ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВЫРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

ОГЛАВЛЕНИЕ

стр.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………………….3

1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД………………………………………………………………………………...13

1.1 Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (в контексте Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ)……...13

1.2 История развития нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд…………………………………………………………....35

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВЫРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД………………………………………………………………………………………………56

2.1 Проблемы законодательного закрепления договорных отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства)………………………………………………………………………………….56

2.2 Анализ текущей практики применения законодательства в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (с учетом последних изменений)…………………71

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..…………………..89

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………………………...94

ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………………………..106

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Рынок государственных закупок является одним из важных элементов социально - экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру1.

Государственные закупки - это не только процесс заказа, но и инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций: защиты; продовольственной безопасности; энергетической безопасности; социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура); охрана и сохранение природных ресурсов.

В социально - ориентированной экономике государственные закупки – это еще и один из мощных и эффективных инструментов государственной политики в решении таких важнейших задач как: обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.

В период с 2008 по 2012 гг. возникла необходимость реформирования системы госзакупок, что было поручено Федеральному Собранию еще в ноябре 2010 года. Президент РФ Д. Медведев в свое время уже указывал на низкую эффективность законодательства в сфере госзаказа при стремительном росте «утечки» бюджетных денег при осуществлении поставок для государственных и муниципальных нужд (не менее 1 триллиона рублей)2. Зафиксированы хищения в крупных заказах, но борется с ними, по мнению экспертов, неохотно. Факты безалаберности в сфере закупок подтверждается также статистическими данными, которые были получены летом 2013 года в результате расследования Счетной палаты России3. Согласно показателям более 70% крупных государственных контрактов, заключенных за полтора года - с середины 2011 до конца 2012 г. - на общую сумму 1,5 триллиона рублей, были заключены с нарушением закона о защите конкуренции и других законов4. Это не единственная констатация факта проблемы, которая подвергла многих людей в шок. Президент РФ В. Путин на заседании Государственного Совета в Москве, 4.10.2013 г. в очередной раз остро обозначил вопрос о коррупции в сфере государственных закупок. Результаты проверок 10 тысяч закупок выявили нарушения в 60 % случаев на 130 миллиардов рублей. Данная проверка была проведена по оценке закупок 2012 года, а всего в ревизионном году зарегистрировано, по подсчетам контрольного управления его администрации, 3,4 миллиона государственных и муниципальных заказов от российских органов власти. Опять же, если обратиться к мнению независимых от властей экспертов проекта «РосПил»5, то они считают приведенные В. В. Путиным данные заниженными6.

Анализ статистических данных, позволяет резюмировать: при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд прокурорами в 2010 г. выявлено более 32 тыс. нарушений закона, внесено 6,8 тыс. представлений, принесено свыше 1 тыс. протестов на незаконные правовые акты, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено около 10 тыс. виновных лиц. Правоохранительными органами РФ в 2010 г. было зарегистрировано свыше 600 сообщений о преступных посягательствах в сфере государственного (муниципального) заказа, возбуждено 327 уголовных дел7. Причинами всех этих нарушений являются: коррупционная составляющая; неисполнение обязанностей положений Федерального Закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»8; не соблюдение государственными и муниципальными заказчиками норм законодательства при оформлении документации; картельные сговоры участников; мошенничество; злоупотребление служебными полномочиями; халатность; использование при участии в госзаказах фирм-однодневок9.

Если исходить из анализа приведенной выше статистики, то можно предположить, что необходимость введения нового Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»10 была определена, прежде всего, пожеланием законодателя максимально открыть систему государственных закупок. Дело в том, что торги на начальном этапе абсолютно непрозрачны. К примеру, при рассмотрении заявки имеется возможность дать «отвод» любому претенденту и без объяснения причин устранять неугодных претендентов от участия в торгах, отклоняя их заявки. В этих случаях победу одерживают заранее определенные фирмы11. И такая ситуация вполне типична12. В связи с этим 1 января 2014 года на смену Закону № 94-ФЗ пришел Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (за исключением положений, для которых статьей 114 Закона № 44-ФЗ установлены иные сроки вступления их в силу). Данный факт свидетельствует о том, что появившиеся в новом Законе № 44-ФЗ положения, дают основания для дискуссий по поводу практики его применения, а также проблем, возникающих в момент реализации полномочий Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС РФ) как контролирующего органа, так и с точки зрения деятельности участников, осуществляющих поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - госзакупки). Сравнивать Законы в контексте «лучше» - «хуже» нецелесообразно, так как Закон № 94-ФЗ регулировал исключительно процесс проведения торгов, а Закон № 44-ФЗ включает целое направление, в котором есть такие элементы как: планирование вплоть до этапа оценки эффективности госзакупок13. Законодателем были проанализированы положения Закона № 94-ФЗ. В ходе разработки Закона № 44-ФЗ сделаны соответствующие поправки, которые мы видим в тексте Закона № 94-ФЗ. Так, например, в качестве способа получения информации о поданных заявках, о количестве участников и т. д. Закон № 94-ФЗ использовал всероссийский официальный сайт14. Однако на официальном портале госзакупок не было четких инструкций, как лучше поступить в спорной ситуации, законодатель принял решение об использовании Единой информационной системы, включающей и сайт, и иные необходимые заказчику сервисы: аналитика, статистика, справочные материалы15. Также законодатель, пытаясь оградить данную сферу от коррупционных действий, вводит в Закон № 44-ФЗ новую контролирующую должность – контрактного управляющего. Профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9)16. Это дает основание считать, что у заказчиков формируется новый вид хозяйственной деятельности – закупочная17. Кроме того, значительная часть основных положений Закона № 94-ФЗ сохраняется в новой системе в той или иной форме (в частности, почти не изменятся существующие способы проведения госзакупок)18.

Закон № 44-ФЗ призван сделать сферу поставок товаров для государственных и муниципальных нужд максимально прозрачной, дабы пресекать факты коррупции. Так 31 октября 2013 г. интернет-сайт TORG94 опубликовал новое интервью президента В. Путина о госзакупках. В данном обращении он констатирует факт легкого снижения коррупционной составляющей, что подтверждается статистическими данными, приведенными им же: по итогам первых 6 месяцев 2013 года, число коррупционных преступлений составило 29,5 тысяч против 34,05 за аналогичный период прошлого года. В. Путин также отмечает первостепенность открытости системы госзакупок и о том, что в последнее время был принят ряд мер антикоррупционного характера. Так, расширен список лиц, обязанных отчитываться о доходах и имуществе, высокопоставленным чиновникам запрещено владеть недвижимостью и счетами за рубежом, изменены правила проведения госзакупок19.

Так же стоит отметить тот факт, что на данный момент готовится ряд изменений в положения Закона № 44-ФЗ. Они будут затрагивать такие аспекты как: расширение случаев закупок у единственного поставщика; сокращение количества случаев, когда привлечение внешних экспертов, экспертных организаций будет являться обязательным; исключение необходимости составления отдельных отчетов при осуществлении закупок у единственного поставщика; уточнение требований к содержанию котировочной заявке; изменение положений по антидемпинговым мерам при закупке лекарственных препаратов и другие20.

В преамбуле Закона № 44-ФЗ, как уже отмечалось ранее, делается акцент на регулирование отношений, обеспечивших государственные и муниципальные нужды именно в целях повышения эффективности, результативности их осуществления, обеспечения гласности и прозрачности процесса предотвращения коррупции и других злоупотреблений, чего в Законе № 94-ФЗ не было.

Степень разработанности темы. Полагаем, что данная тема является актуальной и разработана не в полной мере. Несмотря на значительное количество работ, связанных с проблемами госзакупок авторами разрабатывались конкретные специфические аспекты проблемы. Так, например В. Авдеев21 изучал соотношение Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, А. А. Храмкин22 изучал институт регламентированных закупок, Д. Ю. Данилов и О. С. Опёнышев23 освещали статистические вопросы с точки зрения прокурорского надзора, И. В. Ершова24 анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с размещением государственного заказа, М. В. Охтырская25 анализировала проблемы изменения законодательства, связанные с осуществлением контрольных функций и размещением государственного заказа, Н. А. Курбатова26 обозревала изменения законодательства в сфере госзакупок, А. Сухаренко27 обозревал состояние коррупции в сфере госзакупок и существующих законодательных мер по ее минимизации, Р. Б. Куличев28 провел подробный анализ регулируемых Законом № 44-ФЗ правоотношений в сравнении с Законом № 94-ФЗ, в том числе их сходств и различий, В. И. Гладких и В. Г. Старовойтов29 изучали возможные злоупотребления при осуществлении государственных закупок, Л. В. Андреева30 рассматривала основные положения создаваемой контрактной системы: понятия контрактной системы, государственного и муниципального заказчика и другие, а также определяла источники правового регулирования контрактной системы, К. Косарев31 разбирался с проблемными вопросами «нового» Закона № 44-ФЗ, К. В. Симоновский32 рассматривал нововведения Закона № 44-ФЗ, О. Киселева33 обозревала договорные отношения по поставке товара для государственных и муниципальных нужд, Д. М. Баширова34 рассматривала некоторые правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) по применению норм Закона № 94-ФЗ и их учет при вынесении арбитражными судами решений по аналогичным делам.

Вместе с тем, исследований, основанных на сравнительно-правовом анализе двух Федеральных законов, регулирующих указанные отношения, проведено недостаточно в силу незначительного периода времени действия Закона № 44-ФЗ.

Объект исследования представляет собой совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Предметом исследования являются нормы гражданского кодекса (часть 2, раздел IV «отдельные виды обязательств», § 4 «поставка товаров для государственных и муниципальных нужд»), нормы специализированных ФЗ (Закон № 94-ФЗ и № 44-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения», Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2013 года №1063 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения федеральных нужд на срок, превышающий срок действия утвержденных
лимитов бюджетных обязательств», судебная практика, научная литература и статистические данные.

Целью работы является сравнительно-правовой анализ Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ для выявления теоретических и прикладных проблем в сфере государственных закупок. Неотъемлемым логическим элементом цели работы является выработка общих предложений по совершенствованию процесса организации государственных закупок на теоретико-правовом и правоприменительном уровнях.

Для достижения данной цели предполагается решить следующие задачи:

Проанализировать договор поставки для государственных и муниципальных нужд с помощью историко-правового подхода.
Рассмотреть содержание механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд.
Проанализировать содержание Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных положений актов.
Выявить наиболее актуальные проблемы в Законах № 94-ФЗ и № 44-ФЗ в части построения Закона, решения текущих задач.
Выявить проблемы практического характера в ходе реализации ФЗ № 44.

Методологической основой исследования наряду с общенаучными (синтез, анализ) являются методы: работы с документами, исторический, контент-анализ, сравнительно-правовой, статистический, интервьюирование и опрос.

Научная новизна работы заключается в том, что в данной работе предлагается дать не только сравнительную характеристику Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ, но и проанализировать новейшую практику применения Федерального закона № 44-ФЗ.

Данная работа отличается тем, что автор исследует переходный период от одного Закона к другому (от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ). По данной проблеме монографических и диссертационных работ проведено недостаточно.

В работе предпринята попытка рассмотреть общие черты современной концепции гражданско-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, новизна которой заключается в разрешении ряда проблем, касающихся ее сущности и содержания, а также функционирования в условиях принятия «нового» Закона № 44-ФЗ.

Практическая значимость. Выводы и предложения, изложенные в работе, могут быть использованы:

Для разработки учебно-методического обеспечения по дисциплине «Гражданское право», «Корпоративное право», «Предпринимательское право».
При дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
В практической деятельности субъектов поставки товаров для государственных или муниципальных нужд35.
Результаты работы могут быть интересны студентам, курсантам, аспирантам и адъюнктам юридических ВУЗов, а также всем тем, кто интересуется проблематикой, относящейся к объекту исследования.

Структура дипломной работы обусловлена целями и задачами исследования. Данная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.

1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

1.1 Понятие и основные элементы договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд

Государственные закупки являются сложной организационной процедурой, требующей значительных материальных и кадровых ресурсов (в развитых странах количество специалистов, организующих закупочный процесс, составляет – 3 - 6 % от общего количества сотрудников государственных органов и предприятий)36.

Чтобы иметь представление о сущности договорных отношений в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в целом, для этого необходимо проанализировать данный договор с точки зрения теории гражданского права.

Гражданский кодекс Российской Федерации37 (далее ГК РФ) во 2 части, IV раздела «Отдельные виды обязательств», § 4 «Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд» определяет договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд как один из видов договора купли-продажи. Договор купли-продажи является родовым понятием по отношению к отдельным его видам, суть которых заключается в том, что одно лицо обязуется передать в собственность другого лица какое-либо имущество, а последнее обязуется принять это имущество и уплатить за него определенную денежную сумму (цену)38.

К отношениям по поставке товаров для государственных нужд применяются сначала нормы о договоре поставки товаров, затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) - общие положения о купле-продаже. Но эти отношения в приоритетном порядке перед нормами ГК РФ о договоре поставки и общими положениями о купле-продаже регулируются специальными
Законами о поставке товаров для государственных нужд (п. 2 ст. 525 ГК РФ)39.

В настоящее время сфера действия договоров поставки товаров для государственных нужд - это отношения, связанные с обеспечением потребностей Российской Федерации и ее субъектов, для обеспечения обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан.

Договор поставки товаров для нужд государства является одним из видов договоров купли-продажи. Российская Федерация выступает в качестве покупателя товаров, которые необходимы для удовлетворения государственных потребностей. Особенностью данного договора является именно то, что субъектом данных правоотношений является государство40.

Следует подчеркнуть, что российским законодательством предусмотрено особое регулирование правоотношений, которые связаны с поставками товаров для удовлетворения нужд государства. К правоотношениям по поставке товаров для нужд государства дополнительно применяются, в первую очередь, нормы договора поставки товаров, а при отсутствии соответствующих специальных норм, применяются общие положения договора о купле-продаже.

Эти правоотношения, которые приоритетны перед нормами ГК РФ и общими положениями купле-продаже, регулируются специальными Законами о поставке для нужд государства.

Сама поставка товаров для нужд государства исполняется на основе государственного контракта – договора поставки товаров для нужд государства. Государственный контракт на поставку товаров для нужд государства выступает разновидностью договора поставки и таким образом характеризуется, как консенсуальный, так как считается заключенным с момента, когда стороны достигли взаимного согласия относительно всех существенных условий договора. Также он является двусторонним и возмездным. Однако в этом договоре имеются свои существенные особенности, которые позволяют выделить его из числа простых договоров поставки. Сама процедура заключения государственного контракта очень подробно регулируется ст. 528 ГК РФ41. Данная статья применяется только в тех случаях, когда размещение заказа государства происходит без учета особенностей этой процедуры сравнительно к отдельным видам заказа государства или особым случаям.

Чтобы четче обозначить структуру и характер данного договора, необходимо определить элементы, из которых состоит договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: субъекты, содержание договорных отношений, объект договора, а также обязательные условия.

Сторонами в договоре поставки товаров для государственных нужд выступают: заказчик (органы государственной и муниципальной власти) и поставщик (как индивидуальные предприниматели, так и юридические лица).

Участники размещения заказов имеют право выступать в отношениях, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия представителей участников размещения заказа подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с гражданским законодательством, или ее нотариально заверенной копией (ч. 3 ст. 8 Закона № 94-ФЗ)42.

К основным правам и обязанностям заказчика можно отнести такие как: оплатить поставляемый товар по договору; заблаговременно предупреждать поставщика о фактах задержки платежа с указанием длительности предполагаемой задержки и ее причинах43.

Права и обязанности поставщика заключаются в следующем: обеспечить поставку продукции согласно документации в сроки, указанные в графике поставки по договору; незамедлительно в письменной форме сообщать заказчику о факте задержки, ее предположительной длительности и причинах.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения сторонами обязательств по договору они несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Споры по договору разрешаются в соответствии с законодательством РФ.

Объект договора - это материальный или нематериальный объект (товары, работы, услуги), по поводу которого складывается гражданское правоотношение, т. е. заключается контракт.

Существенными условиями по договору являются: предмет и срок.

Данные договорные отношения в сфере обеспечения нужд государства и муниципалитета направлены на удовлетворение потребностей государства. Потребности государства в свою очередь определяются исходя из:

- необходимости реализации федеральных государственных программ;

- обеспечения необходимого уровня обороноспособности;

- формирования государственных материальных резервов;

- реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее основанием поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является государственный контракт, а также разрабатываемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд, заключаемых между организациями-исполнителями заказа для государственных нужд и потребителями выпускаемых товаров (п. 1 ст. 525 ГК РФ)44.

С 1 января 2014 г. утратил силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Отношения при госзакупках теперь строятся на положениях нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Закон № 94-ФЗ регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Предметом регулирования Закона № 44-ФЗ выступают отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, начиная от их планирования до контроля за соблюдением законодательства в сфере закупок для нужд государства.

Иными словами, если Закон № 94-ФЗ ограничивался только отношениями при размещении госзаказов, то Закон № 44-ФЗ формирует комплексный подход к системе госзакупок, регулирующий всю цепочку отношений в сфере закупок, начиная от планирования и размещения заказа и заканчивая контролем и аудитом45.

При этом с 2014 года изменяется и сама законодательная база в сфере госзакупок. В силу Закона № 94-ФЗ российское законодательство о размещении заказов базируется на положениях Гражданского и Бюджетного46 кодексов РФ и состоит из самого Закона, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы и права, содержащиеся в последних из указанных нормативных документов, должны соответствовать Закону № 94-ФЗ.

То же самое предусмотрено и ст. 2 Закона № 44-ФЗ47. Но если в первом случае правом принимать нормативные акты, регулирующие отношения в сфере размещения заказов, были наделены Президент РФ и Правительство РФ, то при контрактной системе это право дополнительно закреплено за федеральными органами власти и Государственной корпорацией «Росатом». Кроме того, такую возможность в пределах своей компетенции с 1 января 2014 г. получили органы региональной и местной власти. При этом правовые акты в сфере госзакупок регионального и местного уровня должны быть приведены в соответствие нормативным актам федерального значения.

Сравнивая тексты Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, нельзя не отметить, что в Законе о контрактной системе сохранены многие положения Закона № 94-ФЗ, правда, с некоторыми изменениями.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2014 г. начали действовать не все нормы Закона о контрактной системе, а только их часть, так как для возможности применения оставшихся норм Правительству РФ нужно разработать и утвердить необходимые подзаконные акты. В частности, это касается порядка функционирования единой информационной системы закупок, формирования, утверждения и ведения планов закупок, регламента их обоснования и так далее. Эту задачу планируется решить к 1 января 2017 г., когда Закон № 44-ФЗ заработает в полную силу.

Если Закон № 94-ФЗ устанавливал индивидуальные требования к предмету контракта в зависимости от способа размещения заказов, то с 2014 года в отношении объекта закупки применяются единые требования независимо от того, в какой форме будет определяться поставщик, подрядчик или исполнитель контракта. При этом заказчик (по возможности) обязан использовать стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию в части технических и качественных характеристик объекта закупки, установленные в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством РФ о техническом регулировании.

Как уже отмечалось выше, с 1 января 2014 года к госзакупкам будет применяться комплексный подход – от планирования до контроля.

Законом № 94-ФЗ была предусмотрена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте (http://www.pravo.gov.ru) планы-графики размещения заказов. Порядок размещения и форма планов-графиков размещения заказов утверждены Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.201148.

В 2014 г. это требование сохраняется, однако уже с 1 января 2015 г. Закон № 44-ФЗ вводит процедуру долгосрочного планирования государственных и муниципальных закупок. При этом планирование закупок будет осуществляться исходя из целей закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков.

Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъектов РФ, муниципальных нужд устанавливает Правительство РФ. То же самое касается и требований к форме планов закупок и порядку размещения таких планов в единой информационной системе49.

Все планируемые закупки закодированы. Идентификационный код закупки указывается в плане закупок, плане-графике, в извещении об осуществлении закупки и в иных документах, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

С 1 января 2016 г. некоторые закупки заказчикам придется выносить на общественное обсуждение. Случаи, когда общественное обсуждение станет обязательным, должно утвердить Правительство РФ.

В Законе же № 94-ФЗ такая мера не предусматривалась, однако, в силу положений Письма Правительства РФ от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше одного миллиарда рублей»50 на практике это имеет место и сейчас.

Нужно отметить, что в отличие от Закона № 94-ФЗ Закон № 44-ФЗ не оперирует понятием «способ размещения заказа», а использует термин «конкурентные способы определения поставщиков», к которым с 1 января 2014 г. уже относятся:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- электронный аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион;

- закупка у единственного поставщика.

То есть по сравнению с Законом № 94-ФЗ формы осуществления закупок существенно дополнены: появились такие варианты, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений, закрытый конкурс с ограниченным участием, а также закрытый двухэтапный конкурс51.

Подверглись некоторым изменениям требования к заказчикам и участникам закупки.

К заказчикам Законом № 44-ФЗ отнесены государственные и муниципальные заказчики, а в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ52, и бюджетные учреждения, осуществляющие закупки.

Участником закупки может выступать любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В функционал контрактной службы входит разработка планов закупок, планов-графиков, корректировка указанных документов (в случае необходимости), подготовка документации, связанной с закупками, размещение всей требуемой информации в ЕИС, обеспечение осуществления закупок, в том числе заключение контрактов, а при необходимости – проведение консультаций, работа по претензиям и т.д.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, установлены ст. 31 Закона № 44-ФЗ53 и практически дублируют требования Закона № 94-ФЗ. Однако если Законом № 94-ФЗ требование заказчика об отсутствии сведений в реестре недобросовестных поставщиков было правом, то с 1 января это стало обязанностью.

Среди новых требований, предъявляемых Законом № 44-ФЗ к участникам закупки, можно назвать:

- правомочность участника закупки заключать контракт;

- отсутствие у участника закупки – физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера организации судимости за экономические преступления (за исключением случаев, когда такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.

Важнейшее изменение в сфере госзакупок связано с тем, что в связи с вступлением в силу нового Закона действует такая мера исполнения контракта, как приемка заказчиком поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Указанная процедура регламентируется ст. 94 Закона № 44-ФЗ, при этом она позволяет рассчитывать на более качественное исполнение контракта со стороны поставщика, подрядчика или исполнителя54.

Данный инструмент исполнения контракта в Законе № 94-ФЗ отсутствует вовсе, что сказывалось на исполнении соответствующих соглашений.

Правила изменения и расторжения контракта остались практически теми же, что и до 1 января 2014 года. Однако помимо действующих оснований расторжения контракта (по соглашению сторон, решению суда) у сторон контракта с нового года появится возможность одностороннего отказа от контракта, на что указывает п. 19 ст. 95 Закона № 44-ФЗ55. В то же время это будет возможно лишь при условии, что такое положение включено в текст договора.

В отличие от Закона № 94-ФЗ, Закон № 44-ФЗ позволяет контролировать закупки в ходе всего срока действия контракта. Для этого с 1 января 2016 г. будет введена система мониторинга закупок, позволяющая оценить степень достижения целей закупок и их обоснованность.

Мониторинг закупок – это система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Вести данные наблюдения с использованием ЕИС будут федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, его аналоги в субъектах и местные власти на местах.

Результаты мониторинга в виде ежегодного сводного аналитического отчета, содержащего выкладки об эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, будут представляться Правительству РФ и размещаться в ЕИС.

За исполнением контрактов будут следить и органы аудита, в качестве которых выступают Счетная палата России, контрольно-счетные органы регионов и муниципальных образований. Результаты аудита также будут размещаться в ЕИС.

Изменится и контроль в сфере закупок. До 1 января 2014 года контрольные функции в сфере размещения заказов входят в полномочия Федеральной антимонопольной службы, но уже с 1 января 2014 года контролерами в пределах своих полномочий выступает:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Как видим, состав органов контроля стал более широким, что дает возможность вести контроль над расходованием бюджетных денег. Помимо всего прочего Законом № 44-ФЗ вводится институт общественного контроля, на что указывает ст. 102 данного Закона56.

Контролировать закупки смогут граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц, при этом государство обязано всячески содействовать осуществлению такого контроля57.

Учитывая, что государство и бизнес представляют собой неразрывную систему взаимодействий между собой, необходимо признать, что малобарьерная, но эффективная система госзакупок повышает возможности государства в регулировании бизнеса, создавая такие формы воздействия системы государственных заказов на экономику, которые наряду со стимулирующим, дают и синергетический эффект развития экономики. Именно поэтому ситуация в сфере госзакупок служит индикатором состояния общественного управления и зрелости правового государства. И речь, здесь идет, по сути, не только о хозяйственных вопросах и формировании и исполнении правильных заказов, а также о чистоте и прозрачности всей государственной экономической системы. Эффективность национальных экономик определяется, в существенной мере, не только соотношением долей государственной и частной форм собственности, но и, в первую очередь, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами, в том числе, и конкуренцией за выполнение государственного заказа. С этой целью организуемая государством конкуренция в сфере госзакупок ориентируется на обеспечение следующих факторов развития:

- равенство возможностей в получении госзаказа и уход от уравниловки, которая в конечном итоге порождает дух иждивенчества,

- рост государственной значимости частного бизнеса и частной собственности, как условий, мобилизующих коллективы и каждую личность, повышающих качество рабочей силы, то есть условий всего того, без чего не может быть динамично развивающейся и процветающей экономики (можно сказать, что в современных условиях если нет добросовестной конкуренции, то нет и полноценного государства),

- гармоничное сочетание норм частной собственности с реализуемыми государством идеями коллективизма в решении задач социально-экономического развития.

При полном задействовании этих факторов в государственном управлении возрастает заинтересованность в процессе у предпринимателей и положительные эмоции общества в оценке справедливости расходования бюджетных средств.

Также посредством госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как58:

- достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,

- снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,

- сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,

- повышение социально-технологической однородности экономики.

Именно посредством «нового» механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США. Данный опыт состоит в том, что Федеральная контрактная система США стала в свое время образцом для построения госзакупок в экономике стран Европейского Союза. Элементы американской практики госзакупок были использованы Министерством экономического развития для разработки проекта создания ФКС в России.

Раскроем более подробно положительные черты данной системы. Госзакупки в экономике США называют Федеральной контрактной системой (ФКС). Основой развития системы госзакупок является тот факт, что в процессе реализации своих функций государственные органы вынуждены решать проблему материально-технического обеспечения. Госзакупки нужны для выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций59.

Через систему госзакупок государство обеспечивает производство общественных благ: приобретает продукцию для нужд национальной обороны и безопасности, для проведения фундаментальных научных исследований и оказания услуг в социальной сфере.

Приобретение необходимых ресурсов, товаров, работ и услуг осуществляется через конкурсные торги. Конкурсный механизм позволяет решить несколько задач: снизить стоимость продукции для государственных нужд, обеспечить уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.

Федеральная контрактная система США включает в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа: планирование – размещение – исполнение60.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры – это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт61.

Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США: достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы); борьба с коррупцией при государственных закупках; экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).

Каждое федеральное ведомство обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах. Ведомства должны направлять информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Центральная информационная система федеральных закупок служит источником консолидированной информации о федеральных закупках (система располагает данными о федеральных закупках с 1979 года по настоящее время). Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются для формирования периодических и специальных отчётов Президенту, Конгрессу и Управлению Генерального контролёра.

И все-таки, какие практически полезные элементы зарубежного опыта могли бы использоваться в современной российской практике госзакупок?

Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей. Строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции.
Широко применяются методики планирования обеспечения государственных нужд.
Конкурсные торги осуществляются по единой методологии, используется библиотека типовых контрактов и банк данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции.
Процесс госзакупок находится в подчинении самостоятельных центров, ответственных за прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, процесс размещения заказа, за надлежащую организацию конкурсов и заключение контрактов, исполнение контрактов.
Действуют различные механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции.
Специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.
Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур, система постоянно изменяется: сейчас происходит упрощение законодательства по её регулированию, снимаются излишние ограничения.

Закон № 44-ФЗ вступил в силу с 1 января 2014 года, кроме отдельных положений, для которых предусмотрены более поздние сроки введения в действие. Он призван заменить Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующий органов (в частности, множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения государственных контрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности)62.

Начиная с 2010 года, поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вносились 27 раз.

Закон № 44-ФЗ о контрактной системе призван обеспечить открытость и прозрачность в сфере закупок, повысить профессионализм заказчиков, стимулировать введение инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это должно сделать проведение госзакупок более эффективным. Закон о контрактной системе нацелен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Согласно финансово-экономическому обоснованию Закон о контрактной системе не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета. Затраты, связанные с осуществлением организационных мероприятий, предполагается произвести за счет средств, выделяемых федеральными органами исполнительной власти, заказчиками из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, на текущее материально-техническое обеспечение их деятельности без изменения лимитов бюджетных ассигнований в рамках текущего финансирования.

Контрактная система, предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему Закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий Закон о государственных и муниципальных закупках.

Под контрактной системой (в контексте Закона № 44-ФЗ) понимается система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ст. 3 Закона № 44-ФЗ)63.

Таким образом, госзакупки выступают достаточно значимым институтом не только для обеспечения потребностей государства, но и играют немаловажную роль в общественной жизни, формировании общественного мнения, а это весьма важный аспект, так как согласно Конституции Российской Федерации – источником власти у нас в стране является народ.

Государственное регулирование может осуществляться посредством экономических и административных мер. Среди административных способов государственного регулирования в сфере договорных отношений особо следует выделить государственные закупки посредством госзаказов. В экономике рыночного типа роль госзаказа велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика государства. Госзаказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой - США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии и др. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд выступает одним из видов договоров поставки, а поставка в свою очередь разновидностью договорных отношений купли-продажи, что можно проследить по нормам российского законодательства. Данную сферу отношений регулируют следующие нормативные акты: Международные соглашения, Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации закрепляет общие положения, ответственность предусматривается Уголовным Кодексом и Кодексом об административных правоотношениях Российской Федерации, ну и непосредственно специализированные нормы - ФЗ № 94, ФЗ № 44. Так же данную сферу регулируют ряд Постановлений Правительства Российской Федерации, например 64Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Анализируя в общих чертах эффективность Закона № 94-ФЗ, можно сказать о том, он не позволял в полной мере избавиться от коррупционных рисков в силу отсутствия механизма долгосрочного планирования. В результате, во-первых, до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку. Закон № 44-ФЗ о Федеральной контрактной системе, восприняв зарубежный опыт, в частности аналогичный Закон США, вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ». Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.

В числе ключевых проблем по Закону № 94-ФЗ так же можем отметить, прежде всего, вопросы качества финансового обеспечения, отсутствие процедуры быстрого расторжения контракта, специальные требования к участникам торгов по аналогии с требованиями к участникам по поставкам детского питания, которые должны быть распространены на все заказы товаров, работ и услуг с целью, чтобы на средние и крупные торги приходили только те компании, которые имеют уже опыт поставок по контрактам по государственному или муниципальному заказу.

Принятие «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований. В связи с этим мы можем отметить ряд плюсов данного Закона.

Существенно расширена компетенция субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов. Согласно новым правилам субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях, которые должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам (ч. 3 ст. 2 Закона № 44-ФЗ)65.

Информационной основой закупок выступает единая информационная система, создание которой представляется большим достижением! В ней будет содержаться большой объем информации, охватывающей все этапы деятельности заказчиков и иных субъектов контрактной системы (планы закупок; планы-графики; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)); и др.

Организационной основой закупочной деятельности заказчиков является создание при больших объемах закупок контрактной службы или назначение специального должностного лица – контрактного управляющего. Тем самым профессиональное осуществление заказчиками закупочной деятельности провозглашено в качестве принципа контрактной системы (ст. 9 Закона № 44-ФЗ)66.

Важной новеллой, а непосредственно и достоинством Закона № 44-ФЗ является обязательное обоснование закупки, осуществляемое заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным ст. 13 Закона № 44-ФЗ. Следует отметить, что в ст. 13 Закона № 44-ФЗ «Цели осуществления закупок» предусмотрены, по существу, основания формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования.

Еще одним существенным положительным моментом следует считать расширение круга контрольных органов (п. 13 ст. 3 Закона № 44-ФЗ): ведомственный контроль за соблюдением нормативных правовых актов заказчиками (ст. 100 Закона № 44-ФЗ), контроль заказчика за исполнением условий контракта (ст. 101 Закона № 44-ФЗ), а также мониторинг в сфере закупок, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы, местной администрацией (ч. 10 ст. 97 Закона № 44-ФЗ), и аудит, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98 Закона № 44-ФЗ).

Новые правила позволяют надеяться на повышение доверия предпринимателей, общества к институтам власти, проводимому отбору претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в соответствии с провозглашенными в Законе принципами, обеспечивающими экономичность и эффективность закупочной деятельности.

Представляется, что общие положения о прогнозировании государственных нужд, планировании обеспечения нужд публично-правовых образований следовало бы предусмотреть в Законе № 44-ФЗ и включить в него отсылочные нормы к Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»67, проект внесения изменений и дополнений в который предполагается принять.

Предложенные Законом № 44-ФЗ новации, во-первых, стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов. Во-вторых, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов. В-третьих, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.

В контексте проведенного анализа, можем отметить следующее. Федеральный закон № 94-ФЗ не позволял избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. «Новый» же Закон № 44-ФЗ регулирует госзакупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. В результате до объявления закупки, по «старому» Закону № 94-ФЗ, нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления. Кроме того, была возможность заранее предупредить о предстоящих закупках аффилированных лиц, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе.

Так же к вопросу о коррупции многими исследователями отмечается, что система государственных закупок во всем мире является наиболее коррумпированной. Россия в этом не является исключением, что мы подтверждаем статистическими данными Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Несмотря на наличие ряда нормативных правовых актов, уровень коррупции в этой сфере не снизился, а постоянно растет.

Хочется надеяться, что «новый» Закон № 44-ФЗ и разработанные в помощь для его развития нормативно-правовые акты минимизируют возможность коррупционных сделок при осуществлении государственных закупок.

Согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков, так и деятельность участников госзакупок. В России создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем значительная часть положений Закона № 94-ФЗ сохранена в «новом» Законе № 44-ФЗ в той или иной форме.

1.2. История развития нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд (на примере России)

Правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, в российском законодательстве имеет свою историю корни.68 Уже в XVII в. начали формироваться основы современных положений о поставке товаров для государственных нужд, но Соборное Уложение 1649 года еще не содержало специальных положений, посвященных указанным правоотношениям. При анализе данного документа можно сделать вывод, что в данный период участие государства в экономическом обороте было ограниченным и проявлялось в виде монополии на изготовление и продажу отдельных товаров, обложение налогами доходов с различных объектов, сбором пошлин, возложением повинностей на крестьян и посадских людей69.

Первым государственным актом, связанным с поставкой товаров для государственных нужд, в соответствии с историческими документами являлся Указ царя Алексея Михайловича о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей, подписанный 7 июля 1654 г.. Важность данного указа заключается в том, что в нем был зафиксирован переход государства от сбора дани (то есть принудительного изъятия собственности) к выкупу у населения необходимых товаров.

Особое значение сделки, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, получили благодаря закреплению в законодательстве времен Петра Великого.70

Увеличение материальных потребностей государства, обусловленное реформами Петра I, привело к необходимости развития правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд. Был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения: Именной указ Петра I от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», который устанавливал обязательную отчетность по заключенным и исполненным договорам поставки товаров для государственных нужд; Сенатский указ от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»71; Указ Петра I Сенату от 9 апреля 1720 г. «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках»72 и т.д. Данные указы наглядно показывают, что отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд изначально регулировались нормами специального законодательства.

В XVIII-XIX вв. существенно увеличилось количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Все нормы были собраны в Положении о казенных подрядах и поставках, которое было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских Законов, и по инициативе Сперанского М.М. было включено в Свод гражданских Законов, а в 1887 году было выделено в Положение о казенных подрядах и поставках. Победоносцев К.П. отмечал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках того времени было «с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, обеспечением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле»73.

В российском дореволюционном законодательстве правовое регулирование договоров поставки и подряда с казной было единым. Мейер Д.И. объясняет это тем, что разнородные договора были объединены не по юридическому признаку, а по административному, с целью отделения «подряда и поставки, заключаемых казною, от тех же договоров, заключаемых частными лицами»74. Отграничение правовых норм, регулирующих порядок заключения договоров подряда и поставки с казной, от договоров, где сторонами договора выступают частные лица, свидетельствует, что уже в XIX в. законодатель подчеркивал специфику такого субъекта гражданских правоотношений как государство. Так, Мейер Д.И. считал, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы»75. Причем, казна в гражданских правоотношениях выступала как субъект имущественных прав, ведь договоры казенного подряда или поставки заключались от имени государства и «должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием Императорского Величества» (ст. 178 Положения).

Договоры поставки и подрядов с казной заключались путем производства личных торгов; посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Принципом проведения торгов была гласность - о намерении вступить в договор объявлялось в печатном издании того или иного уровня, в зависимости от цены заключаемого договора. Казенное учреждение на торгах выставляло условия, на которых предполагалось заключить договор, и в некоторых случаях и цену, выше которой она не согласиться заключить договор. Торги проводились путем понижения предложенной цены. Предложение, оказавшееся наиболее выгодным государству, принималось казенным учреждением. Данный порядок заключения договоров подряда или поставки с казной был рассчитан на то, что участники, опасаясь более привлекательного предложения со стороны конкурентов, будут предлагать наиболее выгодные для государства условия.

Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалось обеспечение заключаемых договоров с казной. Как правило, это был залог, а в некоторых случаях поручительство. Со своей стороны казна предоставляла контрагенту различные пособия. Они могли выражаться в предоставлении материалов, помещений и т.п. Как правило, контрагенту в качестве данного пособия выдавался задаток, который обеспечивался стоимостью залога, тем самым казна защищала свои интересы, а контрагент получал наличные деньги.

В Положении о казенных подрядах и поставках помимо условий заключения договоров подряда и поставки с казной особо тщательно прописывается правомочия тех или иных государственных учреждений и должностных лиц по заключению договоров поставки и подряда с казной.

Так же положением предусматривается вопрос, касающейся ответственности сторон за нарушение обязательств по договору поставки или подряда с казной. В случае невыполнения поставщиком или подрядчиком обязательств по договору с него взыскивается неустойка. В случае невыполнения обязательств со стороны казны Положение о казенных подрядах и торгах закрепляет законодательно взаимную ответственность сторон договора, причем со стороны государства личную ответственность несло должностное лицо, заключившее договор в интересах казны.

Таким образом, в Положении о казенных подрядах и поставках законодательно были закреплены порядок и условия заключения с казной договоров поставки и подряда, ответственность сторон за нарушения обязательств по данным договорам. К отношениям по казенным поставкам или подрядам, не урегулированным Положением о казенных подрядах и поставках, применялись общие положения о договорах поставки и подряда. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения по казенным поставкам и подрядам, являлись неотъемлемой частью системы гражданского права. В соответствии с Положением общие нормы должны были применяться «... во всех тех случаях, на которые не существует Закона специального» и «Закон специальный отменяет применение общего лишь в отношении тех предметов, которые в нем определены»76.

После Октябрьской революции вплоть до окончания Гражданской войны (1917 – 1922 г. г.) договорное регулирование поставок товаров для государственных нужд не применялось. Заготовка продукции осуществлялась в порядке продразверстки административными методами. Специальных нормативных правовых актов, регулирующих поставку товаров для государственных нужд, в этот период не принималось. Лишь после окончания Гражданской войны в период новой экономической политики (НЭП) государственные поставки стали осуществляться путем заключения договоров между государственными и частнопредпринимательскими предприятиями. В практике и теории с 1921 по 1927 гг. регламентация отношений, регулировавших поставку для государственных нужд, основывалась на преемственности дореволюционного гражданского права.

В целях регулирования поставок для государственных нужд было принято Положение о государственных подрядах и поставках от 30 сентября 1921 г.77 Субъектами государственных поставок на основании Положения являлись «поставщик» и «государственный орган». Государство в качестве участника правоотношений, регулирующих государственную поставку, ни в Положении, ни в позднее принятом Гражданском кодексе РСФСР 1923 года не рассматривалось. Братусь С.Н. отмечал: «советское социалистическое государство весьма редко выступает как субъект гражданского права...»78. То есть, не смотря на традицию российского гражданского права, сложившуюся в XIX в., рассматривать государство в качестве участника гражданских правоотношений, в советский период в качестве субъекта гражданских правоотношений выступал государственный орган.

В Декрете СНК РСФСР от 30.09.1921 «О государственных подрядах и поставках (Положение)»79 законодатель впервые разделил правовое регулирование поставки и подряда. Во избежание злоупотреблений при сдаче подрядов и поставок в Положении были закреплены правила о публичных торгах (ст. 1) и об утверждении сделок высшими органами (ст. 2), был введен контроль как при сдачи подряда или поставки, так и при приемке (ст. 18, 26), право преимущественного удовлетворения заказчика по требованиям, вытекающим из договора подряда или поставки (ст. 31), даже предусматривалась уголовная ответственность недобросовестных подрядчиков и поставщиков (ст. 32).

Не стоит недооценивать важность принятия указанного Положения. По мнению Варшавского K.M. оно «...определило собой и содержание... Положения о государственных подрядах и поставках (имеется в виду Положение о государственных подрядах и поставках, принятое позднее), а также значительной части норм Гражданского кодекса о частном подряде и поставке»80.

После утверждения и введения в действия Гражданского кодекса РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. Заключение договоров поставки государственными учреждениями и предприятиями в соответствии с Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным декретом СНК СССР от 27 июля 1923 г.81, производилось путем публичных торгов. Объявление о проведении торгов подлежало опубликованию «во всеобщее сведение».

Отношения между поставщиком и государственным органом регулировались общими положениями Гражданского кодекса РСФСР о купле-продаже. Однако данное Положение, учитывая особенности положения государственного органа как субъекта гражданских правоотношений, предусматривало некоторые ограничения для контрагентов: договоры на сумму, указанную в Положении о государственных подрядах и поставках, подлежали утверждению соответствующим народным комиссаром, а договоры, заключаемые органами, находящимися на финансировании из местного бюджета, — президиумом соответствующего губернского исполнительного комитета.

Обязательным требованием договора государственной поставки было включение в него условий о неустойке. Она взыскивалась как в случае неисполнения договора, так в случае и просрочки исполнения, причем в случае неисполнения поставщиком своих обязательств с него одновременно взыскивались и убытки, и неустойка.

Таким образом, не смотря на кажущуюся свободу контрагентов при заключении договора государственной поставки, Положение о государственных подрядах и поставках вводило некоторые ограничения в связи с особым положением государственного органа в гражданском обороте. Вплоть до окончания новой экономической политики поставки регулировались общими положениями о купле-продаже ГК РСФСР 1923 г., а также Положением о государственных подрядах и поставках 1923 г.

После отказа от НЭПа и перехода к административно-плановой экономике законодательная мысль сменила свое направление и поставки для государственных нужд стали осуществляться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке. Лишь Временным положением о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы, утвержденным постановлением Советом Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 88982, предусматривалось сокращение доли обязательного государственного заказа в общем объеме выпускаемой предприятием продукции, но обязательный для предприятия заказ при этом сохранялся. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народнохозяйственной значимости продукции и устанавливались по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации, материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» централизованное распределение материальных ресурсов и государственный заказ были упразднены. Данным постановлением было установлено, что обеспечение материально-техническими средствами осуществлялось на основе горизонтальных хозяйственных связей. Размещение заказов на поставку продукции осуществлялось на договорной основе. Лишь поставки продукции на экспорт, для общесоюзных нужд, выполнения обязательств РСФСР по межреспубликанским поставкам, обеспечения республиканских государственных программ осуществлялись по ограниченной номенклатуре централизованно регулируемой продукции (товаров). При размещении заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд поставщиками согласовывались условия исполнения указанных договоров, и заключался контракт с соответствующей государственной организацией. На основании заключенного контракта организация имела право выдать поставщику извещение о прикреплении к конкретному потребителю. Это извещения являлось основанием для заключения между поставщиком и потребителем договора. Причем для поставщика заключение данного договора являлось обязательным.

Для поставщиков предусматривались и льготы. Ими могли быть встречное обеспечение материально-техническими ресурсами, льготные ставки по кредитам банка, преимущественное право получения лицензий на поставку на экспорт продукции. В качестве мер ответственности выступали не только уплата неустойки и возмещение убытков, но лишение данных льгот.

Уже в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик83, принятых 31 мая 1991 г., было предусмотрено, что «особенности поставки товаров для государственных нужд определяются специальным законодательством» (п. 2 ст. 79 Основ). Первым среди специальных законодательных актов, регулирующим отношения по поставке для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»84, который ввел новые правила формирования заказов, их размещения и исполнения на поставку продукции для государственных нужд. В указанном Законе впервые было дано законодательное определение понятия «государственные нужды». Государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также были перечислены цели, для достижения которых осуществлялась поставка для государственных нужд. В перечень вошли федеральные целевые программы, межгосударственные целевые программы, экспортные поставки продукции для выполнения экономических обязательств РФ, поставки в государственный материальный резерв, поддержание обороноспособности и государственной безопасности.

Во исполнение Закона РФ от 28 мая 1992 г. было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»85. И именно в этом постановлении было подтверждено упразднение всех форм государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение.

До принятия Федерального Закона № 94-ФЗ законодательство Российской Федерации о закупках для государственных нужд не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированы целым рядом Федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, например, Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»; постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». На уровне субъектов Российской Федерации была сформирована отдельная система законодательства о закупках, была собственная база нормативных актов субъектов. Вместе с тем, для объединения всех актов о госзакупках в одну систему была проведена реформа в сфере госзакупок, которая и привела к принятию Федерального закона № 94-ФЗ.

До принятия Закона № 94, основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими отношения в сфере его действия, являлись Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Необходимо также упомянуть Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденный Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Небезынтересным является то, что в этих же целях Указом Президента РФ от 25 июня 1997 г. № 630 даже установлено звание «Поставщик продукции для государственных нужд России».

В целях совершенствования регулирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд требовался наиболее систематизированный нормативный акт. Необходимо было проанализировать имеющиеся акты, практику и свести все это к логическому итогу.

Таким образом, одним из существенных моментов в необходимости разработки и принятия Закона № 94-ФЗ явился инициированный Президентом РФ процесс гармонизации отечественного законодательства, приведение его в соответствие с нормами и положениями Всемирной Торговой Организации (ВТО). «То, что присоединение России к ВТО остается государственным приоритетом, отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 г. В Послании 2002 года Президент РФ прямо обозначил задачу «по гармонизации нашего законодательства, нашей правовой базы с нормами ВТО»86.

Проект Закона № 94-ФЗ был внесен в Государственную Думу Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 1040-р).

Законопроект Федерального закона № 94-ФЗ был разработан с учетом отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)87.

Принятие Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» было связано с решением следующих основных задач:

систематизация законодательства Российской Федерации о государственных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок;
обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных нужд;
стимулирование добросовестной конкуренции и экономии бюджетных средств;
устранение возможностей злоупотреблений посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок;
приведение законодательства Российской Федерации о государственных закупках в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций».

Среди основных концептуальных положений, на которых базировался законопроект, в пояснительной записке к нему названо следующее:

1. Сфера применения распространена на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), осуществляемое на территории Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств государственных и муниципальных заказчиков Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Обеспечен доступ к участию в конкурсах и поставках продукции для государственных и муниципальных нужд посреднических организаций при условии выполнения ими определенных квалификационных требований. Даны определения понятий «государственные и муниципальные нужды» и «государственный и муниципальный заказчик». В действующем законодательстве эти понятия в ряде случаев противоречивы и неполны.

3. Введено четкое разделение на конкурсные и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя)).

4. Уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.

5. Изменен минимальный срок, устанавливаемый заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса: вместо 45 и более дней срок составит не менее 30 дней. Это обусловлено тем, что в ряде случаев установление большего срока представляется неоправданным (например, при проведении конкурсов на размещение заказов на поставку простых товаров).

6. Установлены права двух и более заказчиков проводить совместные конкурсы при размещении заказов на поставки одноименных товаров.

7. Закрытый конкурс применяется исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части, составляющей государственную тайну, что обеспечивает расширение сферы применения открытых конкурсов.

8. Установлены общественно признанные критерии оценки конкурсных заявок и определения победителя конкурса.

9. Предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем контроль за проведением процедур размещения (при размещении заказов для федеральных нужд), либо соответствующем уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (при размещении заказов для нужд субъекта Российской Федерации) или соответствующем уполномоченном органе местного самоуправления (при размещении заказов для нужд муниципального образования). При этом порядок защиты нарушенных прав не исключает для участника возможности их защиты в судебном порядке.

10. Предусмотрена соответствующая мировой практике государственная поддержка предприятий уголовно-исполнительной системы и общественных организаций инвалидов.

11. Сняты действующие жесткие ограничения на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем для защиты экономических интересов Российской Федерации и отечественных товаропроизводителей Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать запреты и ограничения при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на товары (работы, услуги), происходящие с территории иностранного государства и (или) группы государств.

Практика применения Закона № 94-ФЗ показала положительное влияние на урегулирование отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. В полной мере определены формы и порядок размещения заказов в Российской Федерации - путем проведения торгов (в форме открытых или закрытых конкурсов и аукционов) либо без проведения торгов (путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика, на товарных биржах).

Также предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения исполнения государственного и муниципального заказа, включающие в себя ведение специального реестра недобросовестных поставщиков, в который заносятся сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с нарушением ими государственных или муниципальных контрактов.

Законодательство, которое действовало до 1 января 2006 года в сфере государственного и муниципального заказа, не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически неограниченные возможности для злоупотреблений.

В Российской Федерации отсутствовал полноценный контроль над размещением заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Так, Счетная палата Российской Федерации осуществляла контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

Были утверждены Порядок закупки и поставки товаров (продукции), выполнения работ (услуг) для федеральных государственных нужд и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд. В постановлении утверждены порядок проведения конкурсов, заключения контракта, условия его исполнения.

Историю принятия Закона № 44-ФЗ можно кратко отразить в датируемом варианте, так:

Ноябрь 2010 года - В послании Федеральному собранию президент РФ Дмитрий Медведев поручил реформировать систему госзакупок.

07 марта 2011 года - Минэкономразвития опубликовало Концепцию проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе».

11 марта 2011 года - ФАС публикует новую редакцию Федерального закона 94-ФЗ.

07 мая 2012 года ФАС и Минэкономразвития РФ сняли основные разногласия по принципиальным вопросам и законопроект был одобрен Правительством и внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ.

19 марта 2013 Государственная Дума РФ приняла во втором чтении проект закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг».

22 марта 2013 года было принято решение принять Закон «О контрактной системе» в третьем чтении. Постановление Государственной Думы РФ №1967-6 ГД.

08 апреля 2013 года президент РФ Владимир Путин подписал Закон. Закон №44-ФЗ от 05 апреля 2013 опубликован 08.04.2013 на сайте - http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?39431.

Закон вступил в силу 01 января 2014 года и отменил ранее действующий Закон № 94-ФЗ.

На данном этапе производится принятие Постановлений Правительства, а также вносятся поправки к «новому» Закону № 44-ФЗ.

В настоящее время совокупность норм, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, представляет собой сложную многоуровневую систему Законов и иных нормативных правовых актов. К указанным отношениям применяются правила о договоре поставки, изложенные в статьях 506-522 ГК РФ, а затем (при отсутствии соответствующих правил) применяются общие положения о купле-продаже (ст. 454 ГК РФ)88.

Как было отмечено в предыдущем параграфе помимо норм, изложенных в Гражданском кодексе РФ, действуют специальные Законы89, регламентирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (которые подлежат применению в части, не противоречащей нормам, содержащимся в § 4 гл. 30 ГК): Закон № 94-ФЗ (действовавший до 31.12.2013 г.) и Закон № 44-ФЗ (действующий с 1.01.2014 г.).

Помимо указанных Федеральных законов в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих отношения по поставке для государственных или муниципальных нужд, например, постановление Правительства РФ от 15.05.2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения» и многие другие.90

Обобщая все вышесказанное, мы можем сделать вывод о постепенном усложнении системы госзакупок и, соответственно правовых механизмов их регулирования. Так как жизнь и общество меняются, следовательно и тенденции развития данной сферы отношений брали, берут и будут брать свое.

Таким образом, структура госзаказа начала формироваться еще в далеком XVII в., что позволяет предположить потребность, во-первых, в регулировании госзакупок, а, во-вторых, в разграничении сферы действия государства и участников заказа. Исходя из этого, государство решает законодательно закрепить отношения связанные с осуществлением поставки товаров для государственных нужд и издает первый в истории нормативный акт – Указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки и сухарей (7.06.1654 г.). Здесь государство меняет свой подход к налоговым сборам и заменяет их часть выкупами продукции у населения.

Далее происходит быстрое развитие в годы царствования Петра I. Принимаются: Именной Указ Петра I (27.12.1714 г.) «О подрядах»; Сенатский указ (25.01.1716 г.) «О подрядах и договорных письмах»; Указ Петра I Сенату (9.04.1720 г.) «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» и другие.

На рубеже XVIII-XIX вв. поставка товаров для государственных нужд активно использовалась и в это период отмечается стремительный рост нормативно-правовых актов. Все нормы были сконцентрированы в Положении о казенных подрядах и поставках. Можно отметить, что уже на данном этапе законодатель стремиться ввести «что-то новое» (по меркам того времени»). Это выразилось в следующем: во-первых, государство проявляло заботу в отношении казенного интереса от убытков и злоупотреблений, во-вторых, стремилось реализовать институт конкуренции частного сектора с монополистами. Здесь как раз мы и наблюдаем становления именно договорных отношений, то есть сфера закупок развилась до такой степени, что потребовала закрепления сторон договора, объекта поставки, права и обязанности, а также ответственность в виде неустойки, а в некоторых случаях неустойки и убытков. Интересно также то, что одной из сторон всегда выступала государство, а это говорит о подчинении данной сферы контролю со стороны власти. Вместе с тем, законодатель постепенно пришел к мысли, что необходима здоровая конкуренция, которая и проявилась в осуществлении торгов с понижением цены. Так же общество требовало открытости системы из-за имеющейся коррумпированности сферы торгов, поэтому вводится принцип гласности торгов, что представляет прототип общественного контроля. Так как законодательство укрепило понятие конкуренции участников, то непосредственно требовалось, чтобы государство не выступало всегда одной из сторон договора, что и было сделано, а также одновременно вводилась ответственность органов государственной власти и личная ответственность должностных лиц.

Далее сфера закупок товаров для государственных нужд в годы Советского Союза развивается скачкообразно, так как постоянные революционные настрои, а потом и вовсе сама революция, НЭП, «застой» в экономике не сподвигли сферу данных отношений к крупному развитию. Отмечается, что акты регулирования госзакупок то принимались, то отменялись. В целом регулирование велось с помощью общих норм. Между тем, можем отметить, что в этот период в связи с исключением государства из сделки как обязательного субъекта, потребовались меры контроля. В связи с этим вводятся нормы ответственности как административного, так и уголовного характера: лишение льгот для предпринимателей, штрафные санкции и прочее.

Уже в «постсоветской» России, а именно 28 мая 1992 года был принят Закон РФ №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Данный акт является прорывным за долгие годы. Это подтверждается тем, что он является уже специализированным актом, а также дает впервые законодательно закрепленное определение «государственных нужд». Но законодательство данного периода с трудом можно охарактеризовать как серьезно разработанное и понятное для всех. Поэтому в целях совершенствования регулирования размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный Закон уже более конкретно указывает на цели госзаказа, а также определяет способы заказа, круг участников и непосредственно описывает процедуру взаимодействия в данной сфере. Закон № 94-ФЗ был принят с учетом международных норм. Это свидетельствует о том, что российский законодатель не только проанализировал акты зарубежного права (которые непосредственно были ратифицированы РФ), но приспособил их так, чтобы «наш» Закон мог функционировать. Принятие Закона № 94-ФЗ способствовало решению сразу нескольких задач: систематизация законодательства, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупочной деятельности, устранение возможности злоупотребления.

К сожалению, Закон № 94-ФЗ практически утратил правовую актуальность. Коррупция в сфере госзаказа существенно возросла и он перестал справляться с данным явлением. И в ноябре 2010 года в послании Федеральному собранию еще тогда Президент РФ Д. А. Медведев поручил реформировать систему госзакупок. После это последовало разработка ряда проектов и публикаций «нового» Закона. 22 марта 2013 года в третьем чтении был принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 8 апреля 2013 г. он был подписан президентом В. Путиным и опубликован на сайте2. Также во исполнение Закона № 44-ФЗ принимаются Постановления Правительства РФ и вносятся поправки в сам Закон № 44-ФЗ. «Новый» Закон № 44-ФЗ призван сделать систему госзакупок открытой, доступной и прозрачной с помощью этих и других принципов, которые закреплены непосредственно Законе № 44-ФЗ ст. 691. По мнению законодателя, федеральная контрактная система (далее – ФКС), предлагаемая в качестве альтернативы устаревшему закону, предполагает переход от практически не действовавшего механизма к регулированию полного цикла государственных закупок и должна заменить действующий закон о государственных и муниципальных закупках.

Глава II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Указанный нормативный акт пришел на смену действовавшему до 1 января 2014 г. Закону № 94-ФЗ.

В данном параграфе мы попытаемся отразить наиболее важные изменения, которые представлены нам законодателем в Федеральном законе № 44-ФЗ.

Сегодня много положений Закона № 44-ФЗ вызывает вопросы о возможности их полной реализации. Более того, можно с уверенностью констатировать, что государственные заказчики по объективным причинам не готовы в полном объеме осуществлять закупочную деятельность в рамках Закона № 44-ФЗ. Это обстоятельство свидетельствует о некой недоработанности нового Закона. Поэтому представляется правильным предпринять попытку анализа основных положений ФЗ № 4492.

Закон № 44-ФЗ вводит новые понятия, например «контрактная система», которая определяется как совокупность участников контрактной системы. Законодатель определяет контрактную систему, перечислив ее участников. Кажется, не совсем правильным сводить контрактную систему исключительно к ее участникам. Представляется, что термин «контрактная система» заимствован из законодательства США. Как указывается в литературе, «в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ»93. По свидетельству авторов94, федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире - как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США. Так, в Соединенных штатах госзакупки95 рассматриваются в контексте необходимости выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций, производства общественных благ. Что мы наблюдаем в России? – как уже отмечалось выше, Закон № 44-ФЗ закрепляет ФКС как круг участников системы. И в целом, суть российской ФКС очень схожа именно с американской системой, что мы и подтверждаем в рамках первого параграфа. А именно: механизм управления всем жизненным циклом заказа (и в России, и в США); контрактные офицеры (США) и контрактные управляющие (Россия); принципы госзакупок (Россия и США); центральная информационная система федеральных закупок (США) и единая информационная система (Россия).

Другим понятием является «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» (ч. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ)96. Закон № 44-ФЗ определяет его как совокупность действий, которые осуществляются заказчиками, связанными с размещением заказа и последующим заключением государственного контракта. Введение данного термина вызывает сомнения в целесообразности, поскольку в Законе № 94-ФЗ существовал актуальный термин «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков». Данный термин обладает той же смысловой нагрузкой, что и понятие «определение поставщика», поэтому вызывает сомнение подход законодателя, связанный с изменением названия, но оставлением прежнего содержания. На наш взгляд, это можно охарактеризовать как «новый Закон – новая интерпретация терминов», хотя смысловая нагрузка по факту осталась прежней.

Следующий термин – «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Закупка в этом смысле представляет собой совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Действительно, данный термин важен и нужен, более того, его содержание не вызывает сомнений. Однако законодатель не конкретизирует термин «государственные нужды». Видимо, следует руководствоваться ст. 3 Закона № 94-ФЗ97, которая определяет их как потребности государственных заказчиков в товарах работах и услугах. Термин «государственные нужды» используется не только в этом определении, но и раскрывает содержание термина «государственный контракт, муниципальный контракт». Государственный контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации государственным заказчиком для обеспечения, соответственно, государственных нужд. Представляется правильным, если бы законодатель все же определил, что такое «государственные нужды», закрепив его если не в самом Законе, то в одном из постановлений Правительства, которые принимаются для реализации Закона № 44-ФЗ или опубликовать официальные разъяснения к Закону.

Закон № 44-ФЗ предусматривает создание и ведение единой информационной системы. Целями создания системы является собирание, обработка и хранение информации о закупочной деятельности, осуществляемой государственными заказчиками. Введение данной новеллы представляется правильным и оправданным. Однако можно с уверенностью констатировать полную неопределенность в функциональности данной системы. Как отмечают в литературе, «информация будет общедоступна на официальном сайте контрактной системы. Его адрес определит правительство РФ»98.

Несомненно, положительным моментом является то обстоятельство, что субъекты федерации смогут создавать свои информационные системы, интегрированные с федеральной информационной системой. Это позволит улучшить как поисковую систему, так и в целом упростит работу сотрудников и иных участников госзакупок.

Закон № 44-ФЗ предусматривает создание федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Данный орган должен осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок. Данное положение возражений не вызывает. Представляется, что, создавая Закон № 44-ФЗ, законодатель держал ориентир на закупочную систему, функционирующую в США, которая также предполагает создание специализированного государственного органа, которым является Офис государственного заказа США. В рамках исполнения Плана мероприятий по реализации Федерального закона №44-ФЗ определены федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы и контролю в этой сфере. Так, полномочиями на выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок наделено Министерство экономического развития России. Функциями по осуществлению контроля в этой области и согласованию применения закрытых способов определения поставщиков наделена Федеральная антимонопольная служба. Это необходимо для всестороннего и полного наблюдения за контрактной системой, что необходимо на данный момент особенно, так как институт новый и его функционирование необходимо отслеживать.

В Законе № 44-ФЗ появляется гл. 2 под названием «Планирование». Этим обстоятельством законодатель выделяет планирование в отдельный этап.

Если исходить из анализа положений Закона № 44-ФЗ, выделяются следующие стадии закупочной деятельности: планирование закупок; осуществление закупок; исполнение контракта.

Самой начальной стадией является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок, планов-графиков.

Закон № 94-ФЗ предусматривал создание и утверждение плана-графика (ч. 5.1 ст. 16)99. Таким образом, Закон № 44-ФЗ предусматривает создание дополнительного документа (план закупок) заказчиком.

Законодатель стремится к тому, чтобы каждая покупка, осуществляемая заказчиком, носила плановый характер. Представляется, что основным документом является план закупок.

План закупок - это тот документ, который отвечает на следующие вопросы: Что приобретается? С какой целью осуществляется покупка? В какой промежуток времени это приобретается? Какие денежные суммы готов выделить заказчик, чтобы приобрести это? Зачем это приобретается?

Представляется, что из плана закупок логически следует план-график. Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Здесь возникает вопрос: в чем разница между планом закупок и планом-графиком? В силу этого тогда понимается, что план закупок носит более общий характер и определяет основные направления закупочной деятельности, тогда как план-график носит более конкретный характер. Таким образом, введение данных планов выступает как одно из нововведений, которое оценивается специалистами в сфере госзаказа как достойный вариант систематизации и усовершенствования торгов.

Закон № 44-ФЗ вводит процедуру обоснования закупок. Согласно статье 18 части 1 Закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. Федеральный закон № 94-ФЗ предусматривал исключительно обоснование цены, тогда как Закон № 44-ФЗ предусматривает дополнительное обоснование способа совершения закупки. Это является достаточно важной новеллой. Следует отметить, что в ст. 13 Закона № 44-ФЗ «Цели осуществления закупок» предусмотрены100, по существу, основания формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования; международные обязательства Российской Федерации; утверждаемые в установленном порядке расходы на осуществление функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и территориальными внебюджетными фондами101.

В ходе мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок проводится оценка обоснованности осуществления закупок, и конкретная закупка может быть признана необоснованной. В таком случае органы выдают предписания об устранении выявленных нарушений и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Форма и порядок обоснования закупок устанавливаются Правительством РФ.

Таким образом, можно проследить тот факт, что даже обоснование закупки подразумевает под собой отчет/контроль перед органами государственной власти. Здесь мы наблюдаем как раз комплексный анализ контрольной и мониторинговой деятельности, как реализация одного из принципов контрактной системы – эффективность осуществления закупок.

Закон № 44-ФЗ вводит новеллу о нормировании в сфере закупок. Под нормированием понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Законодатель отмечает, что требования к закупаемым товарам – это требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг. Цель данной нормы состоит в попытке избежать приобретения избыточных товаров, т.е. приобретения товаров в количестве, превышающем потребности заказчика. Нарушение требований о нормировании также будет восприниматься как приобретение предметов роскоши, которые будут определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данный шаг законодателя абсолютно оправдан и целесообразен. Более того, в связи со скандалами, связанными с приобретением ректорами государственных ВУЗов дорогостоящих автомобилей102, данный шаг носит своевременный характер. Проблема заключается в том, что не решен вопрос: что относить к предметам роскоши? Вместе с тем, в Законе № 44-ФЗ предметы не определены. Нет конкретного определения и в законодательстве Российской Федерации. Так, ст. 446 Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит следующую формулировку: «Взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на следующее имущество, принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности: предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и другие), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши»103. Однако пояснения того, что относится к предметам роскоши, нет. Понятие предмета роскоши встречается и в ст. 256 ГК РФ104. Законодатель последовательно использует в различных источниках это понятие, но не дает ему определение.

Проявляется тенденция законодателя последовательно указывать в различных источниках понятие, но не давать ему определение. Это представляется неудобным, так как возникает необходимость расширительного толкования105.

Так же «новым» Законом № 44-ФЗ представляется введение нового института для современного законодательства – института общественного обсуждения закупок. Данный институт представляет определенную форму общественного контроля, что, несомненно, является достижением. Хотелось, чтобы случаи обсуждения закупок были связаны не только с ценой, но и с другими критериями. Если Правительство РФ пойдет исключительно по пути, связанному с определением цены, то возможны злоупотребления. Например, если речь идет о случаях, когда объект закупок можно подразделить на несколько лотов. Это может произойти, когда объектом будет выступать строительство, так как возможно выделение отдельных этапов работы.

Непонятным остается механизм обсуждения закупок. Неясно, как будет проходить обсуждение, кто в этом обсуждении получит возможность участвовать, а также какова сила общественного мнения. Конечно, запланировано создание общественного совета по контролю над государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков. Будут ли эти планы осуществлены – время покажет, так как на практике функционирует лишь созданный институт общественных обсуждений закупок, который в свою очередь эффективность своего участия в контрактной системе не доказывает и не оправдывает, что мы и подтвердим далее во втором параграфе.

«Новый» Закон № 44-ФЗ отказывается от понятия одноименного товара. Статья 10 Закона № 94-ФЗ определяла одноименный товар как товары, «относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». От отнесения товара к одной группе зависел способ заключения договоров. Заказчик может заключать договоры без проведения торгов на сумму не свыше 100 тыс. руб. в квартал на одноименные товары; если сумма выше 100 тыс. руб., то проведение торгов обязательно. Однако Закон № 44-ФЗ не использует категорию «одноименный товар», вместо нее встречается «идентичный товар», под которым понимаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные признаки. Например, офисный и столовый стул будут являться идентичными товарами, так как у них одинаковые характерные признаки. Здесь опять же поднимается вопрос смысла исключения терминов, ведь потребуется обращение к другим нормативным актам, что крайне неудобно и отнимает драгоценное время. Вместе с тем, предлагаем внести изменения в Закон № 44-ФЗ путем принятия Федерального закона о внесении данных изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ.

Положения Закона № 44-ФЗ несколько изменяет перечень способов осуществления закупок.

К данным способам относятся:

Процедуры, связанные с проведением торгов: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием (информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор)), двухэтапный конкурс (информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц, конкурс проводится в 2 этапа. Первый этап – предквалификационный отбор – выбираются лица, соответствующие дополнительным требованиям. Второй этап – из лиц, прошедших предквалификационный отбор, победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса), закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс (коренное отличие закрытых конкурсов состоит в том, что предложения о принятии участия направляются строго определенному перечню лиц); аукцион: электронный аукцион, закрытый аукцион.
Процедуры без проведения торгов: запрос котировок (информация о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц. Победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта); запрос предложений (информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц. Победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребности заказчика в товаре, работе или услуге); закупка у единственного поставщика (Закон № 44-ФЗ устанавливает 28 случаев, когда заказчик имеет возможность заключить контракт у единственного поставщика).

Закон № 44-ФЗ сужает критерии оценки заявок, отнеся к ним только: цену контракта, расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ, качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, квалификацию участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Благодаря этому нет вольной трактовки и использования любых из представленных критериев. Тем самым заказчик получает наиболее подходящий продукт, то есть это именно удобно заказчику, потому что он получает именно то, что ему необходимо.

В свою очередь, предшественник «нового» Закона помимо двух основных критериев оценки устанавливал семь дополнительных критериев для того, чтобы определить лучшие условия исполнения контракта (ч. 4 ст. 28 Закона №94-ФЗ)106.

Закон о контрактной системе выделяет ряд интересных положений относительно государственного контракта, которые сформулированы следующими тезисами107:

- цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. Закон № 94-ФЗ допускал все же в некоторых ситуациях изменение цены и это способствует тому, что законодателем в «новом» Законе № 44-ФЗ учтены пробелы Закона № 94-ФЗ;

- в установленных случаях допускается указание ориентировочной цены или формулы определения цены, что способствует возможности заказчика расходовать бюджетные средства более экономно;

- в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Данное правило полностью воспроизводит аналогичное правило, существующее в Законе № 94-ФЗ, тем самым законодатель уделяет внимание ответственности, то есть заказчик и поставщик будут ответственно относиться к исполнению контракта. Идея законодателя, на наш взгляд, - дисциплинировать участников;

- обязательными являются условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги, что способствует защите интересов заказчика. Это положение выступает гарантия, что заказчик получит именно то, что хотел.

В целом законодатель предусмотрел и учел пробелы «старого» Закона № 94-ФЗ и включил доработанную версию в Закон № 44-ФЗ, но все еще Закон № 44-ФЗ остается недоработанным, что мы будем подтверждать дальше.

Одной из новелл в рассматриваемых отношениях является включение в контракт условия о банковском сопровождении контракта. Указано, что публичные органы определяют случаи банковского сопровождения. Правильность данной нормы не вызывает сомнений, однако возникает вопрос: что включает банковское сопровождение108? Статья 35 Закона № 44-ФЗ не содержит ответа на этот вопрос. Другой вопрос: чем отличается банковское сопровождение от банковских операций со счетами? Введение данной нормы, возможно, целесообразно и оправданно, однако это не юридическая категория, а экономическая, Закон же должен быть написан юридическим языком. Данное положение укрепляет, по задумке законодателя, уверенность как заказчика, так и исполнителя контракта, что способствует опять же открытости контрактной системы, главное – правильно его использовать в практике применения Закона № 44.

Еще одной попыткой обеспечить открытость, новый Закон № 44-ФЗ закрепляет попытку борьбы с демпингом. Демпинг – это экономическая категория, представляющая собой искусственное занижение цены. Это непосредственно касается закупки товаров для государственных и муниципальных нужд. Группа отношений по госзакупкам функционирует не только с помощью правового скелета, но и экономическая сторона госзаказа присутствует. Данная попытка олицетворяет собой одну из мер по борьбе с коррупционной составляющей, с чем, к сожалению, не справился Закон № 94-ФЗ, так как в данном Законе не содержалось как самого понятия «демпинг», а тем более статьи об антидемпинговых мерах (ст. 37 Закона № 44-ФЗ)109, тем самым законодатель усилил контроль коррупционных элементов.

Для этого законодателем предусмотрены следующие меры: заключение контракта после предоставления участником обеспечения контракта, в случае, если цена контракта превышает 15 миллионов рублей; возможность отклонения заявки в случае признания недобросовестности участника, подавшего ее; в определенных случаях заказчик может установить требование об обосновании заявки.

На данный момент подготовлен пакет изменений, подписание которого намечено на начало июня 2014 года. Данный ряд изменений будут касаться таких положений Закона № 44-ФЗ как: расширение случаев закупок у единственного поставщика; сокращение количества случаев, когда привлечение внешних экспертов, экспертных организаций будет являться обязательным; исключение необходимости составления отдельных отчетов при осуществлении закупок у единственного поставщика; уточнение требований к содержанию котировочной заявке; изменение положений по антидемпинговым мерам при закупке лекарственных препаратов, а также предусмотрено, что проведение конкурса с ограниченным участием является правом заказчика (при закупке товаров, работ, услуг, включенных в постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»110 можно применять иные способы закупки, кроме конкурса с ограниченным участием, устанавливать дополнительные требования к участникам закупки будет запрещено) и некоторые другие.

В данном параграфе представлена лишь часть изменений, которые, несмотря на обозначенные нами проблемные вопросы, носят положительный характер. Бросается в глаза заимствование при конструировании ФЗ № 44 идей, существующих в законодательстве США. Данный шаг также не оправдан, зачем создавать что-то новое, когда закупочная система в США существует около века и наглядно демонстрирует свою функциональность, что мы и подтверждали выше, более того, закупочная деятельность в Америке занимает значительный сегмент в экономике страны. Что же касается злоупотреблений и коррупции, то информация тщательно оберегается американскими властями от просачивания в публичную сферу, чтобы не нанести ущерб «безупречной» репутации США. Возможно, именно по этой причине полный и актуальный список коррупционных скандалов в США до сих пор отсутствует.111 Импонирует стремление законодателя сделать торги прозрачными и открытыми, а также максимально исключить коррупционные вмешательства и необоснованные траты заказчиков. Однако существует и ряд шероховатостей и неточностей, поэтому можно с уверенностью сказать, что Закон о контрактной системе порождает больше вопросов, чем ответов на них.112

Вместе с тем, хотим отразить, что опыт США является ценным, так как система госзаказа в условиях рыночной экономики сформирована раньше, соответственно США имеет больший опыт работы в системе госзакупок. Однако она нуждается в дополнительном изучении и анализе вопросов полноты применения американского опыта. Очевидной является недопустимость «прямого» заимствования правоприменительной практики и норм гражданского законодательства Соединенных Штатов Америки в сфере госзакупок в правовом пространстве России.

Таким образом, для наиболее объективного понимания проблем законодательного закрепления отношений по поставке товаров, работ и услуг, считаем целесообразным кратко отразить каждую из выявленных нами.

Во-первых, непонятным является замена понятия «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) термином «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ). Смысловая нагрузка одна и та же, а интерпретация разница.

Во-вторых, Закон № 44-ФЗ вообще не упоминает, а тем более не раскрывает понятие «государственных нужд». По-видимому, участникам закупки придется руководствоваться положениями Закона № 94-ФЗ, что непонятно, ведь это делает неудобным деятельность госзаказа.

В-третьих, «новый» Закон № 44-ФЗ вводит в действие единую информационную систему, которая будет освещать собирание, обработку и хранение информации о закупочной деятельности. Но на данный момент не решена проблема с функционированием данной системы.

В-четвертых, Законом № 44-ФЗ о контрактной системе вводится институт общественного обсуждения. Новелла очень важная и нужная в реализации поставленных Законом № 44-ФЗ целей, но остается не решенным в тексте Закона механизм обсуждения закупок, к сожалению.

В-пятых, проблемной новеллой выступает включение в контракт условия о банковском сопровождении контракта. Опять же нормы Закона № 44-ФЗ не отвечают нам вопрос «банковское сопровождение - что это?»

Подводя итог, можем сказать, что предложенные Законом № 44-ФЗ новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности. Однако, не все, что предусмотрел законодатель функционирует так как должно быть, а некоторые положения и во все лишены этой возможности. Это происходит потому, что Закон № 44-ФЗ был написан Минэкономразвитием РФ, который в свою очередь является теоретиком, но уж никак не практиком. Закон очень объемный, содержит много информации, которая должна быть всегда в голове, к тому же многие статьи не работают из-за отсутствия механизма их функционирования в силу того, что подзаконные акты, которыми предусмотрены данные механизмы, еще не вступили в свою силу. Некорректное функционирование положений можем попытаться объяснить следующим. Многие заказчики не имеют возможности отправить сотрудников на обучение, соответственно по незнанию допускаются ошибки, что приводит к нарушению положений Закона № 44-ФЗ. Из-за таких трудностей наблюдается стремительная кадровая «текучка», хотя в Законе № 44-ФЗ заложены требования в отношения образования по госзакупкам, что поспособствовало грамотной и сосредоточенной работе всех участников закупки.

2.2. Анализ текущей практики применения законодательства в сфере поставок товаров для государственных и муниципальных нужд (с учетом последних изменений)

Как мы уже отмечали в предыдущих параграфах – система госзакупок формировалась достаточно продолжительное время, соответственно и практика нарабатывалась годами. В силу принятия Закона № 44-ФЗ практикам, работающим с данным законом, придется и приходится уже анализировать положения «нового» Закона, а также принимать меры к устранению недопонимания между контролирующими органами и участниками закупок. Здесь мы попытаемся отразить всю имеющуюся на данный момент практику и проанализировать ситуацию с федеральной контрактной системой в целом. По мнению кабинета министров, первый год работы контрактной системы станет адаптационным113.

Существующая до нового года система госзакупок не выдерживала никакой критики. Большинство граждан и представителей бизнеса считали ее закрытой и несправедливой. «Необходимо создать более эффективную и прозрачную систему госзакупок и «новый» Закон о контрактной системе, который также рождался в боях, призван решить эту задачу», - заявил Председатель Правительства Д. Медведев114. В ФАС России же бытует мнение, что Закон несет в себе все условия для процветания коррупции.

Федеральная контрактная система предполагает планирование закупок на ближайший год и сразу трехлетнюю перспективу в соответствии с бюджетными проектировками; вводится нормирование, определяющее оптимальный по стоимости товар; создан механизм аудита и общественного контроля.

Кроме того, прозрачная система госзакупок позволяет стимулировать спрос на инновационные товары и услуги, на перспективные научные разработки, а за счет открытости – противодействовать коррупции, которой в этой сфере предостаточно115.

Для того чтобы контрактная система заработала полноценно правительство проделало и на данный момент проделывает большую работу – утверждение более 50 подзаконных актов.

Потенциал новой контрактной системы оценивается по-разному. В экспертной среде считают, что ожидания от ее эффективности слишком завышены. Д. Медведев отчасти согласен и говорит о том, что следующий год явно будет адаптационный. Так же за этот год необходимо понять, какие нормы Закона работают, а что следует уточнить116.

Но есть у контрактной системы и непримиримые оппоненты, которые полагают, что «реально создано серьезное ограничение конкуренции, уменьшается прозрачность. Снизится и экономия бюджетных средств»117. Такого же мнения придерживается и руководитель ФАС России И. Артемьев. Он также считает, что до принятия Закона № 44-ФЗ можно было исправить ошибки действующей до 1 января 2014 года системы госзаказа на основе дальнейшего развития Закона № 94-ФЗ, подготовить и внести изменения в Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы, в КоАП118.

«На стадии реализации крупных дорогостоящих строительных контрактов было выявлено, что большое количество аукционов признается фактически несостоявшимися, и в результате заключается контракт с единственным поставщиком», - пояснил глава минэкономразвития А. Улюкаев119. Решение проблемы видится в исключении из электронных аукционов – при превышении соответствующего лимита - госзакупок по двум позициям: приобретение высокотехнологичного оборудования и крупные контракты в сфере строительно-монтажных работ. Исходя из того, что в Законе № 44-ФЗ зафиксирован незначительный порог госзаказа, за которым происходит переход от аукционной формы к конкурсной, то есть всего 150 миллионов рублей, данный факт и предложенное решение поспособствует представлению торгов общественности и контролирующим органам в открытой форме и реализации принципа открытости и применения статьи об антидемпинговых мерах.

Еще одним доводом ФАС «против» является применение бумажного формата проведения конкурсов120. Для того чтобы это было действительно прозрачно, чтобы ушли в прошлое процедуры, связанные с непрозрачностью этого вскрытия конвертов, хранения и всего остального, Артемьев, приводя пример соглашения в рамках Таможенного союза, отмечает, что все конкурсы должны проходить в электронном виде. Получается, что либо России надо следовать этому соглашению, либо уговаривать партнеров по Таможенному союзу внести изменения в соглашение.

Глава правительства полностью согласен с данным замечанием и дал распоряжение на его устранение, путем внесения главы об электронных конкурсах. Со своей стороны можем отметить, что идея перехода на электронный ресурс упростит работу заказчиков и потенциальных участников, так как с помощью электронной системы увеличивается продуктивность работы, и скорость поиска информации. Здесь система так же становится открытой рядовому пользователю информационно-коммуникационной сети «Интернет».

Начиная с 1 января 2014 года, как уже отмечалось ранее, Закон № 94-ФЗ о госзакупках, в России заменила контрактная система. В качестве ее основных отличий и преимуществ специалисты называют то, что новый порядок регулирует не только сам закупочный процесс121, но и планирование122, мониторинг, аудит и контроль за закупками123. Особую значимость контрактной системы подчеркивает то внимание, которое ей уделил президент В. Путин, поручивший в октябре 2013 г. правительству принять все подзаконные акты, необходимые для работы «нового» Закона, к 1 декабря 2013 года124.

О том, все ли успело разработать правительство, о первых итогах внедрения контрактной системы, а также о том, что еще предстоит сделать, блок этих вопросов мы попытаемся раскрыть в данном параграфе.

По словам Е. Елина, который выступает заместителем министра экономического развития – «ведется постоянный мониторинг работы контрактной системы и серьезных сбоев не наблюдается. Как это происходит: на сайте госзакупок существует опция, с возможностью написать вопрос или позвонить, благодаря этому выводится ежедневная статистика по количеству обращений. Так же появляется возможность отслеживать уровень тревожности рынка»125.

Исходя из полученных данных статистики можем сделать вывод о следующем.126 Число обращений достаточно резко упало: если сразу после Нового года их было порядка 15 тыс. в день, то сейчас уже около 8 тыс. Если наблюдать общую картину происходящего, то сейчас количество обращений подходит к тому уровню, который наблюдался в прошлом году. Этому, в частности, способствовало то, что были подготовлены ответы на часто задаваемые вопросы. За пять дней соответствующий раздел набирает порядка 80 тыс. пользовательских просмотров.

Часто задаваемые вопросы можно подразделить на несколько категорий. Первая из них – когда люди просто документов не читали и надо им показать, где и что написано. Второй тип вопросов – когда читали, но не разобрались, как это работает. Здесь надо разъяснить. Третий тип вопросов – когда идут какие-то сбои.

Что касается сбоев сайта (технические проблемы), то они были зафиксированы в конце прошлого года. Сбои были потому, что больше чем в 20 раз увеличилось число обращений на сайт с попыткой разместить заказы. Сайт не справлялся, поэтому были приняты экстренные меры по восстановлению функционирования сайта127.

На практике возникает вопрос, насколько готовы к этому контрактные службы заказчиков? Исходя из интервью Е. Елина сам закупочный этап не стал сложнее128. По «новому» Закону № 44 усложнение проявилось в обязательном планировании. Кроме того, если планированием должен занимается непосредственно сам заказчик, то процедура закупки может проводиться как контрактной службой, либо может быть передана другому уполномоченному ведомству. К примеру, комитет по здравоохранению субъекта РФ – планирует закупку лекарственных средств, а уполномоченный орган субъекта осуществляет саму непосредственно закупку. Если каждый будет делать свою работу в рамках своих должностных обязанностей, то это не приведет к увеличению штатов.

Стоит затронуть вопрос функционирования общественного контроля в сфере госзакупок. Общественный контроль – это в первую очередь общественное обсуждение крупных сделок. С 1 января 2014 года общественное обсуждение закупок свыше 1 миллиарда рублей стало обязательным для всех заказчиков. При этом субъекты РФ вправе снизить планку.

На практике ряд крупных закупок уже был отменен129. Например, были отменены закупки хладреагентов более чем на 10 миллиардов рублей, отменена закупка иностранных медицинских изделий130, - то есть система работает. Отменены данные закупки были потому, что при их проведении применялось обсуждение всех условий торгов общественностью. По итогу данных обсуждений торги были признаны нецелесообразными и нарушившими нормы Закона № 44-ФЗ, в виде «отвода» денежных средств мимо самой закупки. Вообще, общественные обсуждения были и раньше. Система общественного обсуждения крупных контрактов действовала в «пилотном» режиме с августа 2012г. С начала 2014г. стали обязательными обсуждения планов-графиков размещения заказа и закупок свыше 1 миллиарда рублей. Полностью система должна заработать с 2016 г., когда будет введена единая информационная система и трехлетнее планирование закупок131. Возникает вопрос «в чем сейчас отличие?». Отличие сейчас в том, что, во-первых, обсуждение начинается раньше – на этапе планирования. Во-вторых, появилась возможность отмены закупок по результатам обсуждения. В-третьих, появился обязательный очный этап, и притом сформулировано, где он должен проходить. Сейчас все должно происходить по месту нахождения заказчика.

При этом обсуждение касается не только технических вопросов – есть возможность вообще поставить под сомнение необходимость строительства дороги, например. Такую возможность дает как раз упомянутое обсуждение на этапе планирования, когда заказчик ставит в план, что нужна дорога такая-то и там-то132. Дальше общественность уже может обсудить, точно ли она там нужна.

Так же сайт TORG94.ru133 24.03.2014 г. опубликовал статью со статистическими данными, которые подтверждают неэффективность общественного контроля. «Общественный контроль за госзакупками остается непопулярным даже в профессиональной среде, следует из исследования «Открытого правительства»134. Почти 80% чиновников, которые занимаются размещением заказов, не сталкивались с общественным контролем, и только 40% из них считают его эффективным способом борьбы с коррупцией»135.

Исследование «Открытого правительства» проводилось совместно с Высшей школой экономики136 и порталом Superjob.ru137, опираясь на три источника — опрос 300 представителей общественных организаций, 200 представителей органов исполнительной власти, которые размещают заказы на сайте zakupki.gov.ru, а также 1,6 тыс. пользователей рекрутингового сайта Superjob.ru. Как пояснили «Ъ»138 в «Открытом правительстве», порталом пользуется «экономически активное население», и проведение опросов для них «обычная практика». Опрос показал, что эффективным средством борьбы с коррупцией участие общественности в контроле за госзакупками считают 71% общественников, 53% пользователей Superjob.ru и 40% заказчиков139. Это сыграет положительную роль в реализации института общественного обсуждения, так как значительно облегчит их работу при анализе заказчиков. В данном случае им необходимо будет просто обратиться к указанному рейтингу и оценить саму закупку.

Позиции в разных группах респондентов расходятся незначительно. Подавляющее число общественников (84%), заказчиков (79%) и пользователей Superjob.ru (92%) заявили о том, что сами никогда не сталкивались с общественным контролем за госзакупками. А самым эффективным средством профилактики коррупции в области госзакупок они считают создание «публичного рейтинга недобросовестных заказчиков» — его поддержали и граждане (43%), и общественники (38%), и заказчики (39%)140.

На данный момент возникла также и другая проблема – качество общественных обсуждений141. Заключения по итогам общественных слушаний должны состоять из двух частей: процедурные и сущностные нарушения. «ФАС может анализировать только процедурные вопросы. К сущностной части должны подключаться Росфиннадзор и Счетная палата», - отмечает заместитель главы ФАС А. Цариковский142.

На заседании правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства 20 марта было решено создать площадку и в течение апреля исследовать технологические, информационные, организационные проблемы в работе системы общественного обсуждения крупных контрактов и к июню 2014 г. выработать конкретные предложения по модернизации этой системы143.

В ближайшее время планируется организовать экспертный совет. Его деятельность будет направлена, в том числе, на оценку хода внедрения контрактной системы (не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов, муниципальных образований). В состав данного совета были приглашены: К. Кабанову (Национальный антикоррупционный комитет), Л. Соболь («РосПил»), Е. Панфиловой (Центр антикоррупционных исследований и инициатив, «Трансперенси интернешнл»), И. Бегтину (Комитет гражданских инициатив), А. Аузану. То есть специалистам, у которых есть определенная репутация и которых сложно назвать аффилированными с государством.

Планируется, что экспертный совет будет следить за тем, каким образом внедряется контрактная система и изменения в области закупок государственных компаний и субъектов естественных монополий. Совет будет проводить оценку событий, связанных с процедурой закупок. Но при определенном условии – совет не рассматривает события, которые возникли из-за человеческого фактора, из-за нарушения законодательства. То есть он не является надзорным органом. Экспертный совет будет оценивать те факты, которые либо привели к негативным последствиям, либо могут привести. При этом не важно, от кого члены совета получают информацию – от населения или от профессиональных участников. Экспертный совет должен дать оценку и найти решение: установить, например, что какая-то система недостаточно отрегулирована, и предложить, как ее можно отрегулировать и в какие сроки.

Что касается осуществления мониторинга госзакупок, то в первую очередь, такой мониторинг проводит сама ФАС РФ. Со стороны же министерства экономического развития мониторинг будет производиться, но пока нет набранной статистики для проверки, так как поступает она к концу года.

По мнению Счетной палаты отмечается, что в связи с реализацией «нового» Закона № 44-ФЗ на сегодняшний день ситуация крайне печальная144.

Сайт работает «крайне плохо»: регистрация для общественного обсуждения занимает более 12 часов, а ссылка, которая приходит на почту для ее подтверждения, не открывается. Но и после регистрации проверить госзакупки будет непросто. «Планы-графики госзакупок не опубликованы у 28 из 106 распорядителей бюджетных средств, а для анализа количественных показателей у 61 из 78 необходим ручной подсчет. Данные сканируют «криво с изгибом», прочитать, что размещено, невозможно. Вычленить из существующих графиков миллиардные контракты сложно, рядом с суммами с шестью нулями ставят еще «млн», получается закупка на триллион: «Перепутаны единицы измерения»145.

Мало и миллиардных контрактов, всего 30 крупных госзакупок с начала года, причем среди госзаказчиков только один государственный орган — Федеральное космическое агентство, остальное — ФГУПы146.

Аудитор Счетной палаты М. Рохмистров отмечает, что к концу подходит I квартал, планирование госзакупок происходит, как и при ФЗ № 94, — к концу года. «Не изменилось ничего, — резюмировал он. — С учетом общественного обсуждения»147.

Подводя итоги, пилотного проекта системы общественного обсуждения крупных контрактов заместитель министра экономического развития Е. Елин отмечает: «неконкретность документов, необоснованность начальных цен контрактов, избыточные требования к участникам госзакупок и нереалистичные сроки исполнения контракта»148. Были и сюрпризы, отметил он: «Находчивые заказчики проводят общественные обсуждения в местах, которые просто недосягаемы». Однажды общественные слушания были назначены на острове Диксон, куда вообще невозможно добраться, отметил он149.

Министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов возмущался: это «особый цинизм, факты нужно разбирать поименно». Качество работы нужно улучшать, признал он, проблемы актуальны, но Минэкономразвития их выявляет. «В течение этого года мы должны эти моменты преодолеть», — призвал М. Абызов150.

Собственно говоря, основная идея перехода от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ – это возможность более гибкого формирования экономического пространства. То есть Закон № 94-ФЗ мы рассматривали как систему, когда есть один критерий – цена. А Закон № 44-ФЗ дает возможность экономическое пространство формировать таким образом, чтобы оно обеспечивало интересы разных групп – то ли интересы национальных производителей, то ли интересы малых предприятий, интересы социально значимых объектов. Таково содержательное отличие Закона № 44-ФЗ от Закона № 94-ФЗ151.

Закон № 44-ФЗ больше, чем на сто страниц мелким шрифтом, плюс 46 подзаконных актов, и это еще не всё, готовится к принятию еще 22 акта. Такой массив документов нужно изучить всем, кто хочет принимать участие в госзакупках. Это всё – новая Федеральная контрактная система, которая должна сэкономить бюджету 700 миллиардов рублей в ближайшие три года по оценке министра по вопросам Открытого правительства М. Абызова. При этом 15% поставок теперь должен осуществлять малый и средний бизнес, представители которого не в силах разобраться в таком количестве бумаг152.

Есть и другая проблема. Экспертный совет при правительстве отмечает, что права некрупных поставщиков недостаточно защищены. Для этого необходимо содействие малому и среднему бизнесу. Нужно создать эффективные институты гарантий, институты рассмотрения жалоб153.

По мнению Д. Кипниса проблема в секторе госзакупок одна и для государства, и для бизнеса, и это – отсутствие постоянных правил игры в этом секторе154. Поскольку в стране нет прецедентного права, ФАС постоянно выносит противоположные решения в схожих ситуациях, и эту ситуацию никак не облегчило введение новой системы. При этом и её нормы зачастую можно толковать неоднозначно, подмечают эксперты правительства. Все предложения по улучшению контрактной системы они должны вместе с министром по вопросам открытого правительства сформулировать к маю155.

Для более глубокого изучения проблем применения «нового» Закона № 44-ФЗ нами были проведены: анкетирование и интервьюирование. Анкетирование проводилось среди сотрудников Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области отдела контроля государственных закупок (См.: Приложение 1 и 2). Благодаря полученной информации сразу становится ясно, на наш взгляд, самое главное – принятие Закон № 44-ФЗ о контрактной системе не оправдано, так ответили 5 из 6 респондентов. Объясняют этот факт тем, что Закон № 44-ФЗ скопирован с Закона № 94-ФЗ и лишь имеет не значительные дополнения. По факту внедрения института общественного обсуждения крупных госзакупок сотрудники считают, что данный институт не лишний и необходим для обсуждения и анализа закупок на огромные суммы. Так же в нашей анкете присутствовал ряд открытых вопросов, для которых подразумевался развернутый ответ. Один из таких вопросов был на тему выявления общих проблем в Законе № 44-ФЗ. Сотрудники отметили следующие проблемы, с которыми они столкнулись уже на данный момент и которые законодателем пока не решены:

Ограниченная возможность госзакупок товаров, работ, услуг без проведения длительных публичных процедур.
Многие механизмы, прописанные в Законе № 44-ФЗ пока что не работают.
Многие пробелы, имеющиеся в Законе № 94-ФЗ перешли в «новый» Закон № 44-ФЗ.
Заказчикам значительно сократили количество проведения таких процедур, как запрос котировок, а также установили жесткое требование заключение договоров (контрактов) с единственным поставщиком на сумму, не превышающую 100 000 рублей. А именно, на проведение запросов котировок выделили всего 10% от планов-графиков (то есть денежных средств, выделенных на проведение процедур), 5% от планов-графиков – на заключение контрактов до 100 000 рублей в год. Также ужесточились требования к составлению планов-графиков, требования к исполнению контрактов и опубликованию контрактов в реестре контрактов. Более серьезной стала процедура запроса котировок (которая в настоящее время очень плохо урегулирована Законом № 44-ФЗ).

Таким образом, из отмеченных сотрудниками Вологодского УФАС проблем мы видим, что функционирование самого Закона № 44-ФЗ затруднено и работать по нему сложно.

Мы получили 100 % ответ на вопрос о решении проблем Закона № 94-ФЗ Законом № 44-ФЗ – не решает. Этого и следует ожидать в силу выявленных проблем «нового» Закона № 44-ФЗ. На вопрос о статистике обращений выяснили, что численность жалоб по Закону № 44-ФЗ гораздо ниже, чем при введении Закона № 94-ФЗ. На наш взгляд это временное явление, так как Закон № 44-ФЗ остается непонятым многими участниками торгов, соответственно и жаловаться они пока не могут. К вопросу о ЕИС, сотрудники единогласно выбрали вариант: «введение ЕИС оправдано», но пояснили, что на данный момент институт работает не в полном объеме. С 2017 года ожидается его полная реализация. Также нами был задан вопрос, который разбирался и в самой работе. Вопрос о замене терминов с сохранением смысловой нагрузки. По мнению сотрудников это сделано по принципу «новый» Закон – новые понятия» (См.: Приложение 1 и 2).

Так же, мы провели интервьюирование с сотрудником УФАС по Вологодской области старшим государственным инспектором отдела по контролю государственного заказа Д. С. Ягольницкой (См.: Приложение 3). В ходе интервью главным вопросом был – насколько быстро и «безболезненно» происходит переход от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ. Дарья Сергеевна подтверждает мнение о том, что первый год функционирования Закона № 44-ФЗ будет адаптационным, так же старший государственный инспектор отмечает, что переход будет совершенно точно происходить в течение двух лет. С 1 января и по сегодняшний день (28.03.14) все заказчики учатся как правильно действовать в соответствии с Законом № 44-ФЗ. С 2015 же года вступает в силу глава 2 «Планирование» Закона № 44-ФЗ и здесь снова заказчики начнут обучаться.

Так же в Управление ФАС по Вологодской области на данный момент поступило, и было рассмотрено всего 30 жалоб, основная их масса – не обоснованные. Первая жалоба, именно в Вологодском УФАС, была рассмотрена 4 февраля 2014 года.

Суть жалобы заключалась в следующем. Администрация Бабушкинского района провела открытый аукцион на оказание услуг по выполнению функций технического заказчика при строительстве детского сада на 80 мест «под ключ» в селе имени Бабушкина. Сумма контракта составила 1 866 600 рублей. В аукционе участвовали шесть организаций, сообщает Вологодское управление Федеральной антимонопольной службы. Прошла процедура выбора исполнителя, но окончательное решение о победителе не принято в связи с приостановкой торгов. Основанием послужила жалоба в антимонопольный орган. В документации заказчика ошибочно были указаны виды строительных работ, не соответствующие цели закупки. По итогу рассмотрения жалобы специалисты порекомендовали всем заказчикам тщательней составлять контракты и заявки на госзакупки156.

Наряду с анкетированием и беседами с сотрудниками УФАС по Вологодской области нами было изучено мнение по данной проблеме исполняющего обязанности руководителя Управления ФАС по Вологодской области Мерзляковой Н. В. Она отмечает, что «новый» Закон № 44-ФЗ, усиливает ответственность заказчиков даже в той части, что уже установлены правила нормирования, которые обеспечивают, что заказчики не будут приобретать товары с избыточными свойствами, избыточными характеристиками. Законодатель хочет ограничить приобретение заказчиком предметы роскоши, потому что, как показывает практика, бывают такие случаи, что за бюджетные средства приобретаются дорогостоящие товары.

Так же считаем необходимым отметить то, что на данный момент происходит большая путаница в толковании норм, в их понимании (что мы и наблюдаем из проанализированных анкет). Данный факт значительно тормозит процесс госзаказа. Это объясняется тем, что сроки не изменились, а информация по Закону полностью обновлена и пока заказчик сориентируется, то сроки истекут, поэтому на данный момент документация, как по закупкам, так и по жалобам весьма «сырая», то есть всегда имеются недочеты.

Таким образом, хотелось бы отметить, что во исполнение Федерального Закона № 44-ФЗ Правительством РФ было подготовлено 85 нормативно-правовых актов: Постановления Правительства, Распоряжения Правительства, ведомственные нормативно-правовые акты, а также доклады. Ответственными разработчиками перечисленных актов являются Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная антимонопольная службой России, Банк России, Министерство связи и массовой коммуникации РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ, Федеральная служба по оборонному заказу, Министерство здравоохранения РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Государственная корпорация «Росатом», заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральная служба исполнения наказаний РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, государственный орган управления государственными внебюджетными фондами РФ.

На сегодняшний день принято уже 39 актов, остальные 46 документов подлежат принятию в 2014-2015 годах. Важными для нашего диплома являются такие акты как: Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» касается самого процесса закупок, Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» в отношении планирования и Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» регулирующее мониторинг, аудит и контроль закупок.

Что касается новых структурных элементов, введенных федеральной контрактной системой, можем отметить, что не все из них функционируют должным образом. Так, например институт общественных обсуждений крупных госзакупок на практике уже был применен, но до сих пор четко не ясен механизм его проведения и организации, что мы и подтвердили в параграфе 1 главы II, а также наблюдается низкий уровень активности обсуждений, так у двадцати девяти заявок, по которым предполагаются особо крупные траты из государственного бюджета, на сайте zakupki.gov.ru157 активность обсуждения практически нулевая: двадцать заявок не получили ни единого комментария, а остальные 9 были рассмотрены единственным общественным учреждением – отечественным институтом закупок, по результатам чего были указаны мелкие технические недочеты. В качестве примера можно привести проект строительства перинатального центра. В Щелкове и Наро-Фоминске, где должны были появиться идентичные по проектировке объекты, их стоимость различается на 77,2 миллиона рублей158. Во многом низкая активность общественного обсуждения связана с тем, что обсуждение подобных проектов требует наличия профильных знаний, свободного времени и высокой квалификации, которыми могут похвастаться далеко не все представители общественных организаций. На наш взгляд, это вызвано тем, что Закон № 44-ФЗ до конца не доработан и не функционирует в полном объеме, так как для этого необходимо принятие подзаконных актов, часть из которых еще не вступила в законную силу или не принята, то есть ситуация носит поэтапный характер, что отрицательно отражается на применении Закона № 44-ФЗ на практике.

Целесообразным также считаем указать мнение экспертного совета и ФАС России. Устоявшаяся практика торгов обычно заключается в том, что муниципальная общественная организация или государственная структура устраивает аукцион. Аукцион, в свою очередь, поощряет конкуренцию – заказчик товаров или услуг получает наиболее выгодное предложение, а государство экономит средства, выделяемые из государственного бюджета.
Поэтому можно сказать, что подобная контрактная система помогает развитию бизнеса. А с новыми изменениями в законодательстве экономия получается еще более выгодной. Все дело в том, что Закон № 44-ФЗ, вступивший в действие с начала года, сказался на большинстве процессов, связанных с торгами. В некоторых случаях процедура закупок упростилась. Так, к примеру, теперь все государственные закупки, в сумме не превышающие ста тысяч, могут проводиться без торгов, а ранее компании были обязаны в любом случае устраивать торги. Управление антимонопольного комитета очень внимательно следит за выполнением требований «нового» Закона № 44-ФЗ. В текущем году уже было поставлено под сомнение 73 поданных заявки. В отношении 49 из них было определено несоответствие имеющимся требованиям, что повлекло за собой возбуждение 87 административных исков и штрафы на общую сумму около семисот семидесяти пяти тысяч рублей159.

В силу всего сказанного хотелось бы отметить тенденции развития федеральной контрактной системы и подвести итоги того, что на данном этапе уже работает.

На наш взгляд первые месяцы «использования» Закона № 44-ФЗ не приводит к положительным итогам, так как документ насчитывает массу пробелов и как отмечают специалисты, совсем «сырой» для применения.

Полагаем, что будущее федеральной контрактной системы весьма перспективно, если законодатель будет преследовать цель устранения недостатков функционирования и пробелов в Законе № 44-ФЗ, в силу чего на данный момент система просто «тормозит» и не позволяет в полной мере и без проблем провести торги.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящее исследование посвящено изучению особенностей законодательного регулирования договорных отношений в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. В работе рассматривается проблематика законодательного конструирования и практического применения вступившего в силу с 1 января 2014 года «нового» Закона № 44-ФЗ о контрактной системе: его пробелы, сложности толкования, а также предпринята попытка сравнительного анализа с нормами Закона № 94-ФЗ, в том числе и в сфере применения данных Законов органами государственной власти, местного самоуправления и всеми участниками рынка.

В ходе работы была изучена совокупность договорных отношений, возникающих в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд, а так же нормы федерального гражданского законодательства, подзаконных актов в этой сфере правового регулирования.

В рамках исследования изучались так же судебная практика Арбитражного суда Вологодской области160, Вологодского городского суда (гражданский состав), монографические исследования, научные статьи, статистические данные правоохранительных органов и органов ФАС России (2010-2014 гг.).

Для анализа договора поставки для государственных и муниципальных нужд в рамках историко-правового метода изучались: диссертационные работы, а также учебная литература, что способствовало формированию общего представления о договорных отношениях в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Автором были определены и исследованы исторические этапы появления договорных отношений в данной сфере.

Для рассмотрения содержания механизма организации договора поставок товаров для государственных и муниципальных нужд в работе раскрыты структурные элементы договорных обязательств в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, его особенности и нюансы при заключении.

Для анализа содержания Законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ с точки зрения сравнения структурных элементов был применен сравнительно-правовой метод, благодаря которому получены конкретные выводы.

Для выявления наиболее актуальных проблем в части построения Закона, решения текущих задач, правового регулирования в рамках работы не только изучены материалы практики, сложившейся с 1 января 2014 года в органах ФАС161 и судебных органах. Также автором проведено интервьюирование и анкетирование сотрудников УФАС России по Вологодской области, по итогам которых была сформирована текущая картина практики применения «нового» Закона № 44-ФЗ сотрудниками УФАС России по Вологодской области, выявлены проблемы его реализации и законодательного построения.

В ходе решения задач исследования нами получены итоговые выводы, логично вытекающие из содержания параграфов и глав работы:

Критерием для разграничения отдельных видов договора купли-продажи, как правило, является цель и стороны договора. Поставка в государственных или муниципальных интересах не является разновидностью обычной поставки, так как они различаются целевым назначением и специальным субъектным составом. При классификации поставки товаров в государственных или муниципальных интересах наличие родовых признаков позволяет отнести данный договор к отдельному виду договора купли-продажи и при регулировании данных правоотношений могут применяться нормы Гражданского кодекса РФ, посвященные общим положениям о купли-продажи.
Вступивший с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»162 меняет систему госзакупок, путем введения федеральной контрактной системы – это система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая представляет собой совокупность участников закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Анализ исторического развития института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд позволил выявить и обосновать преемственность правового регулирования данного института: данные правоотношения изначально регламентировались специальным законодательством и общие нормы применялись в том случае, если правоотношения не могли быть урегулированы специальным законодательством.
Основным концептуальным новшеством принятого Закона № 44-ФЗ законодательное закрепление последовательного прохождения всех стадий закупок: от планирования до контроля. Налицо изменение норм, регулирующих определение начальной цены контракта, оценку заявок на участие в госзакупках, порядок изменения и расторжения контракта.
Закон № 44-ФЗ вводит некоторые новшества: Например, полезная и перспективная новация отечественного законодателя – введение института общественного контроля над соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Контролирующими субъектами являются граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц. Несомненно, реализации данного пункта будет способствовать порядок общественного обсуждения крупных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей.

В ходе исследования нами были обозначены проблемы, требующие отражения:

Не определена цель замены понятия «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) термином «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ). При одинаковой смысловой нагрузке сохраняется возможность для широкого правоприменительного усмотрения.
Закон № 44-ФЗ не содержит и не раскрывает понятие «государственных нужд» (по-видимому, участникам закупки придется руководствоваться положениями Закона № 94-ФЗ). Это негативно отразится на деятельности участников государственного заказа, так как создаст определенный «правовой вакуум».
«Новый» Закон № 44-ФЗ вводит единую информационную систему, которая будет освещать собирание, обработку и хранение информации о закупочной деятельности. Но на данный момент не определен четкий алгоритм ее работы, вызывает вопросы и ресурсное обеспечение этой системы.
Закон № 44-ФЗ вводит очень важную и нужную новеллу – «Институт общественного обсуждения», однако в тексте самого Закона данный механизм закреплен в общих чертах, что не позволяет начать его применять синхронно вместе с другими инструментами обеспечивающими «прозрачность» закупочной деятельности.

На сегодняшний день с точки зрения практического применения Закона № 44-ФЗ сложилась непростая ситуация как для непосредственных участников системы ФКС так и для сотрудников ФАС. Причиной является реализация реформы госзаказа, в силу которой усложнились формулировки. Из-за этого участники торгов сталкиваются с непониманием и затруднением в толковании новых для них норм.

На основе интервьюирования и опроса среди сотрудников УФАС России по Вологодской области, мы можем предположить, что система, созданная законодателем с 1 января 2014 года, в рамках Закона № 44-ФЗ, функционирует недостаточно эффективно, ее участники не могут сориентироваться в нормах Закона и не могут сформировать четкий единообразный алгоритм решения таких важных задач как, например, составление конкурсной/аукционной документации, планов-графиков и тому подобное.

Содержание изложенных выше выводов позволяет говорить о том, что в автором решены задачи исследования и, соответственно, его цель достигнута.

К сожалению, объем ВКР, как вида научного исследования, не позволяет подробно раскрыть и другие аспекты выбранной нами проблемы. За рамками нашего исследования остались такие вопросы как:

Коррупционные риски в закупочной сфере.
Недобросовестная конкуренция среди участников федеральной контрактной системы.
Проблемы кадрового и ресурсного обеспечения потенциальных участников торгов (например, организации и предприятия мелкого и среднего бизнеса).

С теоретической точки зрения результаты работы могут быть использованы при разработке учебно-методического обеспечения по таким дисциплинам как «Гражданское право», «Корпоративное право», «Предпринимательское право», а также при дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Результаты работы могут быть использованы студентами, курсантами, аспирантами и адъюнктами юридических ВУЗов, а также всеми, кто интересуется проблематикой, относящейся к объекту исследования.

В сфере практического применения выводы и предложения, изложенные в работе, могут быть использованы самими заказчиками, уполномоченными ими органами власти и организациями, операторами электронных торговых площадок, участниками конкурентных процедур, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ), ред. 05.02.2014 // Собрании законодательства РФ. – 2014. – № 15. Ст. 1691.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 5. Ст. 410.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 46. Ст. 4532.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. Ст. 3823.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013, № 14. Стр. 1652.
Федеральный закон Российской Федерации от 04.06.2014 № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» // Российская газета. 2014. 2 июня. № 6399.
Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 35. Ст. 4514.
Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» // Собрание законодательства РФ. –2013. – № 37. Ст. 4695.
Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 48. Ст. 6252.
Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 02 декабря. URL: http://www.rg.ru/2013/12/02/procedura-site-dok.html (дата обращения 12.03.2014).
Приказ Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.2011 (ред. от 10.06.2013) «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.02.2012 № 23186) // Российская газета. 2012. 22 февраля. № 38.
Федеральный Закон от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). Стр. 3105. (утратил свою силу).
Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание Законодательства РФ. – 1994. – № 32. Ст. 3303. (утратил свою силу).
Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 34. Ст. 3540. (утратил свою силу).
Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 1. Ст. 3. (утратил свою силу).
Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 1. Ст. 6. (утратил свою силу).
Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 27. Ст. 1558. (утратил свою силу).
Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1992. – № 9. Ст. 613. (утратил свою силу).
Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. – 1923. – № 88. Ст. 851. (утратил свою силу).
Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. – 1923. – № 88. Ст. 851. (утратил свою силу).
Положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 г. г. // Собрание постановлений СССР. – 1988. – № 26. Ст. 71. (утратил свою силу).
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 N 2211-1) // Ведомости СНД и ВС СССР. – 1991. – № 26. Ст. 733. (утратил свою силу).

Международные договоры и иные международные правовые акты

Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 г. № 160 «Об отмене изъятий из национального режима, установленных Российской Федерацией, в соответствии с Соглашением о государственных (муниципальных) закупках» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_135496/ (дата обращения 05.03.2014).

Научная, учебно-методическая литература, периодические издания

Авдеев, В.П. Аудит и налогообложение / В.П. Авдеев // Контрактная система в сфере госзакупок. – 2013. – № 11 – С.35-36.
Андреева, Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования / Л.В. Андреева // Госзакупки.ру. – 2013. – № 10 – С.34-46.
Андреева, Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения / Л.В. Андреева // Право и экономика. – 2013. – № 8 – С.7-15.
Баширова, Д.М. Правовые позиции Президиума ВАС РФ / Д.М. Баширова // Госзакупки.ру. – 2012. – № 10 – С.29-51.
Гладких, В.И., Старовойтов, В.Г. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы / В.И. Гладких, В.Г. Старовойтов // Государственные закупки. – 2013. – № 8 – С.30-36.
Данилов, Д.Ю., Опенышев, О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа / Д.Ю. Данилов, О.С. Опенышев // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2012. – № 2 – С.18-28.
Ершова, И.В. Проблемные размещения государственных закупок / И.В. Ершова // Государственные закупки. – 2012. – № 12 – С.20-25.
Киселева, О.Г. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд / О.Г. Киселева // Самоуправление. – 2012. – № 4 – С.11-15.
Косарев, К.А. Что ждет систему госзакупок? / К.А. Косарев // Государственные закупки. – 2013. – № 1 – С.5-12.
Кошелева, В.В. Концепция проекта федерального закона «О контрактной системе» / В.В. Кошелева // Госзакупки.ру. – 2013. – № 2 – С.25-33.
Куличев, Р.Б. Контрактная система – новации законодательства / Р.Б. Куличев // Власть закона. – 2013. – № 4 – С.22-34.
Курбатова, Н.А. Изменение законодательства о закупках / Н.А. Курбатова // Правовой вестник. 2013. – № 6 – С.4-9.
Мейер, Д.И. Русское гражданское право / Д.И. Майер. – М.: Статут, 2000. – 780 с.
Охтырская, М.В. Проблемные вопросы организации размещения государственных закупок в России / М.В. Охтырская // Правовое государство. – 2012. – № 7 – С.15-18.
Паньшин, Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества / Б.Н. Паньшин // Государственные закупки. – 2011. – № 2 – С 15-22.
Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Победоносцев, К.П. Курс гражданского права: в 3 т. / К.П. Победоносцев. – М.: Статут, 2003. – 520 с.
Поткина, А.Н. История и причины принятия ФЗ № 94 / А.Н. Поткина // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2011. – № 3 – С.30-37.
Симоновский, К.В. Нововведения контрактной системы в сфере государственных (муниципальных) закупок / К.В. Симоновский // Учет в бюджетных учреждениях. – 2013. – № 6 – С.18-29.
Специальный выпуск. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Сторонин, В.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа / В.В. Сторонин // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2011. – № 12 – С.4-10.
Старовойтов, В.Г. Федеральная контрактная система США / В.Г. Старовойтов // Государство и власть. – 2010. – № 4 – С.5-11.
Сухаренко, А.К. Федеральная контрактная система – залог прозрачности госзакупок / А.К. Сухаренко // Государство и власть. – 2013. – № 5 – С.22-30.
Храмкин, А.А. Институт государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий / А.А. Храмкин // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2013. – № 7 – С.12-20.
Шамхалов, Ф.Р. Государство и экономика: власть и бизнес / Ф.Р. Шамхалов. – М.: Проспект, 1999. – 408 с.
Шихова, С.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук: 12.06.2011 / С.С. Шихова - М.: 2011. – 211 с.

Материалы юридической практики

Решение Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-6725/2013 от 26.09.2013 г. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/fe04f7ea-34d1-4a3c-9e9d-0269e568b67f (дата обращения: 15.03.2014).
Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 07.02.2014 г. № 5-2/12-14 URL: http://vologda.fas.gov.ru/solution/8380 (дата обращения 19.03.2014).

Электронные ресурсы

Алексеев, А.И. Их нравы. Коррупция в США [Электронный ресурс] / А.И. Алексеев. – Новости Госзакупок: http://news.my-tender.ru/ih-nravyi-korruptsiya-v-ssha/ (дата обращения 5.01.2014).
Андреева, А.В. Интересные способы как обойти закон о контрактной системе и не только [Электронный ресурс] / А.В. Андреева. – ВЕДОМОМСТИ – деловая газета. Новости, аналитика, прогнозы: vedomosti.ru (дата обращения 25.03.2014).
Анчишкина, О.В., Габестро, С.К. Найдите десять отличий. Чем ФЗ-44 принципиально не похож на ФЗ-94 [Электронный ресурс] / О.В. Анчишкина, С.К. Габестро. – Национальная ассоциация институтов закупок: http://www.naiz.pro/media/12/1057/ (дата обращения 18.11.2013).
Братусь, С.Н. Курс советского гражданского права. Субъекты гражданских прав [Электронный ресурс] / С.Н. Братусь. – Юридическая библиотека: http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=530 (дата обращения: 07.12.2013).
Варшавский, K.M. Подряды и поставки в Союзе ССР [Электронный ресурс] / К.М. Варшавский. – Юридическая библиотека издательства «Спартак»: http://www.lawlibrary.ru/article1030486.html (дата обращения 07.12.2013).
Воскресенский, H.A. Законодательные акты Петра I: редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники [Электронный ресурс] / Н.А. Воскресенский. – Юридическая библиотека издательства «Спартак»: http://www.lawlibrary.ru/izdanie15871.html (дата обращения 05.12.2013).
Зыкова, Т.К. Менять систему [Электронный ресурс] / Т.К. Зыкова. – Российская газета. 18.01.2012, № 5681 (8): http://www.rg.ru/2012/01/18/goszakaz.html (дата обращения 12.03.2014).
Красик, A.B., Элькин, Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках [Электронный ресурс] / А.В. Красик, Б.И. Элькин. – Гражданское право: http://lawdiss.narod.ru/oglav/6858.htm (дата обращения 12.2013).
Кузьмин, В.А. Контрактные споры [Электронный ресурс] / В.А. Кузьмин. – Российская газета. 29.11.2013, № 6246 (270): http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 02.03.2014).
Маньков, А.Г. Уложение 1649 года: Кодекс феодального права России [Электронный ресурс] / А.Г. Маньков. – Конференции ЮрКлуба: http://forum.yurclub.ru/index.php?app=downloads&showfile=5257 (дата обращения 05.12.2013).
Матвеев, А.Н. Несовершенство механизмов [Электронный ресурс] / А.Н. Матвеев. – Наш регион – Дальний восток. Интернет-газета: http://biznes-gazeta.ru/?ids=1424 (дата обращения 2.12.2013).
Помялов, А.В. В области заработала контрактная система [Электронный ресурс] / А.В. Помялов. – Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области [официальный сайт]: http://vologda.fas.gov.ru/publications/8330 (дата обращения 27.03.2014).
Самодайкин, А.В. Договор поставки товаров для госнужд [Электронный ресурс] / А.В. Самодайкин. – Московская коллегия адвокатов «Ю. КОН» [официальный сайт]: http://worldstar.ru/advokat-dogovor-postavki-tovarov-dlya-gosudarstvennyh-nuzhd.php (дата обращения 10.11.2013).
Сафонова, И.Б. Институт общественного обсуждения [Электронный ресурс] / И.Б. Сафонова. – РБК: rbc.ru (дата обращения 2.03.2014).
Смирнова, Г.В. Система госзакупок [Электронный ресурс] / Г.В. Смирнова. – РБК: rbctv.rbc.ru (дата обращения 12.03.2014).
Юркин, М.М. Понятие, виды и элементы договора купли-продажи [Электронный ресурс] / М.М. Юркин. – ЮРКОМ74: http://jurkom74.ru/grazhdanskoe-pravo-ch-2-obyazatelstvennoe-pravo/ponyatie-vidi-i-elementi-dogovora-kupli-prodazhi (дата обращения 15.12.13).
В. Путин: Число выявленных коррупционных преступлений снизилось, но расслабляться рано [Электронный ресурс] / TORG94. Интернет-журнал: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3395 (дата обращения 17.11.2013).
Заказчики научились обходить новый закон о госзакупках [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3739 (дата обращения 22.03.2014)
Запрет на закупку иностранных медицинских изделий поддержали эксперты [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3832 (дата обращения 17.04.2014).
Информация по закупкам. Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 23.03.2014).
Коммерсант.ru [официальный сайт]: http://www.kommersant.ru/daily (дата обращения 12.04.2014).
Контроль над госзакупками со стороны общественности неэффективен [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3837 (дата обращения 18.04.2014).
Легкие трудности торгов по системе государственных закупок [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3830 (дата обращения 17.04.2014).
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [официальный сайт]: http://www.hse.ru/ (дата обращения 09.05.2014).
Новое в закупках [Электронный ресурс] / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: http://www.consultant.ru/law/doc/fks/ (дата обращения 20.11.2013).
Новый закон о контрактной системе: оптимизация госзакупок [Электронный ресурс] / Справочно-правовая система «ГАРАНТ»: http://www.garant.ru/actual/contracts/#ixzz2sdG36pXJ (дата обращения 20.11.2013).
Общественный контроль далек от госзакупок [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3742 (дата обращения 25.03.2014).
Открытое правительство [официальный сайт]: http://большоеправительство.рф/ (дата обращения 24.05.2014).
Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов [официальный сайт]: http://zakupki.gov.ru/wps/portal/base/topmain/home (дата обращения 20.10.2013).
Повышение эффективности системы госзакупок [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3694 (дата обращения 27.02.2014).
Простой запрет на участие офшоров в госзакупках никаких проблем не решит [Электронный ресурс] / TORG94: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3686 (дата обращения 02.01.2014).
Путин: 60 процентов госзакупок делается с нарушениями [Электронный ресурс] / BBS РУССКАЯСЛУЖБА: http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2013/10/131004_putin_goszakupki_corruption.shtml (дата обращения 21.10.13).
РосПил [официальный сайт]: http://rospil.info/rospil (дата обращения: 10.10.2013).
Статистический обзор [Электронный ресурс] / Коммерсант.ru: http://www.kommersant.ru/doc/2436829?isSearch=True (дата обращения 24.03.2014).
Студенты насели на ректормобили [Электронный ресурс] / Московский комсомолец. Интернет-газета: http://www.gazeta.ru/auto/2012/08/30_a_4745301.shtml (дата обращения 10.01.2014).
Счетная палата Российской Федерации [официальный сайт]: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения 19.10.2013).
Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области [официальный сайт]: http://sahalin.fas.gov.ru/(дата обращения 15.10.2013).
Федеральная контрактная система США [Электронный ресурс] / Закупки-Тендеры. РФ: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/146-federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssh%D0%B0 (дата обращения 10.01.2014).
Число нарушений при госзакупках во II полугодии 2013 г. снизилась в 2 раза [Электронный ресурс] / TORG92: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3743 (дата обращения 25.02.2014).
Что скажут эксперты? [Электронный ресурс] / Интерфакс: group.interfax.ru/default.asp (дата обращения 17.04.2014).
Финансовый аналитик [Электронный ресурс] / Портал SuperJob.ru: http://www.superjob.ru/research/articles/111493/finansovyj-analitik/ (дата обращения 24.03.2014).
TORG94.ru – Госзакупки, ЭЦП [официальный сайт]: http://torg94.ru/.

Приложение 1

Анкета:

Оправдана ли замена Закона № 94-ФЗ на Закон № 44-ФЗ?

А- да

Б- нет

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваш вариант

Ответ:

2) Институт общественного обсуждения, введенный Закон № 44-ФЗ, на Ваш взгляд существенно улучшит закупочную систему?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г- как Вы считаете?

Ответ:

3) Какие общие проблемы Вы видите в Законе № 44-ФЗ?(открытый вопрос, подразумевает развернутый ответ)

4) В результате принятия Закона № 44-ФЗ столкнулись ли Вы с проблемами в трудовой деятельности?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г-свой вариант ответа

Ответ:

5) Как Вы считаете Закон № 44-ФЗ решает проблемы Закона № 94-ФЗ?

А-да

Б-нет

В-затрудняюсь ответить

Г-Ваш вариант

Ответ:

6) Облегчает ли Закон № 44-ФЗ участие в заказе его участников??

А- да

Б- нет

В- затрудняюсь ответить

Г- свой вариант ответа

Ответ:

7) С принятием Закона № 44-ФЗ количество жалоб возросло по сравнению с Законом № 94-ФЗ?(проанализируйте, пожалуйста, период начала функционирования Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, соответственно.)

А- возросло

Б- уменьшилось

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваше мнение?

Ответ:

8) Готовы ли государственные заказчики работать по новому Закону?

А- да, готовы

Б- нет, не готовы

В- затрудняюсь ответить

Г- Ваш вариант

Ответ:

9) Зачем по Вашему мнению был изменен термин «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Закон № 94-ФЗ) «определение поставщика» (Закон № 44-ФЗ), когда смысл остался тем же? (открытый вопрос, подразумевает развернутый ответ)

Ответ:

10) Насколько оправдано введение Единой информационной системы?
А- оправдано

Б- не оправдано

В- затрудняюсь ответить

Г- как Вы считаете?

Ответ:

Приложение 2

Приложение 3

Вопросы для интервью:

1. Как быстро, по Вашему мнению, будет происходить переход закупочной деятельности полностью в рамки Закона № 44-ФЗ?

2. Насколько велика вероятность возникновения проблем для заказчиков при переходе к алгоритму закупок в рамках Закона № 44-ФЗ?

3. Какие шаги предпринимаются на уровне центрального аппарата ФАС России для устранения противоречий между Законом № 94-ФЗ и Законом № 44-ФЗ, а также для методического обеспечения работы органов ФАС с субъектами закупочной деятельности?

4. Как решается в данный момент проблема отсутствия раздела «Планирование», который будет действовать только с 2015 года?

5. Как Вы считаете, в целях наиболее эффективного введения и функционирования «нового» Закона № 44-ФЗ, целесообразен постепенный переход от Закона № 94-ФЗ к Закону № 44-ФЗ или единовременное введение в действие Закона № 44-ФЗ?

6. Насколько необходимо было принятие Закона № 44-ФЗ с точки зрения эффективности законодательного регулирования закупочной деятельности?

1 Паньшин Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества // Государственные закупки. – 2011. - № 2. – С 15.

2 Путин: 60 процентов госзакупок делается с нарушениями // BBS РУССКАЯСЛУЖБА. URL: http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2013/10/131004_putin_goszakupki_corruption.shtml (дата обращения 21.10.13).

3 Счетная палата Российской Федерации [официальный сайт]. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 19.10.2013).

4 Путин: 60 процентов госзакупок делается с нарушениями. Указ. соч.

5 РосПил [официальный сайт]. URL: http://rospil.info/rospil (дата обращения: 10.10.2013).

6 Путин: 60 процентов госзакупок делается с нарушениями. Указ. соч.

7 Сторонин В.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2011. № 12. – С. 4-5.

8 Федеральный Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30 (ч. 1). Ст. 3105. (утратил силу) (далее – Закон № 94-ФЗ).

9 Данилов Д.Ю., Опенышев О.С. // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2012. - № 2. – С. 12-14.

10 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652. (далее – Закон № 44-ФЗ).

11 Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области [официальный сайт]. URL: http://sahalin.fas.gov.ru/(дата обращения 15.10.2013).

12 Матвеев. А.Н. Несовершенство механизмов // Наш регион-Дальний восток. Интернет-газета. URL: http://biznes-gazeta.ru/?ids=1424 (дата обращения 2.12.2013).

13 Анчишкина. О.В., Габестро С.К. Найдите десять отличий. Чем ФЗ-44 принципиально не похож на ФЗ-94 // Национальная ассоциация институтов закупок. URL: http://www.naiz.pro/media/12/1057/ (дата обращения 18.11.2013).

14 Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru/wps/portal/base/topmain/home (дата обращения: 20.10.2013).

15 Анчишкина. О.В., Габестро С.К. Указ. соч.

16 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652. (далее – Закон № 44-ФЗ).

17 Андреева Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения // Право и экономика. – 2013. - № 8. – С. 7-11.

18 Новое в закупках // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/law/doc/fks/ (дата обращения 20.11.2013).

19 В. Путин: Число выявленных коррупционных преступлений снизилось, но расслабляться рано // TORG94. Интернет-журнал. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3395 (дата обращения 17.11.2013).

20 Федеральный закон от 04.06.2014 г. № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» (ред. От 04.06.2014) // Российская газета. 2014. 2 июня. № 6399.

21 Авдеев В.П. Аудит и налогообложение // Контрактная система в сфере госзакупок. – 2013. - № 11.

22 Храмкин А.А. Институт государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2013. - № 7.

23 Данилов Д.Ю., Опенышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о размещении заказа // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. – 2012. - № 2.

24 Ершова И.В. Проблемные размещения государственных закупок // Государственные закупки. – 2012. - № 12.

25 Охтырская М.В. Проблемные вопросы организации размещения государственных закупок в России // Правовое государство. – 2012. - № 7.

26 Курбатова Н.А. Изменение законодательства о закупках // Правовой вестник. 2013. - № 6.

27 Сухаренко А.К. Федеральная контрактная система-залог прозрачности госзакупок // Государство и власть. – 2013. - № 5.

28 Куличев Р.Б. Контрактная система-новации законодательства // Власть закона. – 2013. - № 4.

29 Гладких В.И., Старовойтов В.Г. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы // Государственные закупки. – 2013. - № 8.

30 Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Госзакупки.ру. – 2013. - № 10.

31 Косарев. К.А. Что ждет систему госзакупок? // Государственные закупки. – 2013. - № 1.

32 Симоновский К.В. Нововведения контрактной системы в сфере государственных (муниципальных) закупок // Учет в бюджетных учреждениях. – 2013. - № 6.

33 Киселева О.Г. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Самоуправление. – 2012. - № 4.

34 Баширова Д.М. Правовые позиции Президиума ВАС РФ // Госзакупки.ру. – 2012. - № 10.

35 В качестве участников контрактной системы Закон № 44-ФЗ перечисляет самих заказчиков, уполномоченные ими органы власти и организации, операторов электронных торговых площадок, участников конкурентных процедур, федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы, аналогичные органы субъектов Федерации, органы, уполномоченные на проведение нормативно правового регулирования и контроля контрактной системы, и концерн «Росатом».

36 Паньшин Б.Н. государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества // Государственные закупки. – 2011. - № 2. – С. 27-33.

37 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

38 Юркин М.М. Понятие, виды и элементы договора купли-продажи // ЮРКОМ74. URL: http://jurkom74.ru/grazhdanskoe-pravo-ch-2-obyazatelstvennoe-pravo/ponyatie-vidi-i-elementi-dogovora-kupli-prodazhi (дата обращения: 15.12.13).

39 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

40 Самодайкин А.В. Договор поставки товаров для госнужд // Московская коллегия адвокатов «Ю. КОН» [официальный сайт]. URL: http://worldstar.ru/advokat-dogovor-postavki-tovarov-dlya-gosudarstvennyh-nuzhd.php (дата обращения: 10.11.2013).

41 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

42 Федеральный Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30 (ч. 1). Ст. 3105. (утратил силу).

43 Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru (дата обращения: 5.11.2013).

44 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

45 Авдеев В.П. Аудит и налогообложение // Контрактная система в сфере госзакупок. – 2013. - № 11. – С. 3-5.

46 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - Ст. 3823.

47 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

48 Приказ Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27.12.2011 (ред. от 10.06.2013)

«Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.02.2012 № 23186) // Российская газета. 22.02.2012, № 38.

49 далее - ЕИС.

50 Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей». Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

51 Авдеев В.П. Аудит и налогообложение. С. 7.

52 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

53 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

54 Там же. С. 5-6.

55 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

56 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

57 Там же. С. 8-9.

58 Паньшин Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества. С 37.

59 Старовойтов В.Г. Федеральная контрактная система США // Государство и власть. – 2010. - № 4. – С. 9-11.

60 Кошелева В.В. Концепция проекта федерального закона «О контрактной системе» // Госзакупки.ру. – 2013. - № 2. – С. 28-33.

61 Старовойтов В.Г. Федеральная контрактная система США. - С. 15-17.

62 Новый закон о контрактной системе: оптимизация госзакупок // Справочно-правовая система «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/actual/contracts/#ixzz2sdG36pXJ (дата обращения 20.11.2013).

63 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

64 Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 35. Ст. 4514.

65 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

66 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

67 Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. - № 30. Ст. 2871.

68 Шихова С.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 14.

69 Маньков А.Г. Уложение 1649 года: Кодекс феодального права России // Конференции ЮрКлуба. URL: http://forum.yurclub.ru/index.php?app=downloads&showfile=5257 (дата обращения 05.12.2013).

70 Курс гражданского права: в 3 т. / К. П. Победоносцев. Т. 3: М.: Статут, 2003. – 403 с.

71 Там же. С. 704.

72 Воскресенский H.A. Законодательные акты Петра I: редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники // Юридическая библиотека издательства «Спартак». URL: http://www.lawlibrary.ru/izdanie15871.html (дата обращения: 05.12.2013).

73 Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Т. 3. - С. 427.

74 Мейер Д.И. Русское гражданское право. - М.: Статут, 2000. - С. 657.

75 Там же. С. 156.

76 Красик A.B., Элькин Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках // Гражданское право. URL: http://lawdiss.narod.ru/oglav/6858.htm (дата обращения: 12.2013).

77 Майер Д.И. Русское гражданское право. - М.: Статут, 2000. - С. 667.

78 Братусь С.Н. Курс советского гражданского права. Субъекты гражданских прав // Юридическая библиотека. URL: http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=530 (дата обращения: 07.12.2013).

79 Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. 1923, № 88. Ст. 851.

80 Варшавский K.M. Подряды и поставки в Союзе ССР // Юридическая библиотека издательства «Спартак». URL: http://www.lawlibrary.ru/article1030486.html (дата обращения: 07.12.2013).

81 Декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // Собрание узаконений. 1923, № 88. Ст. 851.

82 Положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 г. г. // Собрание постановлений СССР. 1988. № 26. Ст. 71.

83 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 N 2211-1) // Ведомости СНД и ВС СССР. 26.06.1991, № 26. Ст. 733.

84 Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - № 27. - Ст. 1558.

85 Постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1992. - № 9. Ст. 613.

86 Поткина А.Н. История и причины принятия ФЗ № 94 // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2011. – № 3. – С. 34-37.

87 Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 г. № 160 «Об отмене изъятий из национального режима, установленных Российской Федерацией, в соответствии с Соглашением о государственных (муниципальных) закупках» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_135496/ (дата обращения 05.03.2014).

88 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

89 Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание Законодательства РФ. – 1994. - № 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 1994. - № 34. Ст. 3540; Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства РФ. – 1995. - № 1. Ст. 3; Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства РФ. – 1996. - № 1. Ст. 6; Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (часть I). Ст. 3105.

90 Шихова С.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. - С. 14.

91 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

2 Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации [официальный сайт]. URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?39431 (дата обращения: 5.11.2013).

92 Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Госзакупки.ру. – 2014. – № 3. – С. 3-7.

93 Шамхалов Ф.Р. Государство и экономика: власть и бизнес. М., 1999. С. 267.

94 Федеральная контрактная система США // Закупки-Тендеры. РФ. URL: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/146-federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssh%D0%B0 (дата обращения: 10.01.2014).

95 В США госзакупки – это Федеральная контрактная система.

96 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

97 Федеральный Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30 (ч. 1). Ст. 3105. (утратил силу).

98 Специальный выпуск. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

99 Федеральный Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30 (ч. 1). Ст. 3105. (утратил силу).

100 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

101 Андреева Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения // Госзакупки.ру. – 2013. - № 8. – С. 15-19.

102 Студенты насели на ректормобили // Московский комсомолец. Интернет-газета. URL: http://www.gazeta.ru/auto/2012/08/30_a_4745301.shtml (дата обращения: 10.01.2014).

103 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2002. - № 46. Ст. 4532.

104 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 5. - Ст. 410.

105 Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С. 9.

106 Федеральный Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30 (ч. 1). Ст. 3105. (утратил силу).

107 Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С. 10-12.

108 Шамхалов Ф.Р. Государство и экономика: власть и бизнес. С. 267.

109 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

110 Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 02.12.2013. URL: http://www.rg.ru/2013/12/02/procedura-site-dok.html (дата обращения 12.03.2014).

111 Алексеев А.И. Их нравы. Коррупция в США // Новости Госзакупок. URL: http://news.my-tender.ru/ih-nravyi-korruptsiya-v-ssha/ (дата обращения: 5.01.2014).

112 Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». С. 7-8.

113 Кузьмин В.А. Контрактные споры // Российская газета. 29.11.2013, № 6246 (270). URL: http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 02.03.2014).

114 Кузьмин В.А. Указ. соч. (дата обращения 02.03.2014).

115 Там же. URL: http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 02.03.2014).

116 Там же. URL: http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 02.03.2014).

117 Там же. URL: http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 10.03.2014).

118 Зыкова Т.К. Менять систему // Российская газета. 18.01.2012, № 5681 (8). URL: http://www.rg.ru/2012/01/18/goszakaz.html (дата обращения 12.03.2014).

119 Кузьмин В.А. Указ. соч.

120 Там же. URL: http://www.rg.ru/2013/11/29/fks.html (дата обращения 10.03.2014).

121 Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 37. Ст. 4695.

122 Постановление Правительства РФ от 21.11.2013 № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг» // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 48. Ст. 6252.

123 Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 35. Ст. 4514.

124 Запрет участия в офшорах // Интерфакс. URL: http://group.interfax.ru/default.asp (дата обращения 01.01.2014).

125 Простой запрет на участие офшоров в госзакупках никаких проблем не решит // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3686 (дата обращения 02.01.2014).

126 Запрет участия в офшорах. Указ. соч.

127 Там же. URL: interfax.ru http://group.interfax.ru/default.asp (дата обращения 01.01.2014).

128 Простой запрет на участие офшоров в госзакупках никаких проблем не решит // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3686 (дата обращения 02.01.2014).

129 Что скажут эксперты? // Интерфакс. URL: group.interfax.ru/default.asp (дата обращения 17.04.2014)

130 Запрет на закупку иностранных медицинских изделий поддержали эксперты // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3832 (дата обращения 17.04.2014).

131 Число нарушений при госзакупках во II полугодии 2013 г. снизилась в 2 раза // TORG92. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3743 (дата обращения 25.02.2014).

132 II полугодие 2013 г. Анализ и вывод // Интерфакс. URL: group.interfax.ru/default.asp (дата обращения 25.02.2014).

133 TORG94.ru-Госзакупки, ЭЦП [официальный сайт]. URL: http://torg94.ru/.

134 Открытое правительство [официальный сайт]. URL: http://большоеправительство.рф/.

135 Общественный контроль далек от госзакупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3742 (дата обращения 25.03.2014).

136 Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» [официальный сайт]. URL: http://www.hse.ru/.

137 Финансовый аналитик // Портал SuperJob.ru. URL: http://www.superjob.ru/research/articles/111493/finansovyj-analitik/ (дата обращения 24.03.2014).

138 Коммерсант.ru [официальный сайт]. URL: http://www.kommersant.ru/daily.

139 Статистический обзор // Коммерсант.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2436829?isSearch=True (дата обращения 24.03.2014).

140 Общественный контроль далек от госзакупок. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3742 (дата обращения 25.03.2014).

141 Сафонова И.Б. Институт общественного обсуждения // РБК. URL: rbc.ru (дата обращения 2.03.2014).

142 Число нарушений при госзакупках во II полугодии 2013 г. снизилась в 2 раза. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3743 (дата обращения 25.02.2014).

143 Сафонова И.Б. Указ. соч.

144 Андреева А.В. Интересные способы как обойти закон о контрактной системе и не только // ВЕДОМОМСТИ – деловая газета. Новости, аналитика, прогнозы. URL: vedomosti.ru (дата обращения 25.03.2014).

145 Заказчики научились обходить новый закон о госзакупках // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3739 (дата обращения 22.03.2014).

146 Информация по закупкам. Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 23.03.2014).

147 Андреева А.В. Интересные способы как обойти закон о контрактной системе и не только. URL: vedomosti.ru (дата обращения 25.03.2014).

148 Андреева А.В. Указ. соч.

149 Андреева А.В. Указ. соч.

150 Заказчики научились обходить новый закон о госзакупках. Указ. соч.

151 Простой запрет на участие офшоров в госзакупках никаких проблем не решит. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3686 (дата обращения 02.01.2014).

152 Повышение эффективности системы госзакупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3694 (дата обращения 27.02.2014).

153 Смирнова Г.В. Система госзакупок // РБК. URL: rbctv.rbc.ru (дата обращения 12.03.2014).

154 Смирнова Г.В. Указ соч.

155 Повышение эффективности системы госзакупок. Указ. соч.

156 Помялов А.В. В области заработала контрактная система // Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области [официальный сайт]. URL: http://vologda.fas.gov.ru/publications/8330 (дата обращения 27.03.2014).

157 Официальный сайт в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [официальный сайт]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 23.03.2014).

158 Контроль над госзакупками со стороны общественности неэффективен // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3837 (дата обращения 18.04.2014).

159 Легкие трудности торгов по системе государственных закупок // TORG94. URL: http://torg94.ru/news.php3?dummy=1&nID=3830 (дата обращения 17.04.2014).

160 Решение Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-6725/2013 от 26.09.2013. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/fe04f7ea-34d1-4a3c-9e9d-0269e568b67f (дата обращения: 15.03.2014).

161 Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области № 5-2/12-14 от 07.02.2014 г. URL: http://vologda.fas.gov.ru/solution/8380 (дата обращения 19.03.2014).

162 Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. Ст. 1652.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПОСТАВОК ТОВЫРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД