой характер. Они выступают как свод юридических норм, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство.

Как представляется, эти принципы не следует рассматривать как особенные свойства только законотворчества, которые должны влиять на процесс подготовки закона, его издание, установление гарантий соблюдения правовых требований, установленных этим законом, отражать его особенности, специфические черты и быть присущими только ему, хотя, безусловно, все они в полной мере характеризуют и этот вид государственной деятельности.

Кроме перечисленных в основной классификации принципов выделяют следующие основные законотворческие принципы:

принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы;

принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения20.

Указанные принципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строго обязательно для всех участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.

В данной связи предлагается провести грань между категориями «принципы законотворчества» и «требования к законотворчеству».

Являясь идеологической категорией, принципы законотворчества представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы законотворчества —результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой —представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов. Принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

Исследуем понятие «требование». В философской литературе не дается определение понятию «требование». Бытовое понимание данной категории дается в Толковом словаре русского языка Ушакова, который определяет требование «как правило, требующее строго выполнения, то, чему следует неукоснительно подчиниться; норма, совокупность условий, которым кто-нибудь должен или что-нибудь должно соответствовать». Для определения категории «требования к законотворчеству» требуется адаптация приведенного понятия к данной сфере.

Законотворчество как деятельность управомоченных государственных органов предполагает наличие определенных требований, которым должен подчиняться весь процесс создания закона. Изучение требований к законотворчеству позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что, в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Требования к законотворчеству обладают некоторыми особыми свойствами, позволяющими использовать их только в отношении законотворческих мероприятий. Но объективная обусловленность требований к законотворчеству не означает, что они действуют автоматически, стихийно. Их роль состоит в том, что, познав содержание таких требований, все участники данного процесса, а также государственные органы руководствуются ими в своей деятельности. Смысл каждого из таких требований заключается именно в том, что идея, составляющая его содержание, проявляется в действиях по подготовке и изданию законов, направляет эти действия на осуществление целей права. Необходимо подчеркнуть, что требования к законотворчеству находятся в органической взаимосвязи друг с другом, они взаимодействуют, обусловливают друг друга.

В соответствии с этим требования к законотворчеству можно определить как совокупность правил, условий, которым должен соответствовать процесс законотворчества, требующих строгого выполнения и неукоснительного подчинения, соблюдение которых позволит повысить его эффективность, уровень, обогатить его практическим опытом.

Проведенный анализ научных работ по вопросу определения принципов законотворчества позволяет сделать вывод о том, что многие авторы, рассматривая принципы законотворчества, говорят о них как о требованиях. Так, М.Ф. Казанцев отмечает, что «законодательная деятельность сложна и ответственна. Ее порядок более или менее детально регламентируется нормативными правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Общие требования к законодательной деятельности можно сформулировать как принципы законодательной деятельности»21. Таким образом, он определяет принципы законодательной деятельности как общие требования, отождествляя эти два понятия.

При этом, характеризуя принципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитывать следующие обстоятельства:

требования к законотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Требования к законотворчеству —это правила, условия, которыми ограничена законодательная деятельность соответствующих государственных органов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можно использовать только в отношении законотворческих мероприятий;

любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) —в конституциях, преамбулах законов;

строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;

принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;

принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права. Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.

Если, например, речь вести о государстве с федеративным устройством, в отличие от унитарного государства, для которого характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой системы и конституции, такая форма государственного устройства порождает объективную необходимость в предъявлении к законотворчеству особых требований, так как оно состоит из ряда других государств или государственных образований —членов федерации, на территории каждого из которых, наряду с деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления, действуют также и свои собственные высшие и местные органы государственной власти и управления.

Следовательно, форма государственного устройства определяет содержание принципов законотворчества, а также требует предъявления к этому процессу определенных требований.

В связи с этим наиболее общей и вместе с тем емкой представляется классификация требований к созданию закона по уровню законотворчества в зависимости от особенностей, специфики порядка принятия соответствующих законов. В условиях Российского государства с федеративным устройством, где законотворчество имеет два уровня, такое разделение приобретает следующую форму: требования к федеральному законотворчеству, требования к законотворчеству субъектов РФ.

