Эффективность ведения государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского муниципального района)

PAGE \* MERGEFORMAT6

Дипломная работа «Эффективность ведения государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского муниципального района)»

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ	7
1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР	9
1.1 Государственный земельный надзор как функция управления земельными ресурсами	9
1.2 Нормативно-правовая база при осуществлении государственного земельного надзора	20
1.3 Структура управления государственного земельного надзора	25
2. ПРИРОДНЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ САРАТОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА	28
2.1 Природная характеристика Саратовского муниципального района	28
2.2 Социально-экономические условия Саратовского муниципального района	29
2.3 Использование земельного фонда Саратовского муниципального района	31
3. АНАЛИЗ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В САРАТОВСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ	40
3.1 Ведение государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе	40
3.2 Улучшение ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе	54
4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В САРАТОВСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ	58
5. БЕЗОПАСНОСТЬ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ	72
ЗАКЛЮЧЕНИЕ	79
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ	82
	87

ВВЕДЕНИЕ

В правовом государстве одной из важнейших задач является установление и поддержание режима законности и правопорядка в целом ряде сфер общественных отношений, среди которых и земельные правоотношения [12].

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности.

Конституция Российской Федерации установила равенство вышеуказанных форм собственности на землю, но одновременно закрепила за субъектами правоотношений обязанность соблюдать российское законодательство. Поэтому уполномоченные на то государственные органы вправе осуществлять надзор (контроль) за соблюдением собственниками и пользователями земли норм земельного законодательства [1].

Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [14].

Целью дипломного проекта является изучение понятия и содержания государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского района). Для достижения цели, поставленной в дипломном проекте, необходимо решить следующие задачи:

раскрыть сущность, нормативно-правовую базу института государственного земельного надзора;
проанализировать нормативное содержание компетенции государственных органов и должностных лиц, управомоченных на осуществление государственного земельного надзора;
на примере Саратовского муниципального района показать основные направления деятельности отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) и его результаты; выявить проблемы реализации государственного земельного надзора;
предложить направления совершенствования деятельности государственного земельного надзора.

В дипломном проекте были использованы следующие методы исследования: система сбора первичных данных, обработка первичных данных (описание, обобщение, классификация, анализ, синтез), сравнительный анализа результатов обработки первичных данных, другие общие и специальные методы.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР

1.1 Государственный земельный надзор

как функция управления земельными ресурсами

Совокупность земель в пределах границ Российской Федерации образует земельный фонд. Он делится на несколько категорий земель в соответствии с их целевым назначением:

земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса [14].

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охрану земельного фонда.

Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства.

Таким образом, функции государственного управления земельным фондом являются и функциями государственного регулирования земельных отношений (данные функции совпадают).

Управление земельным фондом, как и большая часть правоприменительной деятельности государства, осуществляется через систему государственных органов. Надзор (контроль) за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства [28].

Земельным кодексом Российской Федерации установлены следующие виды земельного надзора (контроля): государственный надзор, муниципальный и общественный контроль.

Задачей государственного земельного надзора является предупреждение, выявление и пресечение нарушений, устранение последствий выявленных нарушений, систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства. Государственный земельный надзор осуществляется на всех категориях земель [29].

Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских и сельских поселений объектов земельных отношений. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений.

Под общественным земельным контролем понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений. Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации [14].

Следовательно, государственный земельный надзор является наиболее эффективным, исходя из перечня полномочий, а его целью является достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать, ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельного реформирования [29].

Из сказанного выше следуют принципы государственного земельного надзора:

принцип комплексности отношений земельного надзора, согласно которому в зависимости субъектного и объектного состава этих отношений они могут носить характер как публично-правовых, так и частно-правовых;
принцип учета разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере земельного надзора и действуют в рамках предоставленных им полномочий;
принцип преодоления множественности надзорных органов, который предполагает, что функции государственного земельного надзора должны осуществляться одним, специально уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, координироваться им;
принцип разграничения надзорных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременно наделяться полномочиями по использованию земли и государственному надзору за таким использованием;
принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного надзора, согласно которому проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного надзора, его целей, задач и принципов [29].

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность [17].

При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [14].

Предметом проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям [10].

Должностные лица органов государственного земельного надзора (должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора) имеют право:

осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;
запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;
осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;
выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;
осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;
привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;

направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;

осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.

Должностным лицам, уполномоченным на осуществление государственного земельного надзора, выдаются служебные удостоверения. По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти [18].

В случае не устранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:

исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

В случае получения органом государственной власти или органом местного самоуправления предложения органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства данные органы в течение тридцати дней со дня получения такого предложения должны рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению, а также проинформировать в этот срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах [14].

Так как государственный земельный надзор – это функция управления земельным фондом, то особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства определены на законодательном уровне [29].

Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок (ежегодный план), утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры. Ежегодный план разрабатывается в отношении каждого субъекта Российской Федерации. В ежегодный план включаются правообладатели земельных участков, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации [20].

Требования Земельного кодекса Российской Федерации о периодичности проведения плановых проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства применяются при разработке и утверждении ежегодных планов в отношении одного субъекта Российской Федерации. Порядок разработки и утверждения ежегодного плана устанавливается в положении о государственном земельном надзоре, утвержденном Правительством Российской Федерации.

Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:

предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;
поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки. Согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления не требуется.

В рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений. Под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений. Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений утверждаются Правительством Российской Федерации [14].

Таким образом, суть административного обследования объекта земельных отношений заключается в том, чтобы должностные лица земельного надзора самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследовали состояние и способы использования объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных, подчеркну, легальных источниках. При этом должностные лица не взаимодействуют с правообладателями земель.

На практике это выглядит так: земельный инспектор, изучая открытые источники информации, обнаруживает факт нецелевого использования земельного участка - он предназначен для индивидуального жилищного строительства, а там построен магазин, ведется коммерческая деятельность. Инспектор с помощью данных кадастра недвижимости, публичной кадастровой карты, правил землепользования и застройки, единого государственного реестра прав устанавливает юридические обстоятельства, составляет акт административного обследования, представляет его на утверждение. Затем в случае необходимости проводится внеплановая проверка в установленном порядке. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверка проводится после согласования с прокуратурой. Соответственно, процедура административного обследования объекта земельных отношений не дает возможностей для необоснованного привлечения к ответственности.

Конечными результатами исполнения государственного земельного надзора являются:

выявление и обеспечение устранения нарушений земельного законодательства;
установление отсутствия нарушений;
исполнение нарушителями земельного законодательства предписаний об устранении нарушений земельного законодательства;
привлечение виновных лиц к административной ответственности [30].

Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельным фондом имеет ряд особенностей.

Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности.

Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и так далее.

Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается во времени) [36].

Из вышесказанного следует, что государственный земельный надзор – это важнейшая функция управления земельным фондом, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права.

1.2 Нормативно-правовая база при осуществлении государственного

земельного

Эффективность всякого явления определяется, во-первых, необходимостью этого явления всему обществу, во-вторых, наличием у него правовой основы. Данное утверждение в полной мере относится к понятию государственного земельного надзора, деятельность которого основана на нормативно-правой базе.

Нормативно-правовая база - это совокупность законов, постановлений, распоряжений, инструкций и прочих нормативных документов, регулирующих деятельность в определенном секторе общественной жизни [27].

Нормативно-правовая база подчиняется вертикали, логически соединяющей уровень федерального, областного и муниципального законодательства. Началом такой вертикали является закон, принятый на федеральном уровне, и носящий рамочный характер, то есть определяющий основные положения по применению тех или иных норм. Конкретные нормативные правовые акты принимаются затем на региональном и муниципальном уровне [13].

Нормативный правовой акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы. Под правовой нормой следует понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера [16].

Нормативные правовые акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные правовые акты характеризуются следующими ниже признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются (нормативные правовые акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах).

Во-вторых, нормативные правовые акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные правовые акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты:

вид нормативного акта;
наименование нормативного акта;
орган, принявший нормативный акт;
дату;
место принятия нормативно акта;
номер нормативного акта
письменная форма (способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций).

В-четвертых, каждый нормативный правовой акт должен соответствовать Конституции Российской Федерации и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные правовые акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций (должны быть опубликованы), и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.

Нормативные правовые акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства (таблица 1).

Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы. Нормативные правовые акты в Российской Федерации разделены на уровни [32].

Таблица 1

Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации

Уровень	Наименование объекта принявшего нормативный акт	Вид нормативного акта
1	2	3
Федеральный	Международные организации	Международные акты, ратифицированные государством
	Народ	Конституция Российской Федерации
	Государственная дума Российской Федерации	Законы Российской Федерации
	Президент Российской Федерации	Указы
	Правительство Российской Федерации	Постановления
	Министерства	Инструкции
Региональный	Думы (законодательные собрания)	Законы
	Губернаторы краев, областей, правительства республик	Указы
	Администрации краев, областей, правительства республик	Постановления
Местный	Органы местного самоуправления	Решения
	Организации	Корпоративные акты

Из сказанного выше следует, что система нормативных правовых актов составляет законодательство Российской Федерации.

Государственный земельный надзор – это деятельность, полностью осуществляемая на основании законодательства Российской Федерации, краеугольным камнем которого является Конституция [29].

Нормативные правовые акты, применяемые при осуществлении государственного земельного надзора:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
Земельный кодекс Российской Федерации;
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 года № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»;
постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года № 1 «О государственном земельном надзоре»;
постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 года № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного земельного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 года № 318 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 года № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 года № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 года № 313 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.05.2010 года № 178 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях» [36].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля используется и охраняется [1].

Все действия сотрудников государственного земельного надзора проводятся в строгом соответствии с действующим законодательством. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей [15].

Вышеуказанные нормативные правовые акты в области деятельности государственного земельного надзора не противоречат друг другу и являются нормативной формой взаимодействия между уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (органами государственного земельного надзора) и гражданами, являющимися участниками земельных отношений, упорядочения их связей, координации их деятельности, предотвращения недопониманий и конфликтов (разумная нормативно-правовая база является важнейшим условием взаимодействия государства и граждан, без нее как внешние, так и внутренние коммуникативные связи будут нерезультативны в полной мере) [28].

Требования действующих законов, нормативных правовых актов в сфере земельного законодательства в области государственного земельного надзора достаточны, объективны, доступны для исполнения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земли; признаков коррупциогенности в нормативно-правовом регулировании не содержится.

1.3 Структура управления органов, осуществляющих государственный земельный надзор

Особенностью государственного земельного надзора является то, что система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, включает в себя три федеральных органа исполнительной власти, наделенных различными полномочиями и имеющих различные структуры управления: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и их территориальные органы. Понятие «структура управления» отражает строение, внутреннюю форму системы государственного земельного надзора, состав и взаимосвязь ее элементов. Структура является показателем организованности системы. Структура Росреестра соответствует структуре организации политической власти России: «муниципальное образование – субъект Российской Федерации – Российская Федерация» и системе управления земельными ресурсами. Структура Росприроднадзора, хотя и является также трехуровневой, но в ней (в отличие от структуры Росреестра) отсутствует уровень муниципального образования. При этом имеется уровень федерального округа. Структура Россельхознадзора является двухуровневой: «субъект Российская Федерация – Российская Федерация». В ней отсутствует как уровень муниципального образования, так и уровень федерального округа [35].

Структура управления государственного земельного надзора Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) состоит из следующих звеньев.

Правительство Российской Федерации - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение [1].

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития Российской Федерации) - федеральное министерство, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере экономического развития, внешнеэкономической деятельности, государственной статистики, тарифов субъектов естественных монополий, управления федеральным имуществом, несостоятельности (банкротства) организаций, управления государственным материальным резервом, кадастра объектов недвижимости, предпринимательства, малого бизнеса [34].

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учёта недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации [35].

Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) – представляет собой территориальный отдел Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

Главный государственный инспектор по Саратовской области - руководитель Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области.

Отдел государственно земельного надзора - основными задачами отдела является осуществление государственного земельного надзора на территории Саратовской области в целом (Саратовского муниципального района в частности).

Начальник отдела государственно земельного надзора – заместитель главного государственно инспектора Саратовской области.

Заместитель начальника отдела государственно земельного надзора – заместитель главного государственно инспектора Саратовской области.

Государственные инспектора Саратовской области – должностные лица управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области, уполномоченные осуществлять государственный земельный надзор, имеющие следующий кадровый состав: три главных специалиста-эксперта, два ведущих специалиста-эксперта, два специалиста-эксперта, старший специалист первого разряда [36].

Система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, представляет собой сложный механизм.

Взаимодействие Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора осуществляется в рамках реализации норм Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10].

2. ПРИРОДНЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ САРАТОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

2.1 Природная характеристика Саратовского муниципального района

Законодательство Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации [5].

Объединенное муниципальное образование Саратовского муниципального района наделено статусом муниципального района, с административным центром – город Саратов (не входит в состав района). Установлено, что границами данного муниципального района являются границы Саратовского района, утвержденные Постановлением Саратовской областной Думы от 17 ноября 2004 г. № 29-1243 «Об установлении границ Саратовского района» [23].

В составе Саратовского муниципального района образовано 12 муниципальных образований (3 городских поселений: Краснооктябрьское муниципальное образование, Муниципальное образование Красный Текстильщик, Соколовское муниципальное образование; 9 сельских поселений: Александровское муниципальное образование, Багаевское муниципальное образование, Вольновское муниципальное образование, Дубковское муниципальное образование, Михайловское муниципальное образование, Расковское муниципальное образование, Рыбушанское муниципальное образование, Синеньское муниципальное образование, Усть-Курдюмское муниципальное образование) [23].

Саратовский муниципальный район расположен в центральной части области на правом берегу Волгоградского водохранилища. Территория района расположена на Приволжской возвышенности, круто обрывающейся к водохранилищу. Относительные высоты территории возрастают с севера на юг. Крутизна склонов и особенности гидрогеологических условий приводят к сильному развитию оползневых процессов по берегу Волгоградского водохранилища.

Климат Саратовского муниципального района континентальный. Средняя продолжительность безморозного периода – от 150 дней на востоке до 160 дней на западе, число дней в году со снежным покровом – 132. Среднегодовое количество осадков 450 мм.

Леса, занимающие около 12 % территории Саратовского муниципального района, находятся преимущественно в южной части: дуб, береза, липа.

В Саратовском муниципальном районе доминируют черноземы южные и обыкновенные, сформировавшиеся на щебенчатой основе [33].

Природные ресурсы Саратовского муниципального района, описанные выше, определили основное направление развития района – сельское хозяйство пригородной специализации: овощемолочное, с развитым птицеводством и садоводством. Здесь же следует отметить, что хозяйственная деятельность человека привела почти к полному исчезновению бывших естественных степных и лесостепных природных ландшафтов. На современном этапе в Саратовском районе преобладает культурно-пригородный тип ландшафта (с садами, орошаемыми дачными участками, фермами, складскими помещениями).

2.2 Социально-экономические условия Саратовского муниципального района

Саратовский муниципальный район расположен в центральной части Саратовской области. На севере он граничит с Воскресенским и Новобурасским, на западе – с Татищеским и Лысогорским, на юге – с Красноармейским районами. Естественной восточной границей района является река Волга. Площадь территории района в настоящее время составляет 1,9 тысячи квадратных километров. По этому показателю он уступает многим другим районам области, но при этом является одним из самых густонаселенных районов. 48 тысяч человек являются его жителями. Средняя плотность населения – 25 человек на один квадратный километр. Более густо заселена территория прилегающая к областному центру. Наименьшей плотностью обладает северо-западная часть района. В национальном составе Саратовского муниципального района преобладают русские.

Саратовский муниципальный район динамично развивается во многих сферах. В районе разрабатываются месторождения нефти, газа, строительных материалов. Действует ряд промышленных предприятий, завод железобетонных изделий и элеватор в Тарханах, на территории которого сейчас изготавливается картон, кирпичный завод в селе Александровка, где также запущен новый кирпичный завод. Район сельскохозяйственный, развито птицеводство – функционируют несколько птицефабрик; выращиваются овощи, фрукты, подсолнечник, зерновые. В более худшем положении находится некогда развитое животноводство. Например, в селах Синенькие, Сергиевское, Поповка, Багаевка, Ивановский Саратовского района в разрушенном состоянии находится инфраструктура, фермы, хранилища, парки, МТС и прочие сооружения промышленного животноводства.

Приволжская возвышенность, на которой расположен Саратовский район, сложена в основном мелом, мергелем, опокой, песчаником, алевритом, песками. Кое-где имеются выходы этих пород на поверхность земли. Не мало и таких полезных ископаемых, как песок, глина, щебенка. В связи с этим, на территории района разрабатываются карьеры по добыче песка и опоки.

Территория района насыщена транспортными и иными коммуникациями: проходят 3 федеральные трассы Р228 («Сызрань—Саратов—Волгоград»), А144 («Саратов—Воронеж») и Р158 («Саратов—Пенза—Нижний Новгород») (291,9 км по району) и одна дорога областного значения Р234 (Песчано-Уметское шоссе) (21,9 км по району); проходят железнодорожные магистрали Саратов – Москва, Саратов – Самара, Саратов – Волгоград .

На территории Саратовского муниципального района расположено 48 прудов, которые используются для обеспечения населения питьевой водой, зон отдыха, водопоя скота. Кроме того имеется 45 родников, 304 колодца и 43 артезианские скважины. Следует отметить, что качество питьевой воды в по микробиологическим и санитарно-химическим показателям не всегда соответствует норме. Основная причина – это отсутствие технического обслуживания водозаборных сооружений и разводящих сетей, отсутствие очистных сооружений. Изношенность водопроводов достигает 90 %. В населенных пунктах Хмелевка, Красный Текстильщик, Еремеевка вода соответствует стандартам природно-минеральной и используется для промышленной добычи и реализации населению.

В социальной сфере Саратовского муниципального района основной объем капитальных вложений был направлен на развитие материально-технической базы учреждений образования, здравоохранения, спорта и коммунальной инфраструктуры [33].

2.3 Использование земельного фонда Саратовского муниципального района

На современном этапе формируется многоукладная система, которая призвана создать и объединить эффективно хозяйствующих на земле всех субъектов общества, начиная от государства, предприятий и заканчивая гражданами. Важнейшим результатом реформ стало появление многообразия форм собственности на землю и платность ее использования [32].

Земля – один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей – ведения сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим природным объектам (например, недрам, лесам) [26].

В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения [2].

Характерной чертой трех лет (2011 год, 2012 год, 2013 год) является рост в Саратовском муниципальном районе площадей, передаваемых для использования индивидуальными предпринимателями, садоводами, садоводческими объединениями. Следовательно, можно проследить общую тенденцию смены собственников земли и, соответственно, изменение площади категорий земель [6].

В 2011 году в Саратовском муниципальном районе общая площадь района не изменилась и составила - 19553 га (таблица 2).

Таблица 2

Распределение земель по категориям (2011 год)

№	Категории земель	Общая площадь (га)
1	2	3
1	Земли сельскохозяйственного назначения	136494
1.1	Фонд перераспределения земель	6685
2	Земли населенных пунктов	6629
3	Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	15578
3.1	Земли промышленности	2970
3.2	Земли энергетики	113
3.3	Земли транспорта, в том числе	4396
3.3.1	железнодорожного	1547
3.3.2	автомобильного	2131
3.3.3	воздушного	718
3.4	Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики	1

Продолжение таблицы 2

1	2	3
3.5	Земли обороны и безопасности	8098
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	122
5	Земли лесного фонда	15375
6	Земли водного фонда	18761
7	Земли запаса	2094
8	Итого земель в административных границах	195053

В 2012 году общая площадь района не изменилась и составила – 19553 га, в том числе: граждан – 71805, в собственности юридических лиц – 8114 га, в государственной и муниципальной собственности – 115134 га, из них: в собственности Российской Федерации – 9472 га, в собственности субъекта Российской Федерации- 880 в муниципальной собственности – 813 га .

Произошло уменьшение площади земель сельскохозяйственно назначения (из земель, предоставленных хозяйственным товариществам и обществам, индивидуальным предпринимателя, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ) за счет увеличения земель промышленности (промышленные цели – 65 га), земель населенных пунктов.

Фонд перераспределения земель района также уменьшился, по причине предоставления земель для использования товариществам и обществам, прочим предприятиям и индивидуальным предпринимателя, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ).

Увеличилась площадь земель в черте населенных пунктов, в соответствии с порядком предоставления или изменения границ населенных пунктов, на основании Решения Собрания депутатов Саратовского муниципального района, на 01.01.2012 года общая площадь земель в границах населенных пунктов составляет – 6638 га.

Увеличение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения произошло за счет уменьшения земель сельскохозяйственного назначения, а также земель запаса района на основании Распоряжения Правительства Саратовской области (приложение 1).

Площади земель обороны и безопасности, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда и земель водного фонда не менялись (таблица 3).

Таблица 3

Распределение земель по категориям (2012 год)

№	Категории земель	Общая площадь (га)	Разница (+;-) по сравнению с 2011 годом (га)
1	2	3	4
1	Земли сельскохозяйственного назначения	136420	-74
1.1	Фонд перераспределения земель	6323	-362
2	Земли населенных пунктов	6638	+9
3	Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	15680	+102
3.1	Земли промышленности	3070	+100
3.2	Земли энергетики	115	+2
3.3	Земли транспорта, в том числе	4396
3.3.1	железнодорожного	1547
3.3.2	автомобильного	2131
3.3.3	воздушного	718
3.4	Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики	1
3.5	Земли обороны и безопасности	8098
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	122
5	Земли лесного фонда	15375
6	Земли водного фонда	18761
7	Земли запаса	2057	-37
8	Итого земель в административных границах	195053

В 2012 году невостребованные земельные доли на территории Саратовского муниципального района составили - 2706 долей общей площадью 21090,1 га.

В 2013 году общая площадь района не изменилась и составила – 19553 га, в том числе: в собственности граждан – 71975 га, в собственности юридических лиц - 8117га,в государственной и муниципальной собственности – 114961 га, из них: в собственности Российской Федерации - 9518 га, в собственности субъекта Российской Федерации - 880 га, в муниципальной собственности – 885 га.

Общая площадь земель сельскохозяйственно назначения уменьшилась за счет увеличения земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, при этом увеличились земли промышленности и земли энергетики.

Фонд перераспределения земель Саратовского муниципального района уменьшился, по причине предоставления 2312 га земель для использования товариществам и обществам, прочим предприятиям и индивидуальным предпринимателям, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), и 33 га для использования садоводами и садоводческими объединениями (таблица 4).

Таблица 4

Распределение земель по категориям (2013 год)

№	Категории земель	Общая площадь (га)	Разница (+;-) по сравнению с 2012 годом (га)
1	2	3	4
1	Земли сельскохозяйственного назначения	136417	-3
1.1	Фонд перераспределения земель	3978	-2345
2	Земли населенных пунктов	6638
3	Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	15683	+3

Продолжение таблицы 4

1	2	3	4
3.1	Земли промышленности	3072	+2
3.2	Земли энергетики	116	+1
3.3	Земли транспорта, в том числе	4396
3.3.1	железнодорожного	1547
3.3.2	автомобильного	2131
3.3.3	воздушного	718
3.4	Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики	1
3.5	Земли обороны и безопасности	8098
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	122
5	Земли лесного фонда	15375
6	Земли водного фонда	18761
7	Земли запаса	2057
8	Итого земель в административных границах	195053

В 2013 году на территории Саратовского муниципального района площадь земель, используемых индивидуальным предпринимателям, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), увеличилась на 2309 га за счет уменьшения земель, используемых производственными кооперативами, хозяйственными товариществами, собственниками земельных участков, предоставленных под индивидуальную застройку, и фонда перераспределения.

Площадь земель, используемых садоводами и садоводческими объединениями, увеличился на 84 га за счет уменьшения земель, используемых хозяйственными товариществами и фонда перераспределения. Площадь земель, используемых дачниками и дачными объединениями, увеличилась на 227 га за счет уменьшения земель, используемых индивидуальными предпринимателями, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), и гражданами, собственниками земельных участков.

Площадь земель, используемых гражданами, имеющих в земельные участки, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), увеличилась в 2 раза за счет уменьшения земель, используемых хозяйственными товариществами и индивидуального жилищного строительства (ИЖС) в населенных пунктах.

Площадь земель, используемых гражданами – собственниками земельных участков, уменьшилась на 22 га за счет увеличения земель, используемых индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ) и дачниками и дачными объединениями.

Площадь земель, используемых хозяйственными товариществами, уменьшилась на 127 га за счет увеличения земель, используемых гражданами, имеющих земельные участки, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), садоводами и садоводческими объединениями и прочими предприятиями, организациями и учреждениями.

Площадь земель, используемых производственными кооперативами, уменьшилась на 266 за счет увеличения земель, используемых хозяйственными товариществами, индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), садоводами и садоводческими объединениями. Площадь земель, используемых прочими предприятиями, организациями и учреждениями, увеличилась на 3 га за счет уменьшения земель используемых хозяйственными товариществами (приложение 2).

Из сказанного выше следует, что происходит изменение площадей земель различных категорий. Наглядным примером факта изменения площадей земель различных категорий являются земли следующих категорий. Земли сельскохозяйственного назначения, площадь которых с каждым годом уменьшается, и земли промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, площадь которых увеличивается, в том числе за счет земель сельскохозяйственного назначения (рисунок 1).

Рис. 1. Изменение площади земель сельскохозяйственного назначения

Рис. 2. Изменение площади земель промышленности

Увеличение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения обусловлено всесторонним развитием Саратовского муниципального района (рисунок 2).

Например, транспортные и иные коммуникации, которые служат не только основой объединении отдельных поселений в единую целостную сложную взаимосвязанную систему, а также является одним из главных предпосылок развития процессов узловой концентрации, агломерирования и рост на этой основе экономической эффективности промышленного производства, нуждаются в развитии и увеличении объема занимаемых площадей.

На территории Саратовского муниципального района остаются не газифицированными некоторые малонаселенные пункты наиболее удаленные от магистральных газопроводов. Данная задача может быть решена в основном приращением объема газопровода.

Основными направлениями развития телекоммуникационного комплекса Саратовского муниципального района являются развитие инфраструктуры широкополосного доступа в сеть Интернет (строительство к населенным пунктам области волоконно - оптических линий связи, базовых станций 3G и 4G), дальнейшее строительство сети эфирного цифрового телевидения и развитие инфраструктуры почтовой связи [33].

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в Саратовском муниципальном районе земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. Грамотное использование земель позволяет избежать негативных социальных и экономических последствий.

3. АНАЛИЗ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В САРАТОВСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ

3.1 Ведение государственного земельного надзора в Саратовском

муниципальном районе

Государственный земельный надзор является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель, межотраслевым правовым институтом и институтом земельного права, но и служит гарантией исполнения земельных законов, соблюдения требований рационального использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере. Предметом проверок при осуществлении надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность [36].

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года № 1 Управление Федеральной службы по надзору в сфере природного пользования по Саратовской области (Управление Росприроднадзора по Саратовской области) осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением:

обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Указанные полномочия осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года № 1 Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской области (Управление Россельхознадзора по Саратовской области) осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением:

требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений [17].

Указанные полномочия осуществляются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [3].

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года № 1, Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) осуществляет государственный земельный надзор за выполнением:

требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также самовольной мены земельными участками;
требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;
требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);
требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Согласно статье 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями:

статья 7.1 – в части самовольного занятия земельного участка или использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей;
часть 1 статьи 7.2 - уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей;
статья 7.10 (в части самовольной уступки права пользования землей и самовольной мены земельного участка) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей;
статья 7.34 - нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей;
часть 1 статьи 8.8 - использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В целях устранения правонарушений Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) выносит обязательные для исполнения предписания (форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, в соответствии с пунктом 8 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, утверждена приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 года № 851) об устранении нарушений требований земельного законодательства, с указанием сроков их устранения, исполнение которых в последствии контролируется Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлением Росреестра по Саратовской области).

В случае невыполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) применяют к правонарушителям меры административного воздействия, предусмотренные частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях. Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.[15].

В ходе осуществления государственного земельного надзора выявленное правонарушение не может быть снято с контроля до его полного устранения.

К нарушителям земельного законодательства применяются меры в строгом соответствии c законодательством Российской Федерации.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) по Саратовскому муниципальному району имеют право:

запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного надзора;
обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;
давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий [17].

Проверки, проводимые органами государственным земельным надзором, подразделяются по видам на плановые и внеплановые.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, осуществляющими свою деятельность на территории Саратовского муниципального района, совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (на основании разрабатываемых органами государственного земельного надзора, в соответствии с их полномочиями, ежегодных планов).

В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются следующие сведения:

наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;
цель и основание проведения каждой плановой проверки;
дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки;
наименование органа государственного надзора, осуществляющего конкретную плановую проверку.

При проведении плановой проверки органами государственного земельного надзора и органами муниципального земельного контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный руководителем органа государственного земельного надзора план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного земельного надзора в сети «Интернет» либо иным доступным способом.

В срок до 1сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного земельного надзора направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них какого-либо объекта (объектов) и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного земельного надзора, которые в свою очередь (по итогам их рассмотрения) направляет в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок. Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации. Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного надзора ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года. Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) представляют до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок в Саратовском муниципальном районе в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного земельного надзора, до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, составляют ежегодные планы проведения плановых проверок в соответствующей сфере деятельности, включающие сведения утвержденных ежегодных планов проведения плановых проверок, представленных Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлением Росреестра по Саратовской области). Ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети «Интернет», за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. О проведении плановой проверки проверяемые уведомляются органом государственного земельного надзора не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного надзора проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного земельного надзора.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного земельного надзора в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного надзора, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного надзора. В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного надзора, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного земельного надзора направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки. В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного земельного надзора, указанные в запросе документы. Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного земельного надзора документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по надзору.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного земельного надзора, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по надзору, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения. Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного земельного надзора, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

Органы государственного земельного надзора привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации [19].

Из сказанного выше следует, что законодательством Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень земельных правонарушений, при которых осуществляется государственный земельный надзор в Саратовском муниципальном районе, права всех правообладателей земельных участков при проведении надзорных мероприятий уравнены, что, безусловно, обеспечивает защиту прав проверяемых и позволяет эффективно провести надзор.

3.2 Улучшение ведения государственного земельного надзора

в Саратовском муниципальном районе

Базис улучшения ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе – это внесение своевременных изменений в нормативно-правовую базу и совершенствование правового регулирования государственной деятельности в области земельного надзора.

Земельное законодательство имеет конкретную цель: повышение эффективности использования земли, превращение ее в основной рычаг развития экономики, создание условий для увеличения оборотоспособности земли. Законодательство о земле должно постоянно развиваться и дополняться, исходя из необходимости решения возникающих задач [29].

На сегодняшний день наблюдается систематизация земельного законодательства, выявление и устранение разночтений, противоречивых правовых норм, что необходимо для обеспечения эффективного управления, рационального использования и сохранности земельных ресурсов.

Изменения, внесенные в Земельный кодекс Федеральным законом от 18.07.2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», повлекли изменение формулировки: государственный земельный контроль был переименован в государственный земельный надзор [9].

Главное нововведение - это обязательное рассмотрение органами государственного земельного надзора материалов проверок по итогам муниципального земельного контроля.

Кроме того, упразднен устаревший и неэффективный механизм производственного земельного контроля, сущность которого заключалась в закреплении за правообладателем земельного участка, по сути, контроля самого себя на соблюдением требований земельного законодательства, хотя очевидно, что контроль за собственными действиями явно не нуждается в дополнительном законодательном регулировании [36].

Введена в действие возможность проведения внеплановых проверок на основании поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан [14].

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного земельного надзора, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушений, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Данная норма уменьшает воздействие человеческого фактора на надзорную деятельность.

Законодательство Российской Федерации достаточно четко очертило круг обязанностей должностных лиц органа государственного надзора, выходить за рамки которого неправомочно, выделив при этом, что органы государственного земельного надзора не вправе:

проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;
осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя;
требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки;
распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
превышать установленные сроки проведения проверки;
осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по надзору (приложение 4).

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, представляющие опасность причинения вреда жизни или здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, устанавливается режим постоянного государственного надзора, предусматривающий возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного надзора на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по надзору за состоянием безопасности на таких объектах.

Законодательство Российской Федерации закрепило не только права органов государственного земельно надзора, но и права органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан:

непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
получать от органа государственного надзора и их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;
знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного надзора;
обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного надзора, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации [21].

Из сказанного выше можно сделать вывод, что государственный земельный надзор за использованием и охраной земель был серьезно усилен и урегулирован на федеральном уровне, предмет и понятие государственного надзора сформулированы достаточно четко, права органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан определены предельно конкретно.

4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В САРАТОВСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ

Доходы бюджета Саратовской области формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах [11].

Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем исполнения расходных обязательств [27].

Выделяют две основные группы расходов местного бюджета:

обязательные расходы - расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в том числе по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами;
дискреционные расходы - расходы на содержание муниципального хозяйства, то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства.

К первой группе относятся собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:

содержание собственных органов управления;
проведение местных выборов;
реализация муниципального заказа;
исполнение собственных законов;
финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;
финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;
обслуживание долговых обязательств муниципального образования;
специальные целевые программы местного значения;
инвестиции в местную инфраструктуру.

Перечисленные расходы должны покрываться средствами собственных источников доходов, а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств, в случае соблюдения требований к размеру бюджетного дефицита.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ, в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;
создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий;
осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;
социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей - сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;
организация оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;
выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;
строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;
организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
субвенции на покрытие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению);
осуществление поселениями полномочий по первичному воинскому учету;
организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации и другие.

Если проводить оценку расходов местных бюджетов по функциональному направлению, то основные их разделы можно объединить в следующие группы. Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды. На группу этих расходов приходится более 17 % расходов. Основной объем расходов приходится на жилищно - коммунальное хозяйство. Расходы на национальную экономику занимают, как правило, незначительную долю в местных бюджетах (от 1 до 5 %) после внесения изменений в структуру полномочий органов местного самоуправления.

Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием определенных градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности. Вторую группу расходов местных бюджетов, имеющих важнейшее значение для повышения уровня и качества бюджетных услуг в муниципальном образовании и отражающих эффективность проводимой в нем бюджетной политики, составляют социально-культурные расходы, на долю которых приходится более 70% совокупных расходов. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование, доля которых превышает 38% совокупных расходов местного бюджета. В группе совокупных социальных расходов на долю образования приходится более 50 %. Таким образом, направления использования средств местного бюджета по Саратовской области в целом (и Саратовскому муниципальному району в частности) характеризуются большой долей расходов на социально-культурную сферу. Доля социальных расходов, финансируемых местным бюджетом, составляет свыше 30 % от всего объема средств, расходуемых на данные цели. Вторым ключевым направлением муниципальных расходов является жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, которое отражает собственные полномочия органов местного самоуправления по содержанию и развитию коммунальной и территориальной инфраструктуры.

Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:

увеличение поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении между бюджетами различных уровней;
повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;
необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;
усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы - это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным. Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления не позволяет проводить активную региональную политику и лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств, поэтому для формирования бюджета Саратовской области (местного бюджета) важна каждая статья доходов. К доходам местного бюджета относятся налоговые доходы, безвозмездные поступления и неналоговые доходы [7].

Налоговые доходы местного бюджета - собственные налоговые доходы местного бюджета от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией.

Неналоговые доходы местного бюджета:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, и иные суммы принудительного изъятия;
доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
иные неналоговые доходы [32].

Из сказанного выше следует, что деятельность государственного земельного надзора и эффективность этой деятельности является одним из источников формирования местного бюджета. Именно поэтому государственный земельный надзор (в сотрудничестве с муниципальным, общественным) обеспечивает не только сохранение и восстановление плодородия, целевое использование земель, но и обеспечение одной из основных статей доходов органов местного самоуправления. Эффективность деятельности государственного земельного надзора, в соответствии с таблицей 6, таблицей 7, таблицей 8, в Саратовском муниципальном районе рассчитывается, исходя из показателей деятельности Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору.

Показатель устраняемости выявленных при осуществлении государственного земельного надзора правонарушений (Ун) определяется по формуле:

Ун=(Ну/Нв)100,Ун2012=(24/24)100=100%,Ун2013=(20/20)100=100%,Ун2014=(46/46)100=100% (1), где Ну – количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации – административные правонарушения против порядка управления, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), выявленных в ходе проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) проверок (независимо от даты выявления правонарушения), срок исполнения которых наступил в отчетном периоде (количество нарушений указывается нарастающим итогом с начала текущего года), ед.;

Нв – количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации – административные правонарушения против порядка управления, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), выявленных в результате деятельности инспекторов по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) проверок (независимо от даты выявления правонарушения), которые были устранены в отчетном периоде (количество нарушений указывается нарастающим итогом с начала текущего года), ед.

Исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства (У19.5) определяется по формуле:

У19.5=((Ну+Н19.5)/Пв)100,У19.52012=((24+23)/47))100=100%,У19.52013=((20+25)/45) ))100=100%,У19.52013=((46+46/92) ))100=100% (2), где Н19.5 – количество дел об административном правонарушении по статье 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, возбужденных государственными инспекторами по использованию и охране земель по факту неисполнения в установленный срок предписаний к окончанию отчетного года, ед.; Пв – количество выданных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, срок устранения которых наступил в отчетном периоде (учитываются все предписания, в том числе выданные в предыдущие годы, срок устранения которых был продлен), ед. Показатель взыскания административных штрафов (Вш) определяется по формуле: Вш=((Швз+Шотм)/Шн100,Вш2012=((120500+0)/120500)100=100%,Вш2013=((95000+0)/95000)100=100%,Вш2014=((260000+0)/260000))100=100% (3),где Швз – сумма административных штрафов взысканных, срок уплаты которых наступил в отчетном периоде, тыс. руб.;

Шотм - сумма административных штрафов не взысканных, срок уплаты которых наступил в отчетном периоде, тыс. руб.;

Шн - сумма административных штрафов, наложенных государственными инспекторами по использованию и охране земель, срок уплаты которых истек в отчетном периоде, независимо от даты вынесения постановления о назначении административного наказания, тыс. руб. Показатель выполняемости планов соблюдения земельного законодательства (Впл) определяется по формуле:

Впл=(Пп/Зп)100,Впл2012=(297/297)100=100%,Впл2013=(251/251)100=100%, Впл2014=(162/162) )100=100% (4), где Пп – количество фактически проведенных государственными инспекторами по использованию и охране земель плановых проверок соблюдения земельного законодательства по окончанию отчетного периода, ед.; Зп – количество проверок соблюдения земельного законодательства, предусмотренных планом проверок к окончанию отчетного периода, ед. Показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам о административным правонарушениям (Оп) определяется по формуле:

Оп=((Побщ–Потм)/Побщ)100,Оп2012=((24-0)/24))100=100%,

Оп2013=((20-0)/20))100=100%,Оп2014=((46-0)/46))100=100% (5),

где Побщ – общее количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1 (самовольное занятие земельного участка), части 1 статьи 7.2 (уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков), статье 7.10 (самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольная мена земельного участка), статье 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, вынесенных к окончанию отчетного периода и вступивших в законную силу, ед.;

Потм - количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статье 7.10, статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, признанных незаконными и отмененных вышестоящим должностным лицом либо в судебном порядке, к окончанию отчетного периода, ед.

Показатель занятости государственных инспекторов по использованию и охране земель (З) определяется по формуле:

З=(Пров/(52nИ))100,З2012=(360/5212)100=3,5,

З2013=(303/5212)100=2,9,З2014=(230/5212)100=2,2 (6), где Пров – количество проведенных государственными инспекторами по использованию и охране земель проверок соблюдения земельного законодательства с начала года, ед.; n – порядковый номер отчетного периода в отчетном году, ед.;

И – количество государственных инспекторов по использованию и охране земель в Управлении Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлении Росреестра по Саратовской области) без учета главных государственных инспекторов по использованию и охране земель, ед. (приложение 3).

Показатель устраняемости выявленных при осуществлении государственного земельного надзора правонарушений, исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, показатель взыскания административных штрафов, показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам об административным правонарушениям, показатель занятости государственных инспекторов по использованию и охране земель дают возможность проследить эффективность ведения надзора в Саратовском муниципальном районе (таблица 5, таблица 6, таблица 7).

Таблица 5

Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2012 год)

Всего проверок: 360 (на площади 1125569 кв. м)
1	2
Плановых проверок: 297 (на площади 21309кв.м)	Внеплановых проверок: 63 (на площади 1104260кв.м)
Проверок должностных лиц	5
Проверок индивидуальных предпринимателей	3

Продолжение таблицы 5

1	2
Проверок по предписаниям	17
Проверок физических лиц	297
Проверок юридических лиц	42
Заведено дел по административным правонарушениям	23
Основания	Результативность
Основания наложения штрафов	Количество штрафов	Сумма штрафов (руб.)	Эффективность (%)
статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации	22	40500	100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях РФ	2	80000	100
Всего взыскано денежных средств (руб.)	120500

Таблица 6

Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2013 год)

Всего проверок: 303 (на площади 3584204 кв. м)
1	2
Плановых проверок: 251 (на площади 2515921 кв. м)	Внеплановых проверок: 52 (на площади 1006828 кв. м)
Проверок должностных лиц	3
Проверок индивидуальных предпринимателей	1
Проверок физических лиц	13
Проверок юридических лиц	286
Заведено дел по административным правонарушениям	25
Основания наложения штрафов	Количество штрафов	Сумма штрафов (руб.)	Эффективность
Основания	Результативность

Продолжение таблицы 6

1	2
статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях РФ	16	9000	100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации	4	86000	100
Всего взыскано денежных средств (руб.)	95000

Таблица 7

Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе (2014 год)

Всего проверок: 230 (на площади 1926480кв. м)
1	2
Плановых проверок: 162 (на площади 1598050кв.м)	Внеплановых проверок: 67 (на площади 328430кв.м)
Проверок должностных лиц	2
Проверок по предписаниям	20
Проверок физических лиц	191
Проверок юридических лиц	20
Заведено дел по административным правонарушениям	46
Основания	Результативность
Основания наложения штрафов	Количество штрафов	Сумма штрафов (руб.)	Эффективность
статья 7.1 (самовольное занятие земельного участка) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации	31	245000	100
статья 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации	15	15000	100
Всего взыскано денежных средств (руб.)	260000

Рис. 3. Экономическая эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе

Экономическая эффективность (увеличение местного бюджета) ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе существенно возросла в 2014 году. Данная ситуация связна с высоким профессионализмом работы инспекторов Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) (рисунок 3).

Отрицательной стороной вышеуказанного факта улучшения экономической эффективности является то, что, в не последнюю очередь, она является следствием роста числа административных правовых нарушения в Саратовском муниципальном районе, которые, в свою очередь, являются противоправными, виновными действиями или бездействиями физического или юридического лица, за которое законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Объектами посягательства при административных правонарушениях могут являться собственность, здоровье населения, общественная нравственность, общественный порядок, экология, физические лица, юридические лица, земля и многое другое.

Рис. 4. Основные административные правовые нарушения в Саратовском муниципальном районе

Подавляющее большинство нарушений в Саратовском муниципальном районе связано с самовольным занятием земель и использованием земельных участков не по целевому назначению, невыполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (рисунок 4) [36].

Уклонение правонарушителей от мероприятий по осуществлению государственного земельного надзора, начиная с этапа проверки, также является существенной проблемой, так как при проведении проверки должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя [9].

Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный земельный надзор, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей [15].

Количество административных правонарушений в Саратовском муниципальном районе увеличилось в 2014 году. Данный факт связан со снижением уровня жизни и ухудшением экономической ситуации в целом. Подобное положение дел является следствием падения цен на нефть, роста цен, особенно на продовольственные товары и бытовую технику, снижения доходов населения. Нередко нарушение земельного законодательства является лишь следствием незнания правовых норм.

5. БЕЗОПАСНОСТЬ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Каждый обязан бережно относиться к природным богатствам, сохранять природу и окружающую среду [1].

Окружающая среда - это среда обитания, оказывающая постоянное воздействие на здоровье человека посредством материальных факторов: физических, химических, биологических, психофизических.

Безопасность жизнедеятельности - это состояние окружающей среды, при котором с определенной вероятностью исключено причинение вреда существованию человека. Безопасность жизнедеятельности опирается на научные достижения и практические разработки в области охраны окружающей среды.

Решение проблемы безопасности жизнедеятельности состоит в обеспечении комфортных условий жизнедеятельности людей на всех стадиях жизни, в защите человека и окружающей его среды (производственной, природной, городской, жилой) от воздействия вредных факторов, превышающих нормативно-допустимые уровни [24].

В процессе разнообразной активной деятельности человек вступает во взаимодействие с окружающей средой, охрана которой является важным направлением деятельности государственного земельного надзора [31].

Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке данных, полученных при осуществлении производственного экологического контроля, информации, содержащейся в заявлении о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, декларации о воздействии на окружающую среду, декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до восьмидесяти тысяч рублей [15].

Одним из приоритетных направлений в области безопасности жизнедеятельности и охраны окружающей среды является охрана земель [31].

Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц [1].

Тем не менее, именно человек является источником опасности. Своими действиями или бездействием он может создать для себя и окружающих реальную угрозу жизни и здоровья. Ярким примером последствий пренебрежения безопасностью жизнедеятельности и охраной окружающей среды является радиоактивное и химическое загрязнение земель.

Земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Из приведенного выше примера следует, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель [14].

Следовательно, охрана земель - это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв [29].

Самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от сорока тысяч до восьмидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами (за исключением случаев, когда такие правила содержатся в технических регламентах), которое может повлечь причинение вреда окружающей среде, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток [15].

Деятельность государственного земельного надзора непосредственно направлена на обеспечение безопасности жизнедеятельности и охрану окружающей среды. Например, основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного земельного надзора вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по надзору посредством направления документов. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

сохранению почв и их плодородия;
защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, загрязнения отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель;
защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель;
сохранению достигнутого уровня мелиорации;
рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель [8].

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования [2].

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативного воздействия может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах [14].

Из вышесказанного следует, что безопасность жизнедеятельности и охрана окружающей среды являются составной частью системы социальных и государственных мероприятий, следовательно, деятельность государственного земельного надзора непосредственно способствует осуществлению приоритетных задач государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственный земельный надзор в Саратовском муниципальном районе осуществляют Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области), Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской области (Управление Россельхознадзора по Саратовской области), Управление Федеральной службы по надзору в сфере природного пользования по Саратовской области (Управление Росприроднадзора по Саратовской области).

Результаты дипломной работы показали, что Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) эффективно осуществляет свою деятельность. Соответственно, задача создания единого органа, уполномоченного осуществлять государственный земельный надзор, может быть решена передачей функций по всем существующим направлениям, именно этому учреждению. Положительным результатом данного нововведения станет создание единой системы государственного земельного надзора, систематизация нормативно-правой базы, увеличение быстродействия работы, сокращение штата, что повлечет за собой сокращение расходов местного бюджета, улучшение организации управления земельными ресурсами страны, повышение экономической и социальной эффективности земельного надзора.

В Саратовском муниципальном районе проблемы, возникшие в землепользовании, вызваны несовершенством государственной политики рационального использования земельных ресурсов и их охраны, несовершенством земельного законодательства.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации основным отличием государственного земельного надзора от муниципального земельного контроля является то, что должностные лица последнего не имеют право самостоятельно составлять протоколы об административных правонарушения и привлекать к административной ответственности, а лишь указывают в акте проверки информацию о наличии признаков выявленного нарушения и направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который и принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе. Снять нагрузку с органов, осуществляющих государственный земельный надзор, могло бы расширение полномочий органов, осуществляющих муниципальный контроль, позволив, например, самостоятельно осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в отношении физических лиц.

Внеплановые проверки на основании поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан проводятся органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки. Процедуру внеплановых проверок можно ускорить, упразднив необходимость согласования проверки с органом прокуратуры, так как органы государственного земельного надзора обладают достаточной компетенцией для принятия самостоятельных решений.

Также законодательство о земельном надзоре должно уделить гораздо больше внимания учету различий между собственниками и несобсвенниками земли, так как права и обязанности (у собственников обязанностей гораздо больше) далеко не совпадают. Соответственно, и методы, посредствам которых органы государства могут и должны контролировать хозяйственную деятельность на принадлежащих и не принадлежащих ему землях, должны отличаться. Если же методы останутся одинаковыми для всех случаев, то институт частной земельной собственности, признанный Конституцией Российской Федерации, во многом окажется мертвой буквой закона. Таким образом, необходима разработка процессуальных норм, которые обеспечат своевременное применение норм земельного законодательства в области государственного земельного надзора. Для этого можно включить процессуальные нормы в специальный раздел Земельного кодекса Российской Федерации.

Нормы земельного законодательства не полностью обеспечивают эффективное управление, рациональное использование и сохранность земельных ресурсов. Для преодоления сложившейся ситуации необходимо системное обновление законодательства в сфере регулирования земельных отношений с учетом целей развития экономики страны. Например, земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, раздать в аренду за символическую плату под конкретные бизнес-планы, освободив от подоходного налога, оставив страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации на обязательное пенсионное страхование, Фонд социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования на обязательное медицинское страхование (страховые взносы).

Необходимый шаг развития - усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны. Исходя из этого, основные жизненные интересы людей в развитии инфраструктуры городов и населенных пунктов, здравоохранении, среднем образовании, социальных услугах должны обеспечиваться на уровне муниципалитетов.

Таким образом, в целях стимулирования рационального использования земель необязательно увеличивать сумму административных штрафов за нарушения земельного законодательства, достаточно грамотных современных реформ, повышающих уровень жизни населения и уровень доверия граждан к органам, осуществляющим государственную власть.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Российская Федерация. Конституция Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 2015 год. – Москва: Эксмо, 2015, - 32 с. ISBN 978-5-699-77461-6.
Российская Федерация. Законы. Закон о землеустройстве [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 24.05.2001 года № 78–ФЗ: одобрен Советом Федерации 06.06.2001 года по состоянию 01.01.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 26.06.2002 года № 101–ФЗ: одобрен Советом Федерации 10.07.2002 года по состоянию 01.03.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон о государственной регистрации на недвижимое имущество и сделок с ним [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 17.06.1997 года № 122–ФЗ: одобрен Советом Федерации 03.07.1997 года по состоянию 08.03.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 16.09.2003 года № 131–ФЗ: одобрен Советом Федерации 24.09.2003 года по состоянию 03.02.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 03.12.2004 года № 172–ФЗ: одобрен Советом Федерации 08.12.2014 года по состоянию 08.03.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон о страховых взносах в пенсионный фонд Российской Федерации, фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 24.07.2009 года № 212–ФЗ: одобрен Советом Федерации 08.07.2009 года по состоянию 08.02.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон государственном кадастре недвижимости [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 04.07.2007 года № 221–ФЗ: одобрен Советом Федерации 11.07.2007 года по состоянию 01.03.2015 года]. - Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 08.07.2011 года № 242–ФЗ: одобрен Советом Федерации 13.07.2011 года по состоянию 01.01.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной думой 19.12.2008 года № 294–ФЗ: одобрен Советом Федерации 22.12.2008 года по состоянию 01.03.2015 года]. – Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 15.01.2015 года. – Москва: Эксмо, 2015. – 252 с. ISBN 978-5-699-78511-1.
Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 15.01.2015 года. – Москва: Росинфо, 2015. – 322 с. ISBN 921-5-699-78125-5.
Российская Федерация. Законы. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 20.01.2015 года. – Москва: КроносС, 2015. – 190 с. ISBN 954-5-699-78658-1.
Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 20.01.2015 года – Москва: Эксмо, 2015. – 270 с. ISBN 978-5-699-78586-5.
Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 15.01.2015 года – Москва: Эксмо, 2015. – 272 с. ISBN 978-5-679-12576-4.
Российская Федерация. Законы. Уголовный кодекс Российской Федерации [Текст]: текст с изменениями и дополнениями на 20.01.2015 года – Москва: Эксмо, 2015. – 247 с. ISBN 978-5-699-78586-5.
Российская Федерация. Законы. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Приказ Генеральной Прокуратуры российской Федерации от 27.03.2009 года № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.05.2010 года № 178 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 11.08.2010 года № 313 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 года № 318 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Закон Саратовской области от 23.12.2004 года № 78-ЗСО «О муниципальных районах» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Российская Федерация. Законы. Постановление Саратовской областной Думы от 17.11.2004 года № 29-1243 «Об установлении границ Саратовского района» [Электронный ресурс]: Режим доступа: consultant.ru, свободный.
Безопасность жизнедеятельности [Текст]: учебник / Ю.Г. Семехин; Под ред. проф. Б.Ч. Месхи. - М.: НИЦ КратоС: Академобразование, 2012. - 288 с.: - (Высшее образование: Бакалавриат). ISBN 978-5-16-005741-5.
Земельное право [Текст]: учебное пособие / Е.С. Болтанова. - 5-e изд. - М.: ИЦ РИОР: НИЦ Инфра-М, 2012. - 139 с. ISBN 978-5-369-01052-5.
Земля как природный объект [Текст]: учебник для студ. учреждений высш. проф. образования / А.А. Варленов, С.А. Галин. — М.: Издательский центр «Академия», 2013.— 224 с. — (Сер. Бакалавриат). ISBN 978-5-7695-9575-2.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации [Текст]: части первой, второй, третьей, четвертой (постатейный) / О.С. Адамова и др. - М.: ИЦ РИОР: НИЦ Инфра-М, 2015. - 628 с. ISBN 978-5-369-00710-5.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации [Текст]: постатейный, учебно-практический, части первая, вторая, третья, четвертая. – 5-е изд. / С.С. Алексеев, А.С. Васильев, В.В. Голофаев, Б.М. Гангало [и др.]; под ред. С.А. Степанова. – Москва: Проспект, 2015. – 1552 с. ISBN 978-5-392-02613-5.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации [Текст]: постатейный комментарий / Е.С. Болтанова, С.З. Женетль; Под общ. ред. Е.С. Болтановой. - 2-e изд. - М.: ИЦ РИОР: НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 440 с. ISBN 978-5-369-01274-1.
Право на землю - правовая категория [Текст]: учебник для студ. учреждений высш. проф. образования / А.А. Критов, Ю.А. Дмитриев. - М.: Издательский дом «Фирта», 2012.- 325 с. - (Сер. Бакалавриат). ISBN 978-5-7185-9672-1.
Экологическое право [Текст]: учебник / Б.В. Ерофеев. - 5-e изд., перераб. и доп. - М.: ИД ФОРУМ: СОРУС, 2014. - 400 с.: - (Профессиональное образование). ISBN 978-5-8199-0528-9.
Экономика [Текст]: Учебник / Л.Е. Басовский. - М.: ИНФРА-М, 2012. - 256 с.: - (Высшее образование). ISBN 5-16-000915-9.
Официальный сайт администрации Саратовского муниципального района [Электронный ресурс] - Режим доступа: saratov.sarmo.ru, свободный.
Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс] - Режим доступа: economy.gov.ru, свободный.
Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестр) [Электронный ресурс] - Режим доступа: rosreestr.ru, свободный.
Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области [Электронный ресурс] – Режим доступа: to64.rosreestr.ru, свободный.

Эффективность ведения государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского муниципального района)