Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання надання послуг у ссфері освіти
Зарубіжний досвід АДМІНІСТРАТИВНО-правового регулювання надання послуг У СФЕРІ ОСВІТИ
1. Регулювання надання послуг у сфері освіти країн ЄС та інших країн центральної Європи
На сьогодні у Європі спостерігається посилення публічно-правового регулювання відносин в усіх сферах життя, особливо у відносинах з управління в економіці. Недавні свідоцтва тому: Комерційний кодекс Франції 2000 року; Німецьке торгове уложення 2004 року та Підприємницький кодекс Австрії, що набув чинності з 1 січня 2007 року, які насичені нормами публічного характеру (аж до кримінально-правових). При підготовці радикально оновленого Комерційного кодексу Франції, керуючись дійсним предметом регулювання, пропонувалося назвати його або Підприємницьким кодексом, або Кодексом ділового обороту, або Кодексом економічної діяльності. Проте вирішили зберегти історичну назву, щоб «не порушувати спадкоємності з кодексом 1807 року, незважаючи на всі труднощі, які пов’язані з точним визначенням предмета, який має тут місце регулювання» [290, с. 83-84]. Крім цього публічно-правове регулювання визначається посиленням ролі держави, яке знаходить прояв у т.ч. у прийнятті значної кількості НПА, що містять примус до суб’єктів із різних сфер економіки. Не облишені такого примусу й суб’єкти у сфері освіти.
Розвинені європейські країни значно випереджають Україну у питанні надання якісних освітніх послуг. Вони по праву задають тон у визначенні напрямів розвитку сфери освіти у світі. Така ситуація справедлива, оскільки переважна більшість європейських країн уже досягли показника загальної вищої освіти, оскільки у них пересічно до 90 % випускників шкіл навчаються потім в університетах і коледжах [592, с. 32]. Але не тільки через це європейські НЗ мають переваги над вітчизняними та іншими НЗ. Європейські НЗ багато в чому розвиваються за рахунок громадян та підприємств інших країн. У них навчаються найбільш підготовлені та найбільш заможні (принаймні спроможні виплачувати десятки тисяч євро на рік) громадяни країн Східної Європи, Азії та Африки. Так, за показниками рейтингів у 2009 році у Великій Британії одержали вищу освіту 273 тисячі іноземних студентів і до 2020 року їхнє число планується збільшити до 800 тисяч [399, с. 443]. Іншими словами, завдяки цьому збільшується розрив у якості підготовки (найбільш підготовлені і талановиті навчаються там) і фінансовому забезпеченні (найбільш заможні навчаються там) відомих європейських НЗ та НЗ інших країн.
При цьому розподіл учнів за критеріями підготовленості та фінансової спроможності розпочинається ще у школі. При чому таке розділення дітей подається в позитивному аспекті, особливо з точки зору забезпечення інтересів держави. Серед аргументів наводяться приблизно такі: «як свідчать закони діалектики, принципи психології та педагогіки, теорія і практика оцінювання людей, молодь, яка байдикувала в школі і потрапила до ВНЗ різними шляхами, продовжуватиме байдикувати і там. Грамотними фахівцями, наполегливими працівниками такі молоді люди, як правило, не стають і стати в більшості випадків не можуть через нездатність до щоденної напруженої праці та відсутності належної трудової мотивації, а інколи – з причини низького генетичного потенціалу. Саме тому, наприклад, у ФРН таких дітей відсіюють ще після закінчення початкової школи. Їх не допускають до навчання в гімназії, а в подальшому – і в університеті» [33, с. 4]. І з такими аргументами складно не погодитися. Це об’єктивна сучасна реальність. З одного боку, наявна певна дискримінація, оскільки дитина може змінитися, стати більш розсудливою, свідомою та розумнішою. А з іншого, краще держава і ВНЗ втратять цього учня в угоду своїм інтересам та інтересам найбільш підготовлених і заможних учнів1. Тому, якщо виходити з точки зору забезпечення інтересів НЗ та держави, то треба і нам робити висновки з цього і самим також розділяти наявних і майбутніх учнів. Україна не може встановлювати власні правила на ринку надання послуг у сфері освіти у той час, коли вони вже давно встановлені в інших країнах Європи, нехай навіть вони і не найкращі і не справедливі.
Посилюють розшарування НЗ провідних країн з НЗ інших країн різноманітні рейтинги, які впроваджуються і проводяться в угоду інтересам перших. Ці рейтинги складаються за великою кількістю критеріїв. Так, рейтинг університетів Великої Британії формується на основі показників: відношення кількості студентів до персоналу університету; обсяг наукових досліджень; кількість докторів наук; витрати на бібліотеку; забезпеченість гуртожитком; відсоток студентів, які завершили навчання по відношенню до тих, що вступили; кількість студентів, що приймаються на перший курс; зайнятість випускників; відсоток студентів з інших країн; оцінка викладачів [312, с. 83; 394, с. 4; 5, с. 37]. Методика визначення рейтингу університетів України, яка рекомендована Міжнародною наглядовою радою та кафедрою ЮНЕСКО, навпаки, зосереджена лише на кадровій складовій, якості навчання та міжнародному визнанні НЗ. Інші важливі показники, які характеризують матеріальні, технологічні та інші ресурси, не враховано [5, с. 37]. Зрозуміло, що визначатися відповідність НЗ цим критеріям може як об’єктивно, так і суб’єктивно1. І віднесення того чи іншого НЗ до більш рейтингового дозволяє йому залучати до праці найбільш кваліфікованих працівників (російські соціологи показали, що престижність ВНЗ у багатьох випадках (навіть за умов невисокої оплати праці) є вирішальним критерієм у виборі місця роботи викладачів [364, с. 189; 487, с. 173]) та найбільш підготовлених і фінансово спроможних студентів.
The Sunday Times складає рейтинги університетів Великої Британії, використовуючи такий параметр, як здатність університету залучати успішних студентів (враховуючи їхні результати на державних іспитах). Оскільки представники університетів вважають, що абітурієнти значною мірою покладаються на ті чи інші рейтинги, щоб дізнатися про якість навчання в університеті, то вони прагнуть залучити більше таких успішних студентів з метою поліпшення своєї позиції в майбутніх рейтингах [216, с. 117]. Тобто коло замикається, і одне залежить від іншого і взаємообумовлює попереднє.
Визначати рейтинги НЗ можуть як міжнародні організації, так і офіційні державні органи. Рейтинги НЗ проводяться у рамках усіх держав Західної Європи. Так, організацію моніторингу ВНЗ у Королівстві Нідерланди здійснює Інспекторат вищої освіти на основі угод між Міністерством освіти, культури і науки та об’єднанням ВНЗ. Визначення рейтингів НЗ здійснюється на основі застосування низки факторів: прозорість; поєднання зусиль держави, закладів освіти та громадськості; можливість міжуніверситетських зіставлень в національному масштабі; оперативність процедури. Різні варіанти цієї моделі віднедавна впроваджуються в Австрії, Бельгії, Данії, Іспанії, Португалії, Швеції, Фінляндії [236, с. 13; 570, с. 9; 5, с. 36]. Рейтингова оцінка німецьких університетів формується на базі показників: наближеність до практики; рівень якості навчання; комунікації (зв’язки); теоретичний рівень; співробітництво в дослідженнях; наукові досягнення; діяльність студентів; рівень адміністративного управління [312, с. 83; 5, с. 37]. У цьому зв’язку слід навести інформацію, що дослідження у Великій Британії та ФРН підтверджують висновки про те, що рейтинги потрібні передусім студентам із сімей з високим доходом та/або студентам, зорієнтованим на досягнення результату. Federkell (2002), як і Monks and Ehrenderg (1999), повідомляє, що висока позиція університету в рейтингу університетів ФРН, складеному Центром розвитку вищої освіти, зумовлює збільшення кількості поданих заяв у наступному році [216, с. 118].
Наведені приклади свідчать про жорстку конкуренцію на європейському ринку освітніх послуг, а також вказують на найпростіші напрями конкурентної політики для вітчизняних НЗ. Так, для останніх важливим є не просто залучення для роботи зі студентами, учнями, слухачами відомих викладачів з науковими ступенями та вченими знаннями. Для повноцінної конкуренції необхідно проводити моніторинг забезпечення роботою випускників, укладати договори з підприємствами і державними органами про працевлаштування випускників, а також проводити якісну маркетингову взагалі та рекламну зокрема політику, спрямовану на інформування широкої громадськості про НЗ, характеристику спеціальностей, якість навчальної і майнової бази, успіхи професорсько-викладацького складу, студентів та випускників НЗ тощо. Багато європейських ВНЗ вже усвідомили необхідність маркетингової діяльності. Наприклад, ряд англійських університетів вже мають відділи маркетингу, які укомплектовані професійними співробітниками [498, с. 373. Тому у наших НЗ просто немає вибору. Зрозуміло, що не кожен український НЗ має можливість утворити і фінансувати окремий відділ маркетингу. Проте окремі працівники факультетів, навчального та кадрового відділів можуть виконувати окремі завдання, спрямовані на популяризацію їхнього НЗ. Тим більше це актуально з причини появи різноманітних рейтингів українських НЗ та пропозиції вчених і практиків утворювати такі рейтинги серед ВНЗ певної спрямованості. Наприклад, В. Нор пропонує за участі Національної АПрН, журналу «Право України», громадських юридичних структур побудували рейтинг юридичних ВНЗ України [228, с. 13].
Особливістю сфери освіти європейських країн є наявність невеликої кількості НЗ. Раніше у роботі вказувалося, що у розвинених європейських країнах їх у десятки разів менше, ніж в Україні (до наведеної раніше інформації можна додати, що у ФРН на значно більшу у порівнянні з українською кількість населення та 1,5 млн. студентів припадає усього лише 330 ВНЗ [26, с. 45]). При цьому ними готується велика кількість потрібних для економіки фахівців, а держава бере на себе фінансування усіх державних НЗ та частково приватних1. Ці питання потребують більш ретельного розгляду.
Конституційні засади недержавної освіти закладено у ФРН, Австрії, Іспанії, Нідерландах, Італії. Конституції цих країн містять гарантії приватної освіти, заборону на монополію державної освіти, закріплюють право на заснування недержавних освітніх організацій, загальні вимоги до них тощо [63, с. 75]; Конституція Італійської Республіки проголошує, що організації та приватні особи мають право засновувати школи й освітні інститути, що утримуються не за рахунок держави. При цьому недержавні школи урівнюються у правах та обов’язках із державними, закон забезпечує їм повну свободу, а їхнім учням – шкільний режим, однаковий із режимом державних шкіл [63, с. 75; 231, с. 109]. Тобто утворення приватних НЗ у названих та інших європейських країнах зазвичай вітається державою. Проте зробити це не так просто, як здалося на перший погляд. При утворенні нового НЗ необхідно переконати державу у необхідності такого НЗ та у його спроможності виконувати покладені на нього завдання. Крім цього, у кожній країні можуть бути передбачені додаткові вимоги як до самого НЗ, так і до його засновників і працівників. Наприклад, законодавством Франції встановлено цензи громадянства, освітній, майновий, віковий для громадян-засновників приватних освітніх організацій. Так, засновник приватного НЗ другого ступеня повинен відповідати вимогам: 1) бути французом або вихідцем із країни-члена ЄС чи іншої країни, що бере участь в угоді про європейський економічний простір; 2) бути у віці мінімум 25 років; 3) не мати судимість за порушення моральності, не бути обмеженим у батьківських правах, не бути обмеженим судом в інших громадянських, політичних і сімейних правах; не мати кінцевої заборони на викладання; не бути відлученим від посади в НЗ [63, с. 76]. Як видно з критеріїв із наведеного прикладу Франції, європейський освітній ринок захищається від вихідців з інших країн.
Надання освітніх послуг у європейських країнах може бути повністю оплатним чи безоплатним, а може передбачати оплатність окремих видів послуг або отримання певного рівня освіти. В якості прикладу вітчизняні вчені вказують, що у Данії, Ісландії, Люксембурзі, ФРН, Норвегії, Фінляндії, Швеції навчання безоплатне для студентів, які є громадянами країни, та для зарубіжних студентів; в Австрії, Греції навчання безоплатне для студентів, які є громадянами країни, ЄС та для деяких інших категорій (оплачують навчання студенти, які є громадянами країн, не згаданих вище); безкоштовна освіта не притаманна Бельгії, Великій Британії, Іспанії, Італії, Нідерландам, Португалії; у Франції після перевірки на платоспроможність стягується платня за реєстрацію зі студентів, які є громадянами країни, ЄС та зарубіжних студентів; в Ірландії безоплатним є навчання для здобуття першого ступеня. Усі наступні рівні освіти оплачуються [250, с. 47]. При цьому надання платних послуг у сфері освіти європейських країн не залежить від комерційного чи некомерційного статусу НЗ. Більше того, переважна більшість НЗ у європейських країнах має некомерційний характер (як ВНЗ України).
У ряді держав ознака некомерційності НЗ виступає в якості обов’язкової умови для отримання організацією дозволу на ведення діяльності або державного фінансування, в інших – комерційну діяльність таким організаціям дозволено лише настільки, на скільки вона є засобом досягнення цілей діяльності, у третіх – як виняток з метою залучення бізнес-структур у сферу освіти [63, с. 75]. Наприклад, існування в організаційно-правовій формі некомерційного суб’єкта є однією із вимог для отримання бюджетного фінансування, встановленої НПА Нідерландів і ФРН [63, с. 75]. У Великій Британії видатки університетів покриваються майже на 80 % з державного бюджету. При цьому розмір субсидій залежить не від форми власності, а від того, як університети виконують приписи МОН [323, с. 74]. Конституція Нідерландів містить положення про повне фінансування приватних шкіл, що надають освіту обов’язкового рівня, з державного бюджету на тих же умовах, що і фінансування державних шкіл [231, с. 616-617]. Цей принцип (overschrijdingsregeling) є основоположним принципом голландської освітньої системи [63, с. 76].
Провідні НЗ ФРН фінансуються в основному з державних джерел. Основна частина коштів надходить у ВНЗ з бюджетів земель, а інші – з федерального бюджету. Федеральні асигнування призначаються перш за все для капітального будівництва, на розвиток, розширення діяльності ВНЗ [323, с. 74]. Отже, А.О. Монаєнко вказує, що у ФРН фінансування діяльності НЗ здійснює не тільки держава, але й місцеві територіальні громади. Проте крім державних джерел фінансування вищої школи, у ФРН є й позабюджетні асигнування, що надходять від німецького дослідницького товариства, різних фондів, приватних підприємств, які витрачаються в основному на наукові дослідження та відіграють важливу роль у технічних ВНЗ [323, с. 74]. У Великій Британії моніторинг ВНЗ виконує Комітет з фінансування, що є недержавною організацією – посередником між Міністерством освіти і НЗ в частині розподілу фінансування на освіту і наукові дослідження [5, с. 36].
Взагалі у європейських країнах на рівні діяльності ВНЗ не відокремлюється викладацька діяльність від наукової. Зокрема у межах ЄС планувалося до 2010 року досягти рівня найбільш розвиненого господарського регіону у глобальному масштабі на основі, перш за все, застосування знання як основного двигуна цього прогресу і сукупного суспільного прогресу. У цьому сенсі передбачалося, що внесок в дослідницькі галузі і в розвиток до 2010 року у кожній державі - члені ЄС досягне рівня 3 % суспільного виробництва. Сербія у 2000 році виділила на потреби науки приблизно 1,5 євро на душу населення, а в 2003 році цей внесок зріс на 8,3 євро. У Словенії у 2003 році внесок такого роду досягав 148 євро, в ЄС же він знаходиться в межах від 150 до 300 євро. Капіталовкладення у майбутнє для досягнення цих завдань повинні стати обов’язковими у межах єдиного європейського плану – зростаюча доступність без відповідних капіталовкладень пошкодить і знецінить майбутній академічний «продукт» [586, с. 441. Наведені кількісні характеристики (у т.ч. у розділі 2 роботи) вказують який фінансовий шлях необхідно пройти вітчизняним НЗ, щоб наблизитися до НЗ країн - членів ЄС. У цьому зв’язку необхідно відзначити, що проблема зниження обсягів фінансування сфери освіти стоїть і перед розвиненими європейськими країнами. Так, урядовий комітет з вивчення справ у сфері освіти Великої Британії на чолі з відомим економістом лордом Робінсоном ще у 80-х роках минулого століття у доповіді дійшов висновку відносно того, що: «коли вища школа не буде в терміновому порядку перебудована, залишиться мало надії, що цей густонаселений острів збереже гідне положення в цьому люто конкуруючому світі». Через повільність у проведенні освітніх реформ, традиційну консервативність Велику Британію було витіснено у виробництві ВВП на душу населення з другого на п’яте місце, її обігнали Японія, ФРН, Франція [626, p. 54; 26, с. 24]. А, як ми побачимо далі, темпи розвитку освіти у американських та азійських країнах на сьогодні випереджають не тільки британські, але й європейські взагалі.
Проте лише високий рівень фінансування ще не свідчить про однозначність переваг у наданні послуг НЗ провідних європейських країн. Високий рівень фінансування у країні з недостатньо свідомими громадянами та безкарними керівниками може бути лише причиною високого рівня корупції. Тому наступною характеристикою, що відрізняє українські НЗ від НЗ розвинених європейських країн, є наявність ефективного державного та недержавного контролю.
У більшості країн застосовуються механізми державного контролю у формі інспекції (ФРН, Франція, Естонія). У ФРН, в основному, нагляд здійснюється за інформацією і доповідями, що надаються органам управління освітою землі. В інших – держава застосовує інструменти громадського контролю. Наприклад, у Нідерландах безпосереднє інспектування здійснює Інспекція освіти, що функціонує під керівництвом вищого органу виконавчої влади у сфері освіти, проте має статус самоврядної організації [63, с. 77].
Наступними характеристиками НЗ розвинених європейських країн є запровадження елементів Болонського процесу та наявність автономії НЗ. Стосовно останньої характеристики частково говорилося у розділі 2. До викладеного раніше слід додати приклади із досвіду діяльності ВНЗ ПНР. Там керівники ВНЗ витратили масу зусиль та часу в боротьбі за реальну, а не декларовану автономію. В результаті, були внесені зміни до законодавства, згідно з якими Конференція ректорів ВНЗ та Вища рада шкільництва (яка складається із представників університетів) мають право вето на будь-які нормативні документи та рішення, що безпосередньо стосуються змісту та організації навчального процесу. Держава повинна на практиці визнати, що в університетській системі зосереджений основний інтелектуальний потенціал нації, і здебільшого університети самі знають, як оптимально діяти в конкретних умовах [479]. Коментуючи наведений приклад, необхідно порадити вітчизняному законодавцеві бути обережним у наданні необмежених прав НЗ. Автономія і право вето на НПА обов’язково повинні мати межі. Хоча у наведеному прикладі надання широких прав Конференції ректорів ВНЗ та Вищій раді шкільництва визначається в якості позитиву, можемо прогнозувати, що у недалекому майбутньому ці широкі права призведуть до конфлікту між НЗ та законодавцем, а там і до кризи у сфері освіти ПНР.
Загалом автономія НЗ у ПНР реалізується через право суверенного визначення цілей його діяльності, можливість вільного вибору органів закладу, існування можливості через заклад керуватися принципами свободи навчання, наукових досліджень або свободи мистецької творчості, а також надання вчених звань, наукових ступенів [393, с. 114]. З початку ХІІ століття університети мали автономію в юрисдикції, виключне право надавати наукові ступені, право до страйку та сецесії, автономію в кадрових питаннях, визначали регламентацію праці. Середньовічний університет представляв інтереси вчених перед світською та духовною владою, гарантував ученим індивідуальну свободу, надавав право набуття юридичних та економічних привілеїв. Держава не обмежувала університетської автономії, виступала її гарантом. Близько восьми століть самоврядування й автономія є найважливішими атрибутами, найбільш повно відображають сутність університету як навчальної та дослідницької установи [574-1, с. 136]. Ректор державного закладу обирається з-поміж академічних викладачів, які мають науковий титул професора чи науковий ступінь доктора габілітованого. Можливість вибору ректора в академічній спільноті є однією з головних традицій академічної автономії у ПНР [393, с. 115]. Ми знаємо, що переважна більшість цих та інших прав українським ВНЗ надано. Проте в Україні не завжди повністю відбувається їх реалізація. Тому М.Н. Курко закликає брати за орієнтир досвід європейських університетів, у яких автономія й самоуправління вже давно стали усталеною традицією [259, с. 101].
Стосовно суб’єктного складу НЗ у розвинених європейських країнах протягом століть склалася своєрідна система: університети та інші НЗ, серед яких можуть бути й вищі. Але і в межах цих груп НЗ не є рівними. Всередині кожної групи є свій поділ суб’єктів. Для прикладу, у Великій Британії до системи вищої неуніверситетської освіти входять політехнічні інститути в Англії й Уельсі, центральні інститути в Шотландії, а також коледжі та інститути вищої освіти, розташовані в різних районах Великої Британії. Проте наукові ступені у них присвоюються не ними самими, а Радою з присудження національних академічних ступенів або університетами [193, с. 51-52].
Стосовно першої групи суб’єктів Великої Британії існує поділ на шість головних категорій:
- давні університети, засновані до ХІХ століття;
- лондонські університети, засновані у ХІХ і на початку ХХ століття;
- університети із червоної цегли, засновані у ХІХ і на початку ХХ століття;
- скляні університети, засновані у 60-х роках ХХ століття відповідно до закону «Про подальшу й вищу освіту» 1992 року, що дозволив політехнікумам ставати університетами;
- Відкритий університет, заснований у 1968 році – практично єдиний британський університет, що надає дистанційне навчання;
- нові університети, створені після 1992 року з політехнікумів і коледжів вищої освіти [359, с. 1-3; 158, с. 135-136].
Аналогічна класифікація проводиться і в інших розвинених європейських країнах. Схожу класифікацію НЗ можна провести і в Україні. Проте відмінність у правовому статусі відокремлених підрозділів університетів європейських країн та України залишається. У більшості країн Європи відокремлені навчальні та наукові підрозділи університетів є повноцінними суб’єктами права зі статусом юридичної особи.
Наступна особливість діяльності ВНЗ розвинених європейських країн полягає у рівні запровадження елементів Болонського процесу, які напряму впливають на правовий статус ВНЗ та якість і ефективність послуг, що ними надаються.
Завданням Болонського процесу були уніфікація навчальних дисциплін, рівня знань та вимог до фахівців у всіх європейських країнах, які приєдналися до цього процесу [648]. Тобто, іншими словами, людина, яка три роки навчалася у ВНЗ Іспанії при переїзді до ФРН повинна перейти одразу на четвертий курс, а по закінченні навчання може отримати роботу при переїзді до Бельгії.
Однак запровадження елементів Болонської системи у різних країнах відбувається нерівномірно. При цьому часто під прикриттям вступу до Болонського процесу у різних країнах запроваджуються різні експериментальні елементи, які насправді не є обов’язковими. Через такі елементи у багатьох європейських країнах НЗ не сприймаються положення Болонського процесу і чиняться перепони запровадженню його елементів. Зокрема у ФРН багато юридичних факультетів переконані, що у зв’язку із Болонським процесом якість освіти надзвичайно знизиться. Така думка була висловлена на Німецькому з’їзді представників юридичних факультетів. У своїй постанові «Юридична освіта та Болонський процес» з’їзд наприкінці травня 2008 року більшістю голосів (повторно) відхилив положення про запровадження Болонського процесу у сфері юридичної освіти у ФРН. З’їзд обґрунтував своє рішення тим, що Болонський процес зазнав невдачі в усіх трьох своїх цілях: 1) пересування студентів знизилося після введення послідовних навчальних напрямів1; 2) порівнюваність видів закінчення ВНЗ не могла бути гарантована й 3) диплом бакалавра не дає більшості випускників достатньої професійної кваліфікації2. Як і в 2007 році, з’їзд представників юридичних факультетів підтримав модель «плюралістичної юридичної освіти» [572, с. 28]3. Якщо перші два елемента Болонського процесу, що не були виконані у межах Європи, зрозумілі, то питання підготовки і працевлаштування бакалавра потребує окремого розгляду.
Болонська декларація містить основні чотири цілі, які мають першочергове значення для створення Європейського простору вищої освіти та поширення європейської системи вищої освіти в світі:
1. Затвердження загальноприйнятної та порівнянної системи вчених ступенів, у тому числі шляхом запровадження додатку до диплому, з метою сприяння працевлаштуванню європейських громадян і міжнародній конкурентоспроможності європейської системи вищої освіти;
2. Запровадження системи на основі двох ключових навчальних циклів: додипломного та післядипломного. Доступ до другого циклу навчання потребуватиме успішного завершення першого, який має тривати щонайменше три роки. Учений ступінь, що присвоюється після завершення першого циклу, на європейському ринку праці сприйматиметься як відповідний рівень кваліфікації. Кінцевим результатом другого навчального циклу має бути вчений ступінь магістра та/або кандидата наук, як у багатьох європейських країнах;
3. Створення системи кредитів на зразок Європейської системи трансферу оцінок (ЕСТS) як відповідного засобу сприяння більшій мобільності студентів. Кредити можуть бути отримані також поза межами ВНЗ, включаючи постійне навчання, за умови їхнього визнання з боку відповідного університету-отримувача;
Сприяння мобільності через усунення перешкод на шляху ефективного використання права на вільне пересування з безпосередньою метою:
- забезпечення студентам доступу до навчальних можливостей, а також до відповідних послуг;
- забезпечення визнання та зарахування часу, який учитель, дослідник чи член адміністративного персоналу провів у європейському НЗ, досліджуючи, викладаючи та виконуючи відповідну своєму фахові роботу, зі збереженням їхніх законних прав;
- сприяння європейському співробітництву щодо забезпечення якості освіти з метою вироблення порівняльних критеріїв і методологій;
- просування необхідних європейських стандартів у галузі вищої освіти, зокрема щодо розробки навчальних планів, співробітництва між НЗ, схем мобільності й інтегрованих навчальних, дослідних і виховних програм [529].
Як видно наведені норми Болонської декларації не містять положень про скасування усіх існуючих ОКР та залишення ОКР «бакалавр» і «магістр» та вченого звання «доктор філософії». Більше того, у Болонській декларації вказується на зобов’язання досягнути окреслених вище цілей поважаючи відмінності в культурі, мові, національних освітніх системах, а також автономію університетів [529].
Проте положення Болонської декларації про наявність двох ключових навчальних циклів у більшості європейських країн (а в Україні у більшій мірі) розуміються як залишення лише двох ОКР – «бакалавр» і «магістр». І хоча академічні ступені, що присвоюють у ФРН, відрізняються від прийнятих в англомовних країнах – випускники математичних, природничо-наукових, економічних і соціологічних факультетів одержують державний диплом про вищу освіту, однак у країні йде процес переходу на нову модель: бакалавр – магістр – доктор. З дипломом видається два види додатків – німецька та європейська версія [158, с. 136]. Отже, положення Болонської декларації щодо певних ОКР не обов’язкові, проте у ФРН поступово переходять до уніфікованих.
І останньою серед головних особливостей у правовому регулюванні надання послуг у сфері освіти розвинених європейських країн є наявність у них специфічних суб’єктів - надавачів послуг – релігійних НЗ та установ.
У різних європейських країнах по-різному ставляться до релігійної освіти та виховання, виходячи з традицій власної системи освіти. Скажімо, у Великій Британії, Швеції, Данії, Ірландії держава не відокремлює школу від релігії; там у державних НЗ надаються окремі послуги з релігійного навчання. А ось у Франції, Бельгії, Швейцарії державну школу від релігії відокремлено [646; 577, с. 10].
Основні принципи освітньої діяльності в Іспанії закладено нормами Єдиного (органічного) закону «Про якість освіти» від 23 грудня 2002 року та Конституцією від 27 грудня 1978 року. Стаття 27 Конституції Іспанії встановлює: «1. Кожен має право на освіту. Визнається свобода освіти. 2. Освіта має своєю метою всебічний розвиток людської особистості на основі поваги демократичних принципів суспільного життя і основних прав та свобод. 3 Органи влади гарантують право батьків на вибір такої форми виховання для своїх дітей, яка відповідає їх власним моральним і релігійним переконанням» [391, с. 82]. Релігія в Іспанії викладається фахівцями, яких світська адміністрація обирає з числа кандидатів, наданих єпархією, релігійна освіта є факультативною ознакою [405, с. 363; 391, с. 82-83].
Згідно із законодавством Іспанії «релігійним організаціям, з якими Іспанською державою укладено угоду про співробітництво, гарантується надання можливості надавати релігійну освіту у державних і приватних школах за наявності відповідного бажання з боку учнів та їхніх батьків» [405, с. 386; 391, с. 82]. Це є логічним, оскільки релігійні знання людина повинна отримувати за бажанням, а надавати такі знання повинні лише перевірені НЗ, між якими та урядом або державою укладено відповідні угоди.
Аналогічну норму містить стаття 17 «Навчання Закону Божому у державних установах освіти» Закону Литовської Республіки «Про освіту» від 25 червня 1991 року, яка вказує, що у державних установах освіти за бажанням батьків (опікунів, попечителів) уповноваженими духовним керівництвом особами викладається Закон Божий (згідно з вибором конфесії). А пунктом 2 статті 18 «Права учнів» цього Закону право на прийняття рішення про вивчення Закону Божого по досягненні 15 років надається самим учням [404, с. 29]. Те саме передбачено параграфом 7 «Викладання закону Божого» Закону про шкільну освіту землі Мекленбурга - Передньої Померанії (ФРН) від 15 травня 1996 року, проте право на прийняття рішення стосовно вивчення цього предмету надається учням з 14 років. Статтею 13 Конституції федеральної землі Північного Рейну - Вестфалії (ФРН) 1950 року передбачено можливість звільнення від вивчення Закону Божого на основі письмової заяви від осіб, які виховують неповнолітнього учня [404, с. 31]. Статтею 7 Основного Закону ФРН визначено в якості обов’язкового викладання релігії у державних школах. Проте особам, уповноваженим на виховання, надано право вирішувати чи буде дитина отримувати релігійне виховання [231, с. 581; 404, с. 29].
У Великій Британії поряд зі світськими публічними школами діють також релігійні школи, наприклад, ісламські, які так само як і публічні можуть отримувати фінансування від держави. Викладання релігії у них регулюється спеціальними правилами [391, с. 81]. Тобто у Великій Британії вільно діють і світські, і релігійні НЗ. При цьому вони однаково фінансуються державою.
В Іспанії ратифікаційною грамотою від 4 грудня 1979 року Конкордату від 3 січня 1979 року між Іспанською державою і Ватиканом, що стосується освіти і культурної діяльності у пункті VІ визначено, що церковна ієрархія відповідальна за зміст католицької релігійної освіти і підготовчих курсів, так само як і за надання підручників та освітніх матеріалів… [404, с. 34].
Законодавство Великої Британії, Іспанії та Бельгії вимагає щоб релігія у школах викладалася в неетральних термінах, у повазі до моральних цінностей інших конфесій. В європейських країнах прийшли до висновку про необхідність введення у школах курсу історії основних монотеїстичних релігій. Основним аргументом викладу такої моделі релігієзнавчої дисципліни є сприяння покращенню взаєморозуміння між представниками різних національних та релігійних переконань [380, с. 200]. Для вивчення можливості викладання у світській школі предметів, які стосуються релігії, у 2002 році у Франції було утворено Європейський інститут вивчення релігії, який виконує функції основного центру державної експертизи з релігійних організацій [391, с. 85].
З позицій Європейського Суду з прав людини у державних загальноосвітніх НЗ загалом можна запроваджувати уроки релігії. Проте від їхнього відвідування діти можуть бути звільнені, якщо батьки не бажають, щоб їхня дитина вивчала цей предмет. Щоправда, у такому випадку варто на законодавчому рівні врегулювати питання про те, що відсутність у державному атестаті оцінки з релігійного предмету про загальну середню освіту не повинна перешкоджати людині потім здобувати вищу освіту та працевлаштовуватися, зокрема, на будь-які посади у країні [577, с. 10].
Рішенням Конституційного суду Італії у 2006 році було визначено, що розміщення християнських хрестів (розп’ять на стіні) у приміщеннях класів державних шкіл Італії є правомірним, не суперечить Конституції Італії, принципу світськості держави та освіти. Згідно з цим рішенням, хрест, як символ християнства повинен знаходитися у шкільних класах та інших державних установах, оскільки хрест символізує не лише християнську релігію, але й цінності, на яких базується суспільство – терпимість, повагу до людини і її прав, відмову від дискримінації, автономію особистості перед владою [404, с. 25].
Як бачимо, у європейських країнах релігійна освіта не заборонена. Але й людина без релігійної освіти має однакові права із людиною з релігійною освітою. Це є однією з фундаментальних засад ліберального суспільства. Завдяки цим засадам у багатьох розвинених європейських країнах держава фінансує надання релігійної освіти та діяльність релігійних НЗ. Проте європейський лібералізм в українських умовах може завдати шкоди економіці та сучасному суспільству України1. Тому дозволяти безконтрольно діяти релігійним НЗ в Україні, на нашу думку, передчасно. А рівень лібералізації релігійної освіти у європейських країнах є дуже високим. Так, у Бельгії Міністерство юстиції серед іншого здійснює нагляд за дотриманням гарантій держави: надання релігійним культам доступу до ЗМІ, права здійснення капеланського служіння у лікарнях та тюрмах і фінансування викладання «релігійних уроків» у школах. Релігії та течії, не визнані державою (як, наприклад, буддизм або дохалкидонські церкви), не мають таких привілеїв, проте їх вільне існування гарантовано статтею 19 Конституції Бельгії і статтею 9 Європейської конвенції про права людини та основні свободи [391, с. 86]. Вважаємо навряд чи доцільним запровадження такого рівня лібералізму релігійної освіти в Україні. Діяльність усіх маловідомих і нетрадиційних культів та релігійних течій, рівно як і їх НЗ, повинна постійно і ретельно контролюватися державою.
По-перше, безконтрольна діяльність релігійних НЗ може призводити до підміни предметів навчання виключно релігійними. Іншими словами, релігійні НЗ можуть надавати освітні послуги лише в частині релігійних знань за рахунок інших.
Р.З. Белегай вказує, що зараз в Україні діє біля 500 зарубіжних місій та місіонерських організацій. Останнім часом у державних установах освіти набули поширення різні міжнародні релігійні програми і проекти, що видаються як новаторство у педагогіці. Подекуди започатковано створення в державних загальноосвітніх школах класів релігійного спрямування. У ВНЗ організовуються товариства з вивчення іноземних мов, які викладають фахівці з різних конфесій із-за кордону. Методика їх викладацької діяльності побудована, як правило, на аналізі біблійних сюжетів, релігійних псалмів і спрямована в основному на пропаганду релігії [20, с. 73]. А для роботи на кафедрах іноземних мов багатьма ВНЗ запрошені зарубіжні фахівці. Серед них, як виявилося, чимало людей з богословською освітою і досвідом місіонерської роботи. Інтенсивне вивчення іноземної мови вони здійснюють саме на релігійній основі. За таких обставин вивчення літературної мови підміняється теологічним варіантом іноземної мови, яка має вузьку сферу вжитку та малопридатна для мовної практики [20, с. 74].
По-друге, проста заміна світських дисциплін духовними є чи не найменшим злом, яке можуть нести недобросовісні релігійні НЗ. Раніше у роботі вказувалося, що цілі окремих НЗ, у т.ч. і релігійних, можуть не співпадати із зазначеними у їхніх статутних документах. Особливо це стосується НЗ та інших організацій нетрадиційних релігійних течій та напрямів. Можна тільки прогнозувати які ще наслідки можуть бути від діяльності таких НЗ. Вважаємо, що мінімальна шкода від них може бути у розколі країни на велику кількість дрібних «удільних князівств» із власними божками, культами, звичаями та забобонами. Не випадково історія наводить підтвердження укріплення та об’єднання держави навколо єдиної релігії та церкви. Історично склалося, що такою релігією в Україні було і залишається православ’я. Переважна більшість населення України симпатизує цьому напряму у християнстві. І тому вважаємо за необхідне з метою консолідації суспільства у більшій мірі серед релігійних НЗ підтримувати саме православні НЗ.
Із такою думкою багато вчених і громадян України можуть не погодитися, адже частина населення України є греко- чи римо-католиками, мусульманами або належить до певних течій чи напрямів у християнстві. У зв’язку із цим наведемо приклад Франції, де значно більша у порівнянні з Україною частина населення є мусульманами. Однак там «...існує сильна і розгалужена система католицьких шкіл, що підтримуються державою, дають повноцінну світську поряд з релігійною освіту. Тому проблема релігійної освіти у державній школі стоїть у Франції не так гостро, як, наприклад, в РФ, де традиційна православна церква ще не в повній мірі відновилася після потрясінь радянського періоду, що проявляється у тому, що в РФ система церковних шкіл, спроможних дати не тільки православну, але й середню загальну освіту, в силу об’єктивних проблем формується з великими складностями, повільно й у недостатньому обсязі» [391, с. 88]. Якщо звернутися до досвіду РФ, на яку посилається автор попереднього вислову, то там ситуація дійсно складніша. Занепокоєння на зростаючу клерикалізацію російського суспільства викладено у відкритому листі Президенту РФ В.В. Путіну академіків РАН. Російська наукова еліта виступила проти введення у всіх школах світської держави «Закону Божого» під назвою «Основи православної культури». Вчені вважають, що в поліконфесійній та багатонаціональній країні вип’ячувати тільки одну конфесію, означає сприяти її розвалу [380, с. 201; 392]. Із цим слід не погодитися. Єдина релігія повинна об’єднувати. Якщо у Франції та багатьох інших зарубіжних країнах державою підтримуються НЗ певної конфесії чи релігійної течії, то чому це повинно бути заборонено в Україні ? Зрозуміло, що у певній мірі повинні підтримуватися і НЗ інших релігійних напрямів1. Проте така підтримка має бути обґрунтованою та виправданою.
На сьогодні крім православних НЗ Московського патріархату Київський патріархат має 15 навчальних духовних установ з 1649 слухачами. Із них дві духовні академії – у Києві і Львові, філософсько-богословський факультет при Чернівецькому університеті ім. Ю. Федьковича. Автокефальна православна церква має 7 духовних НЗ. Серед них виділяється своєю навчальною відкритістю і творчим підходом до формування навчального плану Харківський колегіум імені Патріарха Мстислава. Багато уваги організації богословської освіти приділяють греко- і римо-католицька церкви. 2000 року УГКЦ мала в Україні 12 семінарій і духовну академію. Навчанням у греко-католицькій системі освіти охоплено 1584 особи; 6 НЗ римо-католиків відвідують 444 слухачі1 [20, с. 73]. На жаль вони роз’єднані і адміністративними методами держава не може об’єднати їх в єдину церкву. Проте НЗ будь-якої релігійної громади знаходяться у правовому полі України, а тому повинні дотримуватися державних стандартів освіти.
Історично серед релігійних найбільш поширеними в Україні є НЗ православної, греко- і римо-католицької церкви, а також мусульманські НЗ. Тому доцільно надавати державну підтримку уже існуючим НЗ названих релігій та конфесій. Проте навряд чи доцільно без перевірки взагалі допускати до надання освітніх послуг НЗ сектантських напрямів і течій.
Дуже часто місіонери різних конфесій дають інтерпретацію загальнолюдських і християнських моральних цінностей у руслі своїх конфесій. Керуючись принципом релігійної нетерпимості, вони нерідко принижують значення інших віросповідань, зокрема, традиційних для України, а також світських моральних цінностей. Деформована релігійна освіта і релігійне виховання молоді не сприяють становленню у неї гармонійної духовності, формують невпевненість у власних силах, почуття меншовартості, нетерпимості до інших релігій, войовниче ставлення до іновірців. Тому важливо, щоб держава захищала духовні інтереси своїх громадян, будь-яку місіонерську діяльність спрямовувала на дотримання свободи совісті, національних пріоритетів, загальнолюдських цінностей [20, с. 74].
Отже, у розвинених європейських країнах на основі ліберального законодавства людині гарантовано отримання релігійної або світської освіти за власним бажанням; а також діяльність НЗ релігійних громад різних культів, течій та сект. У переважній більшості надання релігійної освіти у розвинених європейських країнах фінансується державою. Проте надання фінансового забезпечення супроводжується виконанням релігійними НЗ певних державних завдань або покладанням на себе певних обов’язків. На прикладі Королівства Бельгія показано, що державою фінансуються лише НЗ світових релігій, які діють у країні, які «перевірені» століттями. Стосовно різних сектантських та місіонерських НЗ та організацій, які надають освітні послуги, необхідно більш ретельно слідкувати за дотриманням законодавства. У значній кількості європейських країн ліцензія НЗ не потрібна. Але якщо за законодавством України ця діяльність ліцензована, то необхідно забороняти релігійним НЗ, які не отримали ліцензію (якраз у більшості сектантські та місіонерські організації), надавати послуги у сфері освіти.
Таким чином, у підрозділі було визначено особливості правового регулювання надання послуг у сфері освіти у розвинених європейських країнах; зроблено висновки про раціональність імплементації окремих із них в Україні. Свої особливості має регулювання цієї діяльності законодавством інших європейських та азійських країн, які входять до складу СНД. Їх також необхідно розглянути.
2. Регулювання надання послуг у сфері освіти законодавством країн СНД
Значну схожість із українським законодавством має законодавство країн - членів СНД, що викликане спільним 70-тирічним перебуванням у межах єдиної держави. Тому розгляд окремих елементів цього законодавства повинен визначити напрями можливого удосконалення українського законодавства.
В цілому система законодавства про освіту країн СНД має схожість з вітчизняною. Тому повторюватися не будемо.
Залежно від рівня освіти, яку держави - учасники СНД і країни Балтії визнають обов’язковим, відомий російський правознавець питань освіти В.М. Сирих виділяє 5 груп національних систем освіти:
1) систему освіти Грузії, де обов’язковою є лише початкова освіта;
2) системи освіти Азербайджану, Вірменії, Киргизстану, Молдови, в яких обов’язковим визнається основна загальна освіта (9 класів), а кінцевий ступінь загальної освіти можливо безкоштовно отримати лише на конкурсній основі;
3) систему освіти Латвії, де вища професійна освіта є платною;
4) системи освіти РФ, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Литовської Республіки, Республіки Таджикистан та Естонської Республіки, де обов’язковим визнається основна загальна освіта, зберігається безоплатним для всіх бажаючих середня (повна) загальна освіта і на конкурсній основі середня професійна та вища професійна освіта;
5) системи освіти Туркменістану, Узбекистану та України, де зберігається обов’язковість середньої (повної) загальної освіти, а також на конкурсній основі середньої професійної та вищої професійної освіти. Таким чином, вченим висловлюється жаль з приводу наслідування принципу загальної безоплатної середньої освіти лише в Узбекистані та Україні, а в Туркменістані обов’язкова безоплатна середня освіта обмежується дев’ятьма класами [537].
Відмінністю законодавства більшості країн СНД у порівнянні з Україною є відсутність у них господарських кодексів та наявність в окремих із них освітніх кодексів. Через це багато відносин в економіці із публічними інтересами регулюються одним і тим самим актом, що і приватні відносини в родині. Така ситуація викликає критику економістів і юристів, теоретиків і практиків як у РФ, так і в інших країнах із «широкими» цивільними кодексами.
Український академік, коментуючи ситуацію у РФ, вказує, що через 10 років після ухвалення у 1994 році ЦК РФ було здійснено масштабне дослідження оцінки юристами проведення правової реформи з її основних напрямів. За рівнем досягнення поставлених цілей та завдань одне з найостанніших місць серед усіх напрямів правової реформи зайняло «подальше правове забезпечення розвитку економіки». 69 % опитаних заявило, що прогресу немає, а 3 % вказали на наявність регресу. Не було відповіді на це запитання 5 % опитаних. Такі результати оцінки дозволяють вважати, що спроба правового забезпечення економіки за допомогою приватноправового ЦК успіхом не увінчалася. Мабуть, це стало однією із причин, які спонукали Президента РФ у 2008 році вжити заходів з модернізації ЦК РФ, доручивши розробити відповідну концепцію Раді з кодифікування і вдосконалення цивільного законодавства. Як повідомлялося у пресі, один із чинників, які стали підставою для початку такої роботи, – «непристосованість російського матеріального і процесуального права до потреб ділового обороту», у зв’язку з чим «підприємці намагаються за всяку ціну уникнути розгляду справ в російських судах і застосування російського права». Керівник названої вище Ради заявив, що роль держави в економіці повинна визначатися концепцією розвитку публічного права і що Рада намагається використовувати і впроваджувати всі директиви ЄС [199]. У зв’язку з цим можна припустити, що Рада вже не вважає приватноправовий ЦК РФ «економічною конституцією» [290, с. 92]. Але окреслена проблема регулювання відносин з публічними інтересами, у т.ч. у сфері економіки, є більшою мірою російською. У нас же у регулюванні діяльності різних суб’єктів вистачає і власних проблем. При використанні в якості підказки до їх подолання російського досвіду слід звертати увагу на відсутність господарського кодексу в РФ та більшу вагу спеціального законодавства.
У РФ поряд з Конституцією політико-правовою основою правового регулювання російської системи освіти постає Національна доктрина освіти РФ. У цьому документі знайшла вираз загальнодержавна ідея, що полягає в основі змісту освіти і спрямовується на відродження духовності і моральності населення, формування сучасного наукового світосприйняття, культури міжнаціональних і міжконфесійних відносин. Проте статус Доктрини занижено, оскільки її затверджено підзаконним актом – постановою Уряду РФ [198, с. 26].
Серед законів виділяються федеральні закони «Про освіту» від 10 липня 1992 року і «Про вищу і післявузівську професійну освіту» 1996 року. Перший містить 58 статей, якими визначаються основні положення правового статусу НЗ та регулювання їх діяльності. У порівнянні з нормами аналогічного вітчизняного Закону видається, що норми російського НПА мають більш конкретний характер. Серед норм, які можна запозичити із законодавства РФ, необхідно назвати наступні. У статті 10 «Форми отримання освіти» пунктом 1 зазначено, що з урахуванням потреб і можливостей особистості освітні програми засвоюються у наступних формах: у НЗ – у формі очної, очно-заочної (вечірньої), заочної; у формі сімейної освіти, самоосвіти, екстернату [355]. І при цьому пунктом 3 цієї статті зроблено застереження, згідно з яким переліки професій і спеціальностей, отримання яких в очно-заочній (вечірній), заочній формі і в формі екстернату не допускається, встановлюються уповноваженим Урядом РФ федеральним органом виконавчої влади [355]. Такі застереження є вкрай важливими в контексті запровадження дистанційної освіти та інших видів освіти, альтернативних традиційним, на що вказувалося у попередньому розділі.
У пункті 1 статті 47 «Діяльність, що приносить дохід НЗ» названого Федерального Закону «Про вищу і післявузівську професійну освіту» визначено право НЗ здійснювати передбачену статутом діяльність, що приносить дохід, оскільки це слугує досягненню цілей, для яких вони утворені, і відповідає вказаним цілям. Така діяльність дозволена і державним та муніципальним НЗ (схожі положення має законодавство Республіки Казахстан, де приватним організаціям освіти дозволено отримувати доходи від реалізації товарів (робіт, послуг), що надаються на платній основі, у т.ч. за навчання у межах державних загальноосвітніх стандартів освіти [353]; а протилежні – Республіки Молдова, де Законом «Про освіту» встановлено імперативну заборону на отримання прибутку при наданні приватної освіти, а утворення, реорганізація та ліквідація приватних НЗ регламентується нормами цивільного законодавства про некомерційні організації [63, с. 76]). Проте пунктом 2 названої статті Федерального Закону РФ зроблено обмеження: «Казенна установа не вправі здійснювати пайову участь у діяльності інших установ (у т.ч. освітніх), організацій, набувати акції, облігації, інші цінні папери та отримувати доходи (дивіденди, проценти) за ними» [355]. Можна не погодитися з імплементацією такої норми до українського законодавства за суттю, але не за формою. Стосовно суті у роботі вказувалося на необхідності розширення кількості платних послуг, що можуть надаватися НЗ, більш ефективного використання майна НЗ тощо. А стосовно форми слід констатувати, що в українському законодавстві на жаль такі прямі норми, що конкретно визначають компетенцію НЗ різних форм власності, відсутні. А відсутність єдиної конкретної норми призводить до різного тлумачення практиками великої кількості норм із різних НПА.
В цілому ж досліджуваний Федеральний Закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» за обсягами регулювання та обсягами норм є комплексним актом, який скоріше має тяжіння до кодексу. У Законі зібрано і положення про утворення, і про управління, і про ліцензування (у набагато більшому обсязі, ніж в українському аналогу), і положення трудового права і соціального забезпечення тощо. Тому російськими вченими зазначається, що Закон РФ «Про освіту» 1992 року виконує інтегруючу функцію, тобто об’єднує в єдину галузь законодавства весь масив НПА, що регулюють правовідносини у сфері освіти. Тому його можна назвати основоположним або базовим законом. Такі закони, згідно з правилами законодавчої техніки, вводять «загальні принципи і режими правового регулювання, які отримують розвиток пізніше у видових законах». Ним регулюються питання, загальні для всіх елементів і рівнів системи освіти в РФ [198, с. 26].
Згадуваний раніше Федеральний закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» від 22 серпня 1996 року належить, з одного боку, до базових освітніх законів. А з іншого боку, це перший профільний закон, в якому визначається система вищої і післявузівської професійної освіти, цілі і завдання, коло суб’єктів навчальної та наукової діяльності у досліджуваній системі, їх права та обов’язки, управління цією системою, її економіка, принципи державної політики і міжнародна діяльність ВНЗ [198, с. 26]. Закон містить 34 статті, якими визначається правовий статус ВНЗ у РФ [342]. В цілому норми даного НПА мають певну схожість із відповідними вітчизняними і багато в чому є не кращими.
Отже, російська практика у сфері освіти (особливо вищої) має значну кількість проблем, схожих із «українськими». Це і проблеми неякісного ліцензування, і надмірної кількості НЗ (особливо ВНЗ), і підготовка у надмірній кількості гуманітаріїв за рахунок фахівців з технічних наук, і підготовка у великій кількості осіб з ОКР «спеціаліст» і «магістр», які насправді необхідному рівню не відповідають. Проблеми розвитку освіти, що мають місце в Україні, простежуються й в інших постсоціалістичних державах. Так на тлі загального розуміння того, що гарна освіта є головною стартовою сходинкою в досягненні життєвого добробуту, зростання престижності вищої освіти призвело до її масовості в Росії: 70 % росіян вважають за необхідне забезпечити своїм дітям вищу освіту. Більше 60 % опитаних респондентів-представників «покоління реформ», – упевнені в тому, що рівень освіти визначає початковий ступінь кар’єри. Водночас, масовість освіти призводить до зростання на ринку праці частки незатребуваних випускників: пропозиції не відповідають запитам. Поряд із цим, підвищується вимогливість до знань і вмінь випускників з боку роботодавців. ВНЗ у намаганні отримати прибуток збільшують комерційний набір на престижні спеціальності і видають на ринок «неякісний продукт». Потік недостатньо підготовлених працівників веде до зростання напруженості, більше стає сферою зіткнень економічних інтересів [278, с. 111; 528, с. 273-274].
З метою подолання названих вище проблем у РФ як і в Україні постійно на державному і місцевому рівнях приймаються різноманітні програми і концепції. Для прикладу О.В. Ільїна наводить Концепцію модернізації російської освіти на період до 2010 року, схвалену Розпорядженням Уряду РФ від 29 грудня 2001 року № 1756-р [345] і заходи державної підтримки суб’єктів РФ, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти, затверджені постановою Уряду РФ від 30 грудня 2006 року № 848 «Про заходи державної підтримки суб’єктів Російської Федерації, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти» (у редакції від 3 жовтня 2009 року) [347; 198, с. 28]. Однак наскільки ефективно вони реалізуються на сьогодні невідомо. Скоріше за все і в РФ концепції або програми як у переважній більшості в Україні залишаються на рівні побажань і проектів заходів.
З метою розвитку творчого та професійного потенціалу вчителів, підвищення соціального престижу професії учителя Указом Президента РФ від 10 березня 2009 року № 259 2010 рік було оголошено роком учителя [198, с. 28]. Схожі заходи проводяться і в Україні. Проте реальну ефективність від них і в РФ, і в Україні визначити складно.
У контексті розгляду у попередньому розділі питань відносно надання послуг з користування бібліотечним фондом, а також щодо надання інших основних та додаткових освітніх послуг видається важливим навести приклад регулювання відповідних відносин у РФ. Особливістю тут є часткова передача цих послуг територіальній громаді. Федеральним Законом РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоуправління у Російській Федерації» до питань місцевого значення поселення нормами статті 14 віднесено:
- організація бібліотечного обслуговування населення (пункт 11);
- забезпечення умов для розвитку на території поселення масової фізичної культури та спорту (пункт 14);
до питань місцевого значення муніципального району статтею 15 віднесено:
- організацію надання загальнодоступної і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за виключенням повноважень з фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб’єктів РФ; організацію надання додаткової освіти і загальнодоступної безкоштовної дошкільної освіти на території муніципального району (пункт 11);
- організацію бібліотечного обслуговування поселень (забезпечення послугами бібліотечного колектора) (пункт 19);
до питань місцевого значення міського округу віднесено:
- забезпечення умов для розвитку на території міського округу масової фізичної культури і спорту [358].
Таке покладання функцій із забезпечення населення послугами із користування бібліотечним фондом та іншими основними фондами місцевих територіальних громад є важливим, проте у цьому випадку незважаючи на оплатність чи безкоштовність такі послуги не можна вважати освітніми. Для цього їх повинен надавати НЗ.
Як зазначалося у роботі, важливе значення у діяльності НЗ має надання послуг з виготовлення наукового продукту. Проблеми в організації цієї діяльності у РФ схожі з вітчизняними. За даними російських дослідників на вищу освіту припадає тільки 6 % витрат на науку в РФ, тоді як в ЄС цей показник складає більше 22 %. Частка викладачів, які займаються науковими дослідженнями, скоротилася до 16 % [61, с. 28].
Проведення наукових досліджень у межах НЗ серед іншого регулюється Федеральним законом РФ «Про науку і державну науково-технічну політику» від 23 серпня 1996 року [348]. Закон складається із 18 статей. Принципово інноваційних положень у порівнянні з вітчизняним законодавством названий Закон РФ не містить. В абзаці 5 пункту 3 статті 5 «Наукова організація» встановлено можливість укладання договору між науковою організацією та ВНЗ про надання останньому у користування рухомого та нерухомого майна і навпаки. Також у нормах цієї статті підтверджується зроблений нами у другому розділі висновок стосовно майна ВНЗ України – вказується, що майно може належати ВНЗ РФ на праві власності або оперативного управління [348]. У пункті 2 статті 11 «Основні цілі і принципи державної науково-технічної політики» вказується, що одним із принципів, на основі яких здійснюється державна науково-технічна політика, є інтеграція науки та освіти за посередництва утворення навчально-наукових комплексів, лабораторій на базі НЗ, кафедр, на базі НДІ тощо [348]. Проте не зважаючи на наявність цих та інших норм названого Закону та інших НПА проблем у здійсненні наукових досліджень НЗ РФ залишається багато. Для подолання різних проблем із недостатньої інтеграції освіти і науки у РФ наказом Міністерства науки і освіти від 16 червня 2000 року № 1788 було затверджено науково-технічну програму «Наукові дослідження вищої школи за пріоритетними напрямами науки і техніки», яка має підпрограму «Інновації вищої школи та їх реалізація». На базі концепції інноваційного розвитку «університет – підприємство – галузь – територія» для координації робіт вищою школою створено інноваційно-інвестиційні центри та комплекси. Їх діяльність дещо покращила стан справ, але головним є розробка нової державної стратегії інноваційного розвитку із більш чітким визначенням саме інвестиційних можливостей вищої школи як у забезпеченні кадрового потенціалу, так і інноваційного технологічного забезпечення [61, с. 28]. Проте самі програми та стратегії існують у значній кількості і в Україні. На перше місце повинна виходити ефективність їх виконання. У цьому плані важливим є російських досвід у частині співпраці НЗ різного рівня, підприємств та територіальних громад і органів місцевого самоврядування. Такі приклади наводить російський професор В.І. Лісов: казанське ВАТ «Радіоприлад» і профільний коледж № 51 реалізують партнерські відносини на перспективних договірних засадах (причому частка витрат бізнес-структури на підготовку спеціалістів досягає 60 %; ці кошти ідуть головним чином на додаткову оплату роботи майстрів виробничого навчання і на набуття студентами сучасних професійних навичок); у Свердловській області діє трирівнева модель взаємодії бізнесу і професійної школи. Перший рівень представлено освітнім замовленням, що передбачає участь роботодавців у розробці навчальних програм, а також у підготовці абітурієнтів та оцінці знань і вмінь згідно з вимогами державних стандартів. Другий рівень пов’язаний із навчанням і працевлаштуванням випускників. Тут роботодавці формулюють спеціальні вимоги до компетенції та особистих якостей учнів і фінансують додаткову професійну підготовку. На третьому рівні, пов’язаному з реальною виробничою діяльністю випускників у період їх професійної адаптації (а отже, з практичною оцінкою ефективності отриманої освіти і сформованих особистісних якостей працівника), забезпечується зворотний зв’язок бізнесу з освітньою структурою і в цілому коригується (за необхідності) зміст взаємодії сторін [279, с. 42-43]; у цільовій програмі «Розвиток установ початкової і середньої професійної освіти у місті Москві на 2008-2010 роки» один із акцентів зроблено на посилення інтеграційних аспектів діяльності цих установ [279, с. 51]; Департаментом освіти Уряду Москви розроблено примірну форму договору про підготовку кваліфікованих робітничих кадрів між установою спеціальної професійної освіти і підприємством. У документі відображено зобов’язання і відповідальність сторін. Молодь справедливо вимагає повної ясності відносно своїх перспектив після закінчення навчання і того, що необхідно робити для успіху у майбутній виробничій кар’єрі [279, с. 54]; Федерація рестораторів і готельєрів Москви розробила сучасні професійні стандарти у сфері ресторанного бізнесу; роботодавці і співробітники столичного коледжу підприємництва спільно формують зміст професійної підготовки за спеціальністю «Медична оптика». Однак це лише позитивні прецеденти, а не системна практика [279, с. 54].
Отже, законодавство РФ про освіту та науку знаходиться приблизно на однаковому рівні з вітчизняним. Більшість його положень навряд чи доцільно запозичувати до українського законодавства. Але окремі норми відрізняються більшою чіткістю. І така чіткість була б доцільна у вітчизняному законодавстві. У практиці застосування законодавства про освіту та науку у РФ можна віднайти окремі позитивні приклади. Проте вони скоріше виняткові і трапляються частіше ніж в Україні через більшу чисельність населення та більшу кількість НЗ у РФ. Однак забезпечення більш ефективної співпраці між НЗ, науковими установами, роботодавцями, державними органами та територіальними громадами повинно стати одним із важливих завдань у регулюванні діяльності з надання послуг у сфері освіти. Однією із особливостей є тривала розробка Кодексу РФ про освіту, яка продовжується і чергується із обговореннями протягом кількох років.
У Республіці Казахстан діє Закон «Про освіту», який містить 68 статей [353]. Серед найбільш важливих і цікавих з точки зору запозичення або відсутності в українському законодавстві можна навести наступні норми цього Закону. У доданому 1 березня 2011 року пункті 10 статті 44 «Управління організаціями освіти» вказано, що стаття поширюється на організації освіти, утворені в організаційно-правовій формі державного підприємства на праві господарського відання [353]. У Законі Республіки Казахстан «Про вищу освіту» міститься 37 статей, серед яких можна навести норму частини першої статті 31 «Виробничо-господарська і комерційна діяльність ВНЗ»: ВНЗ вправі отримувати доходи від виробничо-господарської та комерційної діяльності, які належать їм на праві повного господарського відання [344]. Тобто казахстанський законодавець визначає НЗ і зокрема ВНЗ як комерційні – те, що нами пропонувалося до усіх НЗ та й взагалі суб’єктів господарювання і суб’єктів права України.
24 жовтня 2011 року до Закону Республіки Казахстан «Про освіту» було додано статтю 45-1 «Соціальне партнерство в галузі професійної освіти», пунктом 2 якої визначено основні напрями взаємодії партнерів в галузі професійної освіти:
- участь роботодавців у розробці державних загальнообов’язкових стандартів освіти, типових навчальних планів і програм;
- організація професійної практики учнів з використанням технологічної бази підприємств, стажувань викладачів спеціальних дисциплін і спеціалістів;
- розвиток взаємодії сторін з питань підготовки спеціалістів і сприяння їх працевлаштуванню;
- залучення до процесу навчання спеціалістів, що мають досвід професійної діяльності у відповідних галузях економіки;
- участь в організації контролю якості професійної освіти й оцінці професійної підготовленості випускників;
- залучення фінансових коштів роботодавців на розвиток організацій освіти [353].
Вважаємо, що казахстанський досвід посилення практичної складової у навчальному процесі а також підвищення ефективності взаємодії роботодавців і НЗ є важливим та гідним запозичення в Україні.
Пунктами 2 і 3 статті 63 «Надання організаціями освіти товарів (робіт, послуг) на платній основі» державним НЗ заборонено стягувати з учнів і педагогів гроші крім дев’яти випадків. Норми цих статей відрізняються від українських аналогів. З одного боку казахстанські норми сприяють боротьбі із корупцією та спрямовані на захист майнових прав учнів і викладачів. З іншого боку, вважаємо на сучасному етапі недоцільним запровадження аналогічних заборон та обмеження переліку платних послуг державних НЗ в Україні. В умовах недостатнього фінансування на перший план повинно виходити фінансове забезпечення діяльності НЗ з інших крім бюджетних джерел. Тому схожі на казахстанські норми з суворим обмеженням кількості платних послуг, що надаються державними НЗ, можуть бути запроваджені в українське законодавство пізніше. І то не обов’язково.
У Республіці Узбекистан останніми роками особлива увага приділяється регулюванню надання послуг у сфері вищої освіти. Ця діяльність регулюється Законом «Про освіту» 1997 року, Указами і Постановами Президента і Кабінету Міністрів, зокрема Положенням про вищу освіту. Зараз у країні діють 65 ВНЗ на майже 40-мільйонне населення. Особливістю правового регулювання відносин у сфері освіти Узбекистану є здійснення відносно високих фінансових витрат. Протягом останніх років вони перевищують 10 % ВВП, а в 2009 році склали 10,8 %, що є найвищим відносним показником у Центральній Азії та Європі [68].
У Республіці Білорусь діють закони «Про освіту» від 29 жовтня 1991 року [352], «Про вищу освіту» від 11 липня 2007 року [343], «Про загальну середню освіту» від 5 липня 2006 року [357], «Про професійно-технічну освіту» від 29 червня 2003 року [349], «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» від 18 травня 2004 року [356].
Загальний Закон Республіки Білорусь «Про освіту» містить 55 статей. Серед них найбільшу цікавість являє глава 12 «Підвищення кваліфікації і перепідготовка кадрів», яка містить статтю 42 «Загальні вимоги до підвищення кваліфікації і перепідготовки кадрів» та статтю 43 «Установи (їх підрозділи), що забезпечують підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів. Атестація слухачів». До установ (їх підрозділів), що забезпечують підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, належать академія, інститут, навчальний центр, учбовий комбінат, учбово-курсовий комбінат, факультет і спеціальний факультет ВНЗ, відділення установи, що забезпечує отримання середньої спеціальної і професійно-технічної освіти, курси, навчальний пункт [352]. Закон Республіки Білорусь «Про вищу освіту» містить 41 статтю, серед яких більшість має бланкетний характер [343]. Те саме стосується і Закону Республіки Білорусь «Про загальну середню освіту», який містить 51 статтю [357]. Закон Республіки Бєларусь «Про професійно-технічну освіту» містить 36 статей. У порівнянні з вітчизняним аналогічним Законом у білоруському є стаття 12 «Договори про підготовку робочих (службовців)», якою визначено істотні умови договору про підготовку робочих (службовців) між державним ПТУ та організацією - замовником кадрів за рахунок коштів державного і (або) місцевих бюджетів; між громадянином, організацією - замовником і державним ПТУ; договору про підготовку робочого (службовця) між приватним ПТУ і громадянином чи організацією - замовником кадрів на платній основі [349]. Закон Республіки Білорусь «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» містить 38 статей і є принципово унікальним у межах СНД, спрямовується на регулювання надання освіти з особливостями психофізичного розвитку [356].
Отже, законодавство країн СНД має схожість із вітчизняним, а практика діяльності НЗ та адміністративно-правового регулювання цих процесів мають схожі проблеми. Частину з них було розглянуто у підрозділі. А найбільш перспективний іноземний досвід буде наведено у наступних підрозділах.
3. Регулювання надання послуг у сфері освіти законодавством США
З одного боку правове регулювання сфери освіти у США, відповідне законодавство і практика його застосування значно відрізняються від українського. З іншого боку, є і певна схожість. Наприклад, перед суспільством і НЗ США стоять «українські проблеми» надмірної гуманітаризації освіти за рахунок недовипуску фахівців з освітою технічною. В цілому законодавство та практика його застосування у США відрізняється від прикладів інших країн. Окремі положення американського законодавства та практика його застосування поступаються вітчизняним і є неприйнятними для нас, а окремі являють цікавість і потребують дослідження та імплементації.
США є федеративною державою зі специфічними відносинами між людиною і штатом, людиною і державою, штатами, штатом і державою. Основним суб’єктом права є не громадянин або держава, як у більшості країн світу, а саме штат1. У США історично склалося так, що Вашингтон не відігравав помітної ролі у житті діячів освіти. Протягом першої половини ХХ століття батьки і вчителі вважали, що школами повинні займатися місцева влада і влада штатів. При цьому «місцевий контроль» за освітою супроводжувався твердженням, що освіта повинна залишатися осторонь від політики, що неможливо у США, чиє локальне життя підпорядковане інтересам місцевих громад [94]. Можливо тому у США тривалий час була відсутня як така загальнодержавна система освіти з відповідним міністерством. Окремі правила надання послуг у сфері освіти визначаються у межах кожного штату; ВНЗ мають реальну автономію. Як вірно вказують російські вчені ні у Конституції США, ні в поправках до неї термін «освіта» не згадується. Тим не менше, у Х поправці до Конституції США закріплено принцип остаточної компетенції штатів, сформульований як «Повноваження, не надані цією Конституцією федерації і користування якими не заборонено окремим окремим штатам, залишаються за штатами або за населенням» [237, с. 3]. Проте структура освіти у США зберігається: спочатку послуги надають дошкільні НЗ; потім ідуть елементарна школа (як наша початкова школа), середня школа, яка може бути академічною, професійною або багатопрофільною. Навчання у НЗ елементарної та середньої школи починається із тестування на визначення рівня інтелекту учня і продовжується постійним регулярним складанням іспитів та проходженням тестувань. До суб’єктів системи вищої освіти США відносять коледжі та університети. У зв’язку із цим зарубіжними та вітчизняними вченими вища освіта у США умовно поділяється на два рівні: не університетський і університетський. Між ними немає ніякого законодавчо задекларованого розходження і визначаються вони скоріше рівнем кваліфікації, закладеної в певній програмі, ніж типом установи, що її пропонує [158, с. 135]. Але якщо особа прагне викладати або займатися наукою, то для неї передбачено післядипломну освіту, до якої належать магістратура та докторантура, які передбачають навчання від двох років [628, p. 158].
Міністерство освіти США було утворено у 1979 році. До цього не існувало окремого органу, який би відповідав за здійснення освітньої політики (частково ці функції виконували Департамент охорони здоров’я, освіти і соціального добробуту). Правову основу діяльності Міністерства освіти США становить глава 48 Зводу законів США, Положення про Міністерство, а також підзаконні НПА, які воно видає і які систематизуються у титулі 34 Кодексу федеральних НПА і Федеральному реєстрі [238, с. 255]. Основною правовою формою, в якій систематизуються закони, і є Звід законів США, розділений на титули (томи) за критерієм предмету правового регулювання. Безпосередньо питанням освіти присвячено 20 титул Зводу законів. Титули відрізняються і з точки зору юридичного значення, оскільки одні із них (відповідно до статті 204 титулу 1 Зводу законів США) мають пряму обов’язкову дію і застосовуються у суді як прямий доказ наявності статутного права, тоді як положення інших (у т.ч. і Титулу 20 «Освіта») можуть розглядатися лише в якості prima facie доказів (при відсутності доказів на користь зворотного або в порядку спростованої презумпції) [338, с. 18].
На сьогодні Глава 28 Титулу 20 містить 8 підглав: І) Загальні положення; ІІ) Програми підвищення якості підготовки викладачів; ІІІ) Інституційна допомога; ІV) Студентська допомога: А) види допомоги у вигляді ґрантів; В) система студентських позик – «Федеральна програма освітніх позик для сімей»; V) Розвиток інститутів; VІ) Міжнародні освітні програми; VІІ) Програми розвитку вищої освіти; VІІІ) Положення про ґранти з метою забезпечення працевлаштування юних правопорушників, а також про протидію насиллю до жінок у вищій освіті [338, с. 19-20].
А на рівні штатів приймаються закони і навіть освітні кодекси (найбільш відомими є освітні кодекси штатів Іллінойс, Каліфорнія, Кентуккі, Техас, Монтана, Південна Кароліна, Вірґінія, Джорджія, Пенсільванія, Делавер та ін.). Цими актами визначається компетенція спеціальних рад з освіти штатів. Для прикладу, відповідна Рада з освіти у штаті Техас складається із 15 осіб, 7 чи 8 з яких переобираються щодва роки. До компетенції Ради належить прийняття та коригування плану розвитку освіти у штаті; розробка навчальних планів і програм, вимог до випускників; розробка вимог для отримання ліцензії екзаменатора ради з ліцензування шкільних працівників; встановлює методику виявлення обдарованих дітей для реалізації відповідної регіональної програми; запроваджує форми і вимоги до змісту документів звітності шкільних округів за виконання освітніх програм штату і результати; прогнозує розвиток телекомунікаційних мереж; призначає раду директорів Центру освітніх технологій Техасу та ін. [238, с. 256-257].
НЗ США усіх рівнів можуть бути як державними або федеральними, так і приватними. НЗ нижчого рівня можуть бути дочірніми підприємствами або структурними підрозділами НЗ вищого рівня. У коледжах учні можуть отримати лише ОКР «бакалавр», тоді як в університетах – усі інші ОКР або наукові ступені. Університети можуть бути: 1) загальнодержавного значення, які поєднують надання послуг з навчання та проведення наукових досліджень; 2) регіонального значення зі спеціалізацією на підготовку фахівців до «земельних» і «морських» наук; 3) відкриті, що надають послуги з дистанційного навчання, підвищення кваліфікації тощо.
Кожен рік ВНЗ США присуджують 1399542 ступені бакалавра, 558940 – магістра, 48378 – доктора і 83041 професійний ступінь. Ті, хто має ступінь бакалавра, більш імовірно будуть мати високі доходи і краще місце роботи, ніж ті, хто має лише свідоцтво про середню освіту. У тих, хто має ступень доктора чи професійний ступінь, справи йдуть ще краще. Цікаво, що всередині кожної з цих кваліфікаційних категорій – бакалавра, магістра, доктора, спеціаліста (професійний ступінь) – майбутнє місце роботи і заробіток значною мірою різняться. Основна маса цих відмінностей зумовлюється двома причинами: попит на вузькі спеціальності та набутий статус (також це стосується вибірковості, репутації чи престижу) установи, яка присуджує ступінь. Ступінь взаємозв’язку між цими двома факторами і майбутнім місцем роботи та заробітком стримується станом економіки [216, с. 118]. При цьому така велика кількість випускників НЗ США і значна кількість робочих місць у державі з’явилася в останні роки, коли економіка США почала зростати за рахунок експорту до колишніх соціалістичних країн через відчинення кордонів та інших країн за рахунок глобалізації. А сам початок сучасному розвитку освіти у США було покладено у кінці 50-х – початку 60-х років ХХ століття. Це сталося завдяки успіхам СРСР у науці і техніці, військово-промисловому комплексі й особливо в освоєнні космосу.
Досягнення колишнього СРСР в космічній галузі було сприйнято в США як національна катастрофа, причиною якої було визнано слабкість американської системи освіти. Як наслідок, у 1958 році було прийнято Закон «Про освіту в цілях національної оборони» (The National Defense Education Act) 266, с. 228. Пізніше у 1963 році було прийнято Закони (Акти) «Про професійну освіту» і «Про розвиток вищої освіти», а в 1965 році – Закон (Акт) «Про початкову та середню освіту». Прийняття цих актів було наслідком запровадження Президентом Дж. Кеннеді гасла «Нація в небезпеці» і розроблення програми реформування американської школи. Ці та подальші заходи сприяли збільшенню видатків на розвиток матеріально-технічної бази ВНЗ, підготовку викладацького складу, запровадження стипендій студентам та аспірантам [59, с. 62.; 266, с. 228. З цього часу розпочалося постійне покращення фінансового забезпечення НЗ у США, а також вирівнювання умов для отримання освіти для різних расових та етнічних груп населення.
Закон (Акт) «Про розвиток викладання» 1967 року мав на меті забезпечення якості підготовки викладачів. Однією із найбільш значущих стала реформа 1972 року, за посередництва якої було встановлено обсяг загальної допомоги ВНЗ, утворено Національну комісію з фінансування вищої освіти, заборонено дискримінацію за ознакою полу (хоча і досі у США існують окремі НЗ для хлопчиків та дівчат. Цікавою є і ситуація стосовно представників сексуальних меншин. Зазвичай у США законодавство і суспільна думка стосовно цього явища набагато толерантніша у порівнянні з ситуацією в Україні. Проте є й певні виключення. Так, існує прецедентна справа «Джеймс Дейл проти Бой-скаутів Америки» 2001 року, в якій Верховний суд США п’ятьма голосами проти чотирьох підтвердив право бой-скаутів не приймати гомосексуалістів вожатими і не приймати їх до своїх лав. Суд послався на Першу поправку до Конституції США, яка гарантує свободу асоціацій [632; 220]. Тобто автономія НЗ виявилася сильніше за толерантність до сексуальних меншин), утворено організаційні структури з питань розвитку общинних коледжів і освіти індіанців. Закон (Акт) «Про фінансову допомогу студентам із родин з середніми доходами» дозволив поширити фінансову допомогу на значно більш широкі верстви населення [338, с. 20].
Проте платні державні і приватні НЗ все одно знаходилися у кращому положенні і надавали більш якісні послуги. У більшості безоплатних НЗ послуги надавалися не найкращими викладачами, з’являлися питання наркоманії, злочинності, протизаконного обігу і використання зброї учнями НЗ. Ці проблеми та критика державної фінансової політики у галузі освіти призвели до появи у 1983 році двох державних програм. Перша за назвою не відрізнялася оригінальністю і звалася «Нація у небезпеці: необхідність реформи освіти» і констатувала, що «хвиля посередності захоплює націю і загрожує її добробуту». Друга з назвою «Нація на грані ризику...» викликала проведення більш ніж 30 досліджень 290-ма державними комісіями. Внаслідок досліджень було зроблено висновок про необхідність модернізації системи освіти у США.
У 1983 році Законом (Актом) «Про консолідацію студентських позик» і Законом (Актом) «Про поправки до програми Челендж ґрантів», у 1993 році Законом (Актом) «Про реформу студентських позик», у 1997 році Законом (Актом) «Про консолідацію студентських позик за надзвичайних обставин» було реформовано та розширено систему студентських позик, зокрема забезпечено пряме кредитування, додатково враховано інтереси платників податків і студентів [338, с. 20]. Можливо завдяки прийняттю цих та інших законів, реалізації загальнодержавних програм з формальної точки зору ситуація у сфері освіти США значно покращилася, оскільки збільшилася кількість учнів і випускників та обсяги фінансування. На початок ХХІ століття близько 60 % працюючих американців мали вищу й незакінчену вищу освіту, у 1970 році цей показник становив усього 30 %. Для порівняння: в Україні – 45,2 % працюючого населення мають вищу освіту [32, с. 71]. Якість такої освіти пересічних американців нам оцінити складно.
18 квітня 1991 року президентом Дж. Бушем було прийнято програму «Америка-2000. Стратегія освіти». Цю програму було розраховано на 9 років – до 2000 року. Програмою передбачалося стимулювання НЗ (насамперед середніх) за новаторство в освіті; комп’ютерне забезпечення НЗ; підтримка випускників, що отримали роботу; виведення освіти на рівень родини. Складно сказати наскільки цю програму було виконано, адже на сьогодні американська середня школа не є кращою у світі.
До системи вищої освіти США входять 4216 закладів: 639 державних ВНЗ з чотирирічною програмою навчання, 1061 державний заклад із дворічною програмою, 1894 приватних НЗ з чотирирічною програмою і 622 приватних заклади з дворічною програмою [216, с. 113-114]. Вважаємо таку кількість для трохи більш ніж 300-мільйонного населення США оптимальною.
Крім поділу НЗ за рівнем та ОКР, у США як і в більшості інших країн світу є поділ НЗ за спеціалізацією. Специфічним ФНЗ є Академія Федерального бюро розслідувань, розташована на території бази морської піхоти ВМС США у Квантіко (штат Вірджинія). Засновану у 1972 році спочатку як науково-дослідну базу, а також центр підготовки й професійного вдосконалення різних категорій працівників правоохоронних органів Академію розташовано на 385 акрах лісистої місцевості, що забезпечує реальну охорону, безпеку й секретність, необхідні для навчання агентів, виконання різноманітних функцій, здійснюваних ФБР. На цій же території розташовується тренувальний центр Адміністрації із застосування законів про наркотики [56, с. 6]. Безумовно цей ВНЗ як і інші спеціалізовані НЗ США працює на основі державного майна.
Підготовка кадрів для поліції здійснюється у НЗ, що традиційно мають назву поліцейських академій. Кадри поліції готуються діяти в умовах жорсткого контролю з боку спеціальних агентств, відповідальних за законність і гласність в роботі правоохоронних органів, виконавчих органів, суддів, прокуратури, адвокатури, бюро присяжних. Це вимагає особливого професіоналізму, а також високих особистих моральних якостей [4, с. 357].
На сьогодні США є країною з високим рівнем розвитку освіти. У ВНЗ США отримують освіту понад 15 млн. студентів, із них близько 9 млн. – в університетах і чотирирічних коледжах, близько 6 млн. – у дворічних коледжах. Для порівняння: у ВНЗ України навчається 2,5 млн. студентів [32, с. 71].
За іншими даними, у НЗ, що утворюють систему вищої освіти США, навчається близько 14,8 млн. студентів, 2,1 млн. аспірантів і 334 тис. спеціалістів (професійне навчання). 57,2% усіх студентів – це жінки, 61,4% – студенти денного відділення, 30,4 % студентів належать до національних меншин і 3,4% – іноземні студенти. Згідно з результатами дослідження, комбінація наведених нижче факторів певним чином впливає на рішення студентів стосовно подання заяви й обрання місця навчання: якість навчання і репутація ВНЗ загалом та академічної програми зокрема, вступні вимоги, місце розташування, вартість навчання, можливість отримання фінансової допомоги, інфраструктура, можливість працевлаштування випускників, суспільне життя, поради людей, думка яких є важливою (наприклад, друзі, родина, вчителі у школі) та інші матеріали, що створюються на комерційній основі, такі як довідники та публікації рейтингів (hossler and Gallagher, 1987; Kallio, 1995; Lipman Hearne, 2006; Perna, 2006) [216, с. 117]. Серед відомих ВНЗ США, які не мають проблем із конкурсом абітурієнтів, а вартість навчання в яких становить кілька десятків тисяч доларів США на рік, можна виділити Гарвардський, Йєльський, Мічіганський, Прістонський, Стенфордський, Чиказький, Каліфорнійський, Іллінойський та деякі інші університети, інститути і коледжі. При цьому переважна більшість «топ-ВНЗ США» знаходяться у приватній власності. Вони надають значну кількість платних послуг. Однак це не заборонено і державним НЗ. Це підтверджують вітчизняні дослідники, вказуючи, що більше половини ВНЗ США є приватними корпораціями. До ВНЗ приватного сектору належать відомі ВНЗ – Гарвардський, Стенфордський, Йєльський, Чиказький та ін. Вони отримують значні пожертвування від спонсорів та користуються високою репутацією. Плата за навчання у них складає у середньому $ 20 тисяч на рік. Окрім плати за навчання студенти оплачують медичне страхування, бібліотечне обслуговування, користування паркувальними майданчиками, вартість лабораторних матеріалів, проходження практики, гуртожиток, харчування та ін. [26, с. 37].
На сьогодні наявні проблеми в освіті США так чи інакше пов’язані із недостатністю фінансових ресурсів. І це при тому, що у США на освіту витрачається 5,6 % ВВП, і за обсягом фінансування освіти США посідають перше місце у світі [239, с. 3].
Джерелами фінансового забезпечення діяльності ВНЗ США є: кошти, що виділяються з бюджетів федерального, штату та місцевого; плата студентів за навчання та послуги; доходи від власної діяльності; пожертвування організацій і окремих осіб; відсотки від накопичень із спеціальних фондів, створених приватними організаціями й особами [323, с. 73]. Із цих джерел фінансуються і приватні, і державні ВНЗ США. Однак стосовно фінансування із федерального, штату або місцевого бюджету приватних НЗ існують певні особливості. Російські дослідники складнощі із фінансуванням державою приватних НЗ пов’язують із наданням ними послуг з вивчення дисциплін релігійного характеру. Ними зазначається, що у США у зв’язку з релігійною орієнтацією більшості приватних шкіл та світським характером держави найважливішим принципом організації відносин між публічним і приватним секторами освіти є заборона на пряме фінансування приватних освітніх установ з бюджету. Цей принцип є результатом трактування Верховним судом США Першої поправки до Конституції США, згідно з якою забороняється приймати закони, що стосуються встановлення і затвердження релігій. Прецедентна практика йде шляхом послаблення категоричності цього принципу. У рішенні справи Lemon v. Kurtzman (1971 року), суд постановив три критерії припустимості державного фінансування приватних шкіл: 1) законодавчий акт чи дія держави повинні мати світську мету; 2) їх основний ефект не повинен давати переваги релігії, проте й не перешкоджати їй; 3) не повинно заохочуватися надмірне залучення держави у релігійні питання [63, с. 76]. Як бачимо із трьох критеріїв припустимості приватному НЗ нескладно їм відповідати й отримувати фінансування своєї діяльності за рахунок федерального бюджету, штату чи місцевого бюджету. Через це фінансування приватних НЗ у США збільшується. При цьому частково і за рахунок фінансування державних НЗ.
В якості засобу для «вирівнювання балансу» державні НЗ розширюють асортимент послуг та постійно підвищують плату за надання основних і додаткових освітніх та інших послуг. На підтвердження цього можна навести арифметичну інформацію вітчизняного економіста, яка вказує, що останніми роками державні коледжі й університети США відчули помітні зміни у співвідношенні статей доходів із різних джерел. Фінансування з урядових джерел зменшилося з 45,6 % від загального обсягу доходів у 1980-1981 роках до 35,8 % у 1999-2000-му і до 28,3 % у 2007-2008 роках1. Компенсацією за цю кардинальну зміну є значне підвищення плати за навчання (з 12,9 % до 29,6 %), збільшення приватних пожертв, ґрантів і контрактів (з 2,5 % до 10,2 %), торгівлі й послуг (з 19,6 % до 27,4 %). Остання категорія включає доходи від супутніх підприємств (госпрозрахункові гуртожитки, пункти харчування), а також від університетських клінік, які для деяких ВНЗ формують значний обсяг грошових надходжень. Для порівняння: в Україні у 2007-2008 навчальному році частка бюджетних коштів, за рахунок яких здійснювалася підготовка фахівців, становила 74,6 %, власних коштів – 21,6 %, кредитних ресурсів – 1,8 %, ґрантів – 0,8 %, коштів підприємств – 0,7 %. Як бачимо, переважала частка бюджетних коштів [32, с. 82]. З наведеного порівняння випливає, що у США держава фінансує НЗ приблизно на 30 % від їх потреби, а в Україні – приблизно на 75 %. При цьому американські НЗ здатні самостійно заробити потрібні 70 % коштів, тоді як наші НЗ часто не можуть заробити потрібні 25 %. Причин можна назвати багато. Це і надмірна кількість НЗ, що через збільшення пропозиції послуг знижує їх вартість (у т.ч. і вартість послуг НЗ, що надають якісні послуги); це і низька престижність української освіти для громадян європейських країн; це і недостатня забезпеченість НЗ обладнанням, матеріалами та іншими основними фондами та обіговими коштами. А може бути і зворотній відбір державою частини від зароблених ресурсів у НЗ. Так, В.О. Огнев’юк вказує, що у США держава створила належні умови для розвитку університетів. При цьому вона, на відміну від нашої, яка не фінансує найважливіші потреби НЗ та ще й вилучає 50 % коштів від здачі приміщень НЗ в оренду, не відбирає університетських коштів. Прибуток, отриманий українськими університетами, якщо такий буде, може спрямовуватися на розвиток та наукові дослідження, які фактично в університетах не фінансують. І навіть якщо витрати на університетську науку будуть відноситися до захищених статей бюджету, коштів буде обмаль. Університети мають налагоджувати прямі відносини із підприємцями, підприємствами, корпораціями та іншими державними і приватними структурами, надаючи їм відповідні послуги та одержуючи за це адекватну винагороду, – наголошує вчений [370, с. 11].
Вітчизняними вченими також пропонується в Україні розвивати правову базу, яка б регулювала господарські відносини за участі ВНЗ у різних господарських об’єднаннях, а також надання підтримки науково-дослідній вузівській діяльності, наприклад, через венчурне фінансування. З цього приводу, наприклад, цільовий капітал (ендаумент) Гарвардського університету становить 37 млрд. доларів США, серед яких стаття прибутків від підготовки фахівців є значно меншою, ніж від пошукової роботи [585]. Україна значно відстає у впровадженні передових досягнень у порівнянні з іншими країнами [270, с. 83], що вимагає використовувати зарубіжний досвід, зокрема досвід практичної діяльності НЗ у США, і вдосконалювати практику співпраці НЗ та комерційних суб’єктів.
Стосовно необхідності поглиблення співпраці між НЗ і роботодавцями в Україні неодноразово наголошувалося у роботі вище. Проте, якщо в Україні така співпраця залишилася спогадом з радянських часів або існує як виняток в окремих об’єднаннях підприємств, що мають у своєму складі НЗ, то у США публічно-приватне партнерство є реальністю: у США та Великій Британії найбільш ефективним підходом до інтеграції визнана модель державно-приватного партнерства, коли структурний підрозділ НЗ (кафедра інституту, університету) і комерційне підприємство реалізують спільний проект. Викладачі спеціальних дисциплін НЗ спільно з асоціацією випускників коледжу, а також із зацікавленими роботодавцями розробляють бізнес-план, що містить регламентацію комплексного організаційно-методичного забезпечення спільного проекту. До його реалізації залучаються студенти різних курсів, що дозволяє виробити у них необхідні професійні компетенції [279, с. 41]. При цьому головна особливість такої співпраці полягає у її фінансовому аспекті: комерційне підприємство фінансує діяльність НЗ в обмін на підготовку для себе якісних майбутніх працівників, підвищення кваліфікації працюючих, отримання результатів від виконання НЗ наукових досліджень на замовлення, отримання консультацій тощо. Проте особливістю фінансового забезпечення діяльності НЗ у США є активна участь у цьому процесі громадських організацій та окремих громадян. Законом (Актом) США «Про можливості вищої освіти» від 14 серпня 2008 року було рекомендовано НЗ поглиблювати зв’язки з підприємницькими структурами [635].
Вітчизняні вчені вказують, що однією з найбільш поширених і дієвих форм взаємодії різних груп суспільства в США є функціонування різноманітних асоціацій1, які є вільними утвореннями, що здійснюють взаємодію громадянського суспільства і держави. У США асоціації відіграють важливу роль у відстоюванні інтересів і просуванні ідей певних верств і груп суспільства. Це перш за все проявляється: в лобіюванні власних інтересів в уряді, при складанні законопроектів, їх обговоренні, розгляді та прийнятті; в розробці, забезпеченні, реалізації конкретних програм і заходів щодо реалізації власних ідей і задач на різних рівнях: окрема організація, штат, загальнонаціональний рівень [584, с. 227-228]. Серед асоціацій у США виділяються асоціації випускників окремих НЗ (особливо ВНЗ). Їх учасники роблять членські внески у розвиток НЗ, який колись закінчили. Існує практика оголошення конкурсу серед учнів на здобуття премії когось із випускників НЗ; практика присвоєння факультету, курсу, кафедрі, корпусу, аудиторії імені випускника, який зробив значний фінансовий внесок у розвиток НЗ. На підтвердження викладеного польським і вітчизняним дослідниками вказується, що одним із визначальних чинників міцної фінансової стабільності в НЗ США є диференціація джерел фінансування: паралельно із платою за навчання, федеральним або фінансуванням від штату, замовленням на дослідження або консультації для виробництва важливим джерелом фінансування стають випускники (особливо найкращих університетів), які виділяють щорічно невеликі суми і роблять значні пожертвування для університетів у заповітах. Для розширення приватної підтримки від випускників та інших жертводавців університети США створили розгалужену систему зв’язків із тими, хто надає фінансову підтримку, – від спеціалізованих журналів для випускників до присвоєння імені благодійників кафедрам, інститутам, дослідницьким центрам, факультетам або лекційним залам» [379, с. 47; 370, с. 10; 371, с. 18].
Деякі компанії та окремі меценати надають безповоротні позики (ґранти) на освіту. Подібні ґранти також можуть надавати штат, місто або графство. Як правило, студент, який отримав ґрант, після закінчення ВНЗ повинен відпрацювати за отриманою спеціальністю 5-10 років [32, с. 75].
Отже, НЗ США справедливим ставленням і якісним навчанням стимулюють своїх студентів до фінансування своєї діяльності у майбутньому, після отримання високодохідної професії. Особливістю є наявність непрямого фінансування, коли випускники або їх асоціації фінансують не НЗ, а навчання студентів. Тобто випускники сплачують за навчання найбільш успішних студентів, надають їм безвідсоткові кредити тощо. А така підтримка є важливою через достатньо високу вартість навчання.
Для подолання проблеми фінансування навчання у США також виникла система фінансової допомоги, що надається в основному американським громадянам, частково – іноземним студентам, у т.ч. студентам із республік колишнього СРСР. Виділяється вона з ряду фондів (федерального, штатів) та інших джерел [32, с. 76]. Проте гроші фондів, спонсорів, випускників та їх асоціацій, уряду і штатів, які виділяються в якості ґрантів на навчання, у більшій мірі дістаються громадянам США. Іноземці заздалегідь попереджаються про неможливість отримання фінансування освіти у США. Тому для більшості із них відмова у грошах американських спонсорів не є трагедією. А незначна частка найбільш перспективних студентів можуть вважати себе везунчиками. Т.М. Боголіб наводить дані Інституту міжнародної освіти, згідно з якими 68 % витрат на навчання у США несуть самі іноземні студенти або їхні сім’ї; 16 % коштів надають американські коледжі або університети; 5,2 % виділяє уряд або НЗ країни, звідки прибув студент; закордонний спонсор покриває в середньому 2,9 % витрат; робота забезпечує 2,3 %; американський приватний спонсор оплачує 2,1 %, американський уряд – 1 %, міжнародні організації – 0,6 %; інші джерела – 2 % [32, с. 77]. Арифметична інформація є переконливою. Однак навряд чи слід винуватити американський уряд, громадські організації та громадян у неповному фінансуванні освіти іноземців. В Україні іноземці не можуть отримати вищу освіту безоплатно. А раніше нами пропонувалося розширювати кількість послуг для іноземців, підвищувати їх якість і пропорційно збільшувати вартість. Так само і НЗ США розглядають іноземного студента як потенційного поповнювача свого бюджету. І саме цей студент повинен дбати про оплату свого навчання. А НЗ США, уряд, адміністрація штатів, банки, фонди, об’єднання громадян та підприємств вигадують різні способи стимулювання студентів до оплати свого навчання у НЗ США. З одного боку, різноманітні пільги, знижки, кредити тощо надаються не НЗ, а отримувачам їх послуг – студентам. Однак далі студент передає ці кошти НЗ. Раніше у роботі пропонувалося визнати такі дії з боку держави непрямими засобами регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання. В якості одного із таких заходів у США розпочинає використовуватися так звана ваучерна система освіти.
Ваучер є формою розподілу фінансових ресурсів, яку можна охарактеризувати як субвенцію об’єктно-суб’єктну: об’єктна (для постачальників освітніх послуг) і суб’єктна (для споживачів – одержувачів цих послуг) [625, s. 12]. Обґрунтовуючи ідеї ваучерної системи освіти, відомий економіст, лауреат Нобелівської премії М. Фрідмен запропонував, щоб усім батькам, що мають дітей шкільного віку, видавалися особливі сертифікати (ваучери), якими б вони сплатили школі за навчання своїх дітей і які б потім були викуплені у шкіл державою [617, с. 140]. На думку В.С. Журавського, при ваучерній системі фінансування вищої освіти «застереження щодо можливості втрати певних НЗ, наукових центрів, що формуються десятиріччями, через ринкові коливання можуть бути пом’якшені шляхом сприяння НЗ у вивченні потреб ринку праці, спрощення механізмів трансформування та злиття НЗ, передбачення в державному освітньому бюджеті антикризових компенсаторних фондів» [181, с. 80; 617, с. 140].
З 2000 року у штаті Флорида за допомогою ваучерної системи штат намагається скоротити витрати на освіту. Учнів із низькими показниками навчання за ваучерною програмою переводять до приватних шкіл, а в школах штату скорочують викладачів і, відповідно, витрати на фонд оплати праці, амортизацію приміщень тощо. А викуп ваучерів у батьків учнів, що погано вчаться, здійснює держава. Тому адміністрація державних шкіл та інших НЗ зацікавлена у штучному «витягуванні» слабких учнів [238, с. 258].
Проте ваучерна система вигідна для приватних НЗ та учнів і їх батьків. Ефективність ваучерної системи зводиться до наступного: по-перше, кошти спрямовуються одразу до НЗ; по-друге, відбувається підвищення якості навчання в результаті конкуренції між НЗ за споживача освітніх послуг; по-третє, зникає проблема економії бюджетних коштів, яка завжди є актуальною при бюджетному фінансуванні; по-четверте, НЗ самостійно, на власний розсуд можуть розпоряджатися коштами; по-п’яте, можливість самостійного вибору НЗ особою, що навчається чи її батьками [617, с. 140].
Ще одним видом допомоги є позики, що надаються студентам чи їхнім батькам і мають цільове призначення – лише для оплати навчання. Проценти за ними нижчі, ніж при оплаті звичайного кредиту. Позики надаються також іноземним студентам, коли як гарант виступає громадянин США або особа, що має вид на постійне проживання. Якщо студент бажає отримати позику, він повинен зареєструватися в американському коледжі або університеті, а також мати поручителя, який живе і працює у США не менше двох років. Поручитель повинен мати роботу, що дає можливість оплачувати кредит, а також гарну «кредитну історію», тобто інформацію про те, що раніше він отримував і вчасно виплачував кредити. Студенти можуть звернутися з проханням надати їм кредит у розмірі повної вартості освіти (включаючи плату за навчання і проживання в гуртожитку). Мінімальна сума позики – 1 тис. доларів США, максимальна – 45 тис. доларів США за навчальний рік. Нову позику можна отримати протягом наступного року. Термін повернення позики – від 10 до 25 років залежно від її суми. Мінімальна місячна плата – $ 50 [32, с. 78].
Під виглядом допомоги для бідних студентів, в ході національного дослідження американських коледжів та університетів було виявлено, що багато установ роблять значні капіталовкладення в гуртожитки, волоконно-оптичні комп’ютерні мережі, спортзали та місця для відпочинку й іншу інфраструктуру як ще один спосіб залучити успішних студентів. Дослідники припускають, що ці перегони за престижем за допомогою косметичного ремонту (який зовсім не обов’язково підвищує власне якість освіти) посилюється комерційними рейтингами, які використовують витрати на студентів як основне мірило якості. Ще один наслідок такого вкладення коштів – це скорочення ресурсів, призначених для інших сфер, у т.ч. й тих, що були розраховані на набір та навчання студентів із традиційно недостатньо представлених груп [216, с. 116].
Таким чином, провівши аналіз законодавства і практики діяльності НЗ США, необхідно відзначити позитивні моменти, які можна буде використати при організації практики та розробці законодавства в Україні. Для об’єктивності слід сказати, що негативних моментів у законодавстві та практиці діяльності НЗ США також вистачає. Однак вони нас менше цікавлять, оскільки вдосконалення американського законодавства не є метою нашого дослідження.
Отже, позитивом в управлінні діяльністю НЗ у США є наявність освітніх кодексів, які систематизують регулювання відносин в освіті та інкорпорують у собі різні за предметом регулювання норми. Безумовним позитивом сфери освіти США є ефективність управління НЗ з боку адміністрації штату та безпосереднього керівництва, а також застосування різноманітних заходів, спрямованих на фінансування діяльності НЗ.
Регулювання надання послуг у сфері освіти законодавством країн Азії
Дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання надання послуг у сфері освіти було б не повним без розгляду відповідного законодавства окремих країн Азії. На сьогодні азійський регіон виглядає світовим лідером у демографічному та економічному аспектах. Японська економіка за загальним рівнем ВВП з 1950-х до недавніх часів стабільно була другою економікою світу, зараз є третьою, а першою є економіка КНР. Великі успіхи у різних галузях та сферах господарства роблять Індія, КНР, Індонезія, Малайзія, Сінгапур та інші азійські країни. І багато в чому цим успіхам в економіці сприяє розвиток сфери освіти, а йому, у свою чергу, наявність ефективного законодавства.
На сьогодні стратегічна схема прогресу США та європейських країн спирається на концепцію всебічного розвитку потенціалу людини, яку забезпечує саме освіта. За рахунок цієї схеми отримують до 40 % приросту ВНП. Країни Східної Азії (Японія, Південна Корея, Таїланд, Малайзія та ін.) за рахунок концентрації коштів у системі освіти змогли за 10-15 років вийти на рівень промислово розвинених країн [181, с. 203; 266, с. 227-228].
Відмітним позитивом більшості азійських країн є наявність у менталітеті народів відповідального ставлення до навчання. Як вказують дослідники, освіта цінується не лише в західних країнах, а й у так званих країнах «азійських гігантах». У ході світового опитування в 1995 році встановлено, що усвідомлення дітьми цінностей освіти є базовим пунктом у вихованні. За цим показником індійці і китайці значно випереджають американців, німців і японців1 [283, с. 230; 528, с. 273]. І саме економіка КНР на сьогодні найбільша у світі, економіка Індії за всіма прогнозами через 15-20 років буде другою, а в КНР та Індії за 15-20 років проживатиме половина населення світу. Вважаємо невипадковим збіг ставлення населення країн до освіти та розвитком науки, техніки і промисловості у них.
Успіхи більшості азійських країн і в освіті, і в економіці розпочалися відносно недавно – у переважній більшості з середини ХХ століття. Винятком може бути хіба що Японія, де першу реформу освітньої системи було проведено у 1872 році. З того часу країну було поділено на райони різних типів: університетські, середньої школи та початкової школи та запроваджено обов’язкову чотирирічну освіту [213, с. 20]. Надбанням цієї реформи стало скасування станового навчання, за якого існували НЗ для самураїв та інших японців. Реформою передбачалися: можливість освіченої людини зайняти високу посаду; патріотичне виховання учнів; навчання практичним наукам. Завдяки цій реформі до початку ХХ століття майже усі японські діти відвідували НЗ, вчителі отримали статус державних службовців.
З 1930-х років японська освіта стояла на службі держави і пропагувала «японізм», що складався із націоналізму, расизму та мілітаризму. З цього часу до кінця ІІ Світової війни держава повністю контролювала освітню сферу (особливо це стосується 1940-х років), було замінено більшість домілітаристських підручників, пропагувалася самопожертва заради «великої Японії».
Після поразки у ІІ Світовій війні систему мілітаристської довоєнної освіти Японії було скасовано і проведено другу реформу освіти. Якщо за першої реформи 1872 року за зразок бралася освітня система Франції, до якої додавалися особливості японського менталітету, духовності і працездатності, то при проведенні другої реформи японські особливості накладалися на зразок освітньої системи США [647]. І слід сказати, що за загальним рівнем успішності учнів на сьогодні японська освіта випереджає американську, а за успіхами окремих найбільш підготовлених учнів – як мінімум не поступається. Основним надбанням другої реформи стало переведення японської освіти на 12-тирічний цикл довузівської освіти (6 років у початкової школи; 3 роки у середній школі І ступеня; 3 роки у середній школі ІІ ступеня) та 4-рирічний цикл вищої освіти (за окремими спеціальностями, як-то медичні, ветеринарні та деякі інші – 6 років).
В. Комаров в якості позитиву вказує на зовсім недавнє проведення серйозної реформи юридичної освіти в Японії, а також на наявність певних змін в американській освіті та в освіті інших країн [228, с. 10]. У цьому зв’язку необхідно сказати, що сфера освіти у Японії реформувалася тричі. Причому останній етап триває і сьогодні. Старт третій реформі освіти у Японії було дано прем’єр-міністром Ясухіро Накасоне у 1984 році. Її наслідки планувалося відчути не раніше ніж через 30 років. Ця реформа стала відповіддю на виклики глобалізації і передбачила перехід від масовості до індивідуальності: «Характерними моментами третьої реформи японської системи освіти можна вважати її спрямованість на індивідуалізацію навчання і культивування індивідуальності учнів, посилений розвиток розумової діяльності і творчих здібностей, пом’якшення стресу абітурієнтів при вступі до ВНЗ, розширення освітніх можливостей за посередництва безперервної освіти, сприяння процесу інтернаціоналізації японського суспільства» [179]. За словами згадуваного Ясухіро Накасоне «Тепер Японії вже не потрібні «копіткі мурахи», їй потрібні добре освічені, здібні й талановиті люди» [179]. Завдяки цим реформам школа взяла курс на демократизацію, гуманізацію і модернізацію освіти, обрала шлях корінних змін, що повинні переломити певну кризу в освіті Японії [192, с. 3].
На початку ХХІ століття у Японії діють близько 600 університетів, серед яких 425 приватних. Загальна чисельність студентів перевищує 2,5 млн. осіб. Найпрестижнішими державними університетами є Токійський (заснований у 1877 році), Кіотський (заснований у 1897 році), університет в Осаці (заснований у 1931 році) та ін. Серед приватних виділяються університети Тюо, Ніхон, Васеда, Мейдзі, Токай та Канчайський університет в Осаці. Крім них діє значна кількість невеликих ВНЗ, що нараховують 200-300 студентів на 1-2 факультетах [363]. І така кількість університетів, де навчаються 4 роки, вкупі з великою кількістю коледжів, які за 2 роки навчання дають вищу освіту (рівня наших технікумів), є оптимальною для Японії, у якій чисельність підданих у 2,5-3 рази перевищує кількість громадян України.
Правову базу сфери освіти складають: 1) стаття 26 Конституції Японії, якою гарантується право на безоплатне отримання початкової (шестирічної) освіти і зобов’язує батьків та осіб, що їх замінюють, забезпечити отримання обов’язкової освіти дітьми [233]; 2) Основний закон про освіту 1947 року; 3) Закон «Про шкільну освіту» 1947 року; 4) Закон «Про утворення системи навчання протягом усього життя» 1990 року; 5) система підзаконних НПА, перш за все, постанов та приписів.
Адміністративне управління системою освіти Японії здійснює Міністерство просвіти, яке також відповідає за культуру, релігію, науку та спорт. Йому підпорядковані Бюро початкової і середньої освіти, Бюро вищої освіти та Департамент приватної освіти, а також відділи освіти місцевих адміністративних органів – префектуральних і муніципальних.
Для покращення фінансування сфери освіти у 1964 році було утворено спеціальний рахунок державних НЗ, призначений для залучення додаткових коштів до сфери освіти. Державні витрати на освіту складають 8 % державного бюджету. Японська концепція освіти передбачає рівні умови для учнів початкових шестирічних шкіл. Тому держава фінансує не лише державні, а також частково і муніципальні та приватні початкові школи. З державного бюджету Японії виплачується 50 % зарплати вчителям початкових шкіл і на 30-50 % фінансується їх матеріальна база [294]. Особливістю японської системи освіти є значна увага до неї об’єднань великого бізнесу, які надали уряду та Міністерству просвіти велику кількість пропозицій стосовно реформування на теми: «Рекомендації стосовно поліпшення науково-дослідної роботи в університетах», «Людські ресурси, необхідні японським компаніям, і підходи до освіти у майбутньому», «Університетська освіта, що відповідає на виклик нової епохи, і точка зору з цього питання ділового світу» [294]. І ще більшою особливістю японської освіти є виконання рекомендацій суб’єктів великого бізнесу при проведенні реформ в освіті. Урядом спільно з Міністерством просвіти було проведено ряд заходів і запроваджено вивчення нових дисциплін, у яких була зацікавленість роботодавців. Для об’єктивності слід сказати, що на сьогодні практика діяльності правоохоронних органів вимагає від випускників ВНЗ знань з нових дисциплін: структурою навчального плану має передбачуватися вивчення гуманітарних, фундаментальних, соціально-економічних, професійно орієнтованих та спеціальних дисциплін. Передбачені навчальним планом дисципліни повинні відповідати вимогам кваліфікаційної характеристики магістра, як широко освіченої, гуманної, внутрішньо вільної і громадсько-активної особистості, здатної кваліфіковано виконувати свої професійні обов’язки. Випускник повинен мати професійні знання, бути переконаним у їхній соціальній доцільності й корисності, вміти застосовувати їх у своїй професійній діяльності [388, с. 27]. І необхідно сказати, що на сьогодні у ВНЗ системи МВС України запроваджується вивчення нових дисциплін та вводяться нові спеціальності, необхідні практиці.
Співробітництво з бізнесом ефективне з точки зору забезпечення фінансування діяльності НЗ та їх навчальних і наукових проектів. Так, великий приватний університет Ріцумейкан у Кіото у середині 1990-х років утворив у своїй структурі невеликий відділ, завданням якого було встановлення зв’язків з приватним бізнесом. Його співробітниками було відвідано сотні промислових компаній з метою виявити, що може їх зацікавити у плані спільних наукових досліджень. На ініціативу університету відгукнулися близько 150 компаній, які до цього навіть не планували співпрацювати з НЗ [322]. Зараз державне втручання в економіку Японії набуло системного характеру, тому здійснюється на різних рівнях. У межах промислової політики держава здійснює комплекс заходів, спрямованих на удосконалення галузевої структури, розміщення виробництва, регулювання та стимулювання інвестиційної діяльності, формування великих промислових груп і заохочення малого й середнього бізнесу, підтримання конкуренції, стимулювання певних галузей господарства, експорту та конкурентоспроможності японської економіки, реалізацію великомасштабних загальнонаціональних програм, розвиток НДДКР. Стосовно депресивних галузей використовуються такі інструменти, як субсидії та кредити для перерозподілу ресурсів, модернізації виробництва, перенавчання кадрів, надання допомоги робітникам у пошуках нової роботи. Широко застосовується також заохочення і фінансова підтримка нових фірм і НДДКР, розробляються державні програми приватизації, використовуються протекціоністські заходи тощо. Конкретні заходи у відношенні молодих галузей з високим потенціалом для росту включають у себе низькопроцентні кредити, імпортні квоти, податкові пільги, субсидії, тарифний захист, обмеження прямих зарубіжних інвестицій, підтримку фундаментальних досліджень тощо [315, c. 410]. Завдяки цим пільгам і привілеям свою частку державних коштів отримують і НЗ, які беруть участь у підготовці та підвищенні кваліфікації кадрів, входять до складу об’єднань підприємств, проводять НДДКР та сприяють реалізації державних завдань та різнорівневих програм.
Наступною особливістю системи освіти Японії є наявність так званої системи додаткової освіти. Переважна більшість учнів, студентів та абітурієнтів японських НЗ після закінчення основних занять (а заняття у другу зміну у Японії не передбачені) або на канікулах (навчальний рік у Японії триває з 1 квітня по 31 березня з невеликими канікулами до і після Нового року, весною після складання сесії та влітку) відвідують «дзюку» – репетиторів, які навчають у себе вдома від 1 до декількох (зазвичай 6-8) учнів, або приватних шкіл, що навчають до кількох тисяч учнів. При цьому насправді вони не мають статусу школи і не є НЗ, а є суспільними організаціями, об’єднаннями громадян або СПД. У них додатково навчається більше половини усіх учнів і студентів Японії. Навчання у «дзюку» коштує недешево (в середньому кілька сотень доларів США за тиждень), проте японці не економлять на його вартості [634].
І ще однією особливістю у правовому регулюванні діяльності системи освіти Японії є жорсткий контроль за фаховістю викладачів та якістю їх роботи. Так, Рада з підготовки педагогічного складу (знаходиться у складі Міністерства просвіти Японії і поряд із Центральною радою з освіти і Радою з програм навчання має завданням підготовку документів для Міністра, а останній приймає рішення, надає вказівки тощо) пропонує збільшити строк навчання на педагогічних факультетах університетів з 4-х до 6 років за рахунок масового вступу до аспірантури (відповідає нашій магістратурі). Крім цього, через масову комп’ютеризацію збільшено строк перепідготовки досвідчених викладачів, які працюють 5, 10 і 20 років з тим, щоб вони не відстали від вимог часу [639; 322].
Крім цього, існує японська концепція оцінювання та управління якістю, яка передбачає 4 рівня якості: І) відповідність властивостей товару вимогам стандарту; ІІ) відповідність використанню. Тобто, випускник після закінчення ВНЗ повинен працювати за фахом, і тільки при відповідності знань і навичок вимогам конкретної професії можна говорити про якість отриманого навчання; ІІІ) відповідність послуги вимогам ринку. Вища школа повинна бути мобільною у дотриманні вимог ринку; ІV) відповідність прихованим (латентним) потребам споживача. Більш якісні послуги з цієї точки зору будуть надавати ті ВНЗ, які мають розвинений інфраструктурний потенціал, мають військові кафедри, розташовані в обласних центрах та ін., що є важливим для задоволення прихованих потреб студентів [5, с. 39].
І особливістю, яка в певній мірі є проблемою японської освіти, є її замкненість, що є наслідком колишньої мілітаристсько-імперіалістичної політики. Так, з одного боку, японська влада декларує залучення іноземних викладачів та студентів як ознаку великої розвиненої країни, а з іншого – само Міністерство просвіти ставить перепони до цього. Так, не дивлячись на зростання кількості іноземних студентів у НЗ Японії, їх відносна кількість становить лише 1 % від загальної, у той час коли у США цей показник становить 5 %, у ФРН – 6 %, у Великій Британії – 10 %. Для Японії як для супердержави її показник є занадто низьким [636, p. 28]. Приблизно 43 тисячі японських студентів у 1995 році навчалося у США, у той час як в Японії – лише 1192 американських [631, p. 115].
Прем’єр-міністром Ясухіро Накасоне на початку 1980-х років було заплановано довести до 2000 року кількість іноземних студентів до 100 тисяч осіб. І їх кількість збільшилася з 8116 осіб у 1982 році до 53787 осіб у 1994 році, проте до 2000 року і після нього 100-тисячну відмітку Японія не перетнула [170, с. 81]. Причина замкненості японської системи освіти полягає у бюрократизмі її управління з боку Міністерства просвіти. Якщо НЗ Японії планує залучити на навчання іноземних студентів, то повинен змінити свої навчальні плани з обов’язковим узгодженням із Міністерством. Останнє також не визнає заліки та іспити, отримані за кордоном, вимагає додаткових підтверджень від закордонних НЗ. Програми обміну студентами із зарубіжними країнами потребують обов’язкового затвердження Міністерством просвіти. При цьому індивідуальні програми окремих ВНЗ із запрошення іноземних студентів до Японії затверджуються дуже рідко, оскільки вони «не вкладаються у єдину модель, що пропонується Міністерством». До недавнього часу урядом заборонялося приймати на роботу до державних НЗ іноземних педагогів: формальна причина – твердження про невідповідність програм цих НЗ державним стандартам; фактична – страх втрати контролю над системою освіти [170, с. 84-86].
У КНР формування сучасної системи освіти розпочалося з 1949 року. Тоді у країні діяло 205 державних ВНЗ. До кінця ХХ століття їх було вже 1942 з кількістю студентів 7 млн. 180 тисяч. У 2004 році кількість китайських студентів перевищила 20 млн. осіб, коефіцієнт вступу випускників шкіл до ВНЗ досяг 19 % [521].
На сьогодні китайський громадянин у середньому отримує освіту 8 років; чисельність освіченого населення складає 340 млн. осіб (27,5 % населення). До 1999 року у КНР діяло 1590 тисяч НЗ усіх ступенів та категорій. Із них було 860 тисяч звичайних НЗ, більш ніж 730 тисяч НЗ для дорослих. Кількість учнів становила 230 млн. осіб; кількість працівників НЗ становила 16 млн. осіб, із них 12280 тисяч викладачів. Кількість дитячих садків у 1999 році складала 181100, які відвідували 23262600 дітей. У 1949 році до початкових шкіл вступало 20 % дітей відповідного віку; у 1999 році – 99,1 %; у неповних середніх школах навчалося 88,6 % дітей відповідного віку [361]. За допомогою освіти, так званого «шкільного механізму» у КНР почав проходити приплив у вищі соціальні та політичні шари держави. Школи було відкрито для представників різних класів суспільства. Кращі учні незалежно від соціального статусу відбиралися і переводилися у вищі школи, а потім в університети, з університетів – на високі урядові позиції, а найбільш талановиті – у вищі соціальні ранги. Загальнодержавний освітній тест виконував функцію загального виборчого права [222, с. 171; 26, с. 17].
Зараз Законами КНР «Про освіту» та «Про обов’язкову освіту» 9-тикласова освіта є обов’язковою. До цих 9-ти класів належить навчання у початковій школі (3-4 роки); навчання у середній школі І ступеня (3-4 роки) та у середній школі ІІ ступеня, яка передбачає наявність різних НЗ: звичайних середніх шкіл, середніх шкіл для дорослих, середніх спеціальних НЗ, звичайних спеціальних НЗ, професійних шкіл, технікумів, середніх спеціальних НЗ для дорослих. У свою чергу, отримання вищої освіти передбачає проходження: курсів зі спеціальними навчальними програмами (протягом 2-3 років), бакалаврату (протягом 4-5 років), магістратури (додатково 2-3 роки). По закінченні ВНЗ людина отримує навчальний ступінь бакалавра, магістра або доктора [507].
На сьогодні згідно з Конституцією КНР було прийнято Закони КНР «Про освіту» 1995 року, «Про обов’язкову освіту» 1986 року, «Про вищу освіту» 1998 року, «Про професійну освіту» 1996 року, «Про викладачів» 1993 року, «Про стимулювання недержавної освіти» 2002 року, положення КНР «Про наукові ступені» 1980 року. Крім них у КНР Державною Радою КНР прийнято установи «Положення про освіту інвалідів», «Положення про нагородження за успіхи у навчанні», «Положення про мандат викладачів», «Положення про управління дитячими садками», «Положення про організацію навчання суспільними силами» та інші. Крім цих законів та установ у КНР діє більш ніж 600 адміністративних актів Міністерства освіти (колишнього Державного комітету освіти) та більш ніж 150 НПА місцевих актів. Але крім прийняття НПА у КНР велику увагу приділяють популяризації законів та застосуванню адміністративних заходів з метою їх дотримання [361].
Адміністративна система управління у КНР складається з чотирьох рівнів: центр, провінція (автономний район, місто центрального підпорядкування), місто (район), повіт. Органом, що здійснює управління освітою в цілому у країні, є Міністерство освіти КНР. Пов’язані з Державною Радою декілька господарських міністерств і комітетів також засновують відомства, що частково займаються освітою, і адміністративні органи з галузевої освіти.
Статтею 14 Закону КНР «Про освіту» встановлює, що Державна Рада і місцеві народні уряди різних ступенів згідно з принципом управління своєю частиною і розподілом праці керують роботою системи освіти. Середня і неповна середня освіта та нижча керуються місцевими народними урядами під керівництвом Державної Ради; вища освіта керується Державною Радою, народними урядами провінцій, автономних районів центрального підпорядкування. Статтею 15 цього Закону КНР планування, координування та управління справами освіти в усій країні покладено на адміністративні органи освіти Державної Ради [351; 361]. Зрозуміло, що центральним адміністративним органом у сфері освіти КНР є Міністерство освіти, що напряму підпорядковується Державній Раді і напряму керує відомствами. У підпорядкуванні Міністерства освіти знаходиться 70 % із 2200 ВНЗ; решта є відомчими. Дозвіл на утворення або на зміну статусу ВНЗ дають адміністративні органи Державної Ради, провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування або інші організації за їх дорученням [521]. Особливістю управління системою освіти КНР є заборона колективним суб’єктам господарювання зі статусом юридичної особи бути засновниками НЗ. Засновниками можуть бути тільки громадські організації та громадяни, наділені політичними правами та повною цивільною дієспроможністю [63, с. 76].
Як бачимо, у КНР на майже 1,5 млрд. населення припадає 2200 ВНЗ. А в Україні на менш ніж 50 млн. населення – близько 1000 ВНЗ, на чому наголошувалося раніше. Тобто, наведена кількість ВНЗ для КНР є недостатньою, а для України – надмірною. Проте якщо в Україні кількість ВНЗ не знижується, то у КНР їх кількість постійно зростає. Так, 1 вересня 2003 року набрав чинності Закон КНР «Про сприяння розвитку недержавної освіти». На його основі на кінець 2003 року у КНР нараховувалося 60 тисяч недержавних НЗ, в яких навчалося більш ніж 11,16 млн. осіб, у т.ч. 1202 ВНЗ з 1,4 млн. студентів (і це без врахування 133 недержавних ВНЗ, що мають право надавати дипломи державного зразку) [360]. Однак утворення великої кількості недержавних НЗ не свідчить про послаблення контролю держави над їхньою діяльністю. На сьогодні для контролю над приватним освітнім сектором законодавством КНР передбачено утворення суспільних посередницьких організацій. Результат контрольних процедур відбивається в експертному висновку і підлягає обов’язковому опублікуванню [63, с. 77-78].
Крім простого збільшення кількості ВНЗ у КНР проводяться реформи, спрямовані на підвищення рівня своїх НЗ та якості послуг, що ними надаються. На сьогодні діє «Програма 211», метою якої є вихід у ХХІ столітті 100 найбільш впливових ВНЗ КНР на провідні місця у світі. Це пропонується зробити за рахунок надання більш якісних послуг з вивчення фінансів та економіки, політичних та юридичних наук, управління економікою, машинобудування, архітектури, електроніки, ЕОМ, легкої та текстильної промисловості. На сьогодні ВНЗ КНР поділено на політехнічні та інститути одного профілю (гірничий, сталі, геології, нафтової і хімічної технології) [505].
Також підвищенню статусу ВНЗ та усіх НЗ у КНР посприяло підвищення статусу викладача. У 1985 році 10 вересня запроваджено святкування Дня вчителя, який став першим професійним святом у країні. За період розвитку сфери освіти у КНР зарплата викладачів зросла у середньому у 15 разів і в 2003 році становила більш ніж 23 тис. юанів ($ 2800) на рік для викладачів ВНЗ та 13 тис. юанів ($ 1600) на рік для викладачів початкових та середніх шкіл. Викладацький корпус КНР становить більш ніж 12 млн. осіб [521]. Згідно з іншими даними за часи реформи зарплата вчителів ВНЗ, початкових і середніх шкіл зросла відповідно у 17,8 та 10,9 разів. У 2008 році середньорічний розмір оплати праці викладачів перевищив 23,3 тис. юанів, вчителів середніх та початкових шкіл – 15,3 тис. юанів [571]. На відміну від Японії зарплата викладачів ВНЗ вище зарплати викладачів інших НЗ, оскільки діє викладацький ценз. Згідно із «Положенням про ценз викладача» цей ценз поділяється на 7 категорій: ценз викладача у дитячому садку; ценз викладача початкової школи; ценз викладача неповної середньої школи; ценз викладача середньої школи; ценз викладача середнього професійного училища і ценз викладача ВНЗ [361]. Вважаємо наявність цензів звичайним станом речей для більшості країн світу.
Цікавим моментом у законодавстві КНР є визначення освіти як некомерційного виду діяльності Законом «Про освіту в КНР». Проте, на практиці приватним НЗ, зареєстрованим у Бюро промисловості і торгівлі, дозволено отримувати прибуток за умови обов’язкової сплати податків. Ці комерційні організації, як правило, надають короткострокові навчальні програми (наприклад, навчання іноземним мовам). Приватні освітні установи, зареєстровані у Бюро зі справ цивільного управління, є некомерційними і у значній мірі звільнені від податків. Важливу новелу Закону «Про стимулювання недержавної освіти у КНР» містить стаття 5, яка дозволяє отримання розумного прибутку спонсорами некомерційних приватних освітніх установ від чистого доходу після відрахувань, передбачених органами державної влади. Закон називає таку економічну віддачу урядовою нагородою, а не прибутком [63, с. 75-76]. Як бачимо, і в законодавстві КНР як і в українському є протиріччя, пов’язані із некомерційним статусом НЗ (в Україні – ВНЗ). І законодавець КНР його також не вирішує, а лише вуалює проблему шляхом надання окремим приватним НЗ не зрозуміло за яким критерієм право бути комерційними, а також шляхом врахування прибутку НЗ іншим комерційним суб’єктам – спонсорам. До речі, з цього приводу в Україні зроблено спробу подолання протиріч утворенням нових. Так, 22 травня 2012 року ВР України було прийнято постанову «Основні напрями бюджетної політики на 2013 рік», якою серед інших положень передбачено, що подальша стабілізація державних фінансів передбачає запровадження принципу фінансової самостійності ВНЗ, насамперед шляхом законодавчого врегулювання переходу від утримання таких закладів до оплати за рахунок бюджетних коштів виключно вартості освітянських послуг за державним замовленням та надання цим закладам статусу небюджетних установ [374]. На обґрунтування думки відносно введення нових суперечливих моментів слід зазначити, що принцип фінансової самостійності передбачає перехід до самоокупності, самозабезпечення, а отже – до комерційного статусу; проте у положенні про це прямо не сказано, а запроваджено новий для цих відносин термін – «статус небюджетних установ», який вказує лише на відсутність фінансування з бюджету, а не на некомерційний статус (так само небюдженими установами можна визнати торгово-промислові палати, товарні біржі, релігійні організації, недержавні ВНЗ та ін.).
Наступною азійською країною, що досягла значного економічного розвитку, є Південна Корея. І багато в чому економічні успіхи було досягнуто за активної участі НЗ та інших суб’єктів сфери освіти.
Початок сучасного розвитку системи освіти (зокрема вищої) у Республіці Корея було закладено у кінці 1940-х років. На той час у країні з 30-тимільйонним населенням було усього близько 2-х тисяч осіб з університетським дипломом, отриманим, як правило, за кордоном [508].
У зв’язку з майже повною відсутністю у Південній Кореї ресурсів крім людських, урядом країни було зроблено ставку на них. Статус Міністра у справах науки і технологій було піднято до рівня Віце-прем’єра, а інвестиції у розвиток науки та інновацій у 2004 році досягли $ 19 млрд., що за даними Міжнародного телекомунікаційного союзу вивело країну на перше місце за рівнем розвитку цифрових технологій. Такому прориву сприяла наявність фахівців високої кваліфікації. Пересічний корейський працівник має 2-3 вищі освіти та кілька дипломів про проходження різних курсів [83]. А отже, послуги південнокорейських НЗ є затребуваними. Тому дослідження правового регулювання їх діяльності може бути цікавим для вітчизняних НЗ.
У Південній Кореї система освіти складається із шестирічного навчання у початкових класах, трирічного – у середніх та трирічного у старших класах. Повний курс університету становить 4 роки, а коледжів – від 2-х до 4-х років. Склад ВНЗ Південної Кореї складають професійно-технічні коледжі з 2-3-річним навчанням, коледжі та університети з чотирьохрічною програмою навчання (6 років навчаються у медичних і стоматологічних коледжах), педагогічні університети з чотирирічним навчанням, духовні семінарії і теологічні коледжі, а також аспірантури [510]. Дещо відмінну класифікацію типів ВНЗ Південної Кореї наводить А.Н. Ланьков: 5 типів ВНЗ складають (не рахуючи військові і релігійні): університети, коледжі, вчительські інститути, відкриті університети та заочні університети [274].
Особливістю сфери освіти Південної Кореї є широке застосування інформаційних технологій: Південна Корея стала другою країною у світі після Сінгапуру, яка повністю забезпечила усі школи комп’ютерами та доступом до Інтернету [510]. У кожній із 10064 шкіл, у т.ч. у селах та на віддалених островах, учні мають доступ до Інтернету. Комп’ютери приєднано до локальної мережі у кожному класному кабінеті. Крім цього, персональні комп’ютери отримали 340 тисяч вчителів [509].
На сьогодні за рівнем освіченості населення Південна Корея посідає одне із перших місць у світі. І це при тому, що при населенні близько 49 млн. осіб (приблизно як і в Україні) у Південній Кореї нараховується 419 ВНЗ, у яких навчається 3 млн. 55 тисяч студентів, працює 66 тисяч 862 викладачі [83]. І порівняємо із ситуацією в Україні, де на приблизно таку саму кількість населення більше ніж 1000 ВНЗ надають найчастіше вищу освіту одній людині за однією спеціальністю і то далеко не всім. Виходить, що інтенсивність роботи корейських ВНЗ є у рази більшою від інтенсивності роботи українських ВНЗ.
Крім цього, наявність відносно невеликої кількості ВНЗ у Південній Кореї пов’язана у т.ч. і з запровадженою Міністерством освіти цієї країни новою системою рейтингу університетів. За підсумками атестації ВНЗ отримують статус відмінних (90 та більше балів), добрих (80 та більше балів), акредитованих (70 балів та більше), а решта – неакредитованих. Оцінка якості проводиться за кількома напрямами, включаючи наукову роботу, співвідношення кількості викладачів та студентів, матеріальну базу, фінансову спроможність. Університети, що займуть більш високі позиції, отримають додаткову фінансову підтримку уряду, а їх випускникам буде простіше знайти роботу або вступити до аспірантури [509].
Особливістю сфери освіти у Південній Кореї є розвиненість електронних систем навчання і відповідного законодавства. До складу останнього належать закони «Про розвиток професійної освіти і тренінгів» 1997 року; «Про безперервну освіту» 1999 року; «Про управління знаннями й інформаційними ресурсами» 2000 року; «Про розвиток індустрії e-learning (електронного навчання)» 2004 року; «Про розвиток у сфері використання цифрового он-лайн контенту» 2006 року; «Про авторське право» (внесення додатків) 2007 року; «Про нерозголошення освітньої інформації» 2007 року. На основі цього та іншого законодавства на ринку електронних освітніх послуг працюють 756 компаній-провайдерів електронного навчання, а 38 найбільш успішних серед них щорічно отримують більш ніж $ 10 млн. чистого прибутку. При цьому економія коштів на навчання у державному секторі від використання електронного навчання склала 26 %. У країні більш ніж 88,3 % університетів використовують засоби дистанційного електронного навчання, а 17 університетів є електронними, більш ніж 400 тисяч слухачів навчаються в електронному середовищі віртуальних університетів. Усі міські органи влади практикують використання електронного навчання своїх працівників [551].
Управління сферою освіти здійснює Міністерство освіти. У провінціях та містах з особливим статусом утворено ради з питань освіти, які функціонують як представницькі органи. Ці ради мають своїх представників у кожному повіти та місті, які відповідають за діяльність початкових та середніх шкіл. Уряд дає їм рекомендації з основних напрямів політики у галузі освіти і надає фінансову допомогу. Особливістю управління сферою освіти у Південній Кореї є високий рівень фінансування, яке постійно поступово збільшується і в середньому складає 19,25 % усіх державних витрат [509]. В іншому джерелі вказується, що у Республіці Корея на цілі освіти припадає більш ніж 20 % державних витрат, і через це підтверджується правило ХХ-ХХІ століть: сучасні технологічні революції неможливі без серйозних інвестицій в освіту (в СРСР, повоєнній ФРН, Японії, частково Італії, Кореї за нарощуванням інвестицій в освіту слідує промисловий та економічний підйом взагалі) [519].
Наступною країною, правове регулювання надання послуг у сфері освіти в якій може бути корисним для запозичення Україною, є Сінгапур. Чисельність населення цієї країни приблизно дорівнює чисельності населення Донецької області, що є зручним для порівняння. Раніше у роботі зазначалося, що Сінгапур є першою країною у світі, що спромоглася повністю забезпечити персональними комп’ютерами з доступом до Інтернету кожного школяра.
Сінгапур тривалий час був колонією Англії. Через це навчання у країні проводиться двома мовами – китайською та англійською. І завдяки своєму минулому Сінгапур запозичив до системи освіти багато прогресивного із досвіду європейських країн. При цьому це все відбулося протягом ХХ століття. Університетська освіта з’явилася лише у 1905 році із заснуванням Медичного коледжу. У 1929 році було засновано Рафлз коледж, у складі якого були гуманітарний факультет та факультет точних наук. Заснований у 1949 році Сінгапурський університет включив до свого складу Медичний коледж та Рафлз коледж [502]. Отримавши незалежність у 1965 році, Сінгапур з низьким рівнем освіти мав велику корумпованість влади. Вважалося, що корупція є частиною азійського способу життя. Новий уряд ефективно різними методами боровся із корупцією. У т.ч. було закладено у різні програми, що вища може сприяти зменшенню рівня злочинності і корупції, а також асоціюватися зі здоровим способом життя і поліпшенням стану здоров’я людей. Після проведення ряду заходів та реформ у сфері освіти в 1960-1970 роках Сінгапур вийшов на одне із перших місць у світі за рівнем та якістю навчання й освітніх послуг. До цього у країні було багато різних національних шкіл, які внаслідок реформ отримали єдині національні стандарти. Англійська мова стала обов’язковою для вивчення в усіх школах, а ВНЗ було переведено на викладання нею. Активне впровадження нових технологій, залучення молодих спеціалістів з усього світу та велика підтримка урядом країни освітньої діяльності дозволили освіті та науці продемонструвати результати віддачі [565, с. 6]. На сучасному етапі глобалізації і розвитку наукомісткої економіки економічний прогрес та успіх більше не залежать від природних ресурсів, розмірів країни та її місцезнаходження, а скоріше від її спроможності примножувати добробут за посередництва застосування знань, ідей та нововведень. І саме освіта дає можливість країнам підвищувати рівень знань, новаторства і творчості. Оскільки для побудови наукомісткої економіки необхідний новий стиль мислення, у Сінгапурі було змінено систему прийому до університетів, яка дозволила відбирати студентів, спроможних обґрунтовувати висновки, логічно мислити, бути інціативними та творчими особистостями [362].
Управління сферою освіти у Сінгапурі здійснюється Міністерством освіти, яким контролюються та керуються розвиток і управління державними школами, їх фінансування, а також виконуються консультативні та контрольні функції до приватних шкіл. За посередництва Міністерства освіти у 2000 році було прийнято Закон про обов’язкову освіту, згідно з яким запроваджено обов’язкову освіту для дітей молодшого шкільного віку (за винятком осіб з обмеженими можливостями). До батьків, які не можуть забезпечити регулярне відвідування шкіл своїми дітьми, застосовуються заходи кримінального покарання. Винятки допускаються для домашнього навчання або релігійних установ з повним робочим днем. При цьому батьки повинні подати відповідну заяву до Міністерства освіти та пройти мінімальний тест [362].
Сінгапурська вища школа представлена чотирма університетами та п’ятьма політехнічними інститутами. За прикладом Японії та США багато інших країн світу сприяють створенню приватних ВНЗ. Один з чотирьох університетів Сінгапуру – Сінгапурський університет управління за своїм статутом є приватним НЗ із державним фінансуванням [565, с. 6]. Складно зрозуміти як це може бути за відсутності корупції, проте держава таким чином інвестує у розвиток наукомісткої економіки.
Особливістю освітньої сфери Сінгапура є високий рівень її фінансування. Витрати на освіту зазвичай складають близько 20 % річного національного бюджету Сінгапуру [362]. Як бачимо, такий високий рівень фінансування на сьогодні є неможливим навіть для країн Європи. Державою фінансується близько 90 % вартості вищої освіти і більш ніж 90 % вартості політехнічної освіти [506]. Завдяки високому фінансуванню на сьогодні університети Сінгапуру входять до 200 найкращих ВНЗ світу та займають провідні позиції в рейтингу найкращих ВНЗ в галузі інженерії та інформаційних технологій [564]. Найпотужніший серед сінгапурських ВНЗ – Наньянгський технологічний університет (Nanyang Technological University) у рейтингу 500 найкращих ВНЗ світу за 2008 рік посів 77 місце (з країн СНД у рейтингу було представлено лише Університет імені М. Ломоносова – 183 місце); з його стін вийшло 11 лауреатів Нобелівської премії [565, с. 6]. Цей ВНЗ було засновано у 1955 році як приватний з китайською мовою викладання. У 1980 році ВНЗ стає державним, а з 1981 року викладання переходить на англійську мову. В університеті навчається близько 30 тисяч студентів (на програмах здобуття освітнього рівня бакалавр – 21 тисяча студентів; на рівнях магістра та на здобуття наукового ступеня доктора філософії (Ph.D.) – 9 тисяч студентів.). В університеті працює 4,5 тисяч співробітників, серед яких 2700 співробітників – викладачів та дослідників, є громадянами із більш ніж 55 країн світу. Університет експортує освітні послуги, оскільки серед студентів, що здобувають освітній рівень бакалавра, 20 % є громадянами інших країн, а серед студентів, які здобувають рівень магістра або ступінь доктора філософії – таких осіб 60 % [565, с. 6]. Університет складається з 4 коледжів, 12 шкіл, 3 незалежних підрозділів (школи міжнародних відносин; Національного інституту освіти; Сінгапурської обсерваторії). До структури управління належать Рада опікунів, кураторів (Boards of Trustees), до складу якої входять управлінці та директори великих міжнародних компаній, чисельністю 18 осіб включаючи голову Ради. Безпосереднє управління поточною діяльністю ВНЗ здійснює адміністрація, а кожен коледж має власного декана, а кожна школа – свого голову [565, с. 6]. Зараз університети мають сучасні корпуси із різним дизайном, навчальні аудиторії, потужні лабораторії, стадіони, басейни, їдальні, гуртожитки, в яких працюють викладачі і студенти [565, с. 5].
На сьогодні 25 % випускників найпотужніших ВНЗ країни – Національного університету Сінгапуру та Наньянгського технологічного інституту вивчають інженерну справу. Цей показник є вищим, ніж у середньому у країнах - учасниках ОЕСР (15 %). А частка студентів, які вивчають природничі науки й інженерну справу, складає 48 % від загальної їх кількості. Завдяки цьому Сінгапур розгорнув рекламну кампанію із залучення іноземних студентів і почав вважатися містом - освітнім центром в азійському регіоні [66]. Але і на цьому Сінгапур зупинятися не має наміру. Після забезпечення власних громадян якісними освітніми послугами робиться спроба експортувати ці послуги іноземним студентам. Країна намагається стати глобальним освітнім епіцентром, для чого урядом вкладено мільйони доларів США в утворення міцної освітньої мережі в регіоні Південно-Східної Азії.
Уряд розраховує у 2012 році залучити не менше 150 тисяч іноземних студентів, які орієнтовно дадуть не менш ніж $ 2,2 млрд. прибутку, і тим самим забезпечать зростання ВВП Сінгапуру не менш ніж на 5 %1 [49]. Зрозуміло, що в умовах українських реалій такі показники у вітчизняних ВНЗ можуть з’явитися мінімум за кілька років. І це буде можливим за умови попереднього вкладення значних коштів у сферу освіти України. У Сінгапурі лише на утворення Фонду венчурного капіталу технопідприємництва було витрачено $ 1 млрд. [66].
Наступною особливістю є чіткий розподіл ВНЗ Сінгапуру за ОКР. Так, крім університетів у Сінгапурі працюють п’ять політехнічних інститутів. Останні на відміну від університетів готують лише фахівців інженерних спеціальностей лише ОКР «бакалавр», не займаються науково-дослідною роботою і є значно меншими (12-16 тисяч студентів) [565, с. 6].
Отже, виявляється, що абсолютними лідерами у питаннях розвитку сфери освіти на сьогодні є країни Південно-Східної Азії: Японія, КНР, Південна Корея та Сінгапур. При цьому рівень зростання найбільший у двох останніх країнах. І виходячи з приблизно однакової кількістю громадян України та Південної Кореї, великих областей України і Сінгапуру досвід цих країн можливо використовувати Україною та її областями. Спільною рисою у правовому регулюванні надання послуг у сфері освіти названих країн Південно-Східної Азії є визначення обов’язковою загальної освіти (часто із застосуванням кримінальної відповідальності до батьків та опікунів); високий рівень комп’ютеризації у навчальному процесі, застосування технологій дистанційного навчання; високий рівень фінансування освітньої сфери; спрямованість на залучення до навчання іноземних студентів; фінансова підтримка власних громадян (підданих у Японії), які досягають високих результатів у навчанні; висока інтенсивність освітніх послуг (багато людей отримують вищу освіту за 2-3 спеціальностями і навчаються протягом усього життя); тісний зв’язок між роботодавцями і НЗ у частині фінансування першими других, надання місць проходження практики, забезпечення першим робочим місцем, сприйняття другими побажань перших щодо предметів та курсів, які повинні засвоїти випускники; постійне проходження підвищення кваліфікації працівниками усіх рівнів. Особливістю Японії є замкненість власної сфери освіти і майже повна відсутність іноземних викладачів. У трьох інших названих країнах залучаються на постійну роботу або в якості сумісників, для чого держава та спеціальні фонди виділяють великі грошові кошти. У Японії оплата праці викладачів майже не залежить від рівня НЗ та ОКР, який надають ВНЗ, однак переважна більшість викладачів щорічно отримує високі премії і доплати за десятками різних критеріїв. У трьох інших названих країнах оплата праці напряму залежить від рівня НЗ, у якому вони працюють, зокрема у КНР існує викладацький ценз, який передбачає наявність викладачів 7 категорій. Загальною особливістю чотирьох названих країн Південно-Східної Азії у порівнянні з Україною є наявність оптимальної кількості ВНЗ. Вони знаходяться і в приватній, і в державній формі власності і підтримуються державами пропорційно досягнутим результатам, основним із яких є вихід ВНЗ на рівень провідних ВНЗ світу. Вважаємо доцільним взяти на озброєння МОНмолодьспорт та іншим адміністративним органам України позитивних рис, наявних у законодавстві Японії, КНР, Південної Кореї та Сінгапуру, а також у практиці їх застосування при розробці й реалізації механізмів реформування сфери освіти України.
5. Напрями удосконалення українського законодавства про надання послуг у сфері освіти за рахунок прогресивного зарубіжного досвіду
Зарубіжне адміністративне законодавство, яким регулюються процеси надання послуг у сфері освіти, та практика його застосування може визначити напрями удосконалення відповідного українського законодавства.
Видається, що позитивною практикою у діяльності НЗ європейських країн є контроль за нею як державних органів, так і місцевих територіальних громад і підприємств та корпорацій - роботодавців. Європейський досвід, у т.ч. і німецький, підказує, що саме об’єднання роботодавців (у ФРН – торгово-промислові і ремісничі палати) покладають на себе основне навантаження із залучення школярів до системи професійної освіти [279, с. 53]. А підприємницькі об’єднання ФРН покладають на себе відповідальність за організацію і зміст професійної освіти, за запровадження освітніх інновацій [279, с. 54]. Відповідальність за організацію юридичної освіти вже протягом багатьох десятиліть розділяють у ФРН університети і держава (при цьому за прорахунки та завдані збитки керівник НЗ ФРН відшкодовує збитки у повному обсязі, що спонукає його діяти законно, в інтересах працедавця і його власника [630, s. 247]). З боку держави в організації юридичної освіти беруть участь власне держава і 16 федеральних земель. З боку університетів цим займаються 42 юридичні факультети: з них – 41 державний і 1 – приватний (Bucerius Law School у Гамбурзі). Розподіл функцій у цій сфері між державою й університетами проводиться на чотирьох рівнях: 1) розробка й узгодження законодавчих основ юридичної освіти державним законодавцем; 2) кількісне і якісне забезпечення правознавчого навчання на юридичних факультетах; 3) спільна підготовка й проведення першого юридичного іспиту, що завершує навчання в університеті; 4) організація державою підготовчої практики після завершення університетської освіти, а також проведення другого юридичного державного іспиту [572, с. 23]. Взяття на себе взаємної відповідальності за підготовку якісних фахівців державою, територіальними громадами, роботодавцями та НЗ є позитивом, який у ФРН закріплений законодавчо. Так, Законом ФРН «Про суддів» визначено рамкові вимоги до обов’язкових і спеціальних дисциплін (§ 5). А конкретизацію цих критеріїв здійснюють законодавчі органи федеральних земель. Останні, у свою чергу, регулюють стандарти юридичної освіти, як засвідчує досвід землі Саксонії-Ангальт, на двох нормативно-правових рівнях – Законах і постановах [572, с. 26-27]. При цьому статус держави та ВНЗ у ФРН настільки високий, що, наприклад, тільки за спільним рішенням університету та державних органів може бути наданий дозвіл випускнику - юристу для роботи на посадах нотаріуса, прокурора чи адвоката [228, с. 14-15]. А членами комісій, які приймають екзамен з обов’язкових дисциплін у рамках першого юридичного іспиту, є як професори юридичних факультетів цієї землі, так і практики – судді, прокурори і юристи з державних установ. Комісія призначається земельною екзаменаційною установою юстиції [572, с. 27]. В якості порівняння можна нагадати практику включення до державних екзаменаційних комісій при прийнятті екзаменів у ВНЗ України фахівців з державних органів та підприємств, установ, організацій. Проте в Україні не кожен зі «сторонніх» членів комісії бере активну участь у роботі комісії на кожному іспиті. Тому різниця із німецькими НЗ може полягати лише у виконанні вимог НПА на практиці.
Традицією європейських НЗ є наявність не лише автономії у ВНЗ відносно держави, але й автономія факультетів від ВНЗ. В якості прикладу можна навести приклад Сербії, в якій та інших країнах колишньої Югославії університети засновувалися на основі угоди про утворення асоціацій окремих факультетів. При цьому і факультет, і університет мали і на сьогодні мають статус юридичної особи. Компетенція університету охоплює корпус питань, що становить загальний спільний інтерес для факультетів, а викладацький персонал університету бере участь у вирішенні будь-яких питань, що є ключовим для боротьби із автократією та комерціалізацією [586, с. 442]. Наведений приклад зайвий раз доводить нашу аргументацію з попереднього розділу на користь помилкового виключення зі складу суб’єктів господарювання відокремлених підрозділів, які є повноцінними суб’єктами адміністративного права, а також пункту 3 частини другої статті 55 та статті 138 із ГК України. А в якості додаткового аргументу можна навести приклад з тієї ж роботи про ВНЗ Сербії: новий Закон Сербії «Про вищу освіту Сербії» від 10 вересня 2005 року дозволив факультетам або зберегти статус юридичної особи, або перенести його на університет. І поки на практиці факультети, що знаходяться у державній власності, таке право не використали і не перенесли власний статус юридичної особи на університет [586, с. 442]. Тобто відокремлені підрозділи ВНЗ європейських країн добровільно не відмовляються від статусу юридичної особи, що примусово було зроблено в Україні і що треба виправити.
Викладені раніше у роботі думки стосовно меж впровадження положень Болонської декларації підтверджують російські вчені. Під впливом складностей впровадження Болонського процесу з’явилися судження про те, що західна модель освіти нав’язується РФ насильницькими методами. Проте це не так. Положення Болонської декларації мають багато в чому рекомендаційний характер. Більш того, закликаючи до тренду універсальності в освітній системі, Болонська декларація не виключає збереження національної самобутності у цій галузі [229, с. 113]. Саме на збереженні національної самобутності та необов’язковості, рекомендуючому характері положень Болонської декларації наголошується і в Україні. Так, М.Ф. Головатим серед іншого ставилося питання відносно того, чи зможе Україна в підготовці фахівця конкурувати із країнами, які вкладають у розвиток освіти і професійної підготовки на кілька порядків більше коштів і можливостей (США, Японія, ФРН, Велика Британія та ін.). Вчений доходить вірного висновку, що Болонський процес не є обов’язковою моделлю інтеграції української системи освіти в європейську, оскільки втрата специфіки та особливостей для національної освіти України матиме надто непрогнозовані, а то й негативні наслідки [73; 487, с. 171].
Вважаємо, що і в Україні самі ВНЗ повинні визначатися фахівців якого ОКР готувати. Це буде підтвердженням наявності університетської автономії. На захист ОКР «спеціаліст» можна навести думку більшості фахівців, які розуміють, що і традиції ринку праці, і специфіка певних спеціальностей схиляють до того, що така кваліфікація, без сумніву, має право на продовження існування. Існує міф: «Болонський процес не дозволяє: лише або бакалавр, або магістр». Тоді чому ж Англія – законодавець мод у Болонському процесі – визнає принаймні 6 (!) кваліфікацій протягом 5 років університетського навчання ? Чому не зберегти теперішню ситуацію: дві різні кваліфікації другого циклу навчання із традиційними назвами ? [479]. В Італії, наприклад, при підготовці фахівців до Державного лісового корпусу ОКР «бакалавр» та «магістр» отримують лише особи, які претендують на вищі керівні посади. Інші, хто претендує на посади операторів, аудиторів, оцінювачів, інспекторів навчаються у Школі лісового корпусу, по закінченні якого отримують посаду і, напевне, ОКР «кваліфікований працівник» або й такої не отримують [476, с. 49-50]. Коментуючи слушні пропозиції вчених на прикладі англійської освіти, необхідно уточнити, що скоріше за все мається на увазі 5 ОКР першого циклу навчання і 1 ОКР другого циклу навчання – «магістр». Аналогічно в Україні можна на першому циклі навчання залишити ОКР «кваліфікований працівник», «молодший спеціаліст», «спеціаліст», «бакалавр». А на другому рівні як і в Європі буде ОКР «магістр». З цього приводу вітчизняними вченими пропонується врахувати національні інтереси, особливості вітчизняної системи вищої освіти і сформувати гнучку систему ступенів отримання вищої освіти, що дозволить наявним ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації (особливо це стосується відомчої освіти) готувати спеціалістів з повною вищою освітою як таких, які знайдуть роботу в різних сферах народного господарства, державної служби, матимуть перспективу на підвищення за посадою. Професіоналізація вищої освіти може відтворитися у варіантах: посилення професійного та правового статусу фахівців з ОКР «бакалавр» з внесенням відповідних змін до Державних класифікаторів професій, Галузевих класифікаторів посад; або ж з наданням права окремим ВНЗ готувати безперервно «інтегрованих магістрів» [164, с. 268]. М.Л. Шелухін вказує на необхідність застосування зваженого підходу при запровадженні елементів Болонської системи в Україні. Зокрема вченим зазначається, що необхідність ступеневої підготовки фахівців (молодших спеціалістів, бакалаврів, спеціалістів, магістрів) повинні визначати безпосередньо самі ВНЗ в залежності від потреб ринку; рівень підготовки не повинен закріплятися (обмежуватися) у законах чи підзаконних НПА; впровадження кредитно-модульної системи навчання повинно проводитися у взаємозв’язку із можливостями ВНЗ і вимогами роботодавців без за діяння адміністративного ресурсу міністерств, що мають у своєму підпорядкуванні ВНЗ [602, с. 92]. А стосовно наукових ступенів вважаємо за доцільне віддати данину власним традиціям і залишити наукові ступені «кандидат наук» і «доктор наук». При цьому в останній редакції Болонської декларації науковий ступінь «доктор філософії» було замінено на «кандидат наук». Необхідно тільки «відстояти» науковий ступінь «доктор наук». Тим більше, що наявність двох видів наукових ступенів стимулюватиме найбільш підготовлених із кандидатів наук готувати нову – докторську дисертацію. Російськими вченими в якості позитиву вказується на наявність самостійного акту відносно кожного ступеня підготовки у Франції та на необхідність запозичення цього досвіду [567]. У Франції діє постанова від 25 квітня 2002 року «Про докторську підготовку», яку підписано міністрами освіти, наукових досліджень та охорони здоров’я [638].
У підрозділі 1 значну увагу було приділено наданню послуг з отримання релігійної освіти особливими суб’єктами у сфері освіти європейських країн. В якості додатку до викладеного раніше необхідно вказати, що статтею 127 «Вплив релігійних громад на виховання» Конституції Баварії (ФРН) від 2 грудня 1946 року гарантується право релігійних громад і світоглядних товариств, визнаних державою (виділення наше – Б.Д.), належно впливати на виховання у дітях релігійних поглядів або світогляду, при цьому не повинно бути завдано шкоди праву батьків на виховання своїх дітей [404, с. 29-30; 232, с. 192]. Як видно із наведеного положення, дозвіл на викладання релігійних дисциплін у Землі Баварія мають лише ті релігійні організації, які визнані державою. А отже, їх діяльність є перевіреною та контрольованою.
У Франції згідно із законом Дебре 1959 року приватні школи, у т.ч. релігійні, можуть отримувати державне фінансування, якщо вони укладуть угоду із державою. За цим договором вони можуть здійснювати власні педагогічні проекти, проте зобов’язуються виконувати програми, затверджені Міністерством національної освіти [391, с. 85]. Як бачимо, у Франції для отримання державного фінансування релігійний НЗ повинен укласти договір із державою.
У ФРН Євангелістська Церква Німеччини, Римо-католицька Церква, а з ними іудейська община та ісламська федерація мають свої конфесійні школи (у Берліні нараховується 17 євангелічних, 19 католицьких, 2 іудейські та 1 ісламська школи). Крім цього, усі релігійні спілки мають право відкривати конфесійні дитячі садки. Земельна влада оплачує до 90 % витрат, пов’язаних із викладанням релігії у школах. Крім того, у конфесійних школах викладання релігійного вчення даної конфесії є загальнообов’язковим предметом [391, с. 82].
Як бачимо із наведених прикладів у Великій Британії, Франції та ФРН можуть вільно існувати релігійні НЗ і при цьому на 90 % або 100 % фінансуватися за рахунок держави чи територіальної громади. Однак це можливе за умови дотримання певних правил – укладання угоди та виконання завдань держави, перед якою в особі міністерств освіти звітують. І лише на таких умовах необхідно надавати ліцензії релігійним НЗ в Україні.
Заслуговують на увагу положення названого Федерального Закону «Про вищу і післявузівську професійну освіту» стосовно врегулювання надання послуг у сфері освіти громадянами-СПД. Пунктом 1 статті 48 «Індивідуальна трудова педагогічна діяльність» названого Федерального Закону визначено, що індивідуальна трудова педагогічна діяльність, що супроводжується отриманням доходів, розглядається як підприємницька і підлягає реєстрації відповідно до законодавства РФ. Пунктом 2 вказано, що ця діяльність не ліцензується. А пунктом 3 серед іншого передбачається, що всі доходи, отримані від незареєстрованої індивідуальної трудової педагогічної діяльності підлягають стягненню в дохід відповідного місцевого бюджету в установленому порядку [355]. Наведені положення з урахуванням українських реалій можуть бути імплементовані до вітчизняного законодавства. На сьогодні у вітчизняних НПА зовсім відсутні положення про підприємницьку діяльність репетиторів, приватних вчителів і логопедів. Ці прогалини необхідно усунути. Проте навряд чи доцільно звільняти громадян-СПД, що надають освітні послуги в Україні, від необхідності отримання ліцензій.
І не менш цікавою є норма статті 49 «Відшкодування шкоди, завданої неякісною освітою» Федерального Закону «Про освіту», пунктом 1 якої передбачається, що РФ, суб’єкти РФ в особі відповідних органів виконавчої влади, які здійснюють управління у сфері освіти, у випадку неякісної підготовки випускників державним або муніципальним НЗ вправі подати до цього НЗ позов про відшкодування додаткових витрат на перепідготовку цих випускників в інших НЗ [355]. В українському законодавстві таке право прямо не прописано. Мається на увазі, що воно і так є виходячи з принципу «дозволено усе, що не заборонено законом». А для того, щоб запобігти можливим зловживанням, у пункті 2 названої статті Федерального Закону вказано, що підставою для подання позову є призупинення або скасування державної акредитації НЗ [355]. І лише у цьому випадку учень або студент у РФ зможе подати позов. У нас же оскільки немає самої норми про право, то немає і норми про підстави для подання позову. А тому ситуація із площини об’єктивності може перейти до площини суб’єктивності, коли суддя керуючись принципами аналогії права та аналогії закону за власним внутрішнім переконанням буде визначати чи достатнім для задоволення позову особи з певним прізвищем до НЗ з певною назвою буде той чи інший випадок. А тому вважаємо наявність відповідних положень у законодавстві РФ позитивом.
Цікавими з точки зору можливості запозичення російського досвіду видаються норми статті 27 «Відносини власності в системі вищої і післявузівської професійної освіти», яка вказує:
«1. За ВНЗ в цілях забезпечення діяльності, передбаченої його статутом, засновник закріплює на праві оперативного управління будинки, споруди, майнові комплекси, обладнання, а також інше необхідне майно споживчого, соціального, культурного й іншого призначення.
2. Недержавні ВНЗ можуть бути власниками майна відповідно до законодавства РФ» [342]. В українському Законі «Про вищу освіту» рівно як і в інших НПА, що визначають правовий статус НЗ, такі норми відсутні. У другому розділі було з’ясовано на якому речовому праві закріплюється (повинно закріплюватися) майно за НЗ. Вважаємо за необхідне закріпити це у відповідних законах України про освіту, якими визначається правовий статус НЗ різного рівня.
Статтею 57 «Ліцензування освітньої діяльності» Закону Республіки Казахстан «Про освіту» визначено загальні засади ліцензування діяльності НЗ [353]. А спеціальний Закон «Про ліцензування» містить статтю 23 «Ліцензування діяльності у сфері освіти». Норми цієї статті вказують на обов’язковість ліцензії для: 1) дошкільних та позашкільних організацій; 2) суб’єктів, що реалізують спеціалізовані та спеціальні програми; 3) НЗ, що реалізують основні освітні програми початкової, середньої, технічної і професійної освіти, у т.ч. за професіями, післясередньої, вищої, післявузівської освіти; 4) суб’єктів, що реалізують духовні освітні програми; 5) міжнародних та іноземних суб’єктів [346]. Найбільш важливими, на нашу думку, є останні два пункти. Обов’язково повинна ліцензуватися діяльність релігійних НЗ, міжнародних та іноземних організацій. На цьому наголошувалося у попередніх розділах і це знайшло відображення у законодавстві Республіки Казахстан. Тому аналогічні норми повинні знайти місце і в українському законодавстві.
У Республіці Узбекистан особливістю є обов’язок ВНЗ за процедурою, затвердженою Кабінетом Міністрів, щоп’ять років проходити державну атестацію. Так само щоп’ять років проводяться конкурси на заміщення усіх посад професорсько-викладацького складу ВНЗ з укладанням трудового контракту на 5 років. А з метою підвищення відповідальності професорсько-викладацького складу за результати своєї роботи розроблено механізм рейтингової оцінки викладачів, який забезпечує зацікавленість викладачів у підвищенні кваліфікації, проходженні атестації й аналізу досягнутих результатів. Професорсько-викладацький склад ВНЗ Узбекистану щотри роки проходить курси перепідготовки та підвищення кваліфікації, у т.ч. у зарубіжних ВНЗ [68]. З приводу проходження атестації ВНЗ та підвищення кваліфікації викладачами усе зрозуміло. А от обмеження строку трудового контракту працівників професорсько-викладацького складу ВНЗ Узбекистану п’ятьма роками видається позитивним. З одного боку, п’ять років є достатнім строком для викладача щоб проявити свої професійні здібності та досягти запланованого результату, а також – підшукати нове місце роботи у випадку наявності сумнівів стосовно продовження контракту. А для ВНЗ зручність полягає у тому, що не потрібно доводити некомпетентність та збирати докази порушень викладачів, а просто після спливу п’ятирічного контракту не укладати новий. Такі позиції трудового законодавства доцільно запровадити і в Україні.
Особливістю законодавства Республіки Білорусь є наявність прийнятого 2 грудня 2010 року палатою представників, схваленого 22 грудня 2010 року Радою Республіки Національних зборів і підписаного 13 січня 2011 року Президентом Кодексу Республіки Білорусь про освіту. Кодекс спирається на вже наявні закони і спрямовується на комплексне і системне регулювання суспільних відносин у сфері освіти. Кодекс складається із загальної та особливої частин, які містять у собі 17 розділів, 63 глави і 295 статей. Серед статей цікавість для можливого запровадження аналогічних норм в українське законодавство становлять наступні: статті 46 «Надання кредиту на пільгових умовах для оплати першої вищої освіти», 47 «Транспортне забезпечення» і 48 «Підтримка випускників»; стаття 51 «Вимоги, що приділяються до педагогічних працівників»; статті глави 7 «Виникнення, зміна і припинення освітніх відносин», якими визначаються особливості укладання та істотні умови 18 договорів у сфері освіти; статті 83 «Розподіл випускників», 84 «Направлення на роботу випускників», 85 «Перерозподіл випускників», 86 «Наступне направлення на роботу випускників», 87 «Надання випускникам права на самостійне працевлаштування», 88 «Відшкодування до республіканського та/або місцевого бюджетів коштів, витрачених державою на підготовку наукового працівника вищої кваліфікації, спеціаліста, робочого, службовця»; норми глави 11 «Управління у сфері освіти», якими визначено компетенцію різних державних та місцевих органів у сфері освіти та інші [218]. Реалізація в українських законах або в окремому об’єднавчому акті конкретних положень із названих норм Кодексу Республіки Білорусь сприятиме більш чіткому врегулюванню багатьох освітніх відносин в Україні.
Слід також зробити обмовку стосовно спрямованості країн СНД на прийняття окремих освітніх кодексів, адже на 27-му пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав - учасниць СНД 16 листопада 2006 року було прийнято Модельний освітній кодекс для держав - учасниць СНД [321]. Було прийнято лише загальну частину. Однак уже вона містить 166 статей. У ній на думку вітчизняного фахівця визначено основні норми, правила та принципи функціонування освітніх систем загального освітнього простору СНД: збереження самостійності освітніх систем; орієнтація на адекватність і якість освіти; відносини партнерства між освітою й ринком праці, а не підпорядкованість одне одному; сприяння розвитку мобільності студентів і викладачів як у межах СНД, так і в міжнародному просторі; опора на результати наукових досліджень у галузі освіти для вироблення державної політики щодо розвитку освіти [244, с. 24]. Проте крім Республіки Білорусь в інших країнах освітні кодекси тільки розробляються.
У Республіці Молдова діє загальний Закон «Про освіту» від 21 липня 1995 року, який складається із 69 статей. Регулюванню його нормами підлягають НЗ різних рівнів. З точки зору відмінності від українських аналогів або можливості використання зарубіжного досвіду певний інтерес становлять норми статті 36 «Приватна освіта»: пунктом 1 визначено, що приватні НЗ є некомерційними організаціями; пунктом 3 передбачено, що приватна освіта здійснюється без отримання прибутку і на основі запровадження державних освітніх стандартів; пунктами 5 і 6 встановлено необхідність приватного НЗ мати статутний капітал, необхідний для досягнення цілей НЗ, що вноситься у повному обсязі у молдовських леях на рахунок НЗ на день подання заяви про реєстрацію; пунктом 7 визначено мінімальний розмір статутного капіталу для приватних НЗ з розбивкою: 1) 1 млн. леїв – для вищих університетських і середніх спеціальних НЗ; 2) 500 тис. леїв – для середніх НЗ; 3) 300 тис. леїв – для начальних, дошкільних та інших НЗ; пунктом 23 вказано право громадян на зайняття дозволеною індивідуальною викладацькою діяльністю (репетиторством) [354]. Отже, на нашу думку некомерційний статус НЗ Україні не потрібний. Проте важливим є хоча б зазначення в українському законодавстві можливості надання освітніх послуг індивідуальними підприємцями - репетиторами. В українському законодавстві визначено вимоги до майнової бази НЗ. А вимог до мінімального статутного фонду НЗ не передбачено. Вважаємо, що це слід зробити і поряд із іншими ліцензійними умовами передбачити мінімальний розмір статутного фонду недержавних НЗ. А критеріями до його розміру крім виду НЗ необхідно визначити перелік спеціальностей (для НЗ, що готують фахівців зі спеціальностей, для оволодіння якими потрібна більша кількість комп’ютерів, приладів, матеріалів, електроенергії, паливно-мастильних матеріалів тощо, сума статутного фонду повинна бути більшою) та кількість учнів, студентів, аспірантів і т.п. (мінімальний розмір статутного фонду НЗ повинен бути пропорційним кількості отримувачів їхніх послуг).
Таким чином, розгляд законодавства про освіту окремих країн СНД вказує на прогалини, які існують в українському законодавстві і потребують усунення. Законодавство РФ та Республіки Казахстан вказує на необхідність посилення в Україні норм права, які сприятимуть підвищенню практичної складової в освіті – посиленню зв’язків між НЗ, роботодавцями і державою. Казахстанське законодавство надає підказку вітчизняному законодавцеві у частині впровадження більш жорсткого режиму ліцензування для іноземних суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти, та тих суб’єктів, що надають духовні знання. Порівняння із білоруським законодавством вказує на наявні прогалини у вітчизняному законодавстві про освіту у частині врегулювання питань з перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації, визначення на законодавчому рівні істотних умов оплатних договорів на підготовку фахівців для держави та комерційних суб’єктів - роботодавців, з навчання осіб, що мають особливості у психофізичному розвитку. Розгляд законодавства Республіки Молдова дозволяє запропонувати додати до переліку ліцензійних умов, необхідних для здійснення українськими НЗ діяльності у сфері освіти, мінімального розміру статутного фонду приватного НЗ.
Законодавством США передбачено можливість надання значного фінансування державним та іншим НЗ. З іншого боку, часто самі НЗ відмовляються від такого фінансування, оскільки підвищення його рівня, як правило, призводить до зниження обсягів суверенітету НЗ і в певній мірі університетської автономії. На сьогодні США є особливою країною у світі, де недержавні НЗ відносно вільні від державного регулювання у формах, методах освіти, освітніх програмах та освітньому процесі. Тут приватні школи підпорядковуються державним актам у сфері охорони здоров’я і безпеки учнів і співробітників, а також федеральним законам про недискримінацію [63, с. 77]. Тому встановлення додаткового державного контролю у сфері освіти може бути негативно сприйнято НЗ США навіть в обмін на своє фінансування. А отже, приватні НЗ США самі зацікавлені у забезпеченні існуючого балансу із мінімальним державним фінансуванням та втручанням у свою діяльність.
Крім наведених прикладів практики діяльності НЗ США із надання освітніх та інших послуг залишається повернутися до питання, піднятого у підрозділі 2.5 роботи і присвяченого правовому регулюванню управління НЗ. Нами було зроблено висновок про необхідність розділення управлінської, наукової та навчальної складової у НЗ (особливо двох перших). З цього приводу на користь наших міркувань вітчизняний вчений наводить приклад із практики управління НЗ у США та ФРН: «Ректор не обов’язково повинен мати вчене звання професора, його головним завданням буде ефективне управління та забезпечення сталого функціонування і розвитку університету. Окремі елементи цієї моделі управління університетами застосовуються у ФРН, а найбільш виразно – у США, де комерціалізація діяльності університетів є найбільшою. «Нині американські університети і коледжі управляються справжніми менеджерами, які мабуть, і мають академічні звання, але професійно виступають у зовсім іншій ролі» [370, с. 10].
Таким чином, досвід правового регулювання діяльності НЗ у США підтверджує попередні висновки відносно пріоритету керівника - господарника чи керівника - підприємця над керівником - вченим або керівником – викладачем. Завдяки ефективному недержавному фінансуванню НЗ США мають дійсну незалежність та університетську автономію. В якості позитивного досвіду можна назвати аналогічну російській тісну співпрацю комерційних структур США із НЗ.
У законодавстві та практиці його застосування Японії крім наведеного у підрозділі 4 слід навести дві особливості, що існують у сфері освіти Японії і які можна запровадити в Україні. Вони напряму не стосуються інтересів НЗ, проте стоять на забезпеченні публічних інтересів. Отже, по-перше, у початковій школі (з 1 по 6 класи) учні не мають уніформи і можуть одягатися вільно, однак їм видаються однакові головні убори – жовті шапки для літа та зими з катафотами для безпеки переходу вулиць [322]. Видається, що на державному рівні в Україні вартість ста або двоста тисяч катафотів є нижчою за вартість десятків життів школярів на рік. При цьому вартість шапок з катафотами в Україні можуть оплатити батьки, самі НЗ, територіальні громади або спонсори. По-друге, японські вчителі постійно проходять перепідготовку та підвищення кваліфікації. А тому викладачі є справжніми фахівцями і заслуговують на державну підтримку [641]. Тому крім основної зарплати, що залежить від кваліфікації та стажу роботи і є приблизно однаковою для початкової школи та університету, кілька разів на рік отримують премії, розмір яких сукупно може доходити до половини річного доходу. Вчителі, що орендують дорогу квартиру або мають великий дім, отримують 10 % компенсацію, а вчителям з районів із високою вартістю життя виплачується компенсація. Проте найбільш важливим, на нашу думку, є виплата вчителям, що мають сім’ю, щомісячної допомоги у сумі 15 тисяч йєн (приблизно $ 190); якщо вчитель при цьому має 1-2 дітей, то додатково отримує ще 4,5 тисячі йєн (приблизно $ 57) за кожного; якщо дітей більше двох – то за третього і наступних вчитель ще отримує по 1 тис. йєн (приблизно $ 12,6). Вчитель, який не перебуває у шлюбі, проте виховує дитину, отримує 10 тис. йєн (приблизно $ 126) щомісячної допомоги [511]. Отже, тут наведено приклад, в якому держава шляхом впливу на приватні інтереси досягає свого публічного інтересу. Вважаємо таке регулювання приватних інтересів у сім’ї і публічних інтересів у сфері освіти розумним та ефективним. Підтримуються не просто особи, які не працюють, однак народжують багато дітей із сумнівними генами, як це є в Україні, а підтримується еліта народу – вчителі – носії культури, науки та генетичної пам’яті нації. І при цьому підтримується інститут сім’ї як справжнього осередку суспільства. Вчитель, який має сім’ю, навіть не маючи дітей, отримує допомогу у 1,5 рази більшу, ніж вчитель, що виховує дитину поза шлюбом. І при цьому японське суспільство та держава не бояться звинувачень у відсутності політкоректності стосовно несімейних вчителів, матерів - одиначок, гомосексуалістів тощо. Гадаємо, такий висновок є в японському дусі прорахованим і обґрунтованим з точки зору багатьох наук про людину, які свідчать про більшу ефективність виховання та навчання дітей людьми, що мають родину та власних дітей. Вважаємо за необхідне використовувати японський досвід при вдосконаленні українського законодавства про соціальне забезпечення.
Адміністративне законодавство і практика його застосування у КНР пішли шляхом підтримки НЗ, які надають найбільш якісні послуги і посідають високі місця у світовому рейтингу ВНЗ. Так, у реформуванні у КНР не просто утворюються нові ВНЗ, але проходять і інші процеси. Так, після початку з 1993 року названої у попередньому підрозділі реформи з метою утворення 100 провідних ВНЗ світового рівня у КНР 708 ВНЗ було реорганізовано у 302 багатопрофільних універсальних ВНЗ. Злиття ВНЗ сприяло оптимізації та раціоналізації у розстановці педагогічних ресурсів, підвищенню якості викладання та рівня навчального процесу. Було утворено спеціальний державний фонд підтримки більш ніж 30 ВНЗ, що належали до числа передових ВНЗ світу [360]. Як бачимо, у КНР уже давно і поступово відбуваються ті процеси, які у попередніх розділах нами пропонувалося пройти Україні та її ВНЗ. Об’єднання значної кількості невеликих ВНЗ у великі освітні комплекси у КНР призвело до входження 30 таких освітніх комплексів до еліти ВНЗ світу. І утворений спеціальний фонд має за мету надавати фінансову підтримку не усім ВНЗ КНР, а лише тим, які ввійшли до світової еліти. І тут, на нашу думку, немає ніякої дискримінації. Якщо ВНЗ хоче отримувати додаткові фінансові ресурси з цього фонду, то він за показниками своєї роботи повинен увійти до еліти світових ВНЗ.
Крім фінансового стимулювання ВНЗ до поліпшення показників своєї роботи у КНР поширюється досвід європейських країн стосовно утворення технопарків. Серед наукових напрямів, у яких вони утворюються, владою КНР було визначено інформаційні технології, технології нових матеріалів, електроніка, біотехнології. Зараз у КНР працює більш ніж 20 технопарків, розташованих у передмістях великих промислових міст, які концентрують науково-дослідні, конструкторські інститути, дослідні виробництва, лабораторії, випробувальні полігони. КНР активно залучає іноземних фахівців і викладачів до університетів і технопарків [521]. Тобто на відміну від Японії КНР є країною, відкритою для іноземних фахівців (У КНР діє велика кількість програм, спрямованих на залучення до викладання провідних фахівців. Тільки програмою «Чєюнь Конґ», заснованою у 1998 році Міністерством освіти і Фондом Лі Кашина, надаються ґранти у розмірі до 1 млн. юанів ($ 120 тисяч) для залучення до китайських ВНЗ провідних учених, викладачів і запрошених професорів, які працюють у КНР 3-4 місяці на рік. В рамках цієї програми вдалося залучити із-за кордону більш ніж тисячу викладачів. На сьогодні Міністерство освіти КНР щорічно відбирає 200 вчених і 60 інноваційних колективів [567]). За програмою «Сто талантів» із залучення вчених у віці до 45 років, якою передбачається виділення протягом трьох років близько $ 240 тисяч на кожного, у т.ч. на підтримку досліджень, субсидування житла і високої зарплати. До 2004 року у межах цієї програми допомогу отримали 899 осіб, із яких 392 мали іноземні наукові ступені, а 778 – досвід роботи за кордоном. Також посольства і консульства КНР в інших країнах активно «вербують» талановитих випускників зарубіжних університетів; у китайських містах організовано «сервісні центри» для сприяння репатріантам; утворюються докторантські центри, які спрямовують дослідників-репатріантів до китайських ВНЗ необхідних профілів [642, p. 26]. І не в останню чергу завдяки таким заходам група китайських ВНЗ вийшла на перші місця у світі. Наведений китайський досвід може бути корисним для України. Активно підтримуватися повинні не всі НЗ, більшість із яких себе ніяк не проявила, а саме НЗ, які потрапили до офіційних міжнародних рейтингів найкращих НЗ. Так само ефективним виглядає залучення до викладання за посередництва коштів як НЗ і держави, так і різних недержавних фондів провідних вчених. При цьому гуманітаріїв в Україні вистачає, а вчених з окремих інноваційних напрямів природничих і технічних наук, комп’ютерних та інших технологій можна запрошувати.
Досвід Південної Кореї вказує на велику роль сфери освіти у суспільстві. Призначення директорів корейських шкіл хоча і за поданням Міністерства освіти, проте особисто президентом робить їх багато у чому незалежними від державних чиновників місцевого управління і навіть міністрів, оскільки зняти директора школи з посади може також тільки президент країни. Можна визнати це кроком до автономії НЗ довузівського рівня [519]. А завдяки достатньому державному фінансуванню сфери освіти плата за навчання у корейських ВНЗ відносно невисока (від $ 1500 до $ 4500 на рік). При цьому у престижних державних ВНЗ, що входять до еліти НЗ країни, плата за навчання є приблизно удвічі меншою за плату у провінційних приватних ВНЗ. Причиною цьому також є достатнє фінансове забезпечення за рахунок надання державних дотацій провідним ВНЗ, які з високою оцінкою пройшли атестацію. Через це американська ідея відносно того, що освіта є товаром, а тому чим є кращою, тим більше за неї потрібно вимагати грошей, у Південній Кореї як і в інших країнах Далекого Сходу та Південно-Східної Азії не отримала поширення [274]. Якісне державне фінансування сфери освіти частково визначає ще одну особливість у Південній Кореї. Особливість полягає у високому статусі педагогів та значній як для цієї країни і високій як для більшості країн світу заробітній платі. Заробітна плата молодого асистента після сплати податків становить 2,5 млн. вон ($ 2500) і є у 1,5 рази вищою від середньокорейської. З роками його зарплата зростає у 2-3 рази. Південнокорейський професор має щорічну п’ятимісячну відпустку і навантаження не більше 10 лекційних годин на тиждень (більшість корейців має щорічну відпустку, що не перевищує тижня і зайнятість на роботі 9-10 годин на добу). Дослідження громадської думки свідчать, що професор – одна із найбільш престижних професій у країні, яка за престижністю серйозно випереджає професії лікарів, бізнесменів і телевізійних зірок [274].
Правове регулювання освітньої системи Сінгапуру визначається розподілом учнів на потоки відповідно до їх здібностей; навчанням на кількох мовах; посиленим вивченням англійської мови, природничих наук і математики; наявністю розвиненої технічної освіти; незалежністю та автономією шкіл; ефективністю системи стимулювання викладачів; широким використанням інформаційних технологій; наявністю програм освіти для обдарованих дітей; застосуванням сильної програми фінансування; ефективністю інтеграції освітньої політики та економічного розвитку; акцентуванням на необхідності освіти протягом життя; розробкою програм підготовки і перекваліфікації працівників; ретельним дослідженням і запозиченням найкращих рис регулювання сфери освіти у європейських та американських країнах; якісним плануванням та відмінним керівництвом на різних рівнях [506]. Правове забезпечення Україною досягнення хоча б частини із цих позитивних елементів дозволить вітчизняним НЗ вийти на якісно новий рівень надання освітніх та інших послуг.
Висновки до розділу 4
На основі викладеного у четвертому розділі роботи необхідно зробити наступні висновки, пов’язані із пошуком норм зарубіжного законодавства та правил їх застосування, які можуть бути використані вітчизняним законодавцем, державними органами та НЗ:
1. Позитивною практикою у діяльності НЗ європейських країн є контроль за нею як державних органів, так і місцевих територіальних громад і підприємств та корпорацій - роботодавців. Заслуговує на використання в Україні німецький досвід із залучення школярів до системи професійної освіти об’єднаннями роботодавців (торгово-промисловими і ремісничими палатами) та законодавчого закріплення рамкових вимог до обов’язкових і спеціальних дисциплін;
2. Відзначено ефективність існування у європейських країнах не лише університетської автономії, а й автономії факультетів, які поряд із НЗ мають статус юридичної особи. Компетенція університету охоплює корпус питань, що становить загальний спільний інтерес для факультетів, а викладацький персонал університету бере участь у вирішенні будь-яких питань, що є ключовим для боротьби із автократією та комерціалізацією. Така ситуація доводить помилковість виключення зі складу суб’єктів господарювання відокремлених підрозділів, а також пункту 3 частини другої статті 55 та статті 138 із ГК України;
3. Підтверджено висновки про рекомендаційний характер норм Болонської декларації, які не містять положень про скасування усіх існуючих ОКР та залишення ОКР «бакалавр» і «магістр» та вченого звання «доктор філософії», а навпаки рекомендується поважати відмінності в культурі, мові, національних освітніх системах, а також автономію університетів, Болонська декларація не виключає збереження національної самобутності в освітній сфері. Наведено приклад Великої Британії, де наявні 5 ОКР першого циклу навчання і 1 ОКР другого циклу навчання – «магістр». Зроблено висновок про доцільність дотримати традиції і залишити наукові ступені «кандидат наук» і «доктор наук». Тим більше, що наявність двох видів наукових ступенів стимулюватиме найбільш підготовлених із кандидатів наук готувати нову – докторську дисертацію;
Показано, що у європейських країнах релігійна освіта не заборонена. Але й людина без релігійної освіти має однакові права із людиною з релігійною освітою. Це є однією з фундаментальних засад ліберального суспільства. Завдяки цим засадам у багатьох розвинених європейських країнах держава фінансує надання релігійної освіти та діяльність релігійних НЗ. Проте зроблено висновок про шкідливість запровадження положень європейського лібералізму в українських сучасних умовах, рівно як і шкідливість безконтрольної діяльності релігійних НЗ в Україні. Вказано на необхідність постійного державного контролю за діяльністю усіх маловідомих і нетрадиційних культів та релігійних течій, рівно як і за їх НЗ.
На прикладі законодавства Іспанії, Великої Британії, Франції, ФРН показано, що у європейських країнах держава частково фінансує надання послуг релігійними НЗ, однак робить це за умови дотримання певних правил – укладання угоди та виконання завдань держави, перед якою в особі міністерств освіти звітують такі НЗ. На прикладі Королівства Бельгія показано, що державою фінансуються лише НЗ світових релігій, які діють у країні, які «перевірені» століттями.
Історія наводить підтвердження укріплення та об’єднання держави навколо єдиної релігії та церкви і зворотні приклади. Історично склалося, що основною релігією в Україні було і залишається православ’я. Переважна більшість населення України симпатизує цьому напряму у християнстві. І тому запропоновано за необхідне з метою консолідації суспільства у більшій мірі серед релігійних НЗ підтримувати саме православні НЗ.
У значній кількості європейських країн ліцензія НЗ не потрібна. Але якщо за законодавством України ця діяльність ліцензована, то необхідно прийняти більш жорстке законодавство, спрямоване на заборону релігійним НЗ, які не отримали ліцензію (якраз у більшості сектантські та місіонерські організації), надавати послуги у сфері освіти;
5. Вказано на ефективність взаємодії роботодавців та НЗ ПТО РФ та виявлено позитивний казахстанський досвід посилення практичної складової у навчальному процесі а також підвищення ефективності взаємодії роботодавців і НЗ, який є важливим та гідним запозичення в Україні:
24 жовтня 2011 року до Закону Республіки Казахстан «Про освіту» було додано статтю 45-1 «Соціальне партнерство в галузі професійної освіти», пунктом 2 якої визначено основні напрями взаємодії партнерів в галузі професійної освіти:
- участь роботодавців у розробці державних загальнообов’язкових стандартів освіти, типових навчальних планів і програм;
- організація професійної практики учнів з використанням технологічної бази підприємств, стажувань викладачів спеціальних дисциплін і спеціалістів;
- розвиток взаємодії сторін з питань підготовки спеціалістів і сприяння їх працевлаштуванню;
- залучення до процесу навчання спеціалістів, що мають досвід професійної діяльності у відповідних галузях економіки;
- участь в організації контролю якості професійної освіти й оцінці професійної підготовленості випускників;
- залучення фінансових коштів роботодавців на розвиток організацій освіти.
Вказано на доцільність запровадження ліцензування діяльності суб’єктів, що реалізують духовні освітні програми, а також міжнародних та іноземних суб’єктів, як це передбачено пунктами 4 і 5 статті 23 «Ліцензування діяльності у сфері освіти» Закону Республіки Казахстан. Такі зобов’язання кореспондують із висновками відносно правового регулювання надання послуг з отримання релігійної освіти у європейських країнах;
6. Позитивним видається досвід Республіки Узбекистан щодо обмеження строку трудового контракту працівників професорсько-викладацького складу ВНЗ п’ятьма роками. З одного боку, це достатній строк для викладача щоб проявити свої професійні здібності та досягти запланованого результату, а також – підшукати нове місце роботи у випадку наявності сумнівів стосовно продовження контракту. А для ВНЗ зручність полягає у тому, що не потрібно доводити некомпетентність та збирати докази порушень викладачів, а просто після спливу п’ятирічного контракту не укладати новий. Такі позиції трудового законодавства доцільно запровадити і в Україні;
7. Особливістю законодавства Республіки Білорусь є наявність Кодексу Республіки Білорусь про освіту. Кодекс спирається на вже наявні закони і спрямовується на комплексне і системне регулювання суспільних відносин у сфері освіти; складається із загальної та особливої частин, які містять у собі 17 розділів, 63 глави і 295 статей. Серед норм, достойних для запровадження аналогічних в українське законодавство цікавість становлять наступні: статті 46 «Надання кредиту на пільгових умовах для оплати першої вищої освіти», 47 «Транспортне забезпечення» і 48 «Підтримка випускників»; стаття 51 «Вимоги, що приділяються до педагогічних працівників»; статті глави 7 «Виникнення, зміна і припинення освітніх відносин», якими визначаються особливості укладання та істотні умови 18 договорів у сфері освіти; статті 83 «Розподіл випускників», 84 «Направлення на роботу випускників», 85 «Перерозподіл випускників», 86 «Наступне направлення на роботу випускників», 87 «Надання випускникам права на самостійне працевлаштування», 88 «Відшкодування до республіканського та/або місцевого бюджетів коштів, витрачених державою на підготовку наукового працівника вищої кваліфікації, спеціаліста, робочого, службовця»; норми глави 11 «Управління у сфері освіти», якими визначено компетенцію різних державних та місцевих органів у сфері освіти та ін.;
8. На основі пункту 7 статті 36 «Приватна освіта» Закону Республіки Молдова «Про освіту», яким визначено мінімальний розмір статутного капіталу для приватних НЗ з розбивкою: 1) 1 млн. леїв – для вищих університетських і середніх спеціальних НЗ; 2) 500 тис. леїв – для середніх НЗ; 3) 300 тис. леїв – для начальних, дошкільних та інших НЗ, – вказано на необхідність поряд із іншими ліцензійними умовами передбачити мінімальний розмір статутного фонду українських недержавних НЗ. Критеріями до його розміру крім виду НЗ запропоновано визначити перелік спеціальностей та кількість учнів, студентів, аспірантів і т.п.
Також з огляду на пункт 23 статті 36 «Приватна освіта» Закону Республіки Молдова «Про освіту», яким громадянам надано право на зайняття дозволеною індивідуальною викладацькою діяльністю (репетиторством) вказано на повну відсутність у правовому полі України цілої категорії суб’єктів у сфері надання освітніх послуг – репетиторів. Їх необхідно включити до правового поля України;
9. Позитивом в управлінні діяльністю НЗ у США є наявність освітніх кодексів, які систематизують регулювання відносин в освіті та інкорпорують у собі різні за предметом регулювання норми. На прикладі управлінських відносин НЗ США підтверджено попередній висновок про пріоритет керівника - господарника чи керівника - підприємця над керівником - вченим або керівником - викладачем. Вказано на можливість запровадження в Україні аналогічного американському різнорівневого недержавного фінансування НЗ США, які через це мають дійсну незалежність та університетську автономію. В якості позитивного досвіду можна назвати аналогічну російській тісну співпрацю комерційних структур США із НЗ;
10. Аргументовано необхідність запровадження японського досвіду у регулюванні відносин у сфері освіти. По-перше, зроблено пропозицію запровадити адміністративний примус в частині забезпечення українських школярів головними уборами – шапками для літа та зими з катафотами для безпеки переходу вулиць. По-друге, наведено приклад впливу держави на приватні інтереси шляхом додаткової фінансової підтримки викладачів, які мають дітей та/або перебувають у шлюбі. Японським позитивом є підтримка не просто осіб, які мають дітей, а осіб, що є інтелектуальною елітою нації – викладачів, а також підтримка інституту сім’ї як справжнього осередку суспільства, оскільки японський викладач, який має сім’ю, навіть не маючи дітей, отримує допомогу у 1,5 рази більшу, ніж викладач, що виховує дитину поза шлюбом. Вважаємо, що таким чином Японія на відміну від європейських держав та США відкрито бореться із несімейними вчителями, матерями і батьками - одинаками, сексуальними меншинами тощо;
11. Визнано позитивним досвідом проведення КНР реформи, спрямованої на підвищення рівня своїх НЗ та якості послуг, що ними надаються, та вихід у ХХІ столітті 100 найбільш впливових ВНЗ КНР на провідні місця у світі. Пропозиції, зроблені у розділі 2 для України, на сьогодні вже реалізуються у КНР – 708 ВНЗ було реорганізовано у 302 багатопрофільних універсальних ВНЗ. Було утворено спеціальний державний фонд, ресурси з якого витрачаються для підтримки тільки ВНЗ, що ввійшли до числа передових ВНЗ світу.
Запозичити можна китайський досвід із утворення технопарків, а також запровадження програм, спрямованих на залучення до викладання провідних фахівців з інших країн. В українських реаліях вважаємо за необхідне залучати фахівців із природничих та технічних наук;
12. Наявність у сфері освіти Південної Кореї публічних інтересів високого рівня підтверджується призначенням директорів шкіл хоча і за поданням Міністерства освіти, проте особисто президентом країни. Призначення президентом робить директора багато у чому незалежним від державних чиновників місцевого управління і навіть міністрів, оскільки зняти директора школи з посади може також тільки президент країни. Можна визнати це кроком до автономії НЗ довузівського рівня.
Позитивною особливістю правового регулювання відносин у сфері освіти є забезпечення невисокої плати за навчання у провідних ВНЗ за рахунок високого рівня фінансового забезпечення шляхом надання державних дотацій провідним ВНЗ, які з високою оцінкою пройшли атестацію. Через це американська ідея відносно того, що освіта є товаром, а тому чим є кращою, тим більше за неї потрібно вимагати грошей, у Південній Кореї як і в інших країнах Далекого Сходу чи Південно-Східної Азії не отримала поширення;
13. Позитивними особливостями правового регулювання освітньої сфери Сінгапуру є розподіл учнів на потоки відповідно до їх здібностей; навчання кількома мовами; посилене вивчення англійської мови, природничих наук і математики; наявність і підтримка розвиненої технічної освіти; незалежність та автономія шкіл; ефективність системи стимулювання викладачів; широке використання інформаційних технологій. Сінгапур є першою країною у світі, в якій кожного школяра забезпечено персональним комп’ютером з виходом у мережу Інтернет; наявність програм освіти для обдарованих дітей; застосування сильної програми фінансування; ефективність інтеграції освітньої політики та економічного розвитку; розробка програм підготовки і перекваліфікації працівників; ретельне дослідження і запозичення найкращих рис регулювання сфери освіти у європейських та американських країнах; якісне планування та відмінне керівництво на різних рівнях. Завдяки цим рисам Сінгапур забезпечив власних громадян якісними освітніми послугами і намагається стати глобальним освітнім епіцентром, для чого урядом вкладено мільйони доларів США в утворення міцної освітньої мережі в регіоні Південно-Східної Азії. Уряд розраховує у 2012 році залучити не менше 150 тисяч іноземних студентів, які орієнтовно дадуть не менш ніж $ 2,2 млрд. прибутку, і тим самим забезпечать зростання ВВП Сінгапуру не менш ніж на 5 %. Запозичення хоча б частини із наведених позитивних особливостей правового регулювання сфери освіти Сінгапуру сприятиме значному підйому ефективності надання послуг у сфері освіти України.
Основні результати, отримані у розділі, було опубліковано у наступних виданнях:
1. Деревянко Б.В. Питання правового регулювання діяльності закладів релігійної освіти у європейських країнах / Б.В. Деревянко // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2012. — № 11 (листопад). [123];
2. Деревянко Б.В. Освітнє законодавство держав - учасниць СНД: можливість запозичення Україною / Б.В. Деревянко // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. — 2012. — № 4 (51). [118];
3. Деревянко Б. В. Щодо визначення напрямів розвитку законодавства про об’єднання підприємств в Україні / Б. В. Деревянко // Гармонизация законодательства Украины и международная интеграция: внешнеэкономический аспект : сб. науч. тр. / Ин-т экономико-правовых исследований НАН Украины ; редкол.: Мамутов В. К. (отв. ред.) [и др.]. — Донецк : Юго-Восток, Лтд, 2006. — С. 95—105. [139];
Деревянко Б. В. Питання забезпечення економічного суверенітету вітчизняних суб’єктів господарювання у сфері надання освітніх послуг / Б. В. Деревянко // Экономико-правовые исследования в ХХІ веке: правовое обеспечение экономического суверенитета Украины в условиях углубления международной интеграции : матер. шестой межд. науч.-практ. интернет-конф. (г. Донецк, 21-30 сентября 2010 года) / науч. ред. В. К. Мамутов; НАН Украины, Ин-т экономико-правовых исследований. — Донецк : Ноулидж (донецкое отделение), 2010. — С. 83—86. [119];
5. Деревянко Б. В. Щодо вдосконалення системи навчальних закладів Донецького регіону на основі зарубіжного досвіду / Б. В. Деревянко // Город, регион, государство : экономико-правовые проблемы хозяйствования : материалы VIII Междунар. науч.-практ. конф. / [НАН Украины. Ин-т экономико-правовых исследований ; редкол.: Богачев С. В. (отв. ред. и др.)]. — Донецк : Ноулидж (донецкое отделение), 2011. — С. 66—68. [136];
6. Деревянко Б. В. Питання захисту прав громадян та інтересів України у зв’язку з приходом на ринок освітніх послуг іноземних організацій / Б. В. Деревянко // Наукові читання, присвячені пам’яті В.М. Корецького : зб. наук. праць / Київський ун-т права НАН України; [редкол.: Шемшученко Ю. С., Бошицький Ю. Л., Чернецька О. В. та ін.]. — К.: Вид-во Європейського ун-ту, 2012. — С. 175—178. [121].
1 Як бачимо, майновий критерій тут прямо не називається, проте можна бути певними – застосовується і в німецьких і в інших європейських школах.
1 Стосовно суб’єктивізму можна віднести ситуацію, коли рейтинги на перші місця ставлять найбільш відомі НЗ незалежно від їх успіхів та успіхів їх випускників. Проте об’єктивний критерій – працевлаштування випускників вказує, що у Великій Британії Довідник кращих університетів газети Times (The Times Gjjd Unsversity Guide), який розглядає успішне працевлаштування як один із параметрів ранжирування, свідчить, що випускники кращих за рейтингами університетів (наприклад, Оксфорд, Кембридж, Лондонська школа економіки) отримують кращі місця роботи після закінчення. Але оскільки кращі в рейтингах НЗ – це, як правило, заклади високого статусу, тоді незрозуміло, який же фактор впливає на думку роботодавців, якщо такий взагалі є [216, с. 120].
1 Загальні параметри освітніх відносин у межах недержавного НЗ встановлюються по-різному. Законодавство ФРН встановлює загальну вимогу з надання приватними НЗ такого ж рівня освіти як у школах державного сектора з аналогічними цілями і програмами. При цьому приватні НЗ вільні у виборі методів освіти, навчальних програм. Приватні НЗ Великої Британії у своїй діяльності обмежені державними освітніми стандартами. Уряд Іспанії для всіх приватних шкіл, що беруть участь у системі угод, створив навчальний план, в якому закладено цілі, зміст і критерії оцінки [63, с. 77].
1 Останні дослідження свідчать, що мобільність студентів у Західній Європі ще дуже далека від бажаної – вона охоплює близько 5-10 % від загальної кількості студентів. І лише деякі країни просунулися цим шляхом далі (у Фінляндії програми академічної мобільності охоплюють 30 % студентів, а в найближчому майбутньому зможуть залучитися підтримкою 50-60 %) [580-1].
2 На сьогодні лише 13,9 % випускників першого циклу одразу знаходять роботу, тоді як 81,8 % осіб продовжують навчання на наступному циклі [580-1].
3 На недоліки Болонського процесу вказують і українські автори. Так, М. Даньшин вважає, що кредитно-модульна система організації навчального процесу призвела до стрімкої деградації вітчизняної вищої освіти, оскільки оцінка знань (частинами) не залишає у студента цілісних уявлень про відповідний предмет і, як наслідок, не сприяє отриманню системних знань – довгострокових системних, а не фрагментарних короткострокових (здав модуль і забув) [91].
1 Якщо при соціалізмі в Україні діяла одна православна церковна семінарія, то сьогодні 173 духовні НЗ (20 тисяч слухачів) різних конфесій. Християнські церкви та релігійні організації мають недільні школи при релігійних громадах, де діти навчаються релігії. У ВНЗ серед обов’язкових предметів є курс релігієзнавства [380, с. 199].
1 Наприклад, у Королівстві Бельгія, де основною є Римо-католицька церква, держава фінансує НЗ усіх релігійних течій. Православні, іудейські та англіканські культи також отримують державне фінансування. Їх НЗ також надають послуги з навчання за рахунок державних коштів. При цьому їм не заборонено діяти на основі власних правил. Зокрема, викладач дисципліни «Основи православія» повинен бути дипломованим спеціалістом у галузі православного богослов’я (мати диплом богословської установи Греції, РФ, Румунії або Паризького Свято-Сєргієвського православного богословського інституту). А особи, які не мають такого диплома, можуть його отримати шляхом проходження курсу трирічної освіти в Інституті святого Іоанна Богослова, спеціально заснованого для цієї мети кілька років тому [391, с. 87].
1 Релігійні конфлікти в Україні обумовлено наявністю великої кількості релігійних організацій і різноманітністю релігійних общин. Так, українська православна церква Московського патріархату має 35 єпархій і 10 875 общин (приблизно 68 % усіх православних християнських общин в Україні); Українська православна церква Київського патріархату має 31 єпархію і 3721 общину; Українська автокефальна православна церква має у своєму складі 12 єпархій і 1166 зареєстрованих общин. Українська греко-католицька церква має 18 єпархій і 3433; римо-католицька церква має 7 диецезій і 879 зареєстрованих парафій; найбільшою серед протестантів – Всеукраїнський союз об’єднань євангельських християн-баптистів має 3 тис. місцевих общин. В Україні зареєстровано 240 єврейських організацій; 104 общини хасидського руху «Хабад-любавич» і 45 общин прогресивного (реформованого) іудаїзму; 457 мусульманських общин; а також нетрадиційні релігійні рухи – 29 общин Товариства свідомості Крішни і 47 буддійських общин [581, с. 97-98].
1 Відповідно до десятої поправки до конституції США, федеральний уряд не має права встановлювати загальнонаціональну систему освіти, визначати політику та навчальні програми для шкіл, коледжів та університетів. Рішення за вищезазначеними питаннями приймається на рівні штату або округу [11, с. 6].
1 У науковій літературі вказується, що у США державна підтримка університетів складає лише 30 % від їхніх витрат. Усе інше університети, маючи повну фінансову самостійність та працюючи на комерційних засадах, заробляють самостійно, але, як зазначає Я. Пелікан, приватний університет – це переважно американський феномен [386, с. 7]. Тобто це скоріше, виключення, аніж правило і в інших країнах досягти цього достатньо складно через значну кількість причин, окремі з яких будуть вказані нижче.
1 у даному випадку під асоціацією мається на увазі не організаційно-правова форма об’єднань підприємств, як в українському законодавстві, а об’єднання громадян чи корпорацій (підприємств).
1 Слід висловити сумніви відносно японців, оскільки на сьогодні Японію заслужено можна вважати країною, що виходить на рівень «освітнього суспільства», в якому освіта є масовою і відповідає достатньо високим стандартам. Більш ніж 1/3 дітей дошкільного віку виховується в яслах, а 64 % відвідують дитячі садки. 97 % учнів закінчують 12-тирічну школу, і з них 90 % стають студентами університетів та коледжів [495, с.89; 192, с. 2]. І переважна більшість японців прагне знову вступити до ВНЗ, щоб отримати другу чи третю спеціальність [640].
1 студент з іншої країни, що навчається за власний рахунок, сплачує за навчання утричі більше, ніж громадянин Сінгапуру. У випадку його зобов’язання пропрацювати у компаніях Сінгапуру три роки – плата буде вище в 1,5 рази у порівнянні з громадянами Сінгапуру. У середньому річна плата для титульних громадян складає 20 тис. доларів США. Проте 80 % цієї суми сплачує держава. Таким чином здійснюється підтримка інновацій за рахунок створення нових знань, створення умов і забезпечення доступу до глобальних джерел знань та використання цих знань виходячи із місцевих умов, а також внеску освіти у формування людського капіталу шляхом підготовки висококваліфікованої робочої сили – вчених, спеціалістів, керівників, вчителів тощо [565, с. 6].
Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання надання послуг у ссфері освіти