Юридическое опосредование классификации видов требований к законотворчеству придает ее элементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет на практику создания разных видов законов и определение их признаков, на установление между ними необходимого соотношения и связей.

Обращаясь к вопросу о классификации требований к законотворчеству в федеративном государстве, следует, прежде всего, отметить то обстоятельство, что виды требований к законотворчеству субъектов РФ не отличаются каким-либо своеобразием, на уровне субъектов РФ используются схожие требования, что и на федеральном уровне.

В связи с этим представляется необходимым уяснить требования к федеральному законотворчеству, дабы адаптировать предложенную классификацию к региональному уровню.

Несмотря на некоторые различия в выделении авторами такого рода требований законотворчества, можно выделить ряд характерных именно для федеративного государства:

сочетание в законотворчестве общих и национальных интересов различных субъектов РФ;

единство федерального и регионального законодательства;

сотрудничество и взаимодействие между законодательными органами государственной власти Федерации и субъектов, координация и согласование в процессе законотворчества;

учет мнений региональных парламентариев, поддержка со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, взаимная информированность региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.;

обязательность согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с субъектами РФ;

обеспечение разумного баланса между законотворческими полномочиями федеральных органов государственной власти и субъектов;

согласованность правовых актов, соразмерность объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами;

гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законотворчества (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

1.3 « ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФАКТОР И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО »

Для того чтобы закон был качественным и эффективным, законодательный орган должен совершить в ходе его подготовки последовательно целый ряд работ.

Прежде всего, должны быть выявлены социальные факторы, в которых проявляются потребности общества в законодательной регламентации конкретной области общественных отношений. Такие факторы могут влиять на достижение нужной цели как положительно, так и отрицательно.

Фактор —это причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты. Социальный фактор законодательной деятельности —это явление общественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и, в конечном счете, на его содержание22. В словаре русского языка фактор определяется как «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении»23.

В социальных системах действует общая закономерность, состоящая в том, что одни и те же факторы в одних отношениях, с точки зрения формы, содержания и основания возникновения, выступают как вторичные, определяемые, а в других —играют главную, управляющую, руководящую, движущую роль. Это положение представляется существенным и для социальной обусловленности законодательства, и, прежде всего, для формирования отдельных отраслей и институтов. Дело в том, что взаимосвязь социальных факторов и механизм их действия носят сложный характер, поскольку они охватывают как общее для правовой системы в целом, так и особенное и отдельное, присущее конкретным отраслям и институтам.

Отсюда следует, что важно изучение и учет в ходе законотворчества не только системообразующих, то есть генетических и структурных, но и системоприобретенных связей и связей управления, складывающихся между социальными факторами, лежащими в основе той или иной отрасли (института) законодательства24.

Важнейшее место среди факторов законотворчества занимает политический фактор. Политический фактор —понятие собирательное. Он охватывает все политические процессы, явления, факты различного уровня, которые оказывают воздействие на изменения правовой системы. Политический фактор может выступать в форме политической практики, принципов и установок юридической политики относительно главных сторон развития законодательства Российской Федерации, его отдельных сфер, отраслей и институтов. Свое проявление политико-правовой фактор находит в политических директивах и ориентациях, содержащихся в документах партий, общественных объединений и движений, в Конституции Российской Федерации, конституциях республик, уставах областей, краев, в основополагающих законах типа Основ и кодексов, в общественном мнении.

Политический фактор осуществляет роль активного центра применительно к иным социальным факторам. Именно он в наиболее концентрированном виде отражает в процессе законотворчества цель будущего закона и его отдельных положений, что придает этому фактору максимальную эффективность среди других факторов.

Законотворческий процесс —это особая процедура юридического оформления воли народа и политики государства в конкретных исторических условиях. В каждой из стадий данного процесса, как и в законотворчестве в целом, отражаются все особенности политического колорита нынешнего —крайне сложного и противоречивого —состояния общества. Проводимые реформы требуют интенсивного законотворчества; формирования новых правовых институтов, соответствующих критериям правового государства; принятия нормативных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Однако эффективность законодательства зависит от того, насколько продуманны, активны и своевременны проводимые политические реформы. А оно остается весьма несовершенным, страдает многими недостатками и пробелами в силу скачкообразности, скоропалительности принимаемых политических решений, их нестабильности.

По-прежнему нарушается субординация нормативно-правовых актов, в результате чего подзаконные акты часто искажают смысл законов, сводят на нет их действие. Отсутствуют и правовые меры реагирования на такие «подправки» закона посредством подзаконного акта. Особого внимания заслуживает соотношение законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, которые в последнее время принимаются по всем отраслям действующего законодательства и становятся юридической основой практического решения многих правовых казусов. Речь идет об указах, которые расходятся с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами и имеют, как правило, временный характер —«впредь до принятия федерального закона», а также об указах, затрагивающих сферу деятельности законодательного органа страны —парламента. «Указное право» разрушает действующие каноны юриспруденции, обезличивает приоритетную значимость законов, расширяет границы правового беспредела. Нередко скоропалительное принятие нормативных указов объясняется политическими, популистскими целями и не учитывает объективные процедуры юридической технологии. В результате из-за расплывчатости содержания, противоречивости и неэффективности Президент сам вынужден отменять такие указы.

Отсюда очевиден вывод: правилам правотворческой техники должны быть подвластны все без исключения нормативно-правовые акты, а законодательство должно иметь строго целевой характер и адекватно охватывать своим воздействием важнейшие сферы общественной жизни, учитывать их нюансы и особенности, поддерживать структурную субординацию внутри нормативного массива. Весьма важно в данной связи четко определить правотворческую компетенцию Президента Российской Федерации, разграничить полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации, ибо политическая конъюнктура здесь пагубна.

Произошли заметные изменения в сущностном содержании некоторых законодательных актов. Многие законы принимаются не в интересах классов или общества в целом, а в угоду амбициям различных политических группировок и сил; они удовлетворяют потребности небольшой группы власть имущих. Эти законы превращаются в средство политических компромиссов между лоббистскими структурами, становятся «карманными» правовыми средствами защиты их «клановых» интересов. Мало того, что они противоречивы в своей основе, они еще и не объективны по своей сути.

Имеются просчеты в сфере применения и исполнения законодательства. При этом трудности в реализации российских законов порождены не только дефектами юридического свойства, но и негативными явлениями в социально-экономических, политических и национальных отношениях. Нередко политические факторы гораздо убедительнее влияют на сознание и профессиональную переориентацию правоприменителей, нежели действующее законодательство. В таких случаях предпочтение отдается определенным житейским установкам, которые сложились на практике и не имеют ничего общего с законностью и объективностью принимаемых решений (обвинительный уклон, оправдательная практика и т.д.). Это —чистейшей воды юридическая конъюнктура, своеобразная «подгонка» права под те или иные обстоятельства без всестороннего учета квалифицирующих признаков и истинной оценки содеянного. Результатом такого правоприменения становятся произвол и беззаконие.

Право является средством достижения политического компромисса, баланса интересов различных общественно-политических сил, их устремлений. В этом смысле его можно рассматривать как возведенную в закон государственную (политическую) волю общества. Словом, речь идет о политической составляющей права, политическом содержании правовых институтов.

В литературе, официальных документах и речах много говорится о господстве права, правлении права, правовом государстве, но реальная жизнь свидетельствует, что право очень часто отступает в тень, а вперед выходит политика. И одной из причин такой ситуации является то, что идеи права нередко откровенно эксплуатируются в политических, идеологических, прагматических и даже эгоистических целях. Правом манипулируют, особенно в кризисные моменты. Гипертрофированная же политизация права неизбежно ведет к бесправию. Если представить себе историю последних лет в виде упрощенной схемы, то можно сказать, что вплоть до последнего времени право в Российском государстве находилось на втором плане, в очень большой степени было подчинено политическим интересам и практически следовало в фарватере политики. Затем на авансцену вышла экономика в том понимании, которое предопределялось идеями ранней либерализации и приватизации. Право использовалось преимущественно для механического оформления уже принятых экономических и политических решений. Праву всякий раз отводилась достаточно пассивная роль. Более того, во многих случаях право вообще не играло никакой роли, оно молчало. Как недавно заметил известный российский экономист Н. Шмелев, «то, что мы пережили в ельцинскую эпоху, никому из экономистов-рыночников не могло и в дурном сне присниться». Право, законы не смогли ни предотвратить, ни упорядочить подобную ситуацию. На всю мощь «работала» и политика. Право либо игнорировалось, либо эксплуатировалось (когда было надо) для проведения той же разрушительной политики. Следовательно, сама идея права была посрамлена, несмотря на то, что торжественно провозглашалась везде и всюду.

Доминирование политических норм над правовыми порождает насилие и создает почву для тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где право не является ограничителем политической власти, где права человека не выступают в качестве средства контроля над ее осуществлением.

В советском обществе приоритет политики выступал как непреложный закон. Партийные директивы предшествовали принятию законов, оказывали активное воздействие на нравственность, эстетику, предельно ограничивали свободу совести, а стало быть, и действие религиозных норм. Широкое распространение получила беспрецедентная форма регулирования —совместные акты партийных и государственных органов.

Политика Коммунистической партии Советского Союза, выдвигавшая заведомо нереальные программы, обрекала закон на бессилие, лишала его эффективности, поскольку игнорировались объективные правовые нормы и создавались чисто идеологические юридические конструкции, лишенные реального смысла.

Доминирование права над политикой, политической властью —непреложный принцип современной культуры. «Существование нормы права, возвышающейся над правителями и управляемыми и обязательной для них, —писал Л. Дюги, —есть необходимый постулат. Подобно тому, как вся геометрия покоится на евклидовом постулате, точно так же и вся жизнь современных народов покоится на этом постулате нормы права. Право не есть политика силы, как учил Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы, и государство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву».

Правовые нормы выступают в качестве равного масштаба, формы, измерителя свободы всех участников общественных отношений25. Политические нормы обеспечивают формальное равенство далеко не всегда. В общественной жизни сталкиваются различные политические позиции и нормы, выражающие противостояние тех или иных социальных групп и движений, остро конкурирующих между собой. Существенный отпечаток на политические нормы накладывают личные амбиции лидеров, включенных в политическое противоборство. П. Новгородцев, отмечая такие тенденции, цитирует видного политического деятеля XIX в. Коузна, который говорил о своих противниках: «Я ставлю на первое место либеральные принципы, они —либеральную партию; для меня имеют значение меры, для них —лица». Предпочтение партийной организации и отдельных лиц политическим принципам П. Новгородцев связывал с «общим понижением уровня политической жизни».

Тем не менее, конкуренция политических норм и политических принципов —нормальное, естественное состояние политического процесса в демократическом обществе. Только тоталитаризм делает политическую жизнь одномерной, выдвигая систему незыблемых, не подлежащих критике принципов и норм. В условиях демократии разнообразие политических норм может ограничиваться только правом.

В политических нормах в отличие от правовых неизменно присутствует конкуренция идей и программ. Среди политических норм нет нормы, обладающей силой высшего авторитета, способной сдерживать противоборство интересов и целей различных социальных групп. Такая сила находится вне политических норм. Это право.

Изменчивость фундаментальных характеристик политики, являющейся атрибутом государства, подрывает положение о монополии государства как источнике правовых установлений. Очевидно, что деятельность государства не всегда руководствуется идеалами политической справедливости.

Особенность современной российской жизни заключается в одновременном возрастании как роли права, так и значения политики, которые заметно активизировались в ходе проводимых исправлений и преобразований. В то же время оба эти института, как и все общество, находятся в кризисном состоянии.

Кризис права выражается, в частности, в тотальном правовом нигилизме, неуважении к законам, в их низкой эффективности, пробельности, отставании; слабом правопорядке, дисциплине; незрелом, нередко деформированном правосознании большинства людей, отсутствии должной юридической культуры; многочисленных внутриправовых коллизиях и противоречиях.

Кризис политики состоит в ее безнравственности, цинизме, войне компроматов, «черном пиаре», двойных стандартах, сращивании с криминальными элементами, которые проникают во власть. Политика все чаще освобождает себя от всяких моральных норм. В данной сфере нередко идет «игра без правил».

Политика давно взяла на свое вооружение макиавеллизм и использует его везде, где только можно.

Возникает сложнейшая проблема совмещения права, политики и морали, налаживания их конструктивного взаимодействия. Конечно, не все так плохо в современной политике, есть в ней и позитивные начала, объективные критерии и характеристики. Равно как и в праве, постепенно усиливаются положительные тенденции.

При всех различиях в интерпретации права никто не исключает из его содержания нормы, ибо, как полагал еще И.А. Ильин, всякое понятие права упирается в понятие нормы. Он писал, что «если есть какой-нибудь тезис, который мог бы рассчитывать на широкое признание среди юристов, то это тезис, утверждающий, что право есть норма или совокупность норм. Юрист, который не согласился бы признать это положение, наверное, поверг бы всех в изумление».

Эта мысль последовательно проводится и в современной литературе. «Попытки некоторых авторов, —пишет Г.В. Мальцев, —осудить нормативизм в праве не могли быть успешными, потому что право, как бы мы его сегодня ни понимали, в каких бы терминах ни определяли, всегда и неизменно нормативно. Любая концепция, игнорирующая данное обстоятельство, ущербна. Точно так же нельзя избежать и «широкого» понимания права, ибо право развертывается на разных уровнях бытия, оно намного сложнее и масштабнее, чем можно себе представить исходя из его определения как совокупности норм»26.

Невозможно отрицать также связь юридических норм с государством, властью, официальной политикой. Другое дело —характер этой связи, формы, степень ее выражения, соотношение с другими не менее важными свойствами данного явления. Об этом свидетельствуют работы, вышедшие в последнее время и посвященные различным воззрениям на право27. Это и неудивительно. Ведь государство есть «публично-правовой союз», «правовая организация» (Е.Н. Трубецкой), «положительно-правовая форма Родины» (И.А. Ильин). Да и само выражение «правовое государство» показывает, что право имеет «некоторое» отношение к государству, а государство —к праву. А там, где государство, власть —там политика, ее центр, нервный узел.

«Свой путь к праву Россия искала вместе с другими странами, в первую очередь европейскими, на общем поле, в едином пространстве. В целом этот путь —позитивистский, на нем лежат все свершения отечественной юридической науки, ее трудности и заблуждения». Верно. Можно лишь добавить, что были не только трудности и заблуждения, но и злоупотребления, прямое отрицание права «как факультета ненужных вещей».

Сам Г.В. Мальцев приводит характерные слова М.А. Рейснера, которые он высказал в 1924 г.: «Если право не «опиум народа», то, во всяком случае, довольно опасное снадобье». Это была политика махрового сознательного нигилизма по отношению к праву, «измерение», а точнее шельмование его политикой. В сталинский период право использовалось как орудие политической борьбы с «врагами народа», орудие репрессий. Впрочем, тогда господствовало классовое «измерение» всего и вся.

Выше говорилось о тесной связи права с государством. Это действительно так. Еще Рудольф Иеринг писал, что «идея права и интерес государства всегда шли рука об руку». Но это не значит, что изначальный генезис права коренится в государстве. Истоки права —в реальной жизни, назревших потребностях общественного развития, в естественных правах человека. Государство только «протоколирует» требования складывающихся отношений.

Давно подмечено: право есть лишь констатация факта. Задача политиков, законодателей —вовремя уловить, осмыслить и выразить эти потребности, перевести на язык законов. Власти не дано произвольно, по своему желанию и хотению, устанавливать какие угодно правовые нормы, а только такие, которые имеют под собой более или менее прочную материальную основу, исходя из наличных социальных и иных условий.

В противном случае решение многих проблем жизни общества было бы сравнительно легким делом. Общеизвестно положение о том, что право не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества. Право детерминировано также многими другими факторами —социальными, политическими, моральными, национальными, религиозными и т.д. Еще С.А. Котляревский писал о «правообразующей силе факта, когда необходимость сама рождает право»28.

По мнению же Ю. Гамбарова, « право как инструмент власти, а тем более как нечто, исходящее от правителей, равно произволу ».

Из сказанного следует, что нормативный характер права тоже можно понимать по-разному. Недостаток этой концепции состоит в том, что право слишком жестко и однозначно привязывается к государству, его воле. Между тем государство не является единственным творцом права. Огромная масса юридических норм создается негосударственными структурами (делегированное правотворчество), многие правила поведения возникают и существуют в недрах самой жизни (обычаи, традиции), а государство лишь санкционирует их, придавая им юридическую силу. Есть судебные и иные прецеденты, нормативные договоры, акты местного самоуправления.

Наконец, основополагающие нормы Конституции, имеющие учредительную природу, принимаются на референдуме непосредственно населением, то есть исходят не от государства, а от народа —единственного и абсолютного источника власти. Это значит, что право формируется не только «сверху», но и «снизу». Мы уже не говорим здесь о том, что согласно воззрениям многих ученых право вообще возникает до государства. Последнее устанавливает лишь юридические нормы, а не правовые. Но в любом случае право нормативно как явление, независимо от форм его выражения. Р.З. Лившиц, будучи сторонником широкой трактовки права, тем не менее, считал, что «отказ от нормативного понимания права был бы неверным. Но оно должно отвечать идее права. Право есть нормативно закрепленная справедливость, состоящая в реализации общественного компромисса».

Широкое понимание права тоже имеет свои аргументы, которые могут претендовать на признание. Вообще, различные трактовки права должны по возможности не «бороться» друг с другом, а сосуществовать и взаимодополняться. Другое дело, что из них могут быть сделаны и делаются разные выводы, в том числе политически деструктивные. Нельзя фетишизировать ту или иную точку зрения. «Так же, как государство не может быть единоличным «автором» права, так и растворение последнего в фактических общественных отношениях не в состоянии объяснить процесс становления правопорядка»29. Как нам представляется, в настоящее время идет объективный процесс сближения различных аспектов правопонимания.

В идеале право должно иметь приоритет над политикой, властью, государством. На деле же в России этого пока не происходит и в ближайшей перспективе вряд ли произойдет. В литературе (Н.А. Бердяев, И.А. Ильин, В.Н. Кудрявцев, Л.С. Мамут и др.) отмечаются три возможные модели «субординации» между названными феноменами —тоталитарно-этатистская, либерально-демократическая и прагматическая.

Согласно первой из них государство выше права и им не связано. Эта модель для новой России не подходит, ибо она есть модель вчерашнего дня. Она уже испытана, результаты известны. Вторая —исходит из того, что право выше государства, господствует над ним. Эта модель выражает, как уже сказано, лишь идеал, который в настоящее время недостижим. К нему общество должно стремиться как к конечной цели. Третья концепция более реалистична: государство создает право, но считает себя связанным им, подчиняется ему, то есть самоограничивается во имя общего блага. Вот этой модели российскому обществу, по-видимому, и следует придерживаться как более предпочтительной по сравнению с другими и практически осуществимой в настоящее время.

Задача заключается в том, чтобы заставить, принудить власть уважать и соблюдать собственные законы, которые, в свою очередь, должны быть социально и научно обоснованными, адекватно отражающими насущные потребности жизни. Кроме того, право должно держать известную дистанцию по отношению к власти и политике. Именно в этом направлении необходимо постепенно продвигаться все дальше и дальше по пути к подлинно правовой государственности, когда наступит правление права. Но нас в данном случае интересует более узкий аспект проблемы, а именно политический срез права, его политическое видение, а также правовое опосредование самой политики. Ведь политика, чтобы быть прозрачной и предсказуемой, должна быть правовой, находиться в пределах юридического поля. Только в этом случае она может быть эффективной и легитимной, оправдывать свое назначение. Авторы концепции правовой политики в Российской Федерации справедливо отмечают: «Правовая политика государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на благоприятную «внешнюю среду»: на легитимную и эффективную государственную власть, развитую, социально ориентированную рыночную экономику, стабильную демократическую политическую систему, активно функционирующие институты гражданского общества, высокий уровень общей и правовой культуры и правосознания граждан и должностных лиц. В Российской Федерации подобная благоприятная среда пока не сформировалась.

Крайне негативно сказывается на качестве правовой политики низкая конструктивная активность в правовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлять контроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решение актуальных общественных проблем»30.

Современное законотворчество не имеет четкой политико-правовой ориентации на права человека. «Нерешение» узловых внутрифедеральных проблем усугубляет положение в стране, способствует росту преступности, порождает региональные споры, политические и вооруженные конфликты и, как следствие, грубейшее попрание конституционных прав российских граждан, создает реальную угрозу их личной безопасности. Принятые в последнее время новые Законы о собственности, о приватизации, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о банках и банковской деятельности и т.д., к сожалению, охватывают своим влиянием далеко не все нуждающиеся в правовом регулировании сферы рыночного механизма, отношений гражданского общества и частной жизни людей, создают тем самым определенные трудности в реализации законных интересов россиян. Следовательно, все без исключения нормативные акты должны быть политически надежными, юридически выверенными и соответствовать Конституции Российской Федерации как Основному Закону, закрепляющему общефедеральную социально-политическую платформу государства, ибо закон, законодательство —мера политическая.

ГЛАВА 2 « ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС »

Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, не урегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства.Одно из важнейших направлений государственной деятельности - правотворчество. В его понимании сегодня в научной литературе обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).На мой взгляд, можно в полной мере согласиться с Лазаревым В.В., определившим правотворчество как особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества. Анализ научной и учебной литературы по вопросам правотворческой деятельности показывает, что вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесса, иногда как законотворческий процесс и крайне редко как законопроектный процесс. Наиболее распространенным является представление о законодательном процессе как о процедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, принятие и обнародование закона. На мой взгляд, законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов. Иногда законодательный процесс совершенно справедливо именуют процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии.Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления. Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые могут быть предметом отдельного исследования. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными субъектами;

3) результатом является создание акта высшей юридической силы —закона.

Именно из такого понимания законодательного процесса мы и будем исходить в дальнейшем исследовании, предложенном в настоящей работе.

Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.), вторая - опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права - вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. Внутри этих стадий осуществляются различные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии.

С формальной точки зрения сам законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Таким образом, одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Иными словами, стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу

2.1 «ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА»

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.

Говоря о законотворческой деятельности государства, следует обратить внимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, - пишет В.Н.Кудрявцев, - что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»31.

Закономерно было бы рассматривать законодательный процесс как часть процесса правообразования. Законотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных право образующих общественных отношений, направление и характер регулирования,

Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам. Законотворчество –основное звено правотворчества. Правотворчество начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.

Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Правотворчество - одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений. Правотворческий процесс основывается на определенных принципах:

Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум.

Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Законность правотворчества. Вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего Конституции РФ. Содержание правовых актов не должно быть антиправовым, а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, нормам международного права.

Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Требования этого принципа в том, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни.

С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государственных органов; санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).

Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Результатом правотворчества могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы президента, постановления Правительства).

Санкционированное правотворчество - это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц и некоторых негосударственных организаций, результатом которой являются исключительно подзаконные акты.

Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.

Таким образом, «правотворчество» представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества32.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов), их систематизации.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и право, реализующая практика.

Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

Итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений33.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

2.2 « СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА»

Любой процесс, в том числе, и законотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).

Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат законотворческой деятельности.

Как любая процессуальная деятельность законотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение законотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой (законодательная инициатива, принятие закона и т.д.), так и административно-правовой характер (дача поручения подчиненному органу подготовить проект).

Как любая процессуальная деятельность законотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения законотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и особенности законотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии законотворческого процесса, определим ее как «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта». Стадия законотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности законотворческого процесса.

Некоторые ученые, определяя законотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе выделяют стадии: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование (все эти стадии нашли свое отражение в российской Конституции)34.

Другие, например, В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата»35.

В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Нижней палаты. Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.

Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет. Наше законодательство развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у себя иметь. Ситуация значительно бы улучшилась, если:

1. Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовке законопроектов.

2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально правовой эффект.

3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами. Сейчас, когда за эталон права берут западные образцы, когда в депутаты избираются люди без высшего образования, а иногда - ранее судимые, трудно сохранить исторически сложившуюся российскую культуру языка.

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества. Т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А. С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества36:

- первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создаст основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта, Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

- второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование.

Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследовав такой правовой институт как законотворчество, хотелось бы подвести итоги.

Законотворчество в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы —закона.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Учитывая различия в содержании терминов «законотворческий» и «законодательный» процесс, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.

Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме —всенародном голосовании, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, на референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом37.

Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;

привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп;

эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс, на наш взгляд, является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона.

Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов, в конечном счете, определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. / "Круглый стол" журнала "Советское государство и право" // Советское государство и право. 1992. №10,11,12.

2. Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7. C.13.

3. Исполнение законов. / "Круглый стол" журнала" Советское государство и право" // Советское государство и право. 1991. №6,7.

4. Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические основы законотворческого процесса . // Правоведение . 1991 №6. С.74

5. Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности. // Государство и право. 2000. №З.

6. Лукьянова Е. Как готовить закон. // Народный депутат. I990. №12.

7. Наинец А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М.: Прогресс. 1994. С.56.

8. Научные основы советского правотворчества. / Под ред. Халфиной Р.О.: М. I98I. С.300.

9. Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и право. 1998.№12. С.27.

10. Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991. №6. С.7.

11. Тихомиров В., Приголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план. // Народный депутат. I990. №9. С.95.

12. Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юрид.л., 2002. C.123.

2 Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 2005. с. 77.

3 Конституция Российской Федерации // Российская Газета. - №237 от 25.12.1993.

4 Венгеров А.Б. Теория государства и права. – М.: Юристъ, 2004. – С. 228.

5 Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура», 2006. – С. 193.

6 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. – М.: НОРМА, 2007. – 338 с.

7 Конституция Российской Федерации // Российская Газета. - №237 от 25.12.1993.

8 Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура», 2006. – С. 200.

9 Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник для вузов. – М.: Издательство «Былина», 2007. – С. 261.

10 Теория государства и права: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. А.И. Косарева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. – С. 181.

11 Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 22.10.1999) // Собрание законодательства РФ. – 1994. - №8. - Ст. 801.

12 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 2005. с. 369.

13 Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 4-е изд. М.: Политиздат, 1981.

14 Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: 2007. с. 153.

15 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. с. 529.

16 Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: М., 2007. с. 153.

17 Иванников И.А. Теория государства и права: Учеб. пособ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2007. С.179.

18 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2006. с. 138.

19 Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Формула права, 2008. с. 60.

20 Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. с. 119.

21 Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 2008. с. -105.

22 Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2007. с. 27.

23 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. проф. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1992. с. 754.

24 Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2007. с. 35.

25 Нерсесянц В.С. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. М., 2001. с. 10.

26 Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 2004. с. 34.

27 Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 2005. с. – 45.

28 Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2007. с. 320.

29 Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1999. с. 257.

30 Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 1 (14). с. 11.

31 Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура», 2006. – С. 128.

32 Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2002. – С. 369.

33 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридичесикх вузов и факультетов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2006. – С. 291.

34 Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Издательская группа Норма-Инфра-М, 2005. – С. 292.

35 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – С. 203.

36 Общая теория права: Учебное пособие для юридических вузов. Изд. 2-е / Под ред. А.С. Пиголкина. – М.: Юристъ, 2005. – С. 219.

53

Понятие и стадии законотворчества: законодательный процесс