Понятие и система нормативно-правовых актов Республики Казахстан
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………..….…..5
1 Сущность механизма правового регулирования…………………..………8
1.1 Понятие механизма правового регулирования………………………….8
1.2 Признаки механизма правового регулирования………………………..14
1.3 Принципы деятельности государственного механизма………..………18
2 Понятие и система нормативно-правовых актов Республики Казахстан.23
2.1 Понятие, сущность, содержание нормативно-правовых актов и их место в правовой системе Республики Казахстан ………………………………23
2.2 Система нормативно-правовых актов Республики Казахстан …….…27
2.3 Становление и развитие конституционного законодательства Республики Казахстан (историко-правовой анализ)……………………………40
3 Основные нормативно-правовые акты Республики Казахстан…………46
3.1 Понятие, сущность и роль Конституции Республики Казахстан как основного нормативно-правового акта………………………………………..…46
3.2 Закон Республики Казахстан как основной нормативно-правовой акт Республики Казахстан………………………………………………………..……59
3.3 Особенности закона Республики Казахстан, вносящего изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан………………………….…66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………76
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования нормативно-правовых актов, содержащих определяющие начала для всей системы национального права и законодательства, предопределяется тем, что от этих источников зависит слаженность функционирования всей системы и полнота реализации нормативных предписаний, а также ведущими факторами развития нашего государства, которые сформулированы в Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 24.08.2009 N 858 (далее – Концепция правовой политики РК) [1].
Осуществляемые в стране демократические преобразования привели к коренному изменению всей системы нормативно-правовых актов Республики Казахстан. Особенно после принятия Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР от 25.10.1990 г. (Декларация 1990 года), Конституционного закона РК от 16.12.1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан» (КЗ РК о государственной независимости РК), Конституции РК 1993 года и Конституции РК 1995 года.
В сравнении с конституционным правом советского Казахстана, конституционное право Республики Казахстан обрело более сложную систему источников, что стимулирует ученых-правоведов на всестороннее исследование конституционного процесса, требует переосмысления многих проблем данной отрасли права и, в свою очередь, служит созданию теоретической базы для дальнейшего развития конституционного законодательства.
Научный анализ нормативно-правовых актов, в частности Конституции и законов, являющихся основными источниками конституционного права, имеет большое значение для дальнейшего развития конституционного законодательства.
Сложившаяся система нормативных правовых актов РК страдает от несогласованности и противоречивости нормативного материала. В этой связи была бы полезна объективная оценка качества и связей законов и подзаконных актов, что нашло определенное отражение в настоящем исследовании.
Казахстан ратифицировал основополагающие международные Пакты ООН о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах [2;3], взяв на себя обязательства по обеспечению соответствия национального законодательства и правоприменительной практики указанным актам международного права.
Содержание источников конституционного права неразрывно связано с определением и осуществлением внутри- и внешнеполитического курса государства, с функционированием всего государственного механизма. В настоящее время наблюдается тенденция к сближению национальных законодательств, что вызывает необходимость в выявлении и анализе их общих и специфических черт с учетом зарубежных правовых доктрин, концепций и конституционной практики.
Основная роль в правовом обеспечении осуществления стоящих перед страной задач принадлежит конституционному законодательству. В этой связи осмысление современного конституционного развития Казахстана должно идти в контексте сравнения и сопоставления отечественного и зарубежного опыта проведения конституционных реформ.
Совершенствование конституционного законодательства РК будет способствовать становлению и развитию правового государства и правовой науки РК. Все вышесказанное и определило выбор темы настоящей дипломной работы и обусловливает его актуальность.
Степень научной изученности. В бывшем СССР не было специальных монографических исследований по данной проблематике. Вопросы источников конституционного права освещались лишь в отдельных научных статьях и учебной литературе при рассмотрении таких вопросов, как понятие и предмет отрасли конституционного права, конституционная норма, конституционное законодательство. В современной России указанные вопросы изучаются Е.В. Колесниковым, Е.А. Лукьяновой, Н.А. Богдановой, Д.М. Ветровым, В.В. Захаровым и др.
В отечественной юриспруденции исследование нормативно-правовых актов (Конституции и законов РК) освещены в исследованиях М.Т. Баймаханова, С.З. Зиманова, Г.С. Сапаргалиева, А.К. Котова, О.К. Копабаева, В.А. Малиновского и др.
Ряд общетеоретических и государственно-правовых аспектов отмеченной проблемы исследован в учебной литературе по курсу «Конституционное право Республики Казахстан».
Цели и задачи дипломной работы. Цель дипломной работы – рассмотрение нормативно-правовых актов в механизме правового регулирования, изучение актуальных проблем реализации Конституции и законов РК как основных нормативно-правовых актов Республики Казахстан. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1. дать определение понятия «нормативно-правовой акт» и охарактеризовать их особенности;
2. провести комплексный анализ системы источников конституционного права РК, ее элементов, места и роли в системе национального законодательства;
3. проанализировать Конституцию РК как основной нормативно-правовой акт национального права, ее роль, принципы, юридические свойства и функции и сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию ее текста;
4. рассмотреть актуальные проблемы правовой охраны Конституции РК;
5. исследовать правовую природу законов как основных нормативно-правовых актов, их классификацию, и сформулировать предложения по унификации их иерархии;
Объектом в работе являются общественные отношения, связанные с реализацией нормативно-правовых актов в государственном механизме правового регулирования. Предметом исследования являются система нормативно-правовых актов, Конституция и законы РК как основные нормативно-правовые акты данной отрасли права. В настоящей работе предпринята попытка комплексного рассмотрения Конституции и законов РК как основных нормативно-правовых актов национального права.
Теоретическую основу дипломной работы составили научные труды по конституционному праву и общим проблемам источников права, работы по теории государства и права и конституционному (государственному) праву Республики Казахстан, а также стран СНГ.
При проведении исследования применялся комплекс современных методов познания: системный, диалектический, формально-логический, исторический, социологический, сравнительно-правовой.
Научная новизна. Изучение теоретических вопросов нормативно-правовых актов в механизме правового регулирования важно для отечественного правоведения. В дипломной работе предпринята попытка комплексного рассмотрения нормативно-правовых актов, в частности Конституции и законов РК как основных источников национального права.
Автор исследует механизма правового регулирования, анализирует основные черты, юридические свойства и функции Конституции РК, рассматривает соотношение ее норм и норм законов РК, кодексов и законов, международного права и других отраслей национального права, а также иерархию нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Структура дипломной работы обусловлена ее темой, характером и поставленными автором целями и задачами, состоит из введения, трех разделов, включающих в себя девять подразделов, заключения и списка использованных источников. В работе дается характеристика нормативно-правовых актов, в частности Конституции и законов РК, определяется их материальное и юридическое содержание, также рассматривается в целом система нормативно-правовых актов. В дипломной работе содержатся выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Казахстан.
1 Сущность механизма правового регулирования
1.1 Понятие механизма правового регулирования
В любом государственно-организованном обществе для поддержа ния нормальной его жизнедеятельности, решения задач, стоящих пе ред государством, необходимо функционирование различных государ ственных организаций.
Обобщая исторический опыт развития госу дарств, можно дать определение государства как политической орга низации для поддержания господства одних политических сил, сто ящих у власти, над другими. Это определение дает возможность раскрыть материальную субстанцию государства как организованной системы органов различного свойства: регулирующих, охранитель ных, карательных, обосновать сущность государства второго порядка. Без механизма государства нет и государства, а существование госу дарственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическо го воплощения, она представляет собой лишь простое название.
Механизм государства представляет собой систему государствен ных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом (см. Приложение 1).
Рисунок из Приложения 1 поясняет, что механизм государства – это система органов и учреждений конкретного государства, созданных для решения стоящих перед ним задач осуществления его функций. В соответствии с принципом Монтескье государство обладает тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Высшим органом законодательной власти является однопалатный или двухпалатный парламент. Парламент может именоваться в разных странах по-разному: Национальное собрание (Франция), Конгресс (США), Федеральное собрание (Россия), Кортесы (Испания) и др. однако в большинстве стран этот высший законодательный орган именуется Парламентом.
Исполнительная власть принадлежит правительству. В парламентских республиках главой исполнительной власти является Председатель Правительства. Он формирует состав членов правительства – Кабинет Министров и представляет на утверждение парламенту. Министры руководят министерствами, наиболее важными из которых являются: Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство (ведомство) национальной безопасности. Состав министерств в Правительстве каждого государства различен, обычно 15-20. В ССР в одно время было 106 министерств.
В президентских республиках высшая исполнительная власть принадлежит Президенту. Он руководит Правительством либо единолично (как это имеет место в США), либо через своего Премьер-министра (как это конституционно закреплено в России, во Франции, Казахстане) [1, c.214].
При монархической форме правления в настоящее время исполнительная власть в государстве почти всегда исключительно принадлежит главе правительства (Великобритания, Бельгия, Норвегия, Швеция, Испания, Япония).
Судебная власть в государстве обычно возглавляется Верховным Судом. Верховный Суд помимо решения сугубо судебных дел, выполняет в ряде случаев функции органа конституционного надзора (например, Верховный Суд США). Иные государства учреждают для целей конституционного надзора Конституционный Суд (например, Россия) или Конституционный Совет (например, Республика Казахстан).
Верховный Суд является как бы вершиной судебной власти. Основную нагрузку по ведению судопроизводства несут местные судьи (областные, городские, районные). Кроме судов общей компетенции создаются специальные суды, например, суды по делам несовершеннолетних, мировые суды и др.
Все государственные организации тесно связаны между собой. Каж дая из них выполняет определенные задачи, является «приводным ремнем» общего механизма, в котором все органы действуют согласо ванно, в единой системе.
Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходи мая связь может быть охарактеризована как связь причины и след ствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В каждом государстве его механизм включает систему органов и учреждений, через которую политические силы, стоящие у власти, ре ализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материаль ная сила власти, он всегда существует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы.
Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состоя ние экономического базиса, соотношение политических сил, цели, за дачи и функции государства, в соответствии с которыми создается го сударственный механизм и вносятся необходимые изменения.
Механизм государства обладает следующими свойствами.
- Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из об щества и занимается только тем, или почти только тем, или глав ным образом тем, что управляет.
- Образующие его государственные органы иерархически соподчи нены друг с другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической власти, который периодиче ски испытывают государства.
3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.
4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.
Государственный механизм можно назвать «государственной влас тью» или «публичной властью» [2, c.135]. Он создается для осуществления функ ций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкрет ной структуре государственного аппарата.
Государственный аппарат — это часть механизма государства, представляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти (см. Рисунок1).
Рисунок 1. Государственный аппарат
В структуру механизма государства, кроме государственного аппара та входят государственные учреждения и государственные предприятия. Государственные учреждения — это такие государственные органи зации, которые осуществляют непосредственную практическую дея тельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т. п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют соци ально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохра нения.
Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочис ленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли. Государственный аппарат специально предназначается для осуще ствления государственной власти, на его структуру и принципы фор мирования оказывали и оказывают влияние различные факторы эко номического, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с не избежностью требуют совершенствования государственного аппарата, появления новых органов государства.
В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государствен ного аппарата может быть представлена следующими основными ви дами («блоками») органов [3, c.76]:
а) законодательной власти — т.е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, не производные от
других и основа для иных органов;
б) исполнительной власти (органы государственного управления) — исполнительно-распорядительные органы, ведущие по вседневную оперативную работу по государственному управле нию общественными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппа ратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздей ствием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, милиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).
Механизм государства внутренне един. Это значит, что его части подчиняются целому, выразителем которого выступают государствен ные органы в собственном смысле — органы законодательной власти. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти. Поэтому само понятие «орган государствен ной власти» служит как для выделения в механизме государства груп пы непроизводных (первичных) органов, так и для характеристики каждого отдельного органа государства как части этого механизма. Часть государственного механизма, будучи специфической по своей природе и непосредственному назначению, содержит тем самым в себе возможность обособления.
Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государствен ной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосред ственным выражением власти народа являются референдум и свобод ные выборы.
Государственная власть делится на законодательную, исполнитель ную и судебную. В механизме государства разделение властей, есть не что иное, как прозаическое, деловое разделе ние труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля.
Еще Дж. Локк, учитывая объективные потребности в разделении труда по управлению государством, различал три ветви власти: зако нодательную, исполнительную и федеративную (союзную), которые реализуют специфические функции — создание законов для обще ственного блага, их исполнение и ведение отношений с другими госу дарствами.
Шарль Монтескье провозглашает разделение властей не просто как техническое различие функций между государственными органами, а как разделение властвования между социально-политическими сила ми, чтобы не было возможности злоупотребить властью, а власти мог ли бы друг друга сдерживать и ограничивать.
Правда, идею разделения власти пытаются провести в законода тельстве, и она находит свое отражение в конституциях, но фактиче ские полномочия часто далеко отклоняются от их декларируемого со отношения, если учесть к тому же отсутствие четкой регламентации системы сдержек и противовесов.
Механизм государственной власти, каждое его звено создают для сво их нужд государственные учреждения — рабочий вспомогательный аппарат, который не обладает властной силой, но играет важную роль в подготовке государственных решений. Такие учреждения, как канцеля рии, управления делами, как бы опосредуют деятельность государства. Имеются учреждения, решающие самостоятельные задачи, но подчи ненные какому-либо государственному органу (школа, вуз и т. д.).
Таким образом, государственный аппарат для осуществления своей властной, управленческой, организующей и охранительной деятель ности создает необходимые учреждения, представляющие собой мате риальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в об щественную жизнь, в поведение людей государственные решения. Они разнообразны по своему характеру. Так, исполнительно-распоряди тельные органы опираются на разветвленную сеть научных и проект ных организаций, просветительские учреждения и организации, сеть общеобразовательных школ, лицеев, гимназий, колледжей, средних специальных и высших учебных заведений.
Система органов охраны общественного порядка имеет развитую структуру учреждений обеспечения фактического принуждения: ми лиция (полиция), учреждения исполнения наказаний, армия со все ми входящими в нее вооруженными силами; разведка и контрраз ведка и т. п.
Правоохранительные органы выполняют многообразные виды деятельности: предотвращение вредных для общества состояний и дей ствий; обнаружение и пресечение правонарушений во всех видах; про филактическая деятельность; репрессии в отношении преступников, наказание иных правонарушителей; устранение вредных последствий правонарушений; защита государства.
Правоохранительная деятельность возлагается на государство и все его органы, которые действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Вместе с тем она специально закрепляется за особой группой органов и учреждений, деятельность которых регламентируется законом.
Правоохранительные органы, в том числе исправительно-трудовые учреждения, своей деятельностью оказываются причастными «реали зации всех функций государства, что требует правового обеспечения охраны их работников, соответствующего цивилизованным меркам организационно-технического и социального обеспечения.
В литературе учреждения государственного аппарата принято на зывать вспомогательными учреждениями, материальным придатком. Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обязательных, властных решений в адрес других субъектов. Однако надо иметь в виду, что государственные органы без учреж дений не могут существовать.
Тесная связь государственных органов и государственных учрежде ний дает основание сформулировать понятие «механизм государства», которое оказывается шире понятия государственного аппарата. Выде ление в нем трех групп органов имеет фундаментальное значение. Эта классификация позволяет определить роль того или иного органа в выполнении функций государства.
Следует учитывать, что органы государственной власти осуществ ляют не только правотворчество. Их назначение состоит в том, чтобы задавать другим государственным органам программу деятельности путем принятия нормативно-правовых актов, осуществлять высшее (на своей территории) государственное управление, надзор и конт роль за законностью.
Органы государственного управления осуществляют как исполни тельно-распорядительную деятельность, так и правотворчество, но оно подчинено исполнительно-распорядительной деятельности. Эта группа органов выполняет и правоохранительные функции в соответствии с их главным назначением.
Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главного назначения — охране правопо рядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, использо вание каждым государственным органом всех форм правовой дея тельности обеспечивает эффективное выполнение государственным аппаратом в целом функций государства.
Разделение труда между государственными органами вследствие многообразия решаемых социально-политических, экономических и прочих задач в рамках единой государственной власти и закрепляется организационно-технически в своей компетенции. Следовательно, односто роннее ослабление или законодательной, или исполнительно-распоря дительной, или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относи тельное обособление групп государственных органов — это не разде ление власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое зве но государственного аппарата представлено многочисленными и многообразными органами и чутко реагирует на происходящие в це лях, задачах, интересах общества изменения.
Во-первых, осуществляется дифференциация управления различ ными органами в пределах отрасли, появляются новые отраслевые органы; во-вторых, происходит интеграция управления отдельными сферами и возникают новые координирующие органы.
В юридической литературе ведется спор о специфике государствен ного управления: с одной точки зрения, это «непосредственная орга низация» практического осуществления функций государства, с дру гой — «непосредственное руководство» хозяйственным и культурным строительством.
Совершенно очевидно, что этот спор носит догматический характер, так как главное состоит в содержании исполнительно-распорядитель ной деятельности. Властные предписания имеют своим содержанием научно-техническую, экономическую, организационно-методическую деятельность, т.е. научное управление общественными процессами. Любые научно обоснованные управленческие решения должны обяза тельно облекаться в форму властного акта управления.
Организация и деятельность государственного аппарата осуществля ются на основе принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования. Они проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах.
В целом все принципы закреплены в Конституции Республики Казахстан, однако в законах и других нормативно-правовых актах они могут быть развиты и дополнены. Например, принципом деятельности органов прокура туры является их независимость от каких-либо местных органов.
Большинство ученых к принципам организации и деятельности го сударственного аппарата относят следующие: демократизм, разделе ние властей, законность, федерализм, профессионализм, централизм, гласность, самостоятельность, сочетание коллегиальности и единона чалия, равный доступ к государственной службе и т. д.
1.2 Признаки механизма правового регулирования
Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства (см. Рисунок 2) [15, c.19].
Рисунок 2. Государственный орган
Государство отличается от органов управления первобытного общества и ныне существующих негосударственных организаций следующими признаками.
1. Наличие публичной власти
Публичная власть представляет собой совокупность аппаратов подавления (отрядов вооруженных людей в виде армии, полиции и т.д.) и управления (органов законодательной и исполнительной власти), которые выступают носителями государственного сувере нитета.
Государственную власть в обществе осуществляет особый слой людей, которые наделены государственно-властными полномочи ями, то есть они имеют возможность издавать законы, использо вать в необходимых случаях государственное принуждение, чтобы подчинить поведение людей воле, отраженной в правовых актах го сударства.
2.Административно-территориальная организация населения страны.
Распространение государственной власти на население, прожи вающее в рамках определенной страны, неизбежно влечет ее деле ние на административно-территориальные единицы (края, облас ти, округа и т.д.). Смысл этого деления заключается в наилучшей (оптимальной) организации государственной власти и управления на занимаемой территории. В отличие от цивилизованного в первобытном обществе подчиненность людей власти зависела от их принадлежности к тому или иному роду, племени, семье, то есть осно вывалась на кровнородственных связях.
3. Государственный суверенитет.
Государственный суверенитет — независимость государствен ной власти от всякой иной власти (политической и идеологической) внутри страны и вне ее, выраженная в ее исключительном, моно польном праве самостоятельно и свободно решать все свои дела.
Государственный суверенитет — основа силы государства, его способности эффективно осуществлять свои функции. В то же вре мя суверенитет не может быть основой для антиправовых действий, для произвола. Например, для того чтобы присвоить себе «право войны», для одностороннего произвольного прекращения существу ющих правовых отношений, в которых участвует государство.
Государственный суверенитет имеет две стороны:
1) внутреннюю сторону — исключительное, монопольное право на законодательство,- на управление и юрисдикцию внутри страны в пределах всей государственной территории;
2) внешнюю сторону—самостоятельность и независимость во вне шних делах страны, недопустимость вмешательства во внутриго сударственные дела извне, кроме ограниченного числа случаев, пре дусмотренных международным правом, когда соответствующие действия совершаются в строго правовом порядке (например, по решению международного юрисдикционного органа при защите прав человека, введение миротворческих вооруженных сил по ре шению ООН в соответствии с ее Уставом).
Государственный суверенитет как особенность (свойство) государственной власти следует отличать от народного суверенитета и национального суверенитета.
Народный суверенитет — само содержание демократии, основа народовластия, право народа самому, своей волей определять свою судьбу. Аналогичное значение имеет понятие национального суве ренитета: это право наций и народностей на то, чтобы самостоятель но решать вопросы своей жизни, право на свое национальное само определение.
Государственный суверенитет может совмещаться с народным и национальным суверенитетом.
4. Сбор налогов с населения является неотъемлемой чертой государственной организации общества
На начальных стадиях развития государства доходы, по лучаемые в виде налогов, целиком шли на содержание армии, по лиции, государственного аппарата. Затем, с течением времени, в цивилизованных, индустриально развитых странах часть налогов стала использоваться для поддержки образования, медицины, не имущих слоев населения и т.д.
Сбором налогов занимаются специальные государственные орга ны, деятельность которых основана на налоговом праве, определя ющем виды, размер и порядок налогообложения.
Орган государства — это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по убавлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое.
Государственный орган имеет определенные признаки (см. Рисунок 3):
Рисунок 3. Признаки государственного органа
Сам механизм государства и его признаки можно представить в виде рисунка 4 [4, c.86].
Рисунок 4. Общее понятие механизма государства и его признаки
Как видно из данного рисунка, государственный орган имеет определенные признаки:
1. Все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию, другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.
2. Орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.
3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.
Органы государства классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. По указанным признакам государственные органы можно подразделить на три основные группы: представительные органы; исполнительные органы; судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора.
1.3 Принципы деятельности государственного механизма
В юридической литературе понятие «механизм государства» и «государственный аппарат» обычно употребляются как синонимы. Механизм государства – это система государственных органов, призванных осуществлять задачи и функции государства [5, c.120]. Содержание аппарата государства, всех его подразделений составляет управленческая, организационная работа, призванная обеспечить надлежащую организованность и эффективное функционирование всех сфер общественной жизни.
Формы этой деятельности во многом зависят от того, в какой мере используются в управлении законы, правовые механизмы. Исходя из этого, различаются следующие формы деятельности государственного аппарата:
- непосредственно управленческие – это те, которые не имеют юридического характера, а состоят в выработке научных рекомендаций, передаче опыта и т.п.;
- правовые формы – те, которые имеют правовой юридический характер, т.е. являются обязательными для всех субъектов и вызывают государственно-обязательные последствия. К основным правовым формам деятельности аппарата государства относятся:
1. Правотворческая деятельность – это деятельность по подготовке проектов нормативных актов, их принятию и изданию;
2. Правоисполнительная деятельность – это деятельность по реализации юридических норм;
3. Правоохранительная деятельность – это деятельность по контролю и надзору за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности и т.п. [6, c.44].
Структура механизма государства включает в себя:
- государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций;
- государственные учреждения и предприятия, которые властными полномочиями (за исключением администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т.д.;
- государственных служащих, специально занимающихся управлением;
- организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата – это исходные идеи, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов (см. Рисунок 5).
Рисунок 5. Принципы организации и деятельности государственных органов
Из данного рисунка видно, что к принципам организации и деятельности государственных органов относятся [3, c.112]:
- принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, который предполагает соответствующие обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать их;
- принцип демократизма, который выражается в широком участии граждан в формировании и организации деятельности государственных органов;
- принцип разделения властей, который создает механизмы, сводящие к минимуму произвол со стороны властных органов и должностных лиц;
- принцип законности, который означает обязательность соблюдения всеми государственными служащими Конституции, законов и подзаконных актов;
- принцип гласности, который обеспечивает информированность субъектов права о практической деятельности конкретных государственных органов;
- принцип профессионализма, который создает благоприятные условия для использования наиболее квалифицированных работников в деятельности государственного аппарата;
- принцип сочетания коллегиальности и единоначалия, который обеспечивает разумное соотношение демократических и бюрократических начал государственного аппарата;
- принцип сочетания выборности и назначаемости, который выражает оптимальное соотношение децентрализации и централизации в государственном управлении;
- принцип иерархичности, заключается в том, что органы государства занимают в государственном аппарате разные уровни.
Механизм государства выступает основным субъектом осуществления государственной власти. Через государственный аппарат, его органы, государство осуществляет возложенные на него задачи, оказывает заметное влияние на стабилизацию и развитие общественной жизни, способствует углублению демократии и организованности в стране, процветанию и благополучию населения. В определенных случаях властные государственные функции могут осуществлять и негосударственные организации, если они на то уполномочены государством.
Каждый государственный орган имеет:
- государственные, казенные имущества, которые находятся в его оперативном управлении;
- финансовые средства, счет в банке, источник финансирования из бюджета;
- установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину;
- необходимый объем властных полномочий, на основе которых должностные лица и коллегиальные органы совершают юридически обязательные действия (см. Таблицу 1).
Таблица 1.
Законодательный порядок образования органа государства
|
Орган государства образуется в законодательном порядке
|
|
является – самостоятельным структурным элементом механизма государства, который действует в рамках определенной законом компетенции
|
|
взаимодействует – с другими органами государства в целях обеспечения нормального функционирования общества, внешней безопасности и территориальной целостности государства
|
Классификация государственных органов [7, c.206]:
- по форме реализации государственной деятельности органы государства классифицируются на представительные, исполнительно-распорядительные, судебные, прокурорские и иные контрольно-надзорные органы;
- по принципу разделения властей – на законодательные, исполнительные и судебные;
- по правовым формам деятельности – на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные;
- по иерархии – на республиканские и местные;
- по срокам полномочий – на постоянные (создаются без ограничения срока действия) и временные (создаются для достижения краткосрочных целей);
- по характеру компетенции – на органы общей (правительство) и специальной компетенции (министерства).
По порядку образования и характеру выполняемых задач органы государства делятся на:
- представительные – законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления;
- исполнительные – глава государства, глава правительства, министерства, местные исполнительные органы;
- судебные – Конституционный суд, система органов правосудия.
Таким образом, из вышесказанного отметим, что механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства.
Понятие «механизм государства» тесно связано с категорией «государственный аппарат». Последний принято употреблять в двух смыслах – широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с определением механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управления. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке права [8, c.143].
В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется в своем широком значении, т.е. как адекватное категории механизма государства.
Понятие механизма государства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов.
Обобщение всех анализируемых признаков позволяет прийти к выводу: механизм современного Казахстанского государства – это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на принципе разделения властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства.
2 Понятие и система нормативно-правовых актов Республики Казахстан
2.1 Понятие, сущность, содержание нормативно-правовых актов и их место в правовой системе Республики Казахстан
Термином «источник» обозначается «нечто, дающее начало чему-нибудь, или место, откуда исходит что-нибудь. Соответственно, и некая сила, создающая какие-либо явления или способствующая их созданию, может быть названа источником этих явлений» [9, с. 209].
Свои изначальные источники имеет и право. Здесь следует учитывать исторический аспект процесса формирования и развития представлений об источниках и формах права, которые по мере эволюции права и государства также вместе с ними постоянно изменяются, развиваются и совершенствуются.
Сам термин «источник права» появился в юриспруденции более двух тысяч лет назад. Его ввел Тит Ливий, автор «Римской истории», назвавший «источником всего публичного и частного права» (sons omni pruris) законы XII таблиц [10]. Законы XII таблиц, будучи обычным правом римской общины, исторически оказались одной из первых форм права и послужили основой для становления и развития римского права.
В правовой доктрине никогда не было единой точки зрения на понятие «источник права». Споры о нем возникали в разные исторические периоды. И в наше время в юридической науке нет общепринятого понимания термина «источник права» [11]. Вместе с тем реализация в Республике Казахстан концепции правового государства предполагает и наличие научно обоснованной концепции источников права.
Поэтому понятие источников конституционного права, их содержание и место в правовой системе нуждается в специальном рассмотрении с учетом результатов общетеоретических исследований в сфере права и государства, где разработаны соответствующие методологические подходы.
Понятие «источник права» многозначно. Во-первых, оно трактуется «в материальном смысле»: как источник права, берущий начало в материальных условиях жизни общества [12, с. 207].
Во-вторых, понятие «источник права» трактуется в «формально- юридическом» смысле [13,с. 223]: как установление, воплощающее волю государства в виде сформулированных общеобязательных правил поведения в социуме. Это могут быть и акты, и обычаи, и правовые прецеденты, и договоры. При этом источники права отражают как общую историю развития права, так и особенности конкретной правовой системы, служат основой правоотношений в обществе, обусловливают их структуру и в немалой степени предопределяют направленность правового развития общества. В источнике права содержится указание на то, где и в какой форме правовые предписания формулируются и доводятся до общества. В данном случае источник права совпадает с одной из форм выражения права – законодательством. Выбор внешней формы права является вопросом весьма актуальным, поскольку от него зависит юридическая сила источника права, его место в правовой системе и соотношение с другими нормативными правовыми актами.
В этом контексте важное теоретическое значение приобретает вопрос соотношения понятий «источник права» и «форма права». В юридической литературе подчеркивается: несмотря на то, что эти термины считаются «традиционно устоявшимися, а противоречия преодоленными», «проблема форм и источников права продолжает оставаться актуальной, поскольку она имеет не только терминологическую, семантическую сторону, но и содержательную» [14, с. 60].
Термин «источник права» в сравнении с термином «форма права» считается более содержательным, ибо обладает тем преимуществом, что является, как пишет С.Л. Зивс, термином специальным и условным, не претендующим на предельную точность и потому удобен в употреблении, и к тому же традиционен для мировой юриспруденции. Термин «форма права» представляется упомянутому ученому менее удачным в силу его многозначности. Кроме того, полагает он, при анализе источника права речь должна идти о внешней форме права [15, с.21].
В современной юридической науке оба эти термина, – отмечает В.С. Нерсесянц, – употребляются в значении внешней формы объективизации выражения права или нормативной государственной воли [16,с.234]. Относительно неразработанности и спорности понятия источника права французский правовед Ж-Л. Бержель пишет, что неопределенность понятия и термина «источник права» нередко возникает потому, что им «принято одновременно обозначать и содержательные, и формальные источники права» [17, с. 97].
При совпадении содержания понятий «источник права» и «форма права» термины, их обозначающие, следует рассматривать как идентичные и взаимозаменяемые. Потому ряд исследователей и объединяет их в одно понятие. Тот же М.В. Баглай считает, что нормы права «находят свое выражение в различных формах, которые обычно именуются источниками» [18, с.17]. Аналогичной позиции придерживается и Г.С. Сапаргалиев [19, с. 6].
Термин «источник права» в формально-юридическом смысле общепризнан и в науке конституционного права. В российской монографии «Сравнительное конституционное право» источники конституционного права определяются как различные внешние формы выражения конституционно-правовых норм. Они могут быть либо результатом непосредственно нормотворческой деятельности государственных органов, либо складываться без участия государства, которое может затем их санкционировать.
В первом случае эти нормы объективируются в нормативных правовых актах (конституциях, законах, актах органов исполнительной власти, судебных решениях и пр.). К ним можно отнести также международно-правовые акты, принимаемые международными или наднациональными организациями.
Во втором случае формами выражения конституционно-правовых норм является правовой обычай, правовая доктрина, специфические источники религиозного права (в новейшей истории ряда развивающихся стран ими становились также документы правящих партий) [20,с.32].
Для национального конституционного права характерны расширение объема конституционно-правового регулирования и возрастание влияния на эту сферу общечеловеческих ценностей, в результате чего изменяется содержание ранее существовавших видов источников конституционного права и появляются новые их виды.
Казахстанские ученые-конституционалисты придерживаются разных позиций относительно определения понятия «источник конституционного права» и его содержания. Так, А.Т. Ащеулов считает, что под данными источниками «следует понимать юридические формы, способы выражения правовых норм (действующие нормативные акты), регулирующие основные комплексы общественных отношений, образующих предмет конституционного права». И уточняет при этом, что, хотя источниками данной отрасли и являются право естественное и позитивное, однако «практически в Казахстане и других странах СНГ источником конституционного права признается лишь позитивное право: Конституция, конституционные законы, иные нормативные акты, содержащие конституционно-правовые нормы...». В то время как «естественное право воспринимается многими государствами как высшая духовная ценность, морально обеспечивающая неотчуждаемость прав человека» [21, с. 652].
А.Т. Ащеулов и А.А. Караев полагают, что источники конституционного права – это «юридические формы и способы выражения правовых норм (действующие нормативные акты), регулирующие основные сферы общественных отношений, образующих предмет конституционного права» [22, с. 7].
Как считает Ж.Н. Баишев, источники конституционного права – это «нормативные акты, в том числе конституционные, издаваемые органами государства в установленном порядке или принятые народом. Специфика источников конституционного права состоит в том, что они регулируют наиболее важные общественные отношения – т.е. права и свободы человека и гражданина, основы общественного строя, организацию государственной власти» [23, с. 9-10].
Аналогичной точки зрения придерживается и Л.Г. Литовченко: источники конституционного права – это формы, в которых находят выражение правовые нормы, закрепляющие основы государственного и общественного устройства, а также правового статуса человека и гражданина. Они включают в себя «правовые акты государства – законы, указы, постановления и т.д. … Тот или иной правовой акт будет источником конституционного права лишь в том случае, если он будет содержать конституционно-правовые нормы» [24, с. 13-15].
В юридической литературе можно встретить немало подобных характеристик источников конституционного права как нормативных правовых актов, действующих на территории Республики Казахстан, регулирующих основы устройства общества и организацию государственной власти [26, с.13] и образующих систему конституционного законодательства [27, с. 27].
Итак, источники конституционного права – это нормативные правовые акты, выражающие в законодательной форме волю народа, направленную на установление, изменение или отмену государственно-правовых норм, закрепляющих важнейшие общественные отношения, связанные с осуществлением государственной власти.
Чтобы определить предмет отрасли права, нужно выделить регулируемый ею круг общественных отношений. В русской юриспруденции особое внимание определению предмета государственного права впервые уделил в начале ХХ в. Н.М. Коркунов, который охарактеризовал государство как юридическое отношение самостоятельного принудительного властвования, где субъектом является все население государства, объектом – сама власть принуждения, а содержание данного отношения составляет право участия во властвовании и обязанность повиновения. В соответствии с этим воззрением ученый определял науку государственного права «как учение о юридическом отношении государственного властвования» [28, с. 48].
Позицию казахстанских ученых отличает единое мнение на предмет национального конституционного права, если не брать в расчет различия в сравнительно небольших деталях. Содержание данного предмета они сводят по преимуществу к отношениям, охватывающим основы государственного и общественного устройства страны, а также государственные властеотношения. Так, К.К. Айтхожин и Е.Т. Сексембаева считают, что предмет конституционного права РК составляют как те общественные отношения, которые складываются в процессе осуществления государственной власти, так и те, которые определяют основы правового положения личности, правового статуса органов государства и местного самоуправления [29].
По мнению Г.С. Сапаргалиева, предметом конституционного права являются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права. Эти отношения «образуют основу устройства государства и общества и прямо связаны с осуществлением государственной власти» [17, с.3].
Л.Г. Литовченко также включает в предмет конституционного права «общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования государственной власти и составляющие основу общества и государства» [25,с. 3].
Ж.Н. Баишев определяет рассматриваемый предмет как общественные отношения, возникающие в соответствии с нормами Конституции РК и регулирующие основы устройства общества, государства, положение в нем человека и гражданина [13,с.7]. И А.Н. Сагиндыкова в предмет регулирования конституционного права включает отношения, связанные с установлением основ организации государства и гражданского общества, основ правового статуса человека и гражданина, а также формы и механизм осуществления государственной власти [14, с. 3].
Источники конституционного права имеют две главные особенности:
- наличие общей правовой базы, которой является конституция, занимающая ведущее место в регулировании общественных отношений, объединяющая все источники национального конституционного права и придающая этой отрасли особую значимость в правовой системе государства;
- сам предмет конституционно-правового регулирования, а именно общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственной власти.
Исходя из вышеизложенного, мы определяем предмет конституционного права как систему отношений, связанных с установлением и закреплением основ конституционного строя, правового статуса человека и гражданина, суверенитета народа, институтов государственной власти и местного самоуправления.
С учетом специфики данного предмета, считаем возможным предложить собственную формулировку понятия «источники конституционного права»:
Источники конституционного права – это внешняя форма права, обладающая собственными признаками, выполняющая системообразующую функцию в системе национального права, определяющая основные принципы его формирования и развития.
2.2 Система нормативно-правовых актов Республики Казахстан
Конституционное право имеет собственную систему источников, которую объединяют такие качества, как их взаимосвязь (взаимообусловленность; конкретизация положений, содержащихся в других источниках); иерархия (соподчинение источников; их непротиворечивость; приоритет одних источников перед другими в случае их коллизии).
Чтобы иметь представление о системе источников конституционного права, необходимо установить: а) из каких элементов состоит данная система и б) как эти элементы взаимосвязаны между собой.
Сравним систему источников конституционного права зарубежных стран, европейского права (ЕС) с соответствующей казахстанской системой.
В странах романо-германской правовой семьи, куда входит и Республика Казахстан, основной вид источников права – нормативный правовой акт. Таковым он является практически во всех правовых системах мира, даже там, где исторически господствовал правовой обычай или судебный (административный) прецедент. Содержащиеся в теории государства и права общие представления об источниках права при изучении источников конституционного права конкретных стран применимы в известных пределах, с оговорками и уточнениями в отношении каждой национальной системы источников и любого из них.
К источникам конституционного права зарубежных стран относятся:
- законы – конституционные и вносящие изменения или дополнения в конституцию;
- внутригосударственные публично-правовые договоры;
- регламенты парламентов и их палат, устанавливающие их внутреннюю структуру и процедуру работы. Они принимаются в форме либо постановлений каждой палаты для себя и не требуют одобрения другой палатой (ФРГ), либо в форме закона при однопалатном парламенте (КНР);
- акты главы государства и органа исполнительной власти (декреты президентов, указы монархов, постановления правительств, ведомственные акты).
- акты органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), в которых дается официальное толкование конституции и те или иные законы признаются соответствующими ей или не соответствующими;
- судебные прецеденты (особенно в англосаксонском праве) – решения судов высоких инстанций, публикуемые ими и становящиеся основой для принятия другими судами аналогичных решений по подобным делам.
- конституционный обычай – сложившееся в практике единообразной деятельности государственных органов правило, имеющее устный характер, опирающееся на консенсус участников правоотношения, не прибегающих к судебной защите в случае его нарушения. Эти обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании и Новой Зеландии, где нет писаных конституций;
- религиозные источники – особенно в монархических государствах, следующих феодальным и родовым традициям. В отдельных мусульманских странах конституцию заменяет Коран, в других он считается актом, стоящим выше конституции;
- правовая доктрина – в отдельных странах суды иногда основывают свои решения по конституционным вопросам не только на нормативных правовых актах, но и на трудах выдающихся ученых-конституционалистов;
- международно-правовые акты (например, Маастрихтский договор 1992 года о Европейском союзе, предусматривающий, наряду с национальным гражданством, единое европейское гражданство в государствах-членах).
Конституции некоторых стран включают в себя текст Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в других – содержатся ссылки на важнейшие международно-правовые акты.
На локальном уровне – в субъектах федерации, автономных образованиях – действуют свои источники конституционного права – например, конституции штатов США, Конституция Автономной Республики Крым в Украине. Некоторые города имеют свои уставы или хартии, регулирующие местное самоуправление. Во многих развивающихся странах для регулирования принципиальных вопросов (например, реорганизация федерации в Нигерии), издавались акты военных и революционных советов – временных органов власти, создававшихся в результате военных переворотов. Важнейшее конституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии (Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий (Конго, Заир).
Конституционному праву зарубежных стран присущ ряд специфических особенностей. Это, во-первых, признание в качестве источника права общих принципов права; во-вторых, всевозрастающее значение норм, создаваемых вне пределов национального государства, и даже не всегда с его решающим участием, но, тем не менее, обязательных для него. Речь в последнем случае идет не только о международно-правовых актах, но и о формировании новых правовых систем, таких, как европейское право (право ЕС), или право Совета Европы.
Право ЕС – это совокупность норм, регулирующих интеграционные процессы в рамках ЕС. Оно развилось в уникальную правовую отрасль, существенно отличающуюся от классического международного права (далее по тексту – МП), основополагающим принципом которого является неотъемлемый суверенитет государств, а право ЕС основывается на принципе своей «наднациональности», что в значительной степени ограничивает суверенитет государств-участников. Имея наднациональный характер, право ЕС инкорпорируется в национальные правовые системы государств-участников. Его нормы имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам национального права этих государств. Право ЕС представляет собой систему правовых норм, обязательных для всех государств-членов ЕС. Эти нормы непосредственно порождают права и обязанности физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией ЕС.
Специфика права ЕС отразилась и на системе его источников, в состав которой входят:
- учредительные договоры;
- международные договоры;
- общие принципы права;
- собственные нормативные правовые акты;
- Решения Европейского суда.
Правовые основы СНГ закреплены в следующих источниках нормативно-правового характера:
- учредительные и уставные акты;
- акты Совета глав государств;
- акты Совета глав правительств,
- акты иных органов СНГ;
-модельные (т.е рекомендательные) нормативные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств-членов СНГ;
- многосторонние соглашения внутри СНГ;
- двусторонние договоры государств-участников;
- акты национального законодательства;
- внутригосударственные публично-правовые договоры;
- акты бывшего СССР;
Наибольшее значение в этой системе источников права имеют нормы, включенные в Соглашение о создании СНГ, Устав СНГ, акты, определяющие порядок деятельности СНГ и его органов. Это нормы корпоративного характера, т.е. обязательные в рамках СНГ. Соглашения, заключаемые в рамках СНГ в соответствии с его Уставом, должны соответствовать целям и принципам СНГ, обязательствам государств-участников, содействовать сотрудничеству и развитию связей между их государственными органами, экономическими структурами и общественными объединениями. В СНГ в основу взаимоотношений между государствами-членами положены общепризнанные принципы и нормы МП, такие, как государственный суверенитет, нерушимость границ, территориальная целостность, неприменение силы и т.п.[13, с. 13].
Нормативные правовые акты РК имеют вид конкретных нормативных предписаний субъекта правотворчества. Их правовая суть определена Конституцией РК и детализирована в Законе о нормативных правовых актах, где, кроме того, закреплена их иерархия и оптимизированы процедуры их принятия и вступления в силу.
В Казахстане с обретением государственного суверенитета постепенно сформировалась собственная органичная, слаженная и замкнутая система источников конституционного права. Она включает в себя только официально признанные и действующие виды источников права, установленные Конституцией РК.
Анализ данной системы целесообразно проводить по таким аспектам, как:
1) состав источников;
2) соотношение источников по юридической силе;
3) субъекты правового волеизъявления;
4) перспективность исторически сформировавшихся источников права для развития действующей правовой системы.
Указанная система источников характеризуется:
- множественностью форм выражения правовых норм, что проявляется в существовании и развитии таких нормативных правовых актов, как Конституция РК, законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные и обычные законы, нормативные постановления Конституционного Совета РК, иные подзаконные акты;
- иерархической соподчиненностью – в каждый акт занимает в системе определенное законодателем положение;
- юридической силой каждого акта, которая выражает степень его подчиненности актам вышестоящих органов;
- приоритетом закона;
- изменением соотношения между внутренним правом и МП.
К числу источников конституционного права относятся общепризнанные принципы и нормы МП, международные договоры, стоящие по своему статусу и юридической силе после Конституции РК;
Множественность источников конституционного права обусловлена тем, что функции государства осуществляются, как правило, не одним каким-либо звеном государственного механизма, а многими в силу принципа разделения властей; нормативные правовые акты, регулирующие те или иные общественные отношения, издаются обычно не одним, а несколькими государственными органами. Множественность указанных источников не должна вступать в противоречие с принципом единообразия правового регулирования, способствующего оптимальной организации и эффективной деятельности государственных органов, а также создавать коллизии в нормотворческой работе законодательных и местных органов государственной власти и вносить дезорганизацию в общественные отношения.
Национальное законодательство устанавливает порядок издания нормативных правовых актов, внесения в них изменений, дополнений и их отмены. «Тем самым процесс правотворчества протекает в заранее заданных юридических параметрах, – отмечает Ю.А. Тихомиров, – отражая единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимосвязи между собой» [30,с. 73].
Единство системы источников конституционного права обеспечивается правовым закреплением пределов компетенции соответствующих государственных органов и иерархией нормативных правовых актов, предусматривающей подчиненность актов, издаваемых нижестоящими органами, актам, издаваемым органами вышестоящими. Иерархия нормативных правовых актов, служащая устранению и предупреждению возможных коллизий между ними, устанавливается правилами, создаваемыми исключительно конституционным правом, и является отражением иерархии самих государственных органов.
Принципы построения данной системы опираются не только на соподчиненность различных видов источников конституционного права, но и отражают внутреннюю их взаимосвязь, которая проявляется, в частности, в том, что отмена вышестоящего, «базового» нормативного правового акта влечет за собой утрату юридической силы целыми группами нижестоящих актов. Например, принятие новой Конституции приводит к пересмотру всей совокупности нормативных правовых актов, принятых в соответствии с ранее действовавшим Основным законом.
Виды источников конституционного права достаточно стабильны, многие из них указаны в Конституции РК. Г.С. Сапаргалиев, подчеркивая, что источниками национального права в Казахстане являются нормативные правовые акты, перечисленные в пункте 1 статьи 4 Конституции РК, отмечает, что не все виды этих актов являются источниками конституционного права. К ним он относит Конституцию в целом – не только содержащиеся в ней правовые нормы, но и другие ее элементы: принципы, декларативные положения, понятия, цели, задачи [17, с. 6].
Таким образом, можно сделать вывод, что систему источников конституционного права РК образуют:
1. Конституция РК;
2.Законы: вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные законы, обычные законы;
3. Международные договоры и иные обязательства РК.
4. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР;
5. Акты Президента РК;
6. Нормативные правовые акты Парламента РК;
7. Нормативные правовые акты Правительства РК;
8. Постановления Конституционного Совета РК;
9. Нормативные постановления Верховного суда РК;
10.Нормативные постановления Центральной избирательной комиссии;
11.Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов содержащие конституционно-правовые нормы.
Рассмотрим подробнее каждый из указанных источников.
Конституция РК.
Это основной источник конституционного права – характеризуется широтой содержания установленных в ней правовых норм. Она содержит нормы общего характера, являющиеся основополагающими для всего текущего конституционно-правового регулирования и охватывающие своим воздействием все сферы жизни общества – политическую, экономическую, социальную, культурную. В этом ее отличие от всех других видов источников конституционного права, связанных с регулированием какой-либо одной сферы отношений.
Законы РК.
Закон – это нормативный правовой акт, являющийся, наряду с Конституцией РК основным источником конституционного права. Принимается Парламентом РК или непосредственно народом путем референдума. Регулирует наиболее важные общественные отношения. Имеет обязательную силу.
В соответствии с Конституцией РК предусматривается принятие следующих законов:
а) законы РК, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РК.
Данные законы принимаются только тогда, когда появляется в этом необходимость, т.е. при возникновении потребности в законодательном закреплении изменившихся общественных отношений.
б) конституционные законы РК и указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона.
Издание этих законов предусмотрено Конституцией РК (п. 4 ст. 62). В них детально регулируются вопросы, отнесенные к ведению Конституции, в которой предусмотрена особая процедура их принятия. Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента РК. Место и значение этих актов в законодательстве определяется их содержанием;
в) законы РК и указы Президента РК, имеющие силу закона.
Согласно пункту 3 статьи 61 Конституции РК, Парламент РК принимает законы, регулирующие важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы. Данные акты различаются по: своей юридической силе; предметам ведения; порядку принятия; возможности наложения на них вето Президента. Источниками конституционного права являются только указы Президента, содержащие конституционные нормы.
Здесь следует заметить, что вне системы источников конституционного права оказались кодексы РК. Согласно действующему Закону РК о нормативных правовых актах, кодексом является закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, которые регулируют однородные общественные отношения. Указанный закон устанавливает, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к законам. Это означает, что если принят кодекс, то все отраслевое законодательство должно базироваться на его нормах. Однако на практике имеют место случаи обратной зависимости, когда кодекс приводится в соответствие с вновь принятым обычным законом.
Кодексы и законы – это акты, принимаемые одним и тем же органом, Парламентом РК, с соблюдением одной и той же процедуры их принятия. Таким образом, Конституция РК не относит кодексы к особым законодательным актам Парламента. В связи с вышеизложенным, встает вопрос о необходимости выработки общих критериев и рекомендаций относительно определения юридической силы кодексов и законов и их соотношения.
Международные договоры Республики Казахстан.
Эти акты являются, согласно Конституции РК, действующим правом страны и после их ратификации обладают приоритетом перед ее законами (п. 1, 3 ст. 4), кроме случаев, когда из такого договора следует, что для его применения требуется издание специального закона.
Уважение принципов и норм международного права Республикой Казахстан, как записано в статье 8 ее Конституции, означает, что наше государство выражает официальное согласие сотрудничать с другими странами на основе взаимного признания суверенного равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров.
31 марта 1993 г. Казахстан ратифицировал Венскую Конвенцию о праве международных договоров от 23.05.1969 г., содержащую в статье 27 императивное требование к ее участнику не ссылаться «на положения своего внутригосударственного права в качестве оправдания для невыполнения им договора» [31, с. 352]. Теперь данный императив распространяется и на нашу страну.
Международный договор РК – это «международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования», – говорится в пункте 8 статьи 1 Закона РК от 30.05.2005 г. «О международных договорах Республики Казахстан» (Закон РК от 30.05 2005 г.) [32].
Силой закона обладают лишь ратифицированные, опубликованные и в ступившие в силу международные договоры РК. Национальное законодательство должно быть приведено в соответствие с такими актами.
Из содержания пункта 3 статьи 4 Конституции РК вытекает, что международные договоры, ратифицированные Казахстаном, обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции. Приоритет же Конституции закреплен в пункте 1 ее статьи 4, где устанавливается, что нормы международных договорных и иных обязательств республики должны соответствовать ее нормам.
И юридическая природа международных договоров РК, и их место в системе действующего национального права, в том числе и в системе источников конституционного права, и иерархия их видов и соотношение с нормативными правовыми актами РК должны быть закреплены в Законе о нормативных правовых актах.
Декларации.
Эти государственные акты занимают особое место в перечне источников конституционного права. На конституционное значение Декларации 1990 года впервые указал еще в 1991 г. Г.С. Сапаргалиев, подчеркнувший, что она является «важным источником правовой системы республики» [18, с.4]. Ученый отметил также особое значение этого акта «в качестве источника конституционного права… Хотя эта Декларация была принята в условиях существования СССР, в ней провозглашены принципы суверенитета, которые впоследствии нашли закрепление в Конституционном законе РК «О государственной независимости Республики Казахстан» (1991 г.), в Конституциях 1993 г. и 1995 г. и других конституционных актах»[17, с. 9].
Государственные декларации относятся к числу таких важнейших политико-правовых актов, которые принимаются в исключительных случаях.
В конституционном праве под «декларацией» понимается государственный политико-юридический акт торжественного стиля, что призвано подчеркнуть его особо важное значение для государства и народа.
Специфическая черта деклараций – общий характер содержащихся в них положений, требующих дополнительного законодательного регулирования.
Декларация 1990 года – единственный подобный акт, принятый в Казахстане в канун новой эпохи его развития, не включенный в перечень источников действующего права РК, содержащийся в пункте 1 статьи 4 Конституции РК. Закон о нормативных правовых актах также не упоминает декларацию в иерархии нормативных правовых актов РК.
Акты Президента Республики Казахстан.
Акты Президента РК издаются только в формах, установленных Конституцией РК. Согласно ее статье 45 Президент РК на основе и во исполнение Конституции и законов РК издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конституции в случае, предусмотренном подпунктом 4 ее статьи 53, Президент издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 ее статьи 61, – указы, имеющие силу законов.
Издаваемые Президентом РК указы относились и относятся при обычных условиях к числу подзаконных нормативных правовых актов. Силу закона они впервые обрели в соответствии с Законом РК от 10.12.1993 г. Это был первый прецедент делегирования законодательным органом своих законодательных функций главе государства, предвосхитивший соответствующую правовую норму, включенную в Конституцию РК 1995 года.
Закон от 10.12.1993 г. – единственный в указанный период нормативный правовой акт, фактически предоставивший Президенту РК неограниченные властные полномочия. В соответствии с ним Президентом РК были изданы указы, имеющие силу конституционного закона: о внесении изменений в Кодекс «О выборах в Республике Казахстан», о судах и статусе судей в Республике Казахстан и ряд других, благодаря которым фактически непрерывно осуществлялось нормативно-правовое обеспечение проходивших в стране политической и экономической реформ.
Но только Конституция 1995 года в пункте 2 статьи 45 закрепила норму, согласно которой Президент обретал право издавать указы, имеющие силу закона, в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции: об объявлении рассмотрения проекта закона в срочном порядке в связи с тем, что Парламент должен был рассмотреть данный законопроект в месячный срок, но не сделал этого. Данный Указ Президента действует до принятия Парламентом нового закона в порядке, установленном Конституцией.
На указ Президента как нормативный правовой акт распространяется требование статьи 4 Конституции РК, в соответствии с которым данный указ не должен вступать в противоречие с Основным законом. Любой подобный указ, затрагивающий сферу прав и обязанностей человека и гражданина, не может иметь силы, если он не опубликован. Такой акт вступает в действие по истечении 10 дней после его опубликования, если в нем самом не установлен иной срок. Акты Президента ненормативного характера вступают в силу с момента их подписания, если иное не будет установлено Президентом.
Распоряжения Президента РК издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. Распоряжениями Президента Республики осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера, в соответствии с компетенцией Президента Республики назначаются и освобождаются от должности лица, не обладающие конституционным статусом. В необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта: указа или распоряжения – будут осуществляться соответствующие его полномочия» [19, с. 267].
В соответствии с пунктом 1 статьи 44 Конституции РК 1995 года Президент РК обращается с ежегодным устным или письменным Посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Казахстана.
Послания Президента РК носят программный характер и имеют важное политическое значение, т.к. содержат важные политические и правовые инициативы главы государства. Однако это не дает оснований рассматривать их как нормативные правовые акты или считать, что они обладают высшей юридической силой, поскольку они не являются конституционными актами. Послание Президента не есть нормативный правовой акт, имеющий обязательную силу, ибо в нем отсутствуют правовые нормы.
Нормативные правовые акты Парламента Республики Казахстан.
Эти акты, принимаемые в форме законов, в том числе конституционных, а также нормативных постановлений по вопросам введения в действие законов, имеют обязательную силу на всей территории Казахстана.
Сенат и Мажилис Парламента РК по вопросам своей компетенции принимают собственные постановления, в также обращения, декларации, заявления или иные акты, не носящие законодательного характера, с соблюдением условий и требований, установленных их регламентами. Если в этих актах будут содержаться конституционно-правовые нормы, они будут являться источниками конституционного права.
К нормативным правовым актам Парламента РК как источникам конституционного права относятся:
а) Постановления.
В соответствии со статьей 62 Конституции РК Парламент принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению, принимаемые большинством голосов депутатов от общего их числа в обеих палатах, если иное не предусмотрено Конституцией;
В отличие от законов, которые являются юридическим выражением законотворческого процесса, постановления Парламента – это юридическое выражение организации палатами условий для их нормативной и иной деятельности. Постановления могут иметь как нормативный, так и не нормативный характер. Однако большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам.
б) Регламент Парламента РК, регламенты Сената и Мажилиса Парламента; Положения о координационных и вспомогательных органах, образуемых палатами.
Указанные акты как источники конституционного права, содержащие конституционно-правовые нормы, регулирующие вопросы организационной деятельности, внутреннюю структуру Парламента, определяют законодательный процесс. Их нормы обязательны для палат, их органов и депутатов, участвующих в парламентских процедурах. Они не требуют утверждения никаким другим органом и действуют в течение всего срока деятельности Парламента.
Таким образом, регламенты – это нормативные акты, устанавливающие внутренний распорядок деятельности Парламента и его палат, способы осуществления ими своих конституционных полномочий. Регламенты палат – это не законы, поскольку каждая из палат не вправе самостоятельно принимать законы. С этой точки зрения регламенты могут быть отнесены к категории корпоративных актов – форм конституционного права.
Нормативные правовые акты Правительства Республики Казахстан.
Данные акты являются составной частью действующего права РК, что вытекает из пункта 1 статьи 4 Конституции РК, и наряду с Конституцией и законами РК составляют основу национальной системы нормативных правовых актов.
В них находит выражение деятельность высшего органа исполнительной власти в стране. Носящие подзаконный характер, они обязательны для исполнения на всей территории страны и имеют межотраслевое содержание. К ним относятся постановления, распоряжения Премьер-министра РК, которые принимаются в соответствии с его компетенцией и во исполнение Конституции и законов РК, а также указов и распоряжений Президента РК. Все эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства, регулируемую Конституционным законом РК от 18.12.1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан» (далее – КЗ РК о Правительстве РК).
Юридическая сила постановлений Правительства и их место среди источников конституционного права обусловливаются статусом данного органа.
Постановления Правительства и распоряжения Премьер-Министра, согласно статье 69 Конституции РК, не должны противоречить Конституции и законам РК, указам и распоряжениям Президента РК.
Постановления Правительства подразделяются на нормативные и индивидуальные (ненормативные) и подписываются Премьер-Министром, что предусмотрено статьей 10 КЗ РК о Правительстве РК.
Роль этих постановлений весьма значима, учитывая конституционно обозначенные пределы законодательной компетенции Парламента РК. Правительство занимается правотворческой деятельностью, в том числе и в конституционно-правовой сфере.
Возможна различная классификация нормативных постановлений Правительства: по основаниям принятия, структуре, отраслям государственного управления, соотношению с другими нормативными правовыми актами и т.д.
Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан.
Решения Конституционного Совета Республики Казахстан (КС РК), устанавливающие неконституционность действующих норм права, обладают признаками, свойственными источникам конституционного права: особой юридической силой, общеобязательностью, структурированностью, непосредственным действием и т.д. Такие решения вносят изменения в правовую систему.
Эти акты являются специфическими (нетрадиционными) источниками конституционного права. К ним относятся:
а) итоговые решения (постановления нормативного и ненормативного характера). Содержащие императивное начало, они могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.
Нормативные постановления КС РК могут касаться вопросов:
- толкования норм Конституции РК;
- соответствия нормативных правовых актов Конституции РК.
Эти постановления как нормативные правовые акты являются источниками конституционного права. Решения КС РК имеют силу нормы Конституции и стоят в ряду конституционных норм.
Постановления КС РК ненормативного характера являются подзаконными актами;
б) заключения КС РК по всем вопросам конституционных полномочий;
в) Послания КС РК в Парламент РК о состоянии конституционной законности в стране. В этих ежегодных посланиях КС РК указывает на те уязвимые стороны нормативно-правовой базы, которые требуют адекватной реакции государственных органов. Предложения, содержащиеся в посланиях, носят рекомендательный характер;
г) Регламент Конституционного Совета РК.
Нормативные постановления Верховного суда Республики Казахстан.
Нормативный правовой акт не может служить источником конституционного права, если не имеет правоустанавливающего значения.
В этой связи представляется уместным сослаться на официальное толкование КС РК пункта 1 статьи 4 Конституции РК: «В соответствии с положением пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан в качестве нормативного может рассматриваться такое постановление Верховного суда, в котором содержатся разъяснения судам по вопросам применения законодательства (его норм) и формулируются определенные правила поведения субъектов в сфере судопроизводства. Такое нормативное постановление, являющееся обязательным для всех судов республики, может издаваться только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе Конституции Республики Казахстан. При этом Верховный суд должен исходить из того, что официальное толкование норм Конституции, в соответствии со статьей 72, отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан» [18, с. 169-170].
Верховный суд РК принимает нормативные постановления в соответствии со статьей 4 Конституции РК, а согласно ее статье 81 он же дает «разъяснения по вопросам судебной практики», в том числе и по всем формам реализации правовых норм – их соблюдения, исполнения, пользования и применения, а также по всем нормативным правовым актам, которыми руководствуется суд при рассмотрении дел. Таким образом, Конституция дает Верховному суду нормотворческие полномочия.
Следовательно, нормативные постановления Верховного суда РК должны давать разъяснения по вопросам судебной практики, а не создавать новые нормы конституционного права.
Нормативные правовые акты местных представительных и исполнительных органов.
Данные акты, право на издание, которых закреплено Конституцией РК, содержат конституционно-правовые нормы, носящие локальный характер.
В Казахстане маслихаты принимают по вопросам своей компетенции решения, а акимы – решения и распоряжения. К правовым актам органов местного государственного управления относятся также постановления акиматов – коллегиальных исполнительных органов, наделенных властными полномочиями в соответствии с Законом РК от 23.01.2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» [21]. При определении места нормативных решений маслихатов, акимов и акиматов в системе источников конституционного права следует иметь в виду, что эти акты находятся в подчиненном положении по отношению к актам органов более высокого уровня.
Все эти акты носят подзаконный характер, имеют равную юридическую силу, принимаются строго по вопросам, входящим в компетенцию принявших их органов, и обязательны для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы.
После краткого рассмотрения системы источников конституционного права выделим их основные характеристики:
1) нормативный характер;
2) обязательность для исполнения;
3) особый порядок публикации и введения в действие.
Источники конституционного права:
- связаны с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все государственные нормативные правовые акты;
- определяют правотворческую деятельность государственных органов, которые компетентны создавать нормы права, формулировать основные начала для всех других отраслей права и формировать систему нормативных правовых актов.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что конституционным правом определяются основы содержания и форма источников права для всех отраслей права.
Под системой источников конституционного права РК следует понимать свод нормативных правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы. Эта система имеет упорядоченную внутреннюю структуру, целостность которой обусловливается устойчивыми отношениями и связями между составляющими ее элементами. Будучи составной частью системы источников, национального права РК, система источников конституционного права характеризуется собственной иерархией при приоритете Конституции, сбалансированным соотношением внутригосударственного и международного права.
2.3 Становление и развитие конституционного законодательства Республики Казахстан (историко-правовой анализ)
Конституционализм – крупнейшее явление мировой цивилизации - уникальный, складывавшийся на протяжении многих столетий фундамент демократических традиций и обычаев, который во многом определил особенности конституционного развития Республики Казахстан.
Этот процесс можно разделить на ряд исторических периодов (этапов), с каждым из которых соотносятся определенные вехи развития источников конституционного права.
Как известно, история национального права Казахстана начинается с зарождения казахской государственности. Как пишет М.Т. Баймаханов, осуществление ее функций «регулировалось развернутой системой правовых норм, среди которых преобладали нормы обычного права, которые многое восприняли и унаследовали от кодифицированного сборника норм обычного права «Ясса» Чингисхана, но учитывали также особенности послемонгольской эпохи. При хане Тауке была проведена кодификация казахского обычного права, результатом которой стал свод законов «Жеті Жары», где нашли закрепление основные правовые институты тогдашнего Казахстана, требования правопорядка, принципы взаимоотношений власти с населением» [22, с. 213].
Следовательно, в период образования в середине XV в. Казахского ханства степное право базировалось на нормах казахских обычаев. Несмотря на патриархальность и неразвитость правового регулирования в те времена, именно от его своевременности и эффективности напрямую зависела судьба казахского народа и национальной государственности [23]. Потеря Казахстаном своей государственности в период российской колонизации отразилась и на его правовой системе. С одной стороны, с проникновением колониального права резко и почти во всех областях жизни казахского общества сузилась сфера функционирования обычного права. С другой – отмеченное влияние способствовало восприятию национальным правом передовых традиций российской правовой культуры и приобщению к мировой юриспруденции.
При рассмотрении этапов важен выбор определяющего критерия. В качестве такового могут выступать форма государственного устройства, политический режим, форма правления, субъект государственной власти. Но в любом случае в основе избираемого критерия должно лежать только одно основание.
Что касается рассматриваемой периодизации, то в науке конституционного права РК имеются разные взгляды на этот счет.
Конституционная эволюция Казахстана, – считает А.К. Котов, – в целом вбирает в себя по существу все ХХ столетие и подразделяется на следующие периоды (этапы): досоветский (1900-1917 гг.), содержание которого составляют национально-демократические идеи, отраженные в Конституции Алаш, советский (1920-е – конец 80-х гг.) и постсоветский (1991-1993 гг.).
Начальный период суверенного развития Казахстана, начатый де-факто в октябре 1990 г., продолжается до настоящего времени [25, с. 5].
Г.С. Сапаргалиев выделяет четыре этапа развития конституционного законодательства РК, раскрывая содержание и особенности каждого из них.
Первый этап начинается с принятия Закона КазССР от 24.04.1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР» и внесением изменений и дополнений в Конституцию КазССР 1978 года, в рамки данного этапа входит и принятие Декларации 1990 года.
Второй этап – с принятия Закона РК от 10.12.1991 г. «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики», КЗ РК о государственной независимости РК, Закона о гражданстве, Закона РК от 5.06.1992 г. «О Конституционном Суде Республики Казахстан».
Третий – с принятия Верховным Советом РК Конституции РК 1993 года;
Четвертый – с принятия Конституции РК 1995 года.
С нашей точки зрения, развитие конституционного законодательства Казахстана можно разделить на пять этапов.
Первый этап – досоветский (1900-1917 гг.).
Царская Россия не имела конституции. Существовали Основные государственные законы, в которые в результате революции 1905 года был внесен ряд статей буржуазно-демократического характера. Временное правительство (февраль-октябрь 1917 г.) не успело дать стране конституцию. Первый Основной закон в России был принят только после Октябрьского переворота 1917 г. [25, с. 367].
Зарождение современных конституционных основ государственности Казахстана, начало процесса конституционной эволюции связано с нормативным закреплением конституционной правосубъектности Казахстана как единого территориального целого с момента принятия 1-м съездом партии «Алаш», состоявшемся в г. Оренбурге 5-13 декабря 1917 года, резолюции, провозгласившей государственную независимость учреждаемой национальной республики.
Главными особенностями этого первого этапа являются отсутствие Конституции, наличие фактически параллельно с буржуазным государственным аппаратом управления двух развивающихся правящих систем: Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских депутатов, что отразилось на законодательстве того периода.
Второй этап развития конституционного законодательства Казахстана – советский (1917-1978 гг.).
Особенностью данного этапа является наличие значительного числа конституционных актов. После Октябрьского переворота 1917 г. в России, как говорилось выше, были приняты Декларация прав народов России (1917 г.) и Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 г.), вошедшая в состав первой советской Конституции 1918 года.
Конституция учреждала РСФСР «на основе свободного союза свободных наций как федерацию советских национальных республик» (ст. 2) и предоставляла областям, «отличающимся особым бытом и национальным составом», право объединения в «автономные областные союзы», которые также «входят на началах федерации в РСФСР» (ст. 11) [26, с. 20].
После установления в Казахстане советской власти его общественное и государственное устройство, порядок издания законов, принципы организации высших и местных органов государственной власти, а также основные права и обязанности граждан определялись первой Конституцией РСФСР, декретом СНК РСФСР от 10.06.1919 г. «О Революционном комитете по управлению Киргизским краем» и декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 26.08.1920 г. «Об Автономной Киргизской Социалистической Советской республике», в котором была определена территория автономии в составе Российской Федерации.
Декреты в тот период являлись наиболее распространенными правовыми актами. Французское слово «decret», которое использовала еще Парижская коммуна, заимствовали Советы рабочих и солдатских депутатов 1917 г. и Советы крестьянских депутатов для обозначения своих правовых актов.
Первым конституционным актом Казахской республики стала Декларация прав трудящихся Киргизской АССР, принятая 1-м Учредительным съездом Советов Киргизской Автономной Социалистической Советской Республики (Оренбург, 4.10.1920 г.), законодательно закрепившая создание казахской советской государственности [25, с. 31].
Конституция СССР 1936 года становится формообразующим фактором для источников советского права. В ней четко определены все виды нормативных правовых актов для всех органов государства, проведено разделение источников права на законы и подзаконные акты, сформулирован принцип подзаконности, установлена иерархия нормативных правовых актов, основанная на их юридической силе как одной из гарантий порядка в законодательстве. Однако при этом не был создан механизм контроля над соблюдением принципа подзаконности, который бы гарантировал, чтобы все акты принимались на основе и в строгом соответствии с законом.
20 марта 1937 г. десятым Чрезвычайным Всеказахским съездом Советов была принята Конституция КазССР, которая закрепила образование Казахской ССР в составе СССР. КАССР была преобразована в Казахскую ССР. В этой Конституции впервые появилась специальная глава об общественном устройстве, в которой подчеркивается классовая сущность советской государственности.
Этапную роль в развитии конституционного права Казахстана и его источников сыграла Конституция КазССР 1978 года. Принятая на основе Конституции СССР 1977 года, она закрепила, в отличие от Конституции КазССР 1937 года, государственную самостоятельность Казахстана. Но суверенитет Казахстана в тот период не мог быть реальным. Советскими конституциями отвергались «либерально-демократическая» идеология разделения властей, многообразие форм собственности и естественных прав человека. О фактическом содержании суверенитета республики говорит то, что вплоть до 1960 г. на нашей территории действовало законодательство РСФСР.
Однако, несмотря на декларативность этих конституций, они сыграли свою роль в конституционном развитии нашей страны, обобщив опыт юридического закрепления государственно-правового развития республики. Именно в этом качестве они стали базой для формирования и становления конституционного законодательства суверенного Казахстана. Та же Конституция КазССР 1978 года подготовила почву для разработки и принятия первой Конституции РК 1993 года.
Хотя все конституционные акты, предшествовавшие Конституции РК 1993 года, обладали явно выраженным классовым характером и социалистической идеологией, они содержали и традиционно необходимые для подобных актов положения об основах общественно-политического строя, системе государственной власти, основных правах и обязанностях граждан в условиях социализма. Таким образом, отдавая должное Конституции РК 1993 года, не следует недооценивать роль ее советских предшественниц в развитии конституционного законодательства РК.
Третий этап развития конституционного законодательства Казахстана - 1990-1993 гг.
Он связан с началом создания законодательства суверенной Республики Казахстан. С 1990 г., еще в бытность Казахской ССР, принимались изменения и дополнения к Конституции КазССР 1978 года. При этом, вопреки прежней законодательной практике, допускались отступления от основных начал и принципов союзной Конституции. Тем не менее, многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Конституцию КазССР 1978 года в связи с принятием в течение 1990-1993 гг. ряда законов, хотя и улучшили ее содержание, но не преодолели существовавших в то время политических и правовых коллизий. Более чем за год до провозглашения независимости в Казахстане были приняты конституционные акты, которые приостановили действие основных норм Конституции СССР и положили начало самостоятельному, независимому развитию республики.
После принятия Закона КазССР от 24.04.1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР», Декларации 1990 года и Закона КазССР от 10.12.1991 г. об изменении наименования КазССР были приняты первые законодательные акты нового суверенного государства – Республики Казахстан, КЗ РК о государственной независимости Республики Казахстан, Закон о гражданстве, Закон о Конституционном суде.
КЗ РК о государственной независимости РК юридически закрепил государственный суверенитет Казахстана. Структура и содержание этого акта соответствовали регулированию государственных и общественных отношений в начальный период конституционного развития нашей страны.
Для процесса конституционного строительства в суверенном Казахстане характерны следующие тенденции: постепенное изменение сущности конституции как классовой, советской, социалистической; переход на признание общедемократического характера Основного закона, воплощения в нем воли всего народа.
Между правовыми системами советского и независимого Казахстана существовала известная преемственность: право нового государства сначала опиралось на принципы советского права, использовало ряд его институтов и норм. Однако эта преемственность была недолгой, т.к. обстановка в стране быстро менялась и требовала отрицания норм изжившего себя советского права и внедрения современных юридических институтов и норм.
Конституция РК 1993 года решила три важнейшие задачи:
1) юридически оформить независимость государства;
2) легитимировать Казахстан как независимое государство в международном сообществе;
3) утвердить в стране, в ее общественно-политической и правовой сферах ряд таких институтов, которые до того были либо практически неведомы нашему обществу, либо были известны в искаженном «реальным социализмом» виде.
Четвертый этап развития конституционного законодательства Казахстана - 1995-2007 гг.
Этот этап характеризовался ускорением хода политических и экономических реформ в стране в связи с принятием 30.08.1995 г. второй Конституции РК, более адекватно отвечавшей реалиям нового периода развития суверенного Казахстана. На ее основе был принят ряд основополагающих конституционных законов, закрепивших движение страны по демократическому пути к правовому государству и рыночной экономике и была в основном осуществлена кардинальная реформа государственно-правовой системы, сложилась и действует современная система управления государством.
Четвертый этап характеризируется также тем, что в эти годы Казахстан ратифицировал основополагающие Международные Пакты ООН о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах, взяв на себя обязательства по обеспечению соответствия им национального законодательства и правоприменительной практики. Республика рассчитывает войти в число 50 наиболее конкурентоспособных стран, о чем говорится в Послании Президента страны народу Казахстана (2006 г.) [27].
Главными задачами рассматриваемого этапа было достижение баланса интересов всех политических сил при взаимодействии трех ветвей государственной власти и, что весьма важно, повышении роли Парламента РК.
Вопросам реализации потенциала Конституции РК 1995 года было уделено большое внимание в Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» (2005 г.) [4] и в его Указе от 04.05.2005 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию потенциала Конституции Республики Казахстан», где говорится о наличии у Конституции ресурсов, достаточных для политического развития государства и общества и решения назревших и возникающих проблем посредством совершенствования законодательства [33]. Это мнение поддерживало большинство отечественных юристов.
Пятый этап развития конституционного законодательства Казахстана начался 21 мая 2007 г. с принятия Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [28].
Новая конституционная реформа, начатая в Казахстане, имеет историческое значение, т.к. она обусловлена глубокими экономическими, политическими, социально-культурными изменениями внутри страны.
В Послании Президента страны народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» говорится, что наша страна приступает к реализации дальнейших системных демократических реформ [29]. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию, создают нормативно-правовую базу для достижения целей, определенных в последнем Послании Президента.
Продолжение осуществления конституционной реформы потребует не только внесения изменений и дополнений в действующие конституционные и обыкновенные законы и подзаконные нормативные правовые акты, но и повышения политической и правовой культуры населения, что, безусловно, будет способствовать развитию конституционного законодательства РК.
3 Основные нормативно-правовые акты Республики Казахстан
3.1 Понятие, сущность и роль Конституции Республики Казахстан как основного нормативно-правового акта
Термин «конституция» (от лат. «сonstitutio» – «устанавливаю, учреждаю, постановляю») берет начало с античных времен. Так назывались некоторые правовые акты, издававшиеся римскими императорами. Но, в отличие от таких актов, как декрет, эдикт или рескрипт, конституция начиналась со слова «Устанавливаю». С конституциями в современном понимании данного термина эти акты связывало разве только то, что они иногда частично касались вопросов собственности и деятельности органов государства.
В наше время «под конституцией понимается основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий их в интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации страны.
По форме конституция... – это правовой акт..., принимаемый парламентом, специальной конституционной ассамблеей, непосредственным голосованием народа…, имеющий …государственно-обязательную, причем высшую силу; т.е. конституция стоит на первом месте в законодательстве страны и содержит исходные начала национальной системы права. А по своей сути и содержанию конституция – документ и общества, и государства.
Современное понятие конституции возникло в XVII-XVIII вв., в преддверии буржуазных революций в Европе. На конституции многих стран огромное влияние оказал первый в мире Основной закон государства – Конституция США 1787 года, впервые провозгласившая принцип народного суверенитета («Мы, народ Соединенных Штатов...»), определившая демократические принципы организации государства (народное представительство, республиканская форма правления, разделение властей, федерализм и др.), установившая приоритет федерального права над правом субъектов конфедерации (федерации). Вслед за ней свои первые конституции обрели Франция и Польша (1791 г.)» [90, с. 36], а в начале ХХ в. – новые государства Восточной Европы. В 1918 г. была принята первая конституция в Советской России, в 1924 г. – в СССР.
После Второй мировой войны (1939-1945 гг.) в результате крушения колониальной системы в Азии, Африке, Латинской Америке и Океании возникло более 200 независимых государств со своими конституциями, не отличавшимися, однако, постоянством. Так, в Гане, Йемене и Таиланде за 10-15 лет они обновлялись до 10 и более раз. Это явление не обошло стороной и развитые страны. В настоящий период во Франции, например, действует уже 17-я конституция. Почти в 300 субъектах конфедераций и федераций и в ряде автономных образований имеются свои конституции.
200-летний опыт конституционного строительства вобрал в себя уже более 1000 конституций разного вида [34, с. 14].
Конституция как главный источник правовой системы государства становится формообразующим для нее фактором, что констатировали еще советские правоведы в 1936 г. [34, с. 124]. Это признание, однако, не привело к практической реализации многих конституционных норм на протяжении нескольких десятилетий существования советской государственности, поэтому их эффективность оказалась в целом невысокой.
Особенностью современного конституционного развития в мире стало принятие Европейским союзом (ЕС) в 2004 г. Конституции ЕС, воплотившей конституционный опыт 25 государств – участниц создания этой Конституции.
Отметим некоторые характерные черты Конституции ЕС:
закрепление новой модели объединения государств, сочетающей международно-правовые и конституционно-правовые черты,
новая рубрикация в разграничении полномочий ЕС и государств-членов,
формулирование некоторых новых принципов их отношений (субсидиарность и пропорциональность),
тщательные предварительные согласования проектов законов и основ законодательства ЕС с государствами-членами с учетом не только мнений стран, голосующих за решение, но и численности их населения,
разделение понятий регионального самоуправления и местного (муниципального) самоуправления,
введение в ее текст перечня общечеловеческих ценностей [35, с. 30-31].
Конституция – главный закон государства (в некоторых странах ее функцию исполняет совокупность конституционных актов, а в единичных государствах – и иных документов). Конституцию именуют и «основным законом» (Конституция Италии 1947 года), и «верховным законом» (Конституция Японии 1946 года), и «высшим законом общества и государства» (Конституция Молдовы 1994 года)» [35].
Конституционные реформы в республиках бывшего СССР начались в конце 1980-х гг. Они были связаны с провозглашением ими суверенитета, принятием новых конституционных законов и конституций, закрепивших происшедшие радикальные изменения во всех сферах общественной жизни. Первые конституции в странах СНГ были приняты в Туркменистане (18.05.1992 г.), Узбекистане (08.12.1992 г.), Казахстане (28.01.1993 г.), Кыргызстане (05.05.1993 г.), России (12.12.1993 г.), Беларуси (15.03.1994 г.). Несколько позже – в Армении (05.07.1995 г.), Азербайджане (12.11.1995 г.), Украине (28.06.1996 г.).
Принятие странами СНГ национальных конституций стало важным этапом демократических преобразований на постсоветском пространстве. В них прослеживается позитивное воздействие общепризнанных принципов и норм международного права. Нельзя не сказать и о влиянии на этот процесс современной российской конституционной системы, имеющей одним из своих истоков советское право.
В Республике Казахстан лишь с принятием первой Конституции РК 1993 года стало возможным в полной мере говорить об Основном законе именно как о системообразующем, фундаментальном источнике права страны.
Анализ конституций разных стран показывает, что любая из них, сохраняя свою сущность как Основного закона государства и занимая основополагающее место в иерархии источников национального конституционного права, может иметь разную форму, содержание, свойства и функции в соответствии с национальными традициями или характером формы правления, государственного устройства страны и действующего политического режима.
Понятие «сущность конституции» имеет два аспекта: юридический и социальный, которые выступают как единое целое. В социальном аспекте эта сущность может иметь односторонний характер, а может включать несколько различных компонентов. Прежде всего, конституция может выражать и закреплять главные жизненные интересы господствующего или доминирующего в обществе социального слоя, совпадающие интересы нескольких таких слоев, компромисс разных по социальной сущности слоев, совпадающие интересы всего народа с учетом приоритетов доминирующих в обществе социальных слоев.
В основе такого компромисса лежит договор особого рода. Он не имеет строго юридического характера, его стороны официально не определены. Соглашение различных социальных сил имеет не юридический, а фактический характер, оно объективно складывается в процессе их борьбы и сотрудничества и непосредственно, и через свои различные организации.
По своей природе конституция – результат соглашения, иногда достигнутого в ходе долгих обсуждений в конституционной комиссии, либо в учредительном собрании или парламенте (например, в России – в 1991-1993 гг., Италии – в 1946-1947 гг., Индии – в 1948-1949 гг.).
Сущность Конституции РК, ее характеристика как Основного закона государства получили в отечественной юридической литературе глубокое освещение, причем они анализировались как в общетеоретическом аспекте, так и применительно к отдельным типам конституции, и в отношении конкретных конституций.
Г.С. Сапаргалиев подчеркивает: «Конституция принята народом Казахстана. Поэтому в Конституции выражается воля народа, что характеризует ее сущность... Таким образом, признание народа творцом Конституции Республики Казахстан выражает ее сущностную черту» [17, с.32]. А.Н. Сагиндыкова, чье мнение совпадает с вышеприведенным, отмечает, что Конституция выражает общую волю народа и закрепляет важнейшие принципы и институты социально-экономической, общественно-политической и духовно-нравственной жизни общества [36, с.31]. На основе вышесказанного дадим определение сущности Конституции РК и выделим ее сущностные характеристики.
Под сущностью Конституции РК мы понимаем высшее законодательное закрепление воли и интересов народа Казахстана, основанное на социальном компромиссе (согласии) всех его социальных слоев и групп, а также на общечеловеческих ценностях (народном суверенитете, правах человека, социальной справедливости, политическом и идеологическом плюрализме и др.).
Сущностными характеристиками Конституции РК являются:
1. установление ею приоритета права (закона) над государством и его органами в целях ограничения государственной власти и определения ее границ и пределов;
2.закрепление в ней принципа народного суверенитета, провозглашающего власть народа, являющегося единственным источником и верховным носителем государственной власти;
3.объявление ею прирожденными, абсолютными и неотчуждаемыми прав и свобод человека как высшей ценности государства;
4.установление ею механизма власти, основанного на принципе разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебные ветви и их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Конституцию РК 1995 года отличают такие признаки:
- Конституция наделяет главу государства чрезмерными, на наш взгляд, полномочиями;
- Отчасти формальный характер, т.е. частичный разрыв между конституционной теорией и повседневной практикой (напр., между конституционными декларациями о Казахстане как правовом и социальном государстве и реальностью).
- Наличие определенной дистанции и противоречивости между конституционной моделью и фактическим воплощением ее норм, что порождает известную напряженность в обществе, которая снимается по мере развития конституционализма.
Конституции обладают рядом специфических юридических свойств, отличающих их от всех других нормативных правовых актов.
Эти свойства понимаются в юридической литературе неоднозначно, однако большинство исследователей относят к их числу прежде всего:
- учредительный характер;
2. особую юридическую природу (высокая степень нормативного обобщения), предусматривающую специфический предмет и характер правового регулирования ею общественных отношений, которые по своему содержанию являются конституционными, изначальными, первичными;
3. высшую юридическую силу;
4. прямое действие;
5. стабильность;
6. фундаментальность как основа текущего национального законодательства и средство целенаправленного воздействие на развитие всех его источников;
7. идеологическое воздействие;
8. повышенная степень охраны со стороны государства;
9. особый порядок принятия и внесения изменений и дополнений [17].
Благодаря указанным свойствам конституции государство обеспечивает защиту и восстановление нарушенных прав, устанавливает основы правопорядка, гарантирует исполнение принятых обязательств и заключенных договоров.
Рассмотрим эти свойства.
Особенность субъекта, принимающего конституцию, обусловливает ее учредительный характер. Народ в демократическом государстве является носителем суверенитета и единственным источником власти. И поэтому только он обладает и ее высшим проявлением – учредительной властью. В содержание учредительной власти вкладывается право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые выбирает для себя данный народ. Только учредительная власть вправе изменять, в том числе и самым радикальным образом, основы устройства общества и государства.
На процесс выработки конституции воздействуют широкая система экономических, политических, внешнеполитических, международно-правовых, социальных, исторических факторов, сила традиций, преемственность конституционного развития страны и др.
Особая юридическая природа конституции предполагает высокую степень нормативного обобщения, предусматривающую специфический предмет и характер правового регулирования Основным законом общественных отношений, которые по своему содержанию являются изначальными, первичными.
Конституционное воздействие отличается всеохватывающим характером, которого не имеет никакой другой нормативный правовой акт. Конституция затрагивает все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную и другие, регулируя в них базовые, фундаментальные основы общественных отношений.
Конституция – единственный национальный нормативный правовой акт, который сам определяет свою особую юридическую силу. Ни один закон не может быть поставлен в один ряд с конституцией. Согласно пункту 2 статьи 4 Конституции РК она имеет высшую юридическую силу, что определяет ведущее ее место среди всех источников конституционного права РК, что также закреплено в пункте 1 статьи 4 Закона о нормативных правовых актах.
Высшая юридическая сила Конституции РК обеспечивает целостность и непротиворечивость всей системы нормативных правовых актов РК, а также служит осуществлению основных целей Конституции: гарантировать права человека, установлением и закреплением пределов публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство и функционирование самой власти в демократическом режиме.
Нормы Конституции закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.
Что касается вопроса разграничения понятий высшей юридической силы и обязательности норм Конституции и их соотношения с нормами других актов, то здесь следует подчеркнуть, что обязательность – это абсолютное свойство каждого нормативного правового акта, что отличает его от юридической силы, носящей относительный характер. Все эти акты в равной мере обязательны для соблюдения, хотя их юридическая сила и неодинакова. Они не должны различаться тем, что одни – «просто» обязательны, другие – «более» или же «менее» обязательны.
Высшая юридическая сила Конституции имеет иное содержание в сравнении с ее верховенством. Такие правовые категории, как «соответствие нормативных правовых актов Конституции», «не противоречие этих актов Конституции», не идентичны, различны. В первом случае речь идет о верховенстве Конституции в национальной правовой системе, которой должны соответствовать все нормативные правовые акты; во втором – о ее высшей юридической силе. Таким образом, смысл первой из этих категорий шире смысла второй.
Высшая юридическая сила Конституции РК означает, что:
1) никакой иной нормативный правовой акт не может ею обладать;
2) все нормативные правовые акты РК должны исходить из Конституции и не противоречить ей; в случае расхождения любой нормы того или иного акта с нормой Конституции действует конституционная норма;
3) никто не вправе отменить или изменить Конституцию, кроме народа Казахстана либо Парламента РК как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные функции (ст. 91 Конституции РК);
4) исполнение норм Конституции обеспечивается не только Конституционным Советом РК, но и судебными органами и прокуратурой в соответствии со статьями 74,76, 83 и 88 Конституции РК;
5) в случае принятия Конституции на референдуме, она не подлежит утверждению со стороны какого-либо органа государства.
В Конституции РК 1995 года также получило закрепление положение о том, что она «имеет… прямое действие на всей территории Республики» (п. 2 ст. 4), дополненное положением о том, что «права и свободы человека и гражданина... определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов» (п. 2 ст. 12).
Принцип прямого действия Конституции означает, что:
граждане, иные физические лица, законно находящиеся на территории Казахстана, могут непосредственно осуществлять свои права и свободы, защищать их в случае нарушения, руководствуясь принципами и нормами Основного закона;
органы государства, и прежде всего суды и органы исполнительной власти, обязаны применять предписания Конституции для решения конкретных дел, использовать ее нормы для издания нормативных правовых актов и при рассмотрении обращений граждан и их объединений.
В этой связи может возникнуть сомнение по поводу прямого (непосредственного) действия всех без исключения норм Конституции, т.к. она содержит нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы. Их прямое действие и регулятивная сила проявляются в установлении ими общих направлений развития основополагающих общественных отношений, в соответствии с которыми должна строиться вся система действующего права РК, включая механизм правового регулирования. Именно это обстоятельство и придает Конституции РК значение юридической базы текущего законодательства.
Г.С. Сапаргалиев пишет, что прямое действие норм Конституции означает, что государственные органы могут (должны) применять прямо и непосредственно ее нормы в случаях, если:
1) отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы, подлежащие рассмотрению государственным органом;
2) хотя и имеется специальный нормативный правовой акт, но он противоречит Конституции;
3) конституционное положение не содержит указания на возможность (необходимость) его применения при условии принятия нормативного правового акта, определяющего права, свободы и обязанности человека и гражданина;
4) положение Конституции по смыслу не требует дополнительной регламентации [20, с.46].
Следует отметить, что прямое действие конституционных норм присуще всем способам правореализационного процесса. Однако во всех случаях оно осуществляется исключительно в рамках конституционных правоотношений.
Мы полагаем, что принцип прямого действия конституции провозглашен в действующем Основном законе РК формально и не отрегулирован в процессуальном отношении ни в нем самом, ни в текущем законодательстве. Поэтому права граждан регулируются часто противоречивыми, нестабильными подзаконными актами, что нередко ведет к коррупции и произволу чиновников. Отсутствие механизма прямого действия конституционных норм в правоприменительной практике свидетельствует о недооценке (если не об игнорировании) принципа верховенства Конституции.
Таким образом, принцип прямого действия Конституции РК, как мощный практический инструмент правового влияния на все стороны жизни общества и государства, имеет важное значение для становления правового государства.
Однако исследования одних только правовых аспектов принципа прямого действия Конституции недостаточно для всестороннего и полного представления о механизме ее реализации в целом и определения ее социальной эффективности. При изучении данного механизма важно использовать потенциал как правоведения в целом, так и других наук – истории, политологии, социологии, социальной психологии.
Под стабильностью Конституции понимается длительность действия Основного закона, от чего во многом зависят стабильность общества и развитие государства по демократическому и правовому пути. Нормы Конституции рассчитываются на долговременное действие, соответствующее стратегическим тенденциям развития общества [37]. От стабильности Основного закона напрямую зависит стабильность конституционного строя государства, что находит свое выражение и юридическое осуществление в ходе правореализационного процесса, когда складываются устойчивые, предсказуемые социальные отношения между субъектами права.
Приведем мнение Президента РК о том, что именно действующая Конституция РК «обеспечила и обеспечивает сейчас стабильность в обществе, создала предпосылки для успешного экономического развития... Мы все должны знать: стабильность Конституции – стабильность государства» [38].
Факторами, которые могут инициировать внесение изменений и дополнений в конституцию, следует признать пересмотр общественно-политическим сознанием социальных ценностей и политических приоритетов, что может предусматривать перемены в политической и экономической системе государства.
Стабильность конституции законодатель нередко пытается обеспечить усложненным порядком представления проектов внесения в них изменений и дополнений, их обсуждения и принятия соответствующих решений, что нам представляется не вполне оправданным. Между тем излишняя «жесткость» конституции может повлечь регрессивные тенденции в развитии общества и вызвать у определенной его части стремление к нелегитимной смене конституции и, в конце концов, превратить ее в исторический документ, имеющий мало общего с реальной действительностью и утративший нормативную силу.
Фундаментальность конституции является основой текущего национального законодательства и средством целенаправленного воздействия на развитие всех его источников.
Для оценки взаимодействия конституции с системой национального права необходимо иметь в виду, что Основной закон складывается из неоднородных нормативных положений.
Во-первых, закрепление основополагающих принципов деятельности государства, основ конституционного строя, правового положения человека и гражданина, органов государства и местного самоуправления в их целостном виде достигается с помощью норм особого рода норм-принципов, норм-задач, норм-целей общего характера. Для своего осуществления такие конституционные нормы, носящие общий характер, часто нуждаются в издании конкретизирующих нормативных правовых актов. Однако эта особенность конституции нисколько не снижает самостоятельного значения общих нормативных положений в механизме ее правового регулирования, т.к. они оказывают не только опосредованное (через конкретизирующие их нормативные правовые акты), но и непосредственное воздействие на жизнедеятельность общества и государства.
Во-вторых, конституция, наряду с наиболее общими правовыми предписаниями, включает в себя и конкретные правовые нормы, которые могут применяться в соответствии с конституционным положением о высшей юридической силе и прямом действии Основного закона на всей территории государства, непосредственно, без их дополнительной конкретизации и детализации в актах текущего законодательства.
Установленные в Конституции РК 1995 года нормы служат формой воплощения воли народа. Принятие Конституции народом Казахстана на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. явилось одним из важнейших, переломных событий в истории становления суверенной казахстанской государственности.
Конституция имеет свой особый объект регулирования – устройство общества и государства, установление основ конституционного строя, правового положения личности, правового статуса органов государства и местного самоуправления. Как основной источник конституционного права, конституция служит базой национального законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания конституции при детальном регулировании общественных отношений.
Конституция регулирует только те отношения, которые имеют или приобретают общественное значение и находятся в сфере государственно-правового регулирования. Многие личные (частные) отношения людей выходят за область права и регулируются нормами морали и обычаев. Некоторые общественные отношения регулируются нормами не конституции, а других нормативных правовых актов, относящихся к иным отраслям права.
Конституцию РК отличает широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права РК связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества. Все иные источники исходят из конституционных норм, детализируют их положения и принципы, являющиеся первичными, фундаментальными, учредительными.
Примат конституции как Основного закона государства выражается в ряде таких основных моментов:
1) нормы конституции определяют и устанавливают порядок нормотворчества, виды и наименования источников конституционного права и иных нормативных правовых актов, их юридическую силу, порядок принятия, отмены, опубликования и т.д.;
2) запрет на издание актов, противоречащих конституции, признание таких актов неконституционными;
3) конституция оказывает важное влияние на содержание и форму нормативных правовых актов, определяет исходные начала формирования национальной правовой системы, закрепляет наиболее существенные гарантии обеспечения законности в ходе правоприменения.
Исходя из особого содержания конституции, ее можно считать «абсолютной нормой», т.к. никакой другой общегосударственный акт не может быть выше и ценнее, чем Основной закон.
Рассмотрим правовую систему РК в свете Конституции РК 1995 года.
1. В Конституции указывается, что правовая система РК действующим правом признает нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств государства, а также нормативных постановлений Конституционного Совета РК и Верховного суда РК.
2. Конституция вводит в состав правовой системы РК общепризнанные принципы и нормы МП. Однако закрепить данное положение в тексте Конституции оказалось проще, чем обеспечить реальное вхождение этого нового вида источников права в национальную правовую систему.
3. Конституция закрепляет принцип верховенства закона в правовой системе РК. Все должностные лица, государственные органы и общественные организации, граждане и их объединения должны действовать на основе и во исполнение данного принципа. Подзаконные акты должны строго соответствовать закону.
4. В Конституции установлены виды нормативных правовых актов и их иерархия.
5. В случае возникновения юридической коллизии между нормами Конституции и нормами законодательных и иных нормативных правовых актов используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, изменение или отмена соответствующих норм нормативного правового акта или всего акта в целом.
6. Конституция определяет систему национального законодательства и ранжирование его отраслей. Ее статья 61 устанавливает субъектов законодательной инициативы: Президент, Правительство, депутаты Парламента РК.
Конституционная классификация нормативных правовых актов позволяет четко разграничивать конституционные законы, законы, акты Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета, органов суда и прокуратуры, а также органов местного государственного управления на основе принципа верховенства Конституции.
Законы, прямо или косвенно упомянутые в Конституции РК, составляют принципиальное содержание системы действующего права РК. Их доля в масштабе всего законодательства РК сравнительно невелика, т.к. основная часть законодательных актов порождается не категорическими предписаниями Конституции, а общей потребностью реализации в текущем законодательстве и воплощения в жизнь ее положений, принципов и идей.
Любая конституционная норма, независимо от занимаемого ею места в Конституции, выполняемых функций и преследуемых целей, является действующей правовой нормой, а сама Конституция – такой частью законодательства, которая оказывает, как уже говорилось выше, прямое регулирующее воздействие на общественные отношения, ограничивает действия государства и его органы правом, закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. Именно в этом, повторим, заключается смысл прямого действия конституционных норм [39, с. 8].
Необходимо различать прямое (непосредственное) и опосредованное действие норм Конституции. Непосредственным (прямым) является такое их действие, которое осуществляется только конституционными средствами, а также средствами, совместными с другими правовыми нормами, которые обычно определяют процедуру реализации конституционных норм. Прямое действие норм Конституции РК означает, что независимо от наличия законодательных актов, конкретизирующих эти нормы, органы, представляющие все три ветви власти, обязаны их осуществлять.
Опосредованным является такое действие конституционных норм, которое осуществляется после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Такая модель обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового и других отраслей права.
Принцип прямого действия конституционных норм не исключает того, что некоторые из них нуждаются в развитии текущим законодательством, в разработке правил и процедур, упорядочивающих их реализацию.
Суд и иные органы при решении тех или иных казусов могут прямо ссылаться на конкретные нормы Конституции.
Конституция, признавая и устанавливая идеологическое многообразие, является средством идеологического воздействия. Творческие, созидательные свойства конституции проявляются в том, что в ней устанавливаются цели и задачи развития общества и государства. В результате Основной закон выступает как высший политико-правовой ориентир этого развития, как средство и способ социальной ориентации [40, с. 32].
Главные вопросы содержания конституции – о типе государства, о власти, формах собственности, правовом положении личности. Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственных органов, политических партий и иных общественных объединений, должностных лиц, граждан данной страны и пребывающих на ее территории иностранцев [41, с. 9].
Конституция регулирует порядок функционирования политической системы общества. Политическая направленность Основного закона обусловливает особую его роль в национальной правовой системе. Конституция РК включает положения, закрепляющие принципы народовластия, плюрализм, многопартийность, права и свободы граждан, формы собственности и др. Однако это не делает ее документом, подобным, к примеру, уставу или программе той или иной политической партии. Конституция – нормативный правовой акт именно государства, т.е. акт государственной воли, который может быть принят и учредительным собранием, и законодательным органом, и референдумом.
Что касается повышенной степени охраны конституции со стороны государства, то у любого государства должна быть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной власти и реализуемая особой «ветвью» власти – контрольной.
В настоящее время в Казахстане развиваются государственные структуры, назначение которых не охватывается понятиями законодательной, исполнительной или судебной власти. К таким структурам можно отнести Конституционный Совет РК, органы прокуратуры, Уполномоченного по правам человека и др.
Конституция РК закрепляет за Президентом РК особый статус ее гаранта. Конституционно-охранительная функция Президента РК вытекает уже из текста приносимой им присяги и отражена в содержании пункта 2 статьи 40 Конституции РК: «Президент Республики – символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина». Что касается функции Президента как гаранта незыблемости Конституции, то свои конституционно-охранительные полномочия он реализует в процессе законотворчества в соответствии со статьей 45 Конституции. Однако данные полномочия Президента не должны быть отделены от конституционных положений, которые регулируют законодательный процесс.
Институт «охрана Конституции» следует понимать в правоприменительном, гарантийном аспекте – как совокупность конституционно-правовых норм, устанавливающих целостную систему гарантий, определяющих правовые формы, в рамках (или посредством) которых обеспечивается охрана и реализация норм Конституции.
В Конституции РК заложены правовые основы функционирования общества и государственного механизма, защиты прав и свобод человека и гражданина, согласованного взаимодействия всех ветвей власти. Бесспорно, что демократический потенциал Конституции в ходе утверждения правовой государственности может быть раскрыт при условии, что в его реализации примут активное участие не только органы государства, но и все институты формирующегося гражданского общества.
Наблюдаемое в Казахстане определенное «отставание» социальной политики государства от ожиданий и требований народа неизбежно приводит к появлению у части общества критических взглядов на Конституцию, что происходит прежде всего из-за недоработок исполнительной власти.
Задержка с реализацией закрепленных в Конституции РК, но на практике не работающих демократических институтов и норм ведет не к укреплению и развитию, а к размыванию устоев государственного и общественного устройства. Существенные расхождения конституционных предписаний с реальной действительностью могут привести к серьезному конституционному кризису.
Состояние общественного сознания во многом обусловливается общественно-политической и правовой ситуацией в государстве. Наиболее часто наблюдаются прямые нарушения норм и принципов Конституции, уклонение субъектов права от конституционной ответственности, которые в своем поведении чаще руководствуются не конституционными нормами, а степенью допустимых, по их мнению, отклонений от ее требований. При этом здесь в основном преобладает избирательное отношение к Основному закону: его соблюдают, когда это выгодно, и обходят в случае коллизии интересов. В этой связи следует согласиться с выводом В.О. Лучина о том, что «отсутствие надлежащей правовой защищенности личности подрывает веру в конституцию и способность государства обеспечить порядок в обществе; порождает разочарование в конституции, усиливает отчуждение личности от государства».
Конституция РК закрепляет широкие возможности использования юридических средств защиты, однако эти меры не помогают преодолеть известное отчуждение населения от системы правосудия. В результате нельзя не прийти к выводу о своевременности реальной правовой реформы государственного управления, решения вопросов общественной самоорганизации и повышения эффективности разного рода гражданских инициатив по развитию правового просвещения общества.
Поэтому следует и дальше совершенствовать формы осуществления права, сформировать организационно-правовой механизм реализации законодательства. Каждый законодательный акт должен иметь нормативно установленный механизм его реализации.
По нашему мнению, потенциал Конституции РК использован еще не полностью еще и потому, что отдельные ее нормы не получили достаточного законодательного развития, не обеспечено и создание некоторых институтов, предусмотренных Конституцией. Поэтому необходимо сосредоточить усилия на анализе ее действенности, выявлении ее бездействующих и не работающих в полной мере предписаний в целях всемерной реализации ее демократического потенциала.
Не все важные вопросы реализации Конституции РК получают детальное научное обоснование. Например, не уделяется должного внимания анализу конституционной практики. В этой связи в Казахстане не ведутся, за редким исключением, фундаментальные монографические исследования, в которых бы делались теоретические выводы и предлагались практические рекомендации, способные ориентировать конституционную практику в целях эффективного решения задач формирования казахстанской демократической, правовой государственности.
Реализация Конституции предполагает согласованность принимаемых нормативных правовых актов и постоянное совершенствование конституционного законодательства.
В настоящее время активные конституционные реформы идут во многих станах. Еще «в 1988 г. объединением 58 политологов, юристов и парламентариев Северной Америки, Европы и Японии был создан модельный проект «Конституции Союза Демократий» – весьма примечательное проявление процесса мирового конституционного развития. ... В конституционном процессе в Украине перед принятием Конституции 1996 года было выработано больше десятка конституционных проектов, основанных на различных политических моделях современного понимания демократии» [42, с. 275].
Конституция – основа легитимности государственной власти вне зависимости от ее политической сути. Стабильность Конституции – залог политической стабильности в государстве и обществе. Но стабильность Основного закона должны отличать динамизм и постоянное адекватное соответствие реальной действительности. Стабильность Конституции не следует противопоставлять проводимой в настоящее время конституционной реформе. Рассматривая соотношение конституционной реформы и конституционной модернизации, отметим, что реформа предусматривает кардинальный пересмотр или даже смену действующей конституционной модели, модернизация же означает только ее совершенствование посредством развития позитивных элементов и минимизации негативных [42, с. 7].
Закон РК от 02.02.2011 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» наглядно усовершенствовал действующую Конституцию 1995 года, для чего потребовалась немалая политическая воля.
3.2 Закон Республики Казахстан как основной нормативно-правовой акт Республики Казахстан
Основными источниками конституционного права, наряду с конституцией, являются законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Подобные акты составляют фундамент всей системы правового регулирования, обеспечивающей взаимодействие и согласование источников всех отраслей национального права.
Согласно пункту 7 статьи 1 Закона о нормативных правовых актах закон – это нормативный правовой акт, который регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции РК, принимаемый Парламентом РК, а в случаях, предусмотренных в подпункте 4 статьи 53 Конституции РК, – Президентом РК [43].
В большинстве стран установлено два вида правотворчества – общий и посредством референдума. Законы принимаются или законодательными органами государственной власти, или непосредственным волеизъявлением народа – путем референдума.
Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке. Например, в нашей стране такой порядок предусмотрен Конституционным законом РК от 2.11.1995 г. (с изменениями и дополнениями от 6.05.1999 г. «О республиканском референдуме».
Законы издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, ими устанавливаются, изменяются или отменяются нормы национального права. Законы образуют основу правовой системы государства, определяют структуру и иерархию всей совокупности нормативных правовых актов и юридическую силу каждого из них. Система нормативных правовых актов РК закреплена в Конституции РК и Законе о нормативных правовых актах.
В Республике Казахстан, Франции и ряде других стран законы принимаются по определенному конституциями этих государств кругу вопросов. Так, в пункте 3 статьи 61 Конституции РК указан перечень вопросов, по которым Парламент РК вправе издавать законы, которые не могут быть утверждены, изменены или отменены никаким другим государственным органом. Конституционный Совет РК может признать закон, принятый Парламентом, неконституционным, однако отменить его вправе только сам Парламент.
К числу отличительных признаков закона можно отнести его первичный характер, поскольку он содержит первичные правовые нормы. В законах содержится первичное право – юридические предписания, заключающие в себе отправные начала всей национальной правовой системы, развивающие, дополняющие и изменяющие ее основы, обеспечивающие ее единство. Но при этом следует иметь в виду, что содержащиеся в законе правовые нормы регулируют только те общественные отношения, которые еще не были урегулированы правом (как правило, другим ранее принятым законом). Первичные нормы могут конкретизироваться и развиваться в подзаконных актах.
Первичный характер закона предполагает, что данный законодательный акт должен быть оптимальным по содержанию, по форме и своевременности принятия. Закон обладает высшей юридической силой (верховенством) среди всех остальных нормативных правовых актов и является главной формой права. Другими словами, все иные нормативные правовые акты должны исходить из законов и не противоречить им.
Среди группы законов, являющихся источниками конституционного права, следует выделить законы:
- специальные (напр.: Закон о нормативных правовых актах). Конституцией РК введено понятие «специальный закон» (п. 8 ст. 62), т.е. имеется в виду Закон о нормативных правовых актах. Может ли специальный закон быть конституционным? Полагаем, что да, если исходить из того, что Закон регулирует статус всех законов, в том числе кодексов. Поэтому он может быть принят как конституционный закон;
- институционно-статусные, которые определяют статус субъектов конституционного права, государственных и политических институтов (например, законы РК о прокуратуре РК, о государственной службе, РК о местном государственном управлении, о статусе столицы Республики Казахстан);
- регламентационные, которые регулируют конкретные сферы общественных отношений или их комплекс в процедурно-процессуальном плане (например, КЗ РК о выборах, Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О порядке рассмотрения обращений граждан»);
- проблемно-ситуационные (чрезвычайные), которые направлены на решение крупной социально-политической задачи (напр.: Закон РК о чрезвычайном положении). Подобные законы принимаются для регулирования общественных отношений при различных исключительных обстоятельствах, вызванных политическими, природными, социально-экономическими и иными причинами.
Кроме того, в конституционном праве ряда государств существуют законы, именуемые «титульно-именными». Это акты, которые принимаются для регулирования общественных отношений, имеющих особое значение или требующих не типичного, специального правового режима. Такие законы, отличающиеся разнообразием, носят комплексный характер. И хотя их роль в правотворческой деятельности будет возрастать, количество их должно быть ограниченным.
Разновидности законов многочисленны. В статье 1 Закона о нормативных правовых актах указаны законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные законы, кодексы и обыкновенные законы.
Обыкновенные законы – это акты текущего законодательства. Они посвящены различным сторонам экономической, политической, социальной, культурной и духовной жизни общества. В этих законах содержатся нормы, регулирующие отдельные общественные отношения (к примеру, гражданство, местное самоуправление).
В Законе о нормативных правовых актах, содержится определение кодекса – это закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Применительно к обычному закону в указанном нормативном акте говорится, что он регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции РК, принимается Парламентом РК, а в случаях, предусмотренных подпунктом 4 статьи 53 Конституции – Президентом РК. Эти признаки присущи и кодексу как особой разновидности закона, за исключением того, что его предметом выступают однородные общественные отношения, которые охватываются содержанием пункта 3 статьи 61 Конституции РК, тогда как каждый обыкновенный закон может касаться любого отношения (однородного и неоднородного) из того же их перечня.
Кодексы в сопоставлении с обыкновенными законами представляют собой комплексные акты, имеющие в качестве объекта регулирования целую отрасль общественных отношений, тогда как обыкновенные законы регулируют отдельные общественные отношения. Эта разница ведет к качественным последствиям. Если кодекс является внутренне согласованной совокупностью норм, то воздействие этой внутренней согласованности на все остальные части правовой системы усиливается, становится более эффективным и полным. В разработку кодексов вкладывается больше творческих, организационных, материальных и технических, усилий и средств, чем в разработку обычных законов.
В настоящее время законодательная практика идет по пути наделения кодексов более высокой юридической силой, нежели обычные законы в иерархии нормативных правовых актов.
Кодексы составляют верхнее звено иерархии, устанавливаемой в рамках отдельных отраслей права, и на них ориентируются все остальные акты данной отрасли. Связанные отношениями субординации и соподчиненности, они не могут вступать в противоречие с вышестоящими актами и выходить за рамки, обозначенные кодексами, и осуществляют функции по детализации, конкретизации и развитию их положений. Закрепляя главные, принципиальные положения отрасли права, кодексы обеспечивают системное развитие права и служат основой для создания внутриотраслевой системы.
Кодификация выступает как деятельность компетентных субъектов правотворчества применительно к отрасли, в которой действует кодекс, но она не может вестись постоянно. Должно пройти определенное время, чтобы выявилось несоответствие действующего законодательства новым сложившимся отношениям в обществе, прежде чем возникнет необходимость в совершенствовании кодекса, а тем более – в принятии нового кодекса.
Рассмотрев юридические и организационно-технические свойства кодексов и обычных законов, сопоставив их содержание, мы пришли к выводу о том, что роль этих нормативных правовых актов в правовой системе неодинакова и последствия их применения неравнозначны.
Кодексы – это комплексные акты широкого действия, которые более полно, чем обычные законы, влияют на жизнь общества. Следует считать правильной норму Закона о нормативных правовых актах, устанавливающую юридический приоритет кодексов перед обыкновенными законами. Уравнивая юридическую силу кодексов и обыкновенных законов, мы можем игнорировать имеющиеся между ними различия, что вряд ли оправдано.
Для закона, как источника конституционного права, характерна устанавливаемая конституцией, иными законодательными нормами и конституционно-правовыми обычаями усложненная процедура внесения, принятия, опубликования и вступления в силу, в отличие от подзаконных нормативных правовых актов.
В Казахстане законы принимаются, изменяются и дополняются в соответствии со статьей 62 Конституции РК.
Поскольку Парламент РК является высшим представительным органом страны, осуществляющим законодательные функции, то, согласно статье 61 Конституции, право законодательной инициативы (т.е. внесения законопроекта на рассмотрение Парламента) имеют только Президент, депутаты Парламента и Правительство РК. Инициативы иных лиц и органов Парламент не рассматривает.
Кроме Парламента, законодательные функции в Казахстане вправе осуществлять и народ путем референдума – в порядке, предусмотренном Конституционным законом РК референдуме, и Президент РК – в случаях, предусмотренных Конституцией РК.
После принятия Закона РК от 07.10.1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» с целью приведения законодательства РК в соответствие с Конституцией РК были приняты конституционные законы РК от 06.05.1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона», и им был придан новый правовой статус – они стали конституционными законами РК [44].
Обязательным условием применения нормативных правовых актов является официальное их опубликование.
В пункте 2 статьи 13 Закона «О нормативных правовых актах» говорится, что к подготовке законов могут привлекаться представители общественных объединений. Там же указывается, что негосударственные организации вправе вносить предложения по разработке нормативных правовых актов или представить инициативные проекты таких актов. Уполномоченные органы могут применять их в качестве основы для разрабатываемых ими проектов или признать их дальнейшую разработку и принятие законов нецелесообразным. Данное положение Закона свидетельствует, с одной стороны, о демократичном характере процесса законотворчества, а с другой - о необходимости соблюдения Конституции и законов РК.
В этом контексте можно оценить как положительный тот факт, что в настоящее время при Мажилисе Парламента РК образована Общественная палата экспертов – новый консультативный орган, куда вошли депутаты, общественные деятели, ученые, юристы, бизнесмены, экономисты. К сотрудничеству приглашены лучшие специалисты в разных отраслях. Эта палата должна стать, как нам представляется, органом своего рода «народной экспертизы», представлять и артикулировать общественное мнение при рассмотрении законопроектов, а также инициатив по внесению изменений и дополнений в действующие законы. Общественные эксперты должны привлекаться к работе над законопроектами, связанными, в частности, с модернизацией политической системы, созданием законодательной базы для децентрализации власти и введением местного самоуправления, проведением на местах выборов кенесов – местных представительных органов и др.
В настоящее время немало законодательных актов содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. Маслихаты, при отсутствии четкой законодательной базы, принимают свои нормативные правовые акты, которые не учитывают интересы собственников, что вызывает множество проблемных вопросов, наиболее распространенным среди которых является несогласие с суммой компенсации при изъятии земельных участков для государственных нужд. Таким образом, в нормотворческой практике не изжит узкоотраслевой, ведомственный, небескорыстный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Это приводит к фактической подмене законов подзаконными актами.
Представляемые на государственную регистрацию проекты актов органов местного государственного управления зачастую не соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Допускаются нарушения механизма согласительных процедур, а также установленных законом норм оформления проектов актов, не говоря уже о значительном объеме грамматических, орфографических, пунктуационных, стилистических ошибок, неидентичности текстов на государственном и русском языках, а также на бумажных и электронных носителях. В этой связи государственная регистрация нормативных правовых актов, издаваемых маслихатами, акимами, акиматами является одним из средств укрепления законности и развития законодательства.
Государственной регистрации подлежат акты местных государственных органов, касающиеся прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан. Принятие решения о необходимости регистрации того или иного акта - прерогатива Министерства юстиции РК и его территориальных подразделений, где все акты подвергаются компетентному анализу. Указанная регистрация и общественная экспертиза могут, на наш взгляд, положительно сказаться на формировании гражданского общества.
Необходимо установить меры административной ответственности для должностных лиц государственных контрольных и надзорных органов за применение ими нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции РК.
Институт государственной регистрации нормативных правовых актов местных представительных и исполнительных органов, введенный Указом Президента РК от 04.03.1997 г. «О государственном реестре нормативных правовых актов и мерах по упорядочению их государственной регистрации», является действенным механизмом правовой экспертизы, зарекомендовавшим себя как один из инструментов обеспечения верховенства закона [45].
Государственной регистрации подлежат акты местных государственных органов, касающиеся прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан. Принятие решения о необходимости регистрации того или иного акта - прерогатива Министерства юстиции РК и его территориальных подразделений, где все акты подвергаются компетентному анализу. Указанная регистрация и общественная экспертиза могут, на наш взгляд, положительно сказаться на формировании гражданского общества.
В целях устранения в подготавливаемых актах возможных ошибок органам местного государственного управления следует проводить с их разработчиками обучающие семинары, давать разъяснения, методические рекомендации.
Необходимо установить меры административной ответственности для должностных лиц государственных контрольных и надзорных органов за применение ими нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции РК.
Лишь системное развитие и применение законов и подзаконных актов позволит обеспечить реализацию субъективных прав, свобод граждан и эффективную работу органов государственной власти. Именно поэтому Президент РК Н.А. Назарбаев особое место уделял вопросам обеспечения верховенства закона, правопорядка и укрепления системы гарантирования прав и свобод граждан. По его мнению, все гуманистические идеи, ставящие интересы человека в центр государственных интересов, идеи демократии, прав и свобод останутся нереализованными вне торжества закона, а свобода и либерализм стоят вровень с ответственностью перед законом [46].
К настоящему времени правовая база Республики Казахстан в основном сформирована. Давно назрела необходимость в разработке и реализации соответствующими государственными органами комплексных мероприятий по ликвидации правовой малограмотности населения. Слабый ее уровень приводит, в частности, к тому, что немало граждан обращаются в Конституционный Совет РК с заявлениями и жалобами (порядка 130-160 в год), хотя, согласно статье 72 Конституции РК физические и юридические лица не являются субъектами такого обращения. В этой связи мы предлагаем публиковать в доступной для обыденного сознания форме комментарии к вновь принятым законам и иным нормативным правовым актам, в том числе к актам нормативного толкования Конституционного Совета РК, в многотиражных печатных СМИ.
При обсуждении законопроектов, представляемых в Парламент РК, нужно следить за единообразием терминологии, используемой при формулировании положений нормативных правовых актов.
Правительством РК утвержден ряд соглашений об обмене правовой информацией, в частности, с государствами-членами ЕврАзЭС. В некоторых случаях можно было бы применить их опыт в данной сфере.
Государство и общество нуждаются в целостной и сбалансированной, не противоречивой во всех ее частях системе национального законодательства, базирующейся на Конституции РК.
В рамках теории источников конституционного права необходимо исследовать такую правовую категорию, как «качество закона». Под качеством закона следует понимать органичное единство содержания и формы закона. В качестве одного из параметров указанной категории необходимо выделить характер отражения в нормативном правовом акте интересов личности и потребности развития общества.
Реформирование различных сфер жизни государства, построение стабильных экономических отношений, их единство и взаимосвязь с жизнью общества невозможны без правового регулирования. Комплексное и продуманное совершенствование конституционного законодательства РК, как и всей правовой системы страны, слаженная, четко регламентированная работа всех звеньев государственного механизма будет способствовать становлению демократического, правового, социального государства.
3.3 Особенности закона Республики Казахстан, вносящего изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан
К источникам конституционного права РК относятся законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию РК.
Процедура внесения поправок в Основной закон – существенный элемент конституционализма. Ведь если конституцию можно менять так, как изменяют простой закон, ничто не обеспечит ей особое место в правовой системе [38, с. 47]. Во многих конституциях содержится регламентация процедуры изменения и дополнения Основного закона. Разные ее способы зависят от характера конституции – является ли она «гибкой» или «жесткой».
«Гибкие» конституции (Великобритания, Новая Зеландия и др.) изменяются как обыкновенные законы, другие же составные части конституционного законодательства (нормы судебных прецедентов, конституционные устные обычаи, правовая доктрина) изменяются новыми прецедентами, обычаями или доктринами, сформулированными учеными-конституционалистами. Прецеденты и обычаи изменяются редко и медленно. Конституционные обычаи складываются на протяжении десятилетий, а то и столетий (например, о неприменении права вето монарха в Великобритании). Путь изменения «жестких» конституций гораздо более сложен, причем среди них выделяется группа «менее жестких» (например, конституции Испании 1978 года, Казахстана 1995 года и Пакистана 1973 года) и «очень жестких» (например, конституции США 1787 года и России 1993 года).
Ограничения в части внесения изменений в конституции могут носить временный характер. Иногда уже при принятии Основного закона устанавливается, что никакие изменения не могут в него вноситься в течение определенного числа лет (например, пяти лет – в конституциях Греции 1975 года, Португалии 1976 года, Бразилии 1988 года). Такой запрет связан с тем, что в течение первых лет действия конституции происходит формирование предусмотренных ею государственных структур и других институтов, и прерывать этот процесс внесением в конституцию каких-либо поправок представляется преждевременным. Однако и в этом случае иногда может возникнуть такая необходимость.
Целесообразным можно считать наличие в ряде конституций запрета на внесение в их текст изменений во время определенных ситуаций. Например, на период введения чрезвычайного, военного, исключительного положения (Бразилия, Испания, Румыния и др.) или в связи с посягательством на территориальную целостность страны (Франция, Гвинея).
Государственная значимость указанных запретов зависит от сложившихся условий. При государственных переворотах конституция не только может быть изменена, но и приостановлена и даже отменена актами пришедших к власти сил. В России в сентябре-декабре 1993 г., в период противоборства парламента и президента РФ, которое дошло до вооруженных противостояний, действие многих положений Конституции СССР 1977 г. были приостановлены (фактически же ее нормы не действовали почти в полном объеме).
На практике изменить Основной закон может либо парламент (в ФРГ), либо парламент при обязательном согласии законодательных собраний определенного большинства субъектов федерации (в России), либо народ посредством референдума (в Дании), либо совместно парламент и референдум, когда последний одобряет (не одобряет) изменения, принятые парламентом.
Иногда в одной и той же стране поправки в конституцию могут вноситься несколькими способами (например, во Франции это вправе сделать отдельно и парламент на совместном заседании обеих палат, и избиратели путем референдума). В единичных странах право внесения изменений в конституцию или в наиболее важные ее статьи предоставлено только надпарламентскому органу (например, в Индонезии, Туркменистане).
Далеко не все субъекты, являющиеся субъектами права законодательной инициативы, обладают правом предложить внести поправку в конституцию. В России отдельный депутат может внести законопроект, но предложить поправку к Конституции вправе только группа парламентариев в составе 1/5 от численности любой палаты. Обычно таким правом наделяются также глава государства, палаты парламента, правительство.
В ряде стран законопроект о поправке к конституции может быть внесен в порядке народной законодательной инициативы (например, в Швейцарии для этого необходимы подписи 50 тыс. избирателей, в Австрии – 100 тыс., в Литве – 300 тыс., в Италии – 500 тыс.). В США инициатором поправки может быть любой депутат и сенатор (ими за все время действия Конституции 1787 года было внесено более 10 тыс. предложений, из которых парламент США принял 40, а штаты ратифицировали 27; таким образом, за всю историю этой страны в Конституцию были внесены всего 27 поправок).
При двухпалатном парламенте закон о внесении изменений и дополнений в конституцию обычно принимается раздельно каждой палатой квалифицированным большинством голосов депутатов (например, 2/3, 3/5) – либо окончательно, либо с последующим утверждением данного закона на референдуме. В немногих странах он принимается, как уже указывалось, надпарламентским органом, иногда же – на совместном заседании палат парламента (например, в Казахстане, Бразилии, Мексике).
Как видим, конституции ряда стран не расширяют перечня субъектов права законодательной инициативы по пересмотру Основного закона, не предусматривают каких-либо особых процедур внесения в него изменений в противовес общим законодательным процедурам и не определяют пределов возможного пересмотра, ограничиваясь лишь установлением необходимого для принятия соответствующего закона количества голосов парламентариев.
В соответствии с Законом о нормативных правовых актах Закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию РК, принимается в порядке, установленном в пункте 3 статьи 62 Конституции РК. Он занимает верхнюю ступень в иерархии актов, не являясь, однако, конституционным законом.
Указанный закон принимается только в случае возникновения в нем необходимости, т.е. для конституционного закрепления общественных отношений, претерпевших существенные изменения. До настоящего момента в Казахстане были приняты, как уже говорилось, два подобных акта – Закон РК от 07.10.1998 г. и Закон РК от 21.05.2007 г.
В Казахстане предлагать внесение изменений и дополнений в Конституцию может быть только Президент (пп. 1 ст. 53 Конституции РК). Согласно пункту 1 статьи 91 Конституции РК изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента, принятому им «по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства.
Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией».
Таким образом, практика внесения изменений и дополнений в Конституцию РК требует совершенствования.
В годы независимости Казахстана в рамках Конституции РК совершенствовались принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РК, изменялся порядок формирования Парламента РК, уточнялся механизм проведения выборов и референдума.
В сентябре 1998 г. Президент РК представил Парламенту разработанный им проект 13 изменений и дополнений в действующую Конституцию РК. Эта новация главы государства была отклонена большинством голосов депутатов каждой из палат. В Обращении Парламента РК к Президенту РК содержалось предложение инициировать внесение изменений и дополнений в Конституцию РК, разработанных депутатами обеих палат. Президент был вынужден пойти на согласительные процедуры, в результате которых, и был принят «консолