Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов

Содержание

Введение……………………………………………………………………..	5
1 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан………………… 1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления………………………………………………………………… 1.2 Классификация органов государственного управления……….	11 19 24
2 Правовая характеристика отдельных институтов местных исполнительных органов Республики Казахстан………………………… 2.1 Правовые механизмы регулирования региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан ……………… 2.2 Организационно-правовые основы местных исполнительных органов……………………………………………………………………… 2.2.1 Формы и модели деятельности акимов и акиматов…………... 2.2.2 Механизмы обеспечения прозрачности местных бюджетов…	26 26 27 32 38
3 Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов………………………………………………………………………. 3.1 Взаимодействие местных исполнительных органов с Общественными организациями и решение проблем, возникающие в процессе реализации принятых программ………………………………. 3.2 Взаимоотношения акиматов с частным предпринимательством	44 44 46
Заключение……………………………………………………………………..	54
Список использованных источников………………………………………….	58

Введение

Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов государственной власти, в том числе регионального уровня [1].

Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.

Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности органов государственной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана.

Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса полномочий и ответственности и др.[2, с.78-81].

За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об органах государственной власти регионального уровня. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепила новую модель организации государственной власти областей и городов республиканского значения Республики Казахстан в виде представительных (маслихатов) и исполнительных (акиматов) органов власти, включив их в систему местного государственного управления.

Принятый в целях конкретизации ее положений 23 января 2001 г. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» детально регламентировал порядок формирования, организации и деятельности этих органов [3].

В законодательство о местном государственном управлении в последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения, в частности, существенным изменениям оно подверглось в связи с принятием Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», многие положения которых непосредственно затронули органы власти регионального уровня.

В результате была утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон 2001 г.).

Предпринятые в течение ряда последних лет попытки законодательного характера, направленные на повышение эффективности и совершенствование деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, не дали того результата, на достижение которого была нацелена проводимая на протяжении длительного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непоследовательности проводимых в Республике Казахстан реформ в этой области.

В частности, анализ Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. позволяет сделать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан, что не могло не сказаться на их качестве, а следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений.

Так, при включении указанными законами в систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения не было учтено то обстоятельство, что эти административно-территориальные единицы не могут управляться как муниципальные образования, а наделение региональных акиматов статусом органов местного самоуправления не соответствует Конституции Республики Казахстан, которая гарантирует самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы органов государственной власти.

Практика реализации положений Закона 2001 г. выявила еще ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы региональных органов государственной власти. Большинство из них, как показывает анализ деятельности этих органов, вызвано дисбалансом отношений между маслихатами и акиматами, наличием пробелов в нормативной правовой регламентации организации их деятельности, несовершенством либо отсутствием законодательных процедур, что существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за этими органами полномочий.

Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к исследованию проблем нормативного правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, наличие в действующем законодательстве целого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регулирования отношений в данной сфере на практике порождают неопределенность при реализации соответствующих правовых норм.

Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативной правовой основы деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, определения путей оптимизации системы регионального управления, создания условий для обеспечения нормальной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедлительного решения.

В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти – одной из отраслей (ветвей) единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть в масштабе всей Республики Казахстан.

Органы исполнительной власти, или исполнительные органы, практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно – политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодательства. Их деятельность носит административный, т.е. управленческий, исполнительный, внесудебный характер.

В своей исполнительной деятельности они выражают публично - правовой интерес, для чего наделяются значительными юридически- властными полномочиями, которые используются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями в Республике Казахстан и т. п.

При этом многие из них широко используют юрисдикционные средства по применению административной ответственности и других мер несудебного принуждения.

Кроме этого, надо учитывать, региональные органы исполнительной власти призваны осуществлять государственный контроль и надзор во многих областях нашей жизни (например, экологический, финансовый, антимонопольный, санитарно – противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Именно представители исполнительной власти (в частности, должностные лица) являются теми официальными государственными инстанциями, от действий которых зависит реализация законных интересов и притязаний граждан.

Так, представители исполнительной власти выдают лицензии (разрешения) на совершение различного рода действий (например, на предпринимательскую деятельность), совершают регистрацию (например, изменения места пребывания и жительства), осуществляют социальную поддержку (например, решают вопросы государственных пенсий, трудоустройства), решают жилищно-коммунальные вопросы (например, удовлетворение жилищных потребностей, оказание коммунальных услуг и т.п.).

Административно-правовые аспекты органов исполнительной власти всегда была актуальной темой и таким она остается до сих пор.

Все это обусловливает актуальность и необходимость дальнейшего исследования выбранной темы, теоретического осмысления соответствующих процессов, проведения тщательного анализа действующего законодательства, выявления тенденций его развития, особенностей регулирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан.

Степень научной разработанности темы. За последние годы различные аспекты теории и практики организации и деятельности исполнительных органов власти регионального уровня Республики Казахстан, взаимоотношений республиканских и местных органов власти, становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан освещались в трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, Л.Т. Жанузаковой, В.А. Калюжного, А.К. Котова, В.А. Малиновского, Г.С. Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.

Имеются работы, специально посвященные проблеме реформирования и особенностям системы органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятельности. Например, значительный интерес представляет исследование А.А. Гурьева «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого исследования. При общей положительной оценке данной работы, следует отметить, что она была выполнена в отсутствие важнейших для Республики Казахстан законодательных актов, регулирующих отношения в данной сфере.

Таким образом, признавая важность вклада этих и других ученых в разработку проблемы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной проблематики в казахстанской юридической литературе.

Теоретическую основу дипломной работы составили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного права, государственного управления, теории и практики разделения властей, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди них С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, М.Т. Баймаханов, НА. Богданова, Г.С. Сапаргалиев, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.

Объектом исследования является совокупность отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.

Целью настоящего исследования являются комплексное рассмотрение отношений, складывающихся в сфере организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан, раскрытие административно-правового статуса местных органов государственного управления, выявление проблем, вызванных недостатками нормативной правовой регламентации организации их деятельности. На основе этого разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере, с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республики Казахстан.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- изучить становление и особенности современного развития системы исполнительных органов власти Республики Казахстан;

- раскрыть особенности административно-правового статуса исполнительных органов согласно законодательству Республики Казахстан;

- на основе анализа законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении выявить характер взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня с органами местного самоуправления и возникающие при этом проблемы;

- проанализировать состояние конституционно-правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов власти, выявить проблемы, возникающие в процессе организации деятельности и реализации полномочий данных органов;

- показать особенности реализации конституционного принципа разделения властей на региональном уровне Республики Казахстан и степень его влияния на место, роль и значимость акиматов в системе организации и осуществления региональной государственной власти;

- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов власти, показать их специфику и недостатки законодательного регламентирования механизмов разрешения возникающих при этом споров и разногласий.

Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод и такие общенаучные методы, как логический, структурно-функциональный, моделирования, системного и структурного анализа. В настоящей работе были применены также специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.

Методологической основой исследования послужили также фундаментальные концепции и положения по рассматриваемой проблематике, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные правовые акты исполнительных органов власти: областей и городов республиканского значения (регламенты, постановления акиматов).

Для сравнительно-правового анализа автором были исследованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующие вопросы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти регионального уровня.

В рамках исследования использовались труды дореволюционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки работы изучена и обобщена нормотворческая практика исполнительных органов власти Республики Казахстан.

Научная новизна работы определяется, прежде всего, тем, что в ней предпринята попытка комплексного исследования наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан на основе нового законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении, подвергшегося серьезным изменениям в результате прошедшей в 2007 г. в Республике Казахстан конституционной реформы.

Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной проблемы, в аспекте исследуемой темы в казахстанской юридической литературе они еще недостаточно полно и всесторонне изучены и требуют нового осмысления.

В работе показана специфика организации и осуществления государственной власти на региональном уровне Республики Казахстан, определены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реализации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении.

Предложены некоторые новые подходы к решению проблем в сфере правовой регламентации: конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти; принципов и организационно-правовых форм акиматов.

В работе изложены концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республики Казахстан, а также выработаны новые подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.

Исследование данного вопроса представляется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы, взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан и органов местного самоуправления. И решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.

Структура дипломного исследования отражает логику исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

1 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан