Учение о государстве, праве и законности – теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры
Учение о государстве, праве и законности – теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры
Основы теории права и государства
Законность и правопорядок
Теория разделения властей как политико-правовой принцип и научная теория
Охранительная функция государства
Формы осуществления функций государства
Правоохранительная деятельность в системе охранительной функции государства
Концепция правового государства
Основы теории права и государства
Предмет теории права и государства
Право – явление сложное, многогранное, имеющее богатое понятийное содержание. Во-первых, выделяют право в общесоциальном смысле (моральное право, право народа и т. п.); во-вторых, выделяют право в специально – юридическом смысле как инструмент, связанный с государством; в-третьих, этим термином обозначают юридические науки. Объектом их изучения являются государство и право. От других общественных (гуманитарных) наук, изучающих государство и право, они отличаются тем, что последние их интересуют как регуляторы общественных отношений.
Теория права и государства существует и развивается как один из важнейших компонентов сложной и целостной системы знаний об обществе. Эта наука, как и любая другая, отражающая сферу человеческой деятельности, ставит задачу выработать и теоретически систематизировать объективные знания о действительности, в первую очередь, о государстве и праве, этих специфических социальных явлениях, занимающих важное место в жизни общества. Она исследует эти явления в целом и поэтому носит фундаментальный (общетеоретический) характер.
Теория права и государства изучает государство в его правовом оформлении, а право – в государственном выражении с учетом их социально-экономической обусловленности, политического назначения. Она изучает не все законы развития государства и права, а лишь общие, основные, определяющие государственно-правовую надстройку в целом. Таковыми являются:
– закономерности возникновения государства и права, смены их исторических типов;
– развитие сущности и содержания государства и права;
– механизм, внутренние и внешние функции государства;
– назначение аппарата публичной власти, признаки государства и права;
– основные закономерности построения системы государственных органов;
– общие принципы демократии, законности и правопорядка;
– назначение и функции права, пределы правового регулирования.
Следовательно, предметом общей теории права и государства является изучение системы общих закономерностей возникновения, развития и функционирования государственно-правовых явлений.
Основные категории теории права и государства
Определение права. Право есть система общеобязательных, неперсонифицированных, формально-определенных, установленных и охраняемых государством правил поведения, выражающих волю политических сил, стоящих у власти, направленных на урегулирование общественных отношений.
Определение права как совокупности норм, общих правил поведения ориентирует на такие свойства, как формальная определенность, точность, однозначность правового регулирования. Вся совокупность норм, посредством которых осуществляется регулирование поведения и деятельности, представляет собой систему нормативного регулирования общественных отношений.
Норма права. Норма права – признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения.
Функции права. Функции права – это основные направления юридического воздействия на общественные отношения, определяемые сущностью и социальным назначением права в жизни общества.
Функции права по характеру воздействия на общественные отношения можно разделить на две категории: регулятивные и охранительные.
К регулятивной категории относятся: определение посредством норм права праводееспособности граждан; закрепление и изменение правового статуса граждан; определение компетенции государственных органов, полномочий должностных лиц; установление правового статуса юридических лиц; определение юридических фактов, связанных с возникновением, изменением и прекращением правоотношений; установление конкретной правовой связи между субъектами права (регулятивные правоотношения); определение оптимального типа правового регулирования (общедозволительного, разрешительного) применительно к конкретным общественным отношениям.
Специфика охранительной функции состоит в следующем. Во-первых, она характеризует право как особый способ воздействия на поведение людей, выражающийся во влиянии на их волю угрозой санкций, установлением запретов и реализацией юридической ответственности. Во-вторых, она служит информатором для субъектов общественных отношений о том, какие социальные ценности взяты под охрану государством посредством правовых предписаний. В-третьих, она является показателем политического и культурного уровня общества, гуманных начал, содержащихся в праве.
Источник (форма) права. Под источником позитивного права принято понимать форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания.
Разновидностями источников позитивного права являются правовой обычай, т.е. правило поведения, которое сложилось исторически в силу постоянной повторяемости и признано государством в качестве обязательного; правовой прецедент – решение по конкретному делу, которому государство придает силу общеобязательного в последующих спорах; договор – акт волеизъявления самих участников общественных отношений, который получает поддержку государства. В современных условиях наиболее распространенными источниками позитивного права являются закон и подзаконный нормативный акт.
Определение закона и подзаконных актов. Одной из внешних форм выражения права является закон. Закон – это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни. Законы – первичные, основополагающие нормативные акты. Их высшая юридическая сила состоит в том, что все остальные правовые акты должны исходить из законов и никогда не противоречить им; они не нуждаются в каком-либо утверждении другими органами; законы никто не вправе отменить, кроме органа, их издавшего. Законы принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти (парламентами) или непосредственно народом в ходе референдума.
Подзаконный нормативный акт – одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний или их толкования, или установления первичных норм. Не субъекты и даже не характер акта (управленческий, толкования и т.д.) определяют его принадлежность к подзаконным актам. Главное их свойство состоит в отражении иерархии нормативных актов, соподчиненности по юридической силе. Верховенство закона и подзаконность иных актов нашли конституционное закрепление.
Подзаконные акты являются незаменимым средством обеспечения исполнения законов. В механизме реализации законодательных норм подзаконным актам принадлежит наряду с процессуальными законами основополагающее значение в качестве юридической основы всей правореализующей деятельности. В зависимости от положения органов, издающих подзаконные акты, их компетенции, а также характера и назначения самих актов подзаконные акты делятся на несколько видов.
Законность. Принятие государством законов и подзаконных нормативных актов еще не обеспечивает того, что содержащиеся в них нормы права будут реализованы, что содержащаяся в них государственная воля воплотится в реальную ткань общественных отношений. Необходимо создать условия, чтобы все субъекты, кому эти нормы адресованы, соблюдали содержащиеся в них правовые предписания и требования, обеспечивали законность. Законность – это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). Она закрепляется в конституции и других законах как обращенное ко всем требование, принцип; реализуется как метод деятельности субъектов права и становится, таким образом, режимом общественной жизни, суть которого в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают, исполняют правовые требования и предписания.
Правопорядок. В результате реализации требований законности в обществе происходит упорядочение общественных отношений: закрепляются и поддерживаются те из них, которые соответствуют интересам общества и государства; другие – развиваются в соответствующем направлении, определенном правовыми нормами; пресекаются нежелательные, запрещенные законом деяния.
Закрепленное в законах и других нормативных актах «бумажное» право становится «правом жизни», возникает порядок. Правопорядок – это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности. Именно правопорядок является главной целью правового регулирования общественных отношений, именно для его достижения издаются нормативные акты и принимаются меры, направленные на обеспечение законности.
Правоотношение. Правоотношение – это объективно возникающая в обществе в соответствии с законом или даже до закона особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством или гарантированном и охраняемом им в лице определенных органов.
Правоотношение определяет конкретное поведение (деятельность) сторон и вносит элемент урегулированности и порядка в общественную практику, имеет социально-экономическую основу и собственно юридические свойства. Их юридическая специфика в том, что, во-первых, участниками правоотношений могут быть только субъекты права, т.е. лица, обладающие правосубъектностью; во-вторых, основная масса правоотношений без предусматривающих их юридических норм не возникает; в-третьих, для правоотношений характерна специфическая связь сторон в форме взаимных прав и юридических обязанностей; в-четвертых, в основе возникновения правоотношений лежит юридический факт (фактический состав); в-пятых, правоотношения, возникающие на основе юридических норм, гарантируются и охраняются государством. Структуру правоотношений образуют субъекты (физические и юридические лица); объекты (материальные и нематериальные блага); содержание (материальное – дозволенное поведение обязанного лица и юридическое – субъективные права и юридические обязанности).
Юридический факт. Обстоятельства, которые предусмотрены в законе и иных источниках права в качестве основания возникновения правовых отношений, называются юридическими фактами. Это могут быть деяния (действие или бездействие) и события. Причем последние могут являться юридическими фактами независимо от проявления воли человека на вступление в правовое отношение. В особую группу юридических фактов объединяются неправомерные действия людей.
Субъективное право и юридическая обязанность. Содержанием правоотношений являются субъективные права и юридические обязанности. Субъективное право – это право данного субъекта, это вид и мера его возможного поведения. Возможность эта троякого рода: возможность собственных поступков, возможность требовать определенного поведения от обязанных лиц и возможность обратиться за поддержкой и защитой к государству. Предпосылкой субъективного права является правоспособность, т.е. способность вообще (абстрактная) иметь права. Юридическая обязанность – вид и мера должного поведения лица.
Действие права. Действие права – обусловленное социально-экономическими условиями, потребностями и интересами людей свойство (способность) права в определенной среде оказывать информативное и ценностно-мотивационное воздействие на личность, общности людей и вследствие этого обеспечить соответственно целям, принципам и предписаниям права правомерный характер их деятельности, достижение цивилизованными средствами фактических результатов.
Реализация права. Реализация права – перевод норм права в правомерное поведение субъектов в форме использования принадлежащих им прав, исполнения обязанностей и соблюдения запретов в целях удовлетворения интересов и потребностей адресатов права, достижения его (права) целей.
Применение права. Применение права – осуществляемая в процедурно-процессуальных формах государственно-властная, организующая деятельность специально уполномоченных государством лиц и органов по обеспечению реализации правовых норм их адресатами.
Правонарушение. Правонарушение – это противоправное, виновное, общественно вредное деяние, за которое предусмотрена юридическая ответственность. Признаки правонарушения: а) правонарушение является действием или бездействием, б) противоправность, в) виновность, г) правонарушением является такое деяние, за которое предусмотрена юридическая ответственность, д) не является правонарушением деяние, которое содержит все вышеназванные признаки, но не причиняет существенного вреда обществу. Не является деянием событие. Оно не контролируется сознанием человека либо не зависит от его деятельности (наводнение, эпидемия и т.п.).
Возможны два варианта, которые предусматриваются нормативными актами: устанавливается запрет совершения определенного действия; закрепляется обязанность совершить определенное действие. В первом случае противоправность действия возникает из-за нарушения запрещающей нормы, а во втором – из-за невыполнения юридической обязанности. В цивилизованных странах правовая система учитывает значение принципа: нет правонарушения, если оно не предусмотрено законом. Применительно к конкретному правонарушению предусматривается умысел либо неосторожная форма вины. Субъектами правонарушений могут быть государство, его органы, общественные и коммерческие организации.
Юридическая ответственность. Юридическая ответственность – это предусмотренная санкцией правовой нормы мера государственного принуждения, в которой выражается государственное осуждение виновного в правонарушении субъекта и которая состоит в претерпевании им лишений и ограничений личного, имущественного или организационного характера. Юридическая ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений. Субъектами этих отношений являются нарушитель норм права и государство в лице его органов, уполномоченных на применение санкций. Государство имеет право привлечь лицо, совершившее правонарушение, к юридической ответственности, а нарушитель обязан подвергнуться мерам государственного принуждения. С другой стороны, лицо, привлекаемое к ответственности, имеет право потребовать от государства, чтобы меры государственного принуждения применялись только при наличии правонарушения и в точном соответствии с законом. Лицо, привлекаемое к ответственности, имеет право на защиту от незаконного привлечения к юридической ответственности. Эти отношения между субъектом, совершившим правонарушение, и государством возникают только при наличии юридического факта – правонарушения. Моментом возникновения таких материальных отношений (гражданско-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых) является факт совершения правонарушения.
Механизм правового регулирования. Отличительная черта правового регулирования состоит в том, что оно имеет специфический механизм. Механизм правового регулирования – взятая в единстве система правовых средств, способов и форм, при помощи которых нормативность права переводится в упорядоченность общественных отношений, удовлетворяются интересы субъектов права, устанавливается и обеспечивается правопорядок («должное» в праве становится «сущим»).
Основные признаки (черты) механизма правового регулирования:
- является составной частью механизма социального регулирования;
- представляет собой систему правовых средств (норм права, субъективных прав и юридических обязанностей, решений судов и т.п., объективированных в правовых актах); способов (дозволений, обязывания, запрета); форм (использования, исполнения, соблюдения, применения), находящихся в связи и взаимодействии;
- является динамичной частью правовой системы общества. Его движение выражается в стадиях, которым соответствуют свои механизмы действия;
- результатом его деятельности является установление правопорядка в обществе.
Механизм правового регулирования образуют элементы, которые являются обязательными на отдельных его стадиях:
1) принципы права, нормы права, нетипичные правовые предписания (специализированные нормы права), объективированные в нормативно-правовых актах;
2) правоотношения, субъективные юридические права и обязанности в их индивидуализации (конкретизации);
3) акты непосредственной реализации прав и обязанностей;
4) акты применения норм права.
Каждый элемент выполняет специфическую роль в регулировании деятельности субъектов и возникающих на ее основе общественных отношений.
Специфическая задача нормы права в механизме правового регулирования состоит в том, чтобы:
а) определить общий круг людей, на которые она распространяет действие;
б) определить содержание общественных отношений (содержание поведения субъекта), а также объекты правоотношений;
в) определить обстоятельства, при которых лицо должно руководствоваться данным правилом поведения;
г) раскрыть само правило поведения указанием на права и обязанности участников регулируемых отношений, характер их связи между собой, а также государственно-принудительные меры, применяемые к лицам при неисполнении ими юридических обязанностей.
Правоотношение в механизме правового регулирования выполняет такие функции:
а) определяет конкретный круг лиц, на которые распространяется действие норм права в данный момент;
б) закрепляет конкретное поведение, которому должны или могут следовать лица;
в) служит условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств (прокуратурой, судом) с целью обеспечения субъективных прав, обязанностей, ответственности.
Таким образом, правоотношение в механизме правового регулирования – это средство «перевода» общих предписаний юридических норм в плоскость субъективных прав и обязанностей для данных субъектов.
Акты непосредственной реализации прав и обязанностей – фактическое поведение субъектов правоотношений по осуществлению (реализации) своих прав и обязанностей.
Возможны два результата реагирования на правовое регулирование:
• активный – совершение дозволяемых действий;
• пассивный – воздержание от запрещенных действий.
Таким образом, акты непосредственной реализации в формах использования предоставленных нормами права возможностей, исполнения обязывающего правового предписания, соблюдения правовых запретов занимают особое место в механизме правового регулирования, ибо представляют собой его конечную цель.
В процессе правового регулирования возможна (но не обязательна) стадия применения норм права, которая заключается в издании государственно-властного акта – акта применения норм права, обеспечивающего возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Если субъекты права не в состоянии сами реализовать субъективные права и юридические обязанности, государство в лице компетентных органов осуществляет применение норм права (например, осуществление правосудия).
Акты применения норм права имеют форму решений, распоряжений, приказов, приговоров и т.п. В них персонифицируются общие права и обязанности, а также, если это необходимо, индивидуализируются санкции. Специфика акта применения норм права заключается в том, что индивидуализация осуществляется от лица государства как требование, которое может быть при необходимости выполнено и принудительно.
Акты применения норм права в механизме правового регулирования используются в следующих случаях:
1) когда сами нормы права предусматривают, что индивидуализация прав и обязанностей осуществляется органами государства, должностными лицами, а не участниками отношений.
2) когда субъекты регулируемых отношений ведут себя противоправно: нарушают права, не исполняют обязанности. В этом случае актом применения норм права индивидуализируется юридическая ответственность, предусмотренная нормами права за их нарушение, т.е. устанавливается персональная ответственность правонарушителей.
Во всех случаях акты непосредственной либо опосредованной реализации прав и обязанностей завершают правовое регулирование. Именно здесь происходит «перевод» предписаний юридических норм (сначала выраженных в правах и обязанностях) в фактическое, реальное поведение участников общественных отношений, на которое было направленно правовое регулирование.
Определение государства. Государство – это особая организация публичной, политической власти в обществе через создание специальных органов управления и принуждения, которая предназначена для осуществления руководства этим обществом и обеспечения его интеграции в рамках определенной территории.
Государственная власть. Власть всегда означает, с одной стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой – подчинение ей.
Наличие государства диктует единую волю гражданам и соответственно обществу в целом. Поэтому государственную власть определяют как руководство обществом при помощи государственного аппарата.
Государственная власть – это власть не всего общества, а лишь его части, которая стоит над обществом, отделена от него тем, что выражает интересы не конкретных людей, а всего общества. Такую власть, власть над обществом, называют публичной.
Таким образом, государственная власть – разновидность социальной власти, выражающаяся в форме публично-правовых отношений между государством в лице уполномоченных им субъектов (органов власти, должностных лиц) и иными субъектами, которая опирается на государственный и иные механизмы принуждения, имеет монопольное легальное право применять насилие к подвластным субъектам, а также осуществляет контроль за подвластными субъектами.
Государственная власть – это высший авторитет, который признается добровольно или принудительно всеми членами территориального публичного коллектива. Посредством использования государственной власти осуществляется социальное управление в государственно-организованном обществе, в том числе и с помощью контрольно-надзорной деятельности.
В юридической науке выработаны признаки государственной власти как разновидности власти социальной: распространение на все общество в пределах соответствующей территории; выполнение функций, направленных в конечном счете на удовлетворение различных потребностей и интересов всех субъектов данной территории; государственное принуждение (монопольное право применять силу, но только на легальных основаниях и для достижения легальных целей); осуществление специальными субъектами (чиновники, депутаты и т.д.); установление системы налогов; организация населения по территориальному признаку; легитимность и легальность.
Механизм государства. Государственная власть, государственное управление обществом осуществляются при помощи государственного механизма. Государственный механизм – это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности.
В государственный механизм входят законодательные органы, исполнительные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.).
Механизм государства обладает следующими свойствами:
1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества и занимается только тем, или почти только тем, или главным образом тем, что управляет;
2. Образующие его государственные органы обладают властными, обязательными для всех полномочиями, выступая от собственного имени, действуют как орган государственного властвования;
3. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.
Государственный аппарат – это часть механизма государства, представляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. В структуру механизма государства кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и организации. Государственный аппарат специально предназначается для осуществления государственной власти.
Каждый орган государственного управления – это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть государственного аппарата. Особенностью государственных органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, чем и отличаются от государственных учреждений и предприятий. К другим его основным чертам можно отнести следующие: орган образуется в установленном государством порядке; уполномочен государством осуществлять задачи и функции последнего посредством выполнения определенного вида деятельности в порученной области; действует в установленном для него государством порядке; является частью единого государственного аппарата. Кроме того, каждый орган государства характеризуется наличием определенной компетенции, т.е. кругом вопросов его ведения, закрепленных в совокупности задач, функций, прав и обязанностей (правомочий), структуры, то есть строением по видам отдельных служб и численности (штатам) кадрового состава. К тому же он имеет территориальный масштаб деятельности и устанавливает правовые связи личного состава. Основное свойство государственного органа, качественно его характеризующее, заключается в том, что он может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; применять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обеспечения требований этих актов; осуществлять надзор за их реализацией.
В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами («блоками») органов:
а) органы законодательной власти – то есть «первичные» органы государственной власти, в собственном смысле слова, не производные от других и основа для иных органов;
б) органы исполнительной власти (органы государственного управления) – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части и располагающие вспомогательными государственными учреждениями;
в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения.
Особенностью функционирования местного самоуправления является то, что в настоящее время органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в пределах своих полномочий самостоятельны.
Таким образом, государственный аппарат для осуществления своей властной, управленческой, организующей и охранительной деятельности создает необходимые учреждения, представляющие собой материальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в общественную жизнь, в поведение людей государственные решения.
Относительное обособление групп государственных органов – это не разделение власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое звено государственного аппарата представлено многочисленными и многообразными органами и чутко реагирует на происходящие в целях, задачах, интересах общества изменения. Во-первых, осуществляется дифференциация управления различными органами в пределах отрасли, появляются новые отраслевые органы; во-вторых, происходит интеграция управления отдельными сферами и возникают новые координирующие органы.
Функции государства. Функции государства – это имманентные направления и виды публично-властной деятельности государства, обусловленные целями и задачами, выражающие его сущность и ценность.
Функции государства непосредственно и наиболее развернуто показывают его внутреннюю природу и являются реальным воплощением социальной роли государства в его практической деятельности. В функциях в большей степени, по сравнению с иными государственными явлениями, выражаются сущность и иные главные качества и свойства государства (легитимность государственной власти, политический режим и т.д.). Таким образом, познание государства предполагает использование функционального подхода, который качественно дополняет целостное представление о его бытии. Кроме того, функции государства определяют в конечном итоге его структуру, точнее структуру, организацию и содержание его механизма.
Необходимо отличать функции государства от функций отдельных его органов. В осуществлении функций государства так или иначе, в большей или меньшей степени участвуют все его органы. Напротив, функцию определенного органа не может подменить никакой другой орган. В то же время все составные части органа (управления, отделы, сектора и т.п.) должны через свои непосредственные обязанности обеспечивать общие функциональные задачи органа. Можно выделить следующие функции государства на современном этапе:
1. Внутренние: а) охранительная; б) экономическая; в) культурная; г) социальная; д) экологическая;
2. Внешние: а) поддержание мира и мирного сосуществования; б) обеспечение делового партнерства и сотрудничества; в) защита государственного суверенитета от внешнего посягательства.
Механизм функционирования государства. Под механизмом функционирования понимается вся совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечивающих действие составных частей государства в их взаимозависимости.
В состав элементов механизма функционирования государства входят субъекты внутригосударственного воздействия (взаимодействия), объекты последнего и средства воздействия одной системы на другую, одного органа на другой. Серьезную нагрузку несут блоки принятия решения, доведения решения до адресатов, контроля за выполнением решений. К механизму функционирования государства относится все то, что связано с внутригосударственным управлением и самоуправлением. Механизм функционирования государства мыслим только в аспекте нормативно-правового опосредования.
Законность и правопорядок
Законность представляет собой сложнейшее комплексное явление, в котором тесным образом переплетаются политические, государственные, правовые, нравственные и гуманистические моменты. В связи с этим, опираясь на теорию законности, представители юридической науки, подвергают разносторонней разработке предлагаемую в теории права проблематику законности и определяют суть законности под углом зрения ее предназначения как с общеправовых, так и с узкоспециализированных, сугубо отраслевых позиций.
На современном этапе сложилось большое количество подходов к определению феномена законности, акцентирующие внимание на ее функциональных, идеологических, политических аспектах. В этом ключе законность определяют как метод осуществления задач и функций государства, охраны субъективных прав граждан; принцип правосознания, правовой культуры и правовой идеологии; а также как юридическую форму выражения идеи справедливости; положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни людей.
В современной юридической науке утвердилось отношение к законности как к принципу, методу и режиму.
Законность признается методом реализации государственной власти, который должен базироваться на демократических началах, обеспечивать реализацию, защиту основных прав и свобод, устанавливать гарантии такой реализации. Законность определяют также как конституционный принцип, лежащий в основе правовой организации общества. Законность понимается и как государственно-правовой режим, который характеризуется верховенством закона и безусловным его соблюдением и беспрекословным исполнением всеми участниками общественных отношений.
В некоторых последних работах по теории государства и права рассматриваются отдельные аспекты законности как системного образования, в котором принцип, метод и режим представляют формы бытия одного и того же явления и могут выступать в качестве этапов единого целостного процесса развертывания данной категории.
Теоретики, описывая категорию «законность», также называют ее общеправовым принципом и разновидностью источников права; раскрывают ее посредством терминов «порядок», «способ», «средство». По их мнению, законность характеризует правовой порядок формирования гражданского общества, выступает правовым способом взаимодействия государства и общества и средством приведения общества к согласию, равновесию и благополучию.
В современной науке конституционного права подходят к понятию «законность» следующим образом. Так, в частности, указывается, что законность – неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государственной жизни». Кроме того, законность определяется как правовой принцип или постулат, служащий первоосновой правового регулирования, правоприменения и правосознания. Также законность означает идею, требование и систему реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. Наряду с этим дается определение законности как комплексного политико-правового явления, отражающего правовой характер организации общественно-политической жизни, органическую связь права и власти, права и государства.
Традиционно конституционалисты определяют законность и как принцип построения и функционирования демократического правового государства, как определяемое им требование к деятельности всех властных структур, органов, организаций, учреждений, общественных объединений, должностных лиц; и как метод осуществления политической власти; и как режим общественной и государственной жизни. В целом, такие подходы к пониманию законности имеют под собой все основания.
Законность, действительно, представляет собой сложное комплексное политико-правовое явление, содержание которого не может быть четко определено или ограничено какими бы то ни было рамками.
Продолжая последовательное изучение «новой» (в своей основе постсоветской) концепции законности, важно понимать, что серьезные изменения в понимании законности на научно-теоретическом уровне связаны с восприятием и закреплением в Основном законе страны идеи социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свете данной идеи в содержание законности в качестве основного элемента наряду с обязательностью исполнения законов всеми участниками общественных отношений, стало требование общества к государству по обеспечению, гарантированию и защите прав и свобод человека и гражданина.
Следует учитывать, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Беларусь является народ, который реализует такую власть посредством институтов прямой (непосредственной), а также представительной демократии. Независимо от избранного способа реализации власти, метод ее реализации должен основываться на всех без исключения требованиях принципа законности, то есть соблюдении и исполнении Конституции и законов, подчиненности им деятельности всех участников общественных отношений, а также обеспечении и защите при этом прав и свобод человека и гражданина.
Базовый принцип законности организации и функционирования государства, преломленный в практическую плоскость и выступающий при этом методом законности формируют режим законности. Это определенный режим общественной и государственной жизни, фактически сложившийся в государстве на данном этапе развития. Законность в данном случае выступает обязательным условием развития государства в качестве государства демократического правового и социального, отвечающего высоким стандартам в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, принцип, метод и режим – это различные формы бытия законности, которые тесно переплетены и взаимосвязаны друг с другом. Вместе с тем это различные этапы единого целостного процесса развертывания данной категории.
Законность, прежде всего, представляет собой принцип организации и функционирования демократического правового и социального государства, заключающийся в требованиях неукоснительного соблюдения и беспрекословного исполнения Конституции и законов всеми субъектами общественных отношений на основе признания верховенства права, приоритета прав и свобод человека и гражданина и их гарантирования.
Итак, законность представляет собой принцип, метод и режим строго, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными органи зациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения). При этом принцип вы ступает как идеальная форма законности - соблюдать нормы права должны все.
С законностью теснейшим образом связано другое правовое яв ление - правовой порядок (правопорядок). Правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, основан ное на праве и законности. Это конечный результат реализации правовых требований и предписаний, результат соблюдения, ис полнения правовых норм, т.е. законности. Именно правопорядок представляет собой цель правового регулирования, именно для его достижения издаются законы и другие нормативные правовые акты, осуществляется совершенствование законодательства, при нимаются меры по укреплению законности.
Правовой порядок есть свидетельство того, что в конкретном поведении субъектов материализуются правовые предписания и «овеществляются» правовые идеи и принципы. Благодаря правомерному поведению мы можем заключить, что стоящие перед законом задачи выполнены, что предусмотренные законом предписания реализованы, что цель достигнута, а правовые средства государственной власти по руководству обществом получили свое «овеществленное» выражение в урегулировании и упорядоченности общественных отношений.
Важно иметь в виду следующие обстоятельства:
- во-первых, нельзя добиться правопорядка иными способа ми, кроме совершенствования правового регулирования и обеспе чения законности;
- во-вторых, укрепление законности закономерно и неизбеж но приводит к укреплению правопорядка;
- конкретное содержание правопорядка зависит от содержа ния законности.
Различия в содержании законности зависят от ее сторон (элементов): предметной (носители законности - то, что должно соответствовать правовым требованиям); субъектной (состав субъектов, на которых распространяются обязанность со блюдать правовые предписания и право требовать такого соблю дения от других лиц); нормативной (круг правовых предписаний, обязательных для исполнения). Изменение этих сторон законнос ти и определяет различный объем ее содержания в конкретных исторических условиях, повышение или снижение ее роли в об ществе.
Так, основным носителем законности является деятельность (поведение) людей. Но через нее свойство законности, т.е. соот ветствия праву, приобретают и другие объекты - нормативные и правоприменительные акты, различные документы, отношения людей и проч. Их законность или незаконность во многих случаях приобретает особую важность.
Содержание законности в значительной степени зависит от со става ее субъектов. Большинство ученых связывают само понятие законности с деятельностью всех участников общественных отно шений, т.е. государства, его органов, общественных и иных орга низаций, должностных лиц и граждан. Однако существует мне ние, которое значительно сужает этот состав, исключает из него граждан, а в некоторых случаях и общественные и иные негосу дарственные организации. Тем самым происходит сужение сферы законности, и она из общесоциального, политико-правового пре вращается в явление значительно более узкое, связанное с дея тельностью ограниченного круга субъектов. При этом сужение круга субъектов законности разру шает идею ее всеобщности, общеобязательности правовых пред писаний, равенства всех перед законом, что на деле приводит к размыванию режима законности.
Нормативная сторона законности определяется характером и содержанием правовых норм, соблюдение и исполнение которых образует это понятие. Большинство авторов связывают законность с необходимостью соблюдения всех правовых норм. Однако есть мнение, что смысл законности заключается в исполнении только норм, сформулированных в законах. Принятие этой позиции оз начало бы исключение из сферы законности обязательности со блюдения подзаконных нормативных актов, что, в конечном счете, неизбежно приведет к ослаблению режима законности в стране.
Особое значение для теории и практики укрепления законности имеет вопрос о разграничении принципов и требований законности. Принципы законности - это основные идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования - то, чего «требует» законность, т.е. сформулированные в общем виде правовые предписания, соблюдение и исполнение которых делает явление (поведение, акт и т.п.) законным.
При таком подходе можно выделить четыре принципа законности: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности.
Верховенство закона обычно трактуется как главенство зако на в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься гораздо более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (при менения, соблюдения, исполнения и использования), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным.
Под единством (всеобщностью) законности понимается единая направленность правотворчества и правореализации в территори альном и субъектном плане, т.е. на всей территории действия со ответствующего нормативного акта, применительно к деятельнос ти всех субъектов общественных отношений.
Целесообразность законности означает необходимость выбора строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и зада чам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности (поведения), недопустимость проти вопоставления законности и целесообразности.
И, наконец, реальность законности — это достижение фак тического исполнения правовых предписаний во всех видах де ятельности и неотвратимости ответственности за любое их нару шение.
Требования законности (то, что требует законность) отражают ее направленность, которая обусловлена содержанием норм права. В отличие от принципов, которые, выражая содержание законности, действуют во всех ее сферах, относятся ко всем видам деятельности любых субъектов общественных отношений, требо вания связаны с отдельными видами деятельности определенных субъектов. Например, требования охраны прав и законных ин тересов граждан, издания правовых актов в установленном по рядке относятся к органам государства и т.п.
Рассматривая вопрос о связи принципов и требований закон ности, можно прийти к выводу, что каждый из принципов может быть развернут в совокупность ее требований.
Так, принцип верховенства закона развертывается в следую щие требования:
- все законы (и деятельность по их созданию) должны соответствовать конституции и другим вышестоящим законам;
- подзаконные нормативные акты (и деятельность по их созданию) должны соответствовать законам;
- акты правоприменения и правоприменительная деятельность должны соответствовать законам и основанным на них подзаконным нормативным актам;
- акты индивидуального поведения должны соответствовать законам, основанным на них подзаконным нормативным актам и актам правоприменения.
Несмотря на свою значимость, требования законности не претворяются в жизнь автоматически, стихийно. Чтобы правовые предписания не остались на бумаге (и тем более не нарушались), необходимы соответствующие условия и определенный комплекс организационных, идеологических, политических, юридических мер, обеспечивающих их реализацию, т. е. гарантии законности.
Гарантии законности и правопорядка – такие объективные условия и специальные средства, которые обеспечивают прочный режим законности и стабильность правопорядка.
Среди данных гарантий нужно четко различать общие условия и специальные средства.
Общие условия суть объективные (экономические, политические, идеологические, социальные, правовые) условия общественной жизни, в которых осуществляется правовое регулирование. Эти условия создают макросреду реализации права, его функционирования, предопределяя в известной степени и специальные средства по укреплению законности.
Специальные средства обеспечения законности – это юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности. Среди них можно выделить юридические и организационные гарантии (средства).
Юридические гарантии – совокупность закрепленных в законодательстве средств, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение законности. Юридические гарантии сопряжены с общими условиями и определяются ими.
Среди юридических гарантий различают следующие. Средства выявления, (обнаружения) правонарушений. К ним относится деятельность прокуратуры, органов предварительного расследования, Комитета государственного контроля и т. д. Эти гарантии связаны с работой компетентных государственных органов, направленной на обнаружение правонарушений с целью их пресечения и устранения их последствий.
Средства предупреждения правонарушений. Это закрепленные в праве средства, позволяющие предотвратить возможные правонарушения. Предупредительную роль играют такие средства, как досмотр багажа в аэропорту, таможенный досмотр, вынесение прокурорами официальных предупреждений и т.д.
Средства пресечения правонарушений. К ним относятся средства, направленные на исключение возможностей продолжения противоправных деяний. Это задержание, заключение под стражу, обыск, и др.
Меры защиты и восстановления нарушенных прав, устранения последствий правонарушений. Таковыми являются принудительное взыскание средств на содержание ребенка (алиментов), виндикация (принудительное изъятие имущества из чужого незаконного владения), отмена незаконных правовых актов и др.
Юридическая ответственность. Под ней понимается наказание лица, виновного в совершении правонарушения. Данное средство является важнейшим и необходимым для укрепления законности, причем его эффективность определяется не жестокостью, а неотвратимостью.
Среди юридических гарантий особая роль отводится процессуальным гарантиям, ибо реальную жизнь формально закрепленные права и свободы могут получить, лишь имея процессуальное обеспечение.
Под организационным гарантиями понимаются различные мероприятия организационного характера, обеспечивающие укрепление законности, борьбу с правонарушениями, защиту прав граждан. Сюда относятся кадровые, организационные меры по созданию условий для нормальной работы юрисдикционных и правоохранительных органов, образование в структуре последних специальных подразделений (для борьбы с организованной преступностью, с коррупцией и т.д.).
Теория разделения властей как политико-правовой принцип и научная теория
Теория разделения властей – самая масштабная и популярная доктрина, в рамках которой разрабатываются вопросы, посвященные проблемам взаимодействия государственной власти и общества. Для этого важно понять природу и сущность политико-правового принципа, образующего основу этой концепции.
Требование ограничения верховной государственной власти путем ее «разделения» является закономерным следствием развития государственно-правовой действительности. Сама теория не является чем-то искусственным по отношению к жизни, сегодня она представляет собой определенную форму практической деятельности, социальной активности и в какой-то степени обозначает границы важнейшего этапа развития государства и права. Идея самоограничения власти возникла в результате долгой эволюции научных, теологических и бытовых представлений о сущности власти, кроме того, ее становление и развитие происходило на основе всего социально-политического опыта человечества.
Отношения между личностью и коллективом, обществом и государством имеют дуальную природу, т.е. между ними одновременно возникают отношения противоречия и взаимной потребности. Несмотря на разные, порой противоречивые ценностные установки личности, общества и государственной власти, одно без другого существовать не может. Для государственной власти общество является средой, в которой она функционирует, для общества государственная власть выступает в качестве основного принципа самоорганизации при современной системе социальных связей.
Отношения между личностью и государством крайне неоднозначны и противоречивы; с одной стороны индивид теряет довольно значительную часть своей социальной свободы, с другой – он вынужден обращаться к государству как к единственному гаранту защиты своих интересов от произвола и обмана со стороны других лиц. Таким образом, необходимость гармонизации общественных отношений потребовала создания своеобразного посредника для разрешения споров и конфликтов.
С момента возникновения государства лучшие представители человечества пытались найти наиболее оптимальное сочетание между необходимостью социального регулирования, властными претензиями государственного аппарата и возможностью свободного развития общества. Теологи, философы, ученые искали ответ на один из самых сложных вопросов социального бытия: как примирить природу государственной власти с потребностью свободы личности.
Своеобразным ответом на этот вопрос стало создание нескольких научных концепций, впоследствии объединенных в единую теорию о формах осуществления государственной власти и ее политической организации. Такая теория в науке государственного права получила название «теории разделения властей», основу которой составляет идеологическое, научное и практическое содержание принципа разделения властей. Сегодня эта теория сочетает в себе элементы универсальной мировоззренческой доктрины и практического политико-правового опыта государственного управления.
Существует множество подходов к определению сущности, социального и научного назначения теории разделения властей. Собственно говоря, вся разница между этими подходами заключается в различном понимании принципа разделения властей, составляющего основу теории.
Содержание принципа разделения властей включает в себя идеологическую, научную и практическую составляющие. Как элемент идеологии, принцип разделения властей играет важнейшую роль в теории демократии и правового государства; с научной точки зрения принцип разделения властей является средством познания объективной государственно-правовой действительности; в практическом плане разделение властей представляет собой один из основных конституционных принципов организации деятельности государственного механизма в демократических государствах.
Все три начала достаточно тесно взаимодействуют друг с другом и образуют в совокупности единое политико-правовое явление. Поэтому в широком смысле под принципом разделения властей следует понимать важнейший элемент и признак правового государства, закрепленный в качестве научно обоснованного принципа организации деятельности государственного механизма в конституциях большинства демократических государств. Такая трактовка разделения властей характерна для большинства отечественных научных исследований, посвященных данной проблеме.
Все трактовки принципа разделения властей составляют три группы. К первой относятся сторонники широкого понимания, для них важна идеологическая составляющая этого принципа, его общекультурное значение.
Такую точку зрения надо признать вполне обоснованной, так как история возникновения и становления теории разделения властей свидетельствует о первоначальном преобладании в ней идеологической, философской и теоретической нагрузки. Не случайно, что впоследствии доктрину разделения властей не раз использовали как идеологическое оружие во время острейших социально-политических кризисов.
Сторонники второго подхода понимают разделение властей в буквальном смысле, т.е. речь идет о фактическом разделении государственной власти на несколько независимых и конкурирующих друг с другом властей, взаимодействие которых основано на системе взаимных сдержек и противовесов и осуществляемых независимыми друг от друга органами власти.
Несмотря на однозначность трактовки, при таком подходе возникает вопрос о содержании суверенитета государственной власти.
Сущность третьего подхода к определению принципа разделения властей заключается в условно-функциональном разделении государственной власти на отдельные ветви. В данном случае под властью понимается не столько явление, сколько совокупность государственных органов или институтов, обладающих властно-официальными полномочиями. Таким образом, под принципом разделения властей следует понимать рациональную организацию государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Представляется, что данное определение является наиболее объективным, так как соединяет в себе все наиболее важные характеристики этого принципа.
Поскольку в каждом современном демократическом государстве независимо от формы правления и государственного устройства вся власть, в конечном счете, принадлежит народу, коренится в народе и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных государственных органов.
Социальное назначение и направление деятельности каждой из властей воплощается в системе государственных органов с определенной компетенцией и предметом ведения.
В этом смысле теоретический, на первый взгляд, вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое значение, так как порождает политические доктрины, влияющие на развитие позитивного права и эволюцию государственности.
Такая трактовка принципа разделения властей позволяет более детально изучать и, в конечном счете, более четко определять функции государственной власти и соотношение элементов ее структуры.
Выделение в системе государственной власти особых ветвей справедливо, но сегодня такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорируется многообразие направлений деятельности современного государства.
В каждой демократической стране создан свой механизм реализации принципа разделения власти.
Различия между современными формами правления выявляются на основе установления взаимоотношений между высшими органами государства. В конституционно-правовой науке все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления.
Выделяют следующие способы организации и взаимодействия органов государственной власти:
• разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);
• разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение властей);
• «смешанные» варианты разделения властей;
• отсутствие разделения властей.
Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.
Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. Существование такой системы, в конечном счете, определяет особенности практической реализации принципа разделения властей.
Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джэймс Мэдисон – главный «архитектор» Конституции США – говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другим, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».
Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах.
Итак, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой – правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей – это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности. Без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.
Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Народ – единственный и первичный источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Но чаще всего он передает часть принадлежащей ему власти государственным органам и должностным лицам – своим представителям на определенных условиях и на определенное время.
В механизме государства разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную есть не что иное, как прозаическое, деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля.
Законодательная власть – представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Законодательная власть – это делегированная коллегиальная власть. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполнят никакой другой. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть – это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти.
Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название – исполнительные. Существенные признаки исполнительной власти – это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги контроля как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство – правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).
Органы исполнительной власти могут быть вторичными (подзаконной ветвью государственной власти), имеющими универсальный, предметный и организующий характер и обеспечивающие исполнение законов и других актов законодательной власти. Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс. За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.
Судебная власть – третья ветвь государственной власти, которая, играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии независимости суда и прав и свобод граждан и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества. Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к органам двух других ветвей власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т.е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, – специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля иных ветвей власти.
Подытоживая, отметим, что главные устои рассматриваемого принципа состоят в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких главных аспектах:
1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;
2) разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов.
Суть принципа разделения властей состоит в том, что: 1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами; 2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга; 3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности.
В действующей Конституции Республики Беларусь принцип разделения властей отражен в ст. 6, она гласит: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга». Обратим внимание на то, что Конституция исходит из того, что у нас единая «государственная власть» (эти слова использованы в ст. 6 в единственном числе), значит, при широком употреблении в литературе словосочетания «разделение властей» речь идет о «разделении власти». И по существу разделены «органы» этой единой власти.
Помимо принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, содержание теории разделения властей составляют следующие элементы: власть как социальное явление, теория и практика правового государства и гражданского общества, характеристика сущности законодательной, исполнительной и судебной власти, также в него входит изучение механизма конституционного закрепления принципа разделения властей. В рамках теории разделения властей государственная власть представлена как социальное и политическое явление, ее вертикальная и горизонтальная структура, особенности взаимодействия элементов государственного механизма. Эта теория изучает основы и принципы функционирования власти, особенности влияния ее императивной сущности на общество и личность.
В юридической литературе предлагается видеть новый этап в развитии теории разделения властей со следующими чертами:
1) хотя разделение властей, в первую очередь, является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством;
2) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о разделении «властей»;
3) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;
4) к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) – учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.
Действующая Конституция содержит единственную суммарную характеристику статуса (и места) Президента – он назван главой государства (ст. 79). Данный термин в конституционном праве и доктрине различных стран имеет разное содержательное наполнение, в зависимости от объема властных полномочий, принадлежащих президенту.
Ситуация варьируется от полного отсутствия самостоятельных властных полномочий, как у некоторых глав современных парламентских республик, до наличия весьма значительного их числа (причем, в последнем случае использует их глава государства далеко не только для осуществления представительских функций).
Принято считать, что показателем последовательно проведенного принципа разделения властей является ситуация, когда Президент как в юридическом формате, так и в фактическом становится органической частью одной из ветвей власти (исполнительной) или выводится за пределы системы разделения властей и выполняет представительские функции, не имея самостоятельных властных полномочий.
Если же, несмотря на признание в Конституции принципа разделения властей, власть сохраняет монолитность, то у этой власти должен быть глава, статус которого отразит его интегрирующую функцию по отношению к деятельности государственного аппарата. Вместе с тем данная функция, как показывает практика различных стран, может иметь арбитражную или административную направленность. Если интеграция осуществляется через высший государственный арбитраж (как в конституционной модели V Французской Республики), то это не обязательно ведет к разрушению автономии ветвей власти и системы сдержек и противовесов. Если же президент интегрирует ветви власти через администрирование, через формирование иерархически соподчиненной системы государственных органов, то такая практика войдет в противоречие с принципом разделения властей.
В то же время автономию отдельных властей не следует абсолютизировать. Например, право вето, принадлежащее Президенту, включает его в сферу, где доминирует законодательная власть, а право помилования имеет «судебную сущность», и Президент, используя его, способен корректировать результаты деятельности судов. Реализация этих «перекрестных» полномочий как раз и формирует систему сдержек и противовесов, обеспечивая тем самым реализацию принципа разделения властей, т. к. в функциональном измерении именно взаимное сдерживание является главным сущностным компонентом, а не разделение властных функций как таковое.
Обратимся к опыту теоретических изысканий в части определения правового статуса Президента РФ, актуальному и для отечественной науки ввиду схожести правовых статусов Президента РФ и Президента Республики Беларусь.
Ответы российских конституционалистов на вопрос «о месте Президента в системе…» можно подразделить на две группы. Одни авторы склоняются к тому, что Президент России занимает главенствующее положение по отношению к исполнительной власти. Другие полагают, что Президент не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями.
При этом все исследователи исходят в своих оценках из объема и характера юридически закрепленных полномочий Президента, а также практики их реализации.
Сторонники первой позиции обосновывают ее, опираясь на следующие аргументы:
– если Президент реализует государственную власть, то он с неизбежностью должен принадлежать к одной из трех ветвей власти, поскольку она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и существования иных ветвей государственной власти Конституция не допускает. Никакому должностному лицу нельзя иметь властные полномочия вне какой-либо ветви власти;
– Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть, и если допустить, что Президент к ней не относится, то он не может иметь полномочия по руководству органами исполнительной власти, принимать обязательные для них решения. Между тем Президент как раз уполномочен принимать такие решения. Значит, следуя этой логике, он относится к исполнительной власти;
– право Президента председательствовать на заседаниях Правительства является подтверждением того, что он является главой исполнительной власти. О таком статусе свидетельствует и то, что в случае отставки Президента, его полномочия может временно осуществлять только Председатель Правительства;
– исполнительная власть является дуалистической, поскольку полномочия разделены между Президентом и Правительством. Но Президент, осуществляющий общее руководство Правительством, играет главенствующую роль в системе исполнительной власти;
– нельзя разрывать концепцию разделения властей и допускать существование «президентской власти», иначе произойдет полное отрицание указанной концепции;
– функции главы государства взаимосвязаны со всеми ветвями власти, тем не менее, основные полномочия не относятся к законодательной или судебной.
Ученые, разделяющие второй подход к определению места Президента по отношению к системе разделения властей, опираются на иные доводы:
– обращаясь к содержанию ч. 1 ст. 11 Конституции, можно заметить, что каждый из названных в ней федеральных органов (кроме Президента) осуществляет свою форму власти: Правительство – исполнительную, Федеральное Собрание – законодательную, суды – судебную. Но коль скоро Президент также осуществляет государственную власть, то она имеет особую, самостоятельную форму, называемую рядом авторов «президентской»;
– если Президент в Конституции назван главой государства, то это означает признание его особого места в системе государственных органов, т. к. он не входит напрямую ни в одну из ветвей;
– выделение трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа (и соответственно – формы власти), который предназначен для обеспечения согласованного функционирования ветвей. Нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей.
Нейтральная власть (pouvoirneuter) главы государства – идея Б. Констана, который предполагал благодаря ее введению «зарезервировать» место для монарха и обеспечить равновесие между суверенитетом монарха и народа в условиях конституционной монархии.
Данная концепция получила новую жизнь после Второй мировой войны, трансформировавшись в различные формы смешанной республики, первым из примеров в ряду которых явилась V Французская республика. Уже в адаптированном текстами конституций ХХ века виде упомянутая концепция оказала влияние и на формирование конституционной основы отечественного государственного аппарата, где Президенту была отведена роль не только арбитра в отношениях между разделенными властями, но и главного действующего лица политического процесса.
Сопоставляя приведенные выше позиции ученых о месте Президента в системе государственной власти, можно заметить, что уже сам конституционный текст дает поводы для противоречивого толкования ответа на вопрос о месте главы государства в системе разделения властей. Статья 6 Конституции Республики Беларусь нередко интерпретируется как подтверждение исключительности триады власти, хотя формула «власть… осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» не указывает прямо на такую исключительность.
Если предположить, что Президент «отнесен», пусть и завуалированным образом, авторами Конституции к исполнительной власти, то у него должна быть и форма ответственности (политической и (или) юридической), объединяющая его именно с исполнительной властью.
Из текста Конституции и норм действующего законодательства не следует однозначного вывода о том, что Президент несет (негативную) юридическую или политическую ответственность за деятельность исполнительной власти. Наоборот, Президенту его исключительный статус обеспечил полную неприкосновенность. Находясь в должности, он не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Мерой его конституционной ответственности, согласно ст. 88 Конституции, является смещение с должности.
Вместе с тем, погруженность главы государства в дела исполнительной власти сочетается с участием в деятельности судебной и законодательной ветвей. Так, об участии в правотворчестве свидетельствуют не только принадлежащее ему право законодательной инициативы, инициативы поправок и пересмотра Конституции, полномочия главы по подписанию и обнародованию законов, но также полномочия издания нормативных указов и декретов, предназначенных для первичного правового регулировании. Кроме того, глава государства выполняет и некоторые квазисудебные функции, имеет весомые полномочия по формированию состава органов правосудия.
Руководство Президента исполнительной властью не исключает его особого места в системе разделения властей и существования особой власти – «президентской». В этом плане стоит согласиться с Б. С. Эбзеевым, который отмечает, что Президент, «присутствуя» во всех властях, «олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Данный автор при этом исходит из того, что принцип разделения властей, «как он закреплен в Конституции», не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», представленной Центральной избирательной комиссией и иными избирательными комиссиями, а также власти, реализуемой органами прокуратуры. Призывая не абсолютизировать принцип разделения властей, Б. С. Эбзеев справедливо отмечает, что одноименная теория «в том виде, в каком она была сформулирована Ш. Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры и политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике».
Более того, оценивая регулирующую направленность принципа разделения властей и те подходы к его толкованию, которые были избраны органами конституционного контроля, а также отражены в конституционно-правовых доктринах различных стран, надо признать, что количество ветвей власти, их состав не играют решающей роли в воплощении основных смысловых аспектов данного принципа;
5) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления;
6) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении – на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;
7) разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов. Для примера: хотя Палата представителей и Совет Республики являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Национальное Собрание Республики Беларусь, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Если одна палата что-то не делает, это может стать тормозом и для деятельности другой палаты. Активность одной палаты может дать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не затемняет роль каждого звена парламентской структуры. И тем более, каждая палата может быть, образно говоря, связывающей инстанцией для другой палаты.
Разумеется, речь не может идти об обособлении палат друг от друга и тем более об их противостоянии, хотя в парламентской практике иных стран такое встречалось.
Определенное проявление разделения властей характерно и для других однотипных систем государственных органов. В частности, оно имеет (должно иметь) место внутри исполнительной власти.
В определенной мере о разделении власти можно говорить и при создании различных судебных систем. Так, при возможности создания судебного конституционного контроля либо в качестве отдельной системы, либо как подразделения внутри судов общей юрисдикции наша страна предпочла первый вариант, тем самым установила разделение власти внутри судебной системы. Прежняя практика раздельного Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда также означала определенное разделение задач между двумя высшими судами страны.
8) разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, т. е. сдержек и противовесов. Этот фактор должен быть решающим при создании тех или иных систем публичной власти: необходимо предусмотреть возможности их влияния на иные властные институты и, в свою очередь, воздействия на них с разных сторон.
Охранительная функция государства
Как известно, государство возникает как закономерный результат развития общества, и в этой связи оно выступает той частью системы, которая обеспечивает ей устойчивость и развитие, иначе говоря – безопасность и прогресс общества. На основании такого критерия государство на любом историческом этапе развития осуществляет две функции – охранительную и созидательную (творческую, прогрессивную), которые находятся между собой в диалектическом единстве и обеспечивают поступательное развитие общества. Названные функции имеют большое значение, поскольку от их реализации зависит эффективность реализации иных функций государства.
Охранительная функция обеспечивает сохранение достигнутого уровня социального развития (экономического, политического, культурного, социального, научно-технического и т.д.), необходимого для дальнейшего развития общества и его безопасности.
В условиях реформ, модернизационных процессов и иных переходных состояний сохранение того, что создавалось усилиями поколений, не менее важная задача, чем преобразование или создание чего-то нового.
Созидательная функция выражается в непосредственном материальном и духовном творчестве либо в деятельности по стимулированию социального прогресса во всех его проявлениях.
Охрана общества, социальной организации и отношений, с одной стороны, представляет собой государствообразующую цель, проявление социального назначения государства, с другой – является его важнейшей функцией.
В юридической науке неоднократно обращалось внимание на то, что функции государства – это одна из немногих категорий, проявляющих сущность и социальное назначение государства. Будучи проявлением социального назначения государства, его активных свойств, именно функции выступают главным индикатором содержания сущности государства применительно к той или иной исторической эпохе. При этом не все функции одинаково обнаруживают сущность государства.
В охранительной функции, как ни в какой другой, наиболее рельефно проявляются сущность и социальное назначение государства. Цель охранительной функции государства – обеспечение нормальных и безопасных условий общественного прогресса и личностной самореализации.
Таким образом, охранительная функция жизненно необходима для государства на каждом этапе исторического развития независимо от соотношения классовых и общесоциальных начал в его организации.
Охранительная функция государства – сущностная, субстанциональная, а не побочная и искусственная функция, она вытекает из социального назначения государства и как никакая другая выделяет государство из всей системы социальных институтов на всем протяжении его существования.
Цели и задачи, достигаемые и выполняемые государством в процессе реализации охранительной функции, вне всякого сомнения, можно и нужно рассматривать в качестве предпосылок и условий нормального существования и развития человека, общества и государства.
Государственная власть, главными признаками которой являются публичность, верховенство и суверенитет на всей территории, имеет самое непосредственное отношение к охранительной деятельности. Охранительная функция, как никакая иная, проявляет независимость и самостоятельность государственной власти. Представляя государственно-властную прерогативу, охранительная деятельность опирается главным образом на легальное принуждение – непременный атрибут государственной власти.
Рассматривая адекватность наименования исследуемой функции, следует отметить, что среди ученых по данному поводу наблюдается значительная вариативность мнений. Можно выделить три подхода к формулированию наименования анализируемой функции.
1) Сторонники первого, выделяя в системе объектов государственной охраны ту или иную группу (комплекс) общественных отношений, формулируют понятие исследуемой функции через наименование соответствующего объекта (объектов) государственно-правовой охраны:
– функция охраны прав и свобод граждан;
– функция охраны правопорядка (общественного порядка) и законности;
– функция охраны собственности;
– функция защиты (обеспечения) безопасности;
– функция охраны окружающей среды (природы);
– охрана здоровья и др.
Иногда два или три объекта (права и свободы личности, правопорядок и собственность) одновременно включаются авторами в наименование соответствующей функции: «функция охраны прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка», «функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка», «функция охраны собственности и правопорядка».
2) Сторонники второго подхода при выборе наименования исследуемой функции в качестве решающего критерия избирают специфику соответствующего вида юридической деятельности:
– правоохранительная функция государства;
– правозащитная функция государства.
3) Сторонники третьего подхода именуют данную функцию охранительной, принимая во внимание специфику и комплексность содержания (видовое отличие) охранительной деятельности государства.
Говоря о первом подходе, нужно констатировать, что совокупность объектов государственной охраны, а также степень социальной значимости каждого из них могут изменяться в конкретных социально-исторических условиях. Данное обстоятельство, в свою очередь, существенно затрудняет формулирование наименования соответствующей функции, особенно если в нем оказываются только правопорядок, права человека или собственность. При таком подходе упускаются из виду иные не менее важные (а может быть, и более важные) социальные ценности, объективно нуждающиеся в государственной охране: духовно-культурное наследие, нравственность, природа, общественный (конституционный) строй и др.
Использование первого подхода нецелесообразно при формулировании наименования и понятия исследуемой функции. Более значимым потенциалом он наполняется при обосновании структуры (подфункций) охранительной функции государства, что, в свою очередь, может служить ориентиром при обосновании главных, первичных, смыслообразующих функций для тех или иных звеньев механизма государства. Более того, в конкретных историко-политических условиях перечень выделяемых на таком основании подфункций может быть дополнен или сокращен без ущерба для титульного и собирательного наименования явления, компонентами которого они выступают.
Рассматривая второй подход и наименования «правоохранительная функция» и правозащитная функция», можно сделать заключение, что в методологическом отношении такая позиция также уязвима. Так, необходимо принять во внимание сохраняющуюся в отечественной науке дискуссию относительно соотношения понятий «правовая охрана» и «правовая защита». По мнению некоторых ученых, эти понятия не совпадают.
В целом, обобщая устоявшиеся по данному вопросу точки зрения, можно выделить четыре основных подхода:
1) отождествление понятий «защита» и «охрана»;
2) признание за названными понятиями различий, вытекающих из специфики преломления в каждом из них категории «обеспечение»;
3) поглощение понятия «защита» понятием «охрана»;
4) отрицание понятия «охрана» в силу отсутствия в нем специально-юридического содержания.
Второй подход и лежащие в его основе фундаментальные разработки в области теории юридической деятельности и форм осуществления власти могут и должны использоваться при изучении форм реализации охранительной функции, прежде всего правовых. К примеру, правоохранительная и правозащитная деятельность, наряду с иными (правотворчество, контрольно-надзорная деятельность, правоприменительная) могут образовывать систему правовых форм реализации охранительной функции государства.
Процесс реализации всех без исключения функций государства характеризуется органичным переплетением и наличием системы сложных взаимопереходов различных форм их реализации. Отдельные составляющие правоохранительной деятельности обособляются, структурируются в деятельность правоприменительную и юрисдикционную, правовосстановительную и праворазъяснительную, правонаделительную и надзорную. Однако от этого они не теряют свой интегративный системный признак – правоохранительную направленность.
Например, выделяемая некоторыми авторами контрольно-надзорная функция в соотношении с более магистральной и комплексной охранительной функцией вполне может рассматриваться в качестве формы реализации последней.
Выделяемая рядом авторов правозащитная функция также представляет собой форму реализации охранительной функции, проявляясь в деятельности соответствующих государственных органов (суды, прокуратура и др.), «срабатывая» в случае нарушения юридических норм.
Особо укажем, что деятельность государства, в том числе охранительная, не всегда носит правовой характер. Современное государство, независимо от объема правовых начал в организации и функционировании, все-таки продолжает оставаться относительно обособленным от права, осуществляет определенный объем работы в организационных (фактических) формах. В связи с этим государство охраняет не только явления, образующие правовую действительность (правовой порядок, права и свободы человека, юридические нормы и институты) и не всегда в правовых формах (правотворчество, применение права, контроль и надзор). Большую часть объектов приложения охранительного воздействия образуют те, которые имеют косвенное отношение к правовой системе общества, но не менее важные для него (уровень развития общества, нравственность, культура, природа, здоровье, труд и др.).
Представляется, что третий подход к формулированию наименования анализируемой функции гармонично и логически непротиворечиво охватывает разнообразные проявления охранительной деятельности государства. Более того, в сочетании с иными подходами, в результате их теоретико-методологического интегрирования, кристаллизуются контуры структуры охранительной функции государства.
Можно дать следующее определение охранительной функции государства: это публично-властная деятельность государства, обусловленная его сущностью, проявляющая его ценность и социальное назначение, связанная с необходимостью обеспечения стабильности и сохранности общественных отношений и осуществляемая в целях нейтрализации угроз безопасности общества.
В качестве сфер и объектов охранительной функции государства выступают различные комплексы и группы общественных отношений, испытывающие (фактически или потенциально) воздействие угроз антропогенного и природного характера, объективно нуждающиеся в нейтрализации последних. Тесные связи между сферами социума, их интеграция сообщают системный характер общественным отношениям – объектам охранительной деятельности государства. Вряд ли найдется сфера социального бытия, не нуждающаяся в охранительной деятельности государства.
В современных условиях, когда успешное решение проблемы обеспечения безопасности приобрело судьбоносный характер, основные сферы, в которые устремлена охранительная функция государства, закреплены законодательно.
Характерной чертой объектов охранительной деятельности государства является динамизм, подчеркивающий подвижность и изменчивость исследуемой функции. На конкретном этапе исторического развития общества, при определенных условиях, в различных социально-политических ситуациях, в системе объектов государственной охраны могут образовываться различные социальные ценности, формирующие или деформирующие соответствующие виды охранительной деятельности.
Будучи системным образованием, охранительная функция, в зависимости от важнейших объектов и видов охранительного воздействия, интегрирует в своей структуре различные подфункции.
Подфункции выступают компонентами структуры охранительной функции, качественно и предметно самостоятельны и в совокупности обеспечивают целостность и комплексность охранительной функции государства.
Качественная однородность видов государственной деятельности (правовое регулирование, правоохрана, правоприменительная деятельность, контроль, надзор и др.), в сумме образовывают охранительное воздействие государства, выступают свойством его содержания. Отдельные составляющие охранительной деятельности могут обособляться и структурироваться в различные виды государственной деятельности, реализация каждой из таких подфункций может сопровождаться органичным переплетением и наличием сложных взаимопереходов из одного состояния в другое. Однако при этом не утрачивается их интегративный системный признак – охранительная направленность.
Единство и органическая связь видов и объектов охранительной деятельности позволяет выделить в структуре рассматриваемой функции основные компоненты (подфункции):
– охрана и защита прав и свобод личности;
– охрана конституционного строя;
– охрана правопорядка;
– охрана труда и собственности;
– охрана культуры и духовности общества;
– охрана природы.
Каждая из указанных подфункций представляет собой определенный вид и форму деятельности, а значит, наполнена конкретным политико-юридическим содержанием.
Названные подфункции характеризуются определенным единством (интегративностью), обеспечивая главное свойство системности охранительной функции – целостность.
Формы осуществления функций государства
В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности, в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.
Согласно первому критерию основными формами осуществления функций государства являются: 1) законодательная; 2) управленческая (исполнительная); 3) судебная; 4) контрольно-надзорная.
Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.
Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т.д.
Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.
Контрольно-надзорная деятельность - это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории государства законов, осуществляемый Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами.
Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.
Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его функции, каким образом государство использует право для выполнения своих задач и функций. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различается деятельность правовая и чисто фактическая или, как представляется более целесообразным ее называть, организационная.
Правовые формы представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются природой субъекта в государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий. Существуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные (исполнительно-распорядительные) и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторая – по реализации предписаний правовых норм, наконец, третья – это деятельность по охране правовых норм от нарушений.
Организационная деятельность государства – это деятельность, которая не требует полного и строго юридического оформления, не связана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной и осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа.
Но, и это принципиально, правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий. Осуществление организационных действий – это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Хотя как предпосылки, так и результат выполнения организационных действий, могут фиксироваться юридически. К неправовым формам помимо организационной деятельности относят также осуществление материально-технических операций и т.п. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных органов и могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и в отношении негосударственных формирований и граждан.
В целом неправовые формы действия могут выражаться в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций; в их инструктировании; в разъяснении содержания целей юридических актов; в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата. Важно, что неправовые методы реализуются через правовое регулирование (например, утверждение плана приказом, нормативное закрепление цен и т.п.).
Правоохранительная деятельность в системе охранительной функции государства
Необходимо отметить, что государство выступает главным субъектом обеспечения (в нашем случае – охраны) как правопорядка, так и безопасности. В этом состоит его главное ценностно-смысловое основание и цель.
В условиях правовой государственности правопорядок выступает основой безопасности, его составной частью и соотносится с ней на правах частного и общего, части и целого. Вместе с тем эта «часть» обладает заметной спецификой, выражающейся в том, что правовой порядок выступает в качестве опорного, отправного пункта обеспечения безопасности в ее широком, комплексном смысле.
Правопорядок, рассматриваемый в многообразии проявлений, выступает главной целью правоохранительной деятельности. Таким образом, в широком смысле, а также с учетом объектной обусловленности правоохранительная деятельность может рассматриваться как деятельность по охране правопорядка.
В содержание охраны включается момент защиты. Охранительная и защитная публичная деятельность при всем их различии имеют много общих черт и характеристик, позволяющих говорить о единой правоохранительной деятельности.
Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, на устранение их причин и способствующие нормальному процессу реализации прав. Защита же предполагает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено. Основным условием отнесения тех или иных мер к защите является наличие нарушения права или попытка его нарушить. А поскольку в любой момент осуществления права возможно его нарушение, постольку необходима и защита.
Данная конструкция должна быть дополнена контрольно-надзорной деятельностью, направленной на выявление социальных отклонений (прежде всего правонарушений) от нормативных параметров.
Таким образом, в структуре правоохранительной деятельности представляется возможным выделить следующие организационно-функциональные составляющие:
– деликто-превентивная деятельность;
– контрольно-надзорная деятельность;
– деликто-пресекательная деятельность;
– правовосстановительная деятельность;
– юрисдикционно-репрессивная (наказательная) деятельность;
– юрисдикционно-исполнительная деятельность.
Необходимо считаться с тем, что в науке в последнее время весьма широкое признание получил подход, основанный на признании прав и свобод в качестве главного целевого начала, ценностно-смыслового основания правоохранительной деятельности. Однако следует согласиться с тем, что отождествление правоохранительной деятельности с деятельностью по охране и защите прав и свобод человека не в полной мере отвечает современным реалиям.
Несомненно, права и свободы человека должны рассматриваться в качестве компонента правопорядка. Человек (как мера всех вещей), представляет собой абсолютную ценность, несмотря на наличие или отсутствие законодательного признания в качестве таковой. В данном случае не подлежит сомнению расстановка акцентов в иерархии задач в составе целеполагания в сфере обеспечения правопорядка. Кроме того, юридико-иерархическая логика указывает на незыблемость этой позиции. Охрана прав и свобод человека – главное предназначение правоохранительной деятельности, как и любой публично-властной деятельности вообще. Игнорирование этого положения лишает ее общесоциального смысла и перспектив.
Вместе с тем в последнее время наметилось гипертрофированное восприятие идеи прав и ее значения при формировании и совершенствовании концептуальных основ правоохранительной деятельности. Тем не менее не должно терять актуальность классическое положение теории права, симметрично увязывающее друг с другом субъективное право и юридическую обязанность. Как правильно отмечается отдельными исследователями, в современном обществе наметилась тенденция превалирующего значения прав человека, между тем их отрыв от юридических обязанностей не только нереалистичен, но и социально опасен.
К проблеме обеспечения правового порядка юридические обязанности имеют самое непосредственное отношение. Свобода только тогда становится реальной, когда она обретает черты порядка, основанного на праве, а порядок и есть единство прав и обязанностей.
Неотъемлемой (в современных условиях не менее важной, чем обеспечение прав и свобод) правоохранительной задачей государства следует считать гарантированность исполнения всеми и каждым юридических обязанностей (прежде всего конституционных). Эта задача во многом должна определять стратегию и тактику правоохранительной деятельности, ее превентивную и правозащитную составляющие.
Основой подобного долженствования является диалектическое единство прав и обязанностей гражданина, единство интересов целого и части, общества и личности.
Принимая во внимание то, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью отечественной правовой системы, соискатель отмечает, что в ряде международно-правовых актах институт юридических обязанностей закреплен четко и недвусмысленно:
- каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности (ч. 1 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г.);
- каждый отдельный человек, имея обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит… (Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.).
Итак, при закреплении правового статуса личности международное сообщество также основывается на принципе симметрии между правами и обязанностями, между частным и коллективным интересом.
Анализ действующего отечественного законодательства также свидетельствует о том, что права и свободы являются не единственным объектом правоохранительной деятельности и элементом в структуре правового порядка.
В наименовании глав и разделов кодифицированных нормативных правовых актов (УК, КоАП) фигурируют объекты, непосредственно не связанные с правами и свободами личности: общественный порядок, общественная безопасность, нравственность, конституционный строй, порядок управления, интересы службы, военная служба, финансы, налоги и др.
Эти примеры убедительно свидетельствуют о том, что система охраняемых государством общественных благ и отношений не исчерпывается правами и свободами. Более того, некоторые из общественно-публичных благ, охраняемых государством, при определенных условиях могут выступать основанием их ограничения.
В данном случае становится очевидной мысль о том, что сведение правоохранительной деятельности к охране и защите прав человека нивелирует иные правоохранительные задачи и существенно обедняет содержание этого важнейшего вида государственной деятельности.
Правоохранительная деятельность обусловлена целью охраны правопорядка и логически вытекающими из нее задачами. Главными в системе правоохранительных задач необходимо считать:
– охрану и защиту прав и свобод человека;
– борьбу с правонарушениями (невыполнением юридических обязанностей, преступностью и коррупцией).
Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать следующее.
Во-первых, правопорядок следует рассматривать в качестве юридической составляющей безопасности государства, обусловливающей реализацию охранительной функции государства.
Во-вторых, правопорядок выступает желаемым и идеальным состоянием социальной действительности, обусловливающим главную подфункцию охранительной функции – охрану правопорядка.
В-третьих, правоохранительная деятельность выступает главной формой реализации охранительной функции. В ее структуре правоохранительная деятельность выступает главным компонентом, юридической квинтэссенцией. В этом смысле правоохранительная деятельность может и должна анализироваться как деятельность, наиболее рельефно выражающая сущность и юридическую природу государства.
Основные черты правоохранительной деятельности:
- назначение правоохранительной деятельности заключается в том, что она направлена на охрану и защиту прав и законных интересов участников правоотношений и обеспечение выполнения ими своих обязанностей;
- для начала правоохранительной деятельности, как правило, должен быть в наличии повод, в качестве которого чаще всего выступает сообщение о правонарушении либо необходимости его предупреждения;
- правоохранительная деятельность осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом (то есть определенный вид правоохранительной деятельности должен быть предусмотрен действующим законодательством), а в некоторых случаях исключительно в установленной процессуальной форме. Произвольные действия государственных органов и должностных лиц недопустимы. Нарушение требования закона, допущенное в процессе правоохранительной деятельности, может само оказаться правонарушением, влекущим дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Что касается процессуальной формы, под ней понимается установленный процессуальным законом порядок производства по делу в целом, а также условия, последовательность, порядок совершения отдельных действий;
- правоохранительная деятельность осуществляется специально уполномоченными на то законом субъектами (судом и правоохранительными органами), наделенными для этого определенными правами и обязанностями;
- в ряде случаев правоохранительная деятельность связана с применением юридических мер воздействия (мер государственного принуждения и взыскания) к лицам, допустившим правонарушение;
- законные и обоснованные решения, принятые субъектами правоохранительной деятельности, подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами.
Таким образом, правоохранительная деятельность – это предусмотренная законодательством деятельность, осуществляемая, как правило, в определенном процессуальном порядке специально уполномоченными на то субъектами, связанная в большинстве случаев с применением юридических мер воздействия и направленная на охрану правопорядка, охрану и защиту прав и законных и интересов участников правоотношений и обеспечение выполнения ими своих обязанностей.
Можно выделить следующие виды правоохранительной деятельности:
- конституционный контроль;
- осуществление правосудия;
- прокурорский надзор и участие прокурора в судебном производстве;
- расследование преступлений;
- выявление и раскрытие преступлений и связанные с этим оперативно-розыскная деятельность, предупреждение преступлений и иных правонарушений;
- охрана общественного порядка и обеспечение государственной безопасности;
- обеспечение исполнения судебных решений;
- оказание квалифицированной юридической помощи и юридических услуг по защите и обеспечению прав.
Важнейшая составляющая правоохранительной функции государства заключается в противодействии преступности и иным правонарушениям, или социальном контроле над преступностью и иными противоправными деяниями. Под социальным контролем понимается совокупность средств и методов воздействия общества на нежелательные (включая преступность) формы девиантного поведения с целью их устранения или сокращения, минимизации. Основными средствами социального контроля являются нормы, а методами – поощрение и наказание. В целом, социальный контроль сводится к тому, что общество через свои институты задает ценности и нормы; обеспечивает их трансляцию (передачу) и социализацию (усвоение индивидами); поощряет за соблюдение норм или допустимое, с точки зрения общества, реформирование; упрекает (наказывает) за нарушение норм; принимает меры по предупреждению нежелательных форм поведения.
В связи с изложенным контроль над преступностью, будучи разновидностью социального контроля, включает в себя:
- установление того, что именно в данном обществе расценивается как преступление (криминализация деяний);
- установление системы санкций (наказаний) и конкретных санкций за конкретные преступления;
- формирование институтов формального социального контроля над преступностью (полиция, прокуратура, суд, органы исполнения наказания, включая пенитенциарную систему, и т. п.);
- определение порядка деятельности учреждений и должностных лиц, представляющих институты контроля над преступностью;
- деятельность этих учреждений и должностных лиц по выявлению и регистрации совершенных преступлений, выявлению и разоблачению лиц, их совершивших, назначению наказаний в отношении таких лиц (преступников), обеспечению исполнения назначенных наказании;
- деятельность институтов, организаций, частных лиц по осуществлению неформального контроля над преступностью (от семьи и школы до общины, клана, землячества, «соседского контроля» - neighbourhood watch);
- деятельность многочисленных институтов, учреждений, должностных лиц, общественных организаций по профилактике (предупреждению) преступлений.
По большому счету, в противодействии преступности и иным правонарушениям или контроле над ними в той или иной степени участвуют все государственные органы. Тем не менее не все из них могут быть названы правоохранительными. Представляется, что главным критерием отнесения того или иного государственного органа к числу правоохранительных (а это достаточно серьезная теоретическая и практическая проблема) является их специализация или систематическое участие в осуществлении правоохранительных функций.
Таким образом, можно сформулировать следующее определение: правоохранительные органы – это специальные государственные органы, профессиональные объединения и особые физические лица, которые в силу закона и имеющегося у них правового статуса осуществляют в определенном объеме правоохранительную деятельность.
Концепция правового государства
Идея правового государства занимает достойное место в общецивилизационной гуманитарной мысли потому, что она сориентирована на утверждение такого союза, в котором взаимоотношения личности, общества и государства строились бы на строгих основах права и исключали бы взаимный произвол. Концепция правового государства призвана утвердить автономию личности, т.е. определить сферу проявления свободы человека, вмешательство государства в которую признавалась бы не только нецелесообразным, но и противозаконным. Но в то же время никогда не существовало и не существует общепризнанного понимания правового государства. Объясняется это действием самых различных факторов, среди которых можно назвать следующие: особенности исторического и культурного развития, демократические, политические и правовые традиции, своеобразие политической и правовой систем, различия в правопонимании и осмыслении права как универсального социального регулятора общественных отношений и связей. Вместе с тем, сколько бы ни отличались версии правового государства, можно выделить некоторые общие черты, контуры этой политико-правовой модели, поскольку формирование и, в конечном счете, завершение создания правового государства связываются с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, с эффективной работой правоохранительных органов. Идея правового государства всегда покоилась на дуализме государства и права. Но одновременно она опиралась на общефилософское представление о Праве как высшей ценности, обладающей своим собственным содержанием. В течение многих веков своего существования конструкция правового государства постепенно приобретала более формализованный, рациональный вид. К конкретно-государственным институтам прилагался совершенно определенный критерий, подразумевающий признание за индивидом общезначимых, неотчуждаемых прав. Правовая государственность объективно предполагает автономность и политическую свободу индивида, отдавая приоритет в общественных и государственных делах социальным целям личности.
С развитием государственно-правовых институтов, их теоретическим осмыслением, главным, сущностным вопросом правового государства становится проблема взаимоотношений власти и личности. Решение этого вопроса приводит к появлению идеи народного суверенитета, которая, по сути, и является главным признаком правового государства.
Суверенитет народа означает, что только народ – источник всей той власти, которой располагает государство. С проблемой суверенитета связан и такой признак правового государства, как господство закона (права), поскольку суверенитет предполагает правовую организацию верховной государственной власти, юридическую процедуру ее осуществления, принципы взаимоотношений личности и власти. Деятельность государства как юридически организованного общественного целого необходимо должна осуществляться лишь в правовых формах и согласно с правом. Это в полной мере относится и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти. Теоретически господство закона выражается в том, что он является не просто продуктом государственной воли, а представляет собой реализацию правовой идеи, сформированной правосознанием индивидов, с которыми государство состоит в публично-правовых отношениях.
Важнейшим признаком правового государства является разделение властей. Один из вариантов концепции разделения властей предполагает создание так называемой «системы сдержек и противовесов», когда каждая из властей имеет множество возможностей взаимно контролировать и ограничивать друг друга. Такой государственно-властный механизм функционирует в США. Другой вариант предполагает приоритет одной из ветвей государственной власти – законодательной, что характерно, например, для Англии. Сбалансированность властей основывается на суверенитете народа, что нашло конституционное закрепление в ряде современных государств. По идее, законодательная власть должна принимать законы, исполнительная – организовывать их выполнение, а судебная – решать спор о праве на основании закона, принятого законодательным органом.
Важным признаком правового государства является реальное обеспечение прав и свобод личности. Права человека – это квинтэссенция правового государства, важнейший фактор в развитии общества в целом.
В правовом государстве не должно быть места никаким патерналистским умонастроениям, согласно которым государство «одаривает» граждан некими правами и свободами. Естественные права человека на жизнь, на свободу, на собственность, на стремление к счастью принадлежат ему в силу самого факта рождения и являются самоочевидными априорными истинами. В демократическом правовом государстве они находят свое выражение в конституции. Кроме того, индивид является членом политического союза (государства) и в данном качестве выступает как гражданин. Отношения государства и гражданина должны строиться на твердых основах права и выступать как публично-правовые связи, предполагающие взаимное признание прав и свобод.
К числу иных важных признаков правового государства можно отнести: наличие развитого гражданского общества; создание институтов политической демократии, препятствующих сосредоточению власти в руках одного лица или органа; верховенство и правовое действие конституционного закона, установление в законе и проведение на деле суверенности государственной власти; возвышение суда как одного из средств обеспечения правовой государственности; соответствие законов праву и правовая организация системы государственной власти и др.
Провозглашение прав и свобод личности, их закрепление в законодательстве является важнейшей предпосылкой, к созданию подлинно открытого, свободного общества.
Для того чтобы в полном объеме каждый человек имел возможность реализовать принадлежащие ему права и свободы, государство обязано создать также и определенные политические гарантии.
Условием создания демократической государственности, а, следовательно, и механизма реализации прав и свобод личности является политическая консолидация общества. Государство обязано предпринимать все меры для того, чтобы исключать вероятность межнациональных конфликтов, острых социальных противостояний между различными социальными прослойками гражданского общества. Государство обязано создавать правовые, политические, культурные, экономические, социально-психологические гарантии для осуществления прав и свобод человека.
Эффективной реализации прав и свобод личности должна служить и четкая работа органов, образующих правоохранительную систему. Ведущее положение занимает в ней суд. По месту и роли суда в обществе можно судить о степени демократичности государства.
Литература
1.Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: Научно-практическое пособие"/ А.В. Кудашкин А.В. М.:"Норма", 2012.
2.Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.
3. Организация деятельности и управление в органах прокуратуры Гулягин А.Ю. "Российский следователь", 2011, N 5.
4.Исполнение законных требований прокурора, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях / Баскакова С.И., Законность ,2013, №4.
5. Из практики прокурорского надзора по гражданским делам/ Законность, 2012, N 12.
6.Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем / Петров А.В. , Законность, 2013, N 4.
7.Цели, задачи и функции органов прокуратуры - основа качественного обеспечения законности, Гулягин А.Ю. "Юридический мир", 2011, N 3.
8.Требование прокурора о проведении проверки / Винокуров А.Ю. , Законность. 2012, N 2.
9.Учебный курс "Прокурорский надзор" и подготовка прокурорских кадров /Бессарабов В.Г. ,Законность", 2010, №7.
10.Правовая природа функций прокуратуры/ Гулягин А.Ю., Российская юстиция", 2011, №1.
11.Третьяков С.С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе // Законность. 2013. N 6.
Учение о государстве, праве и законности – теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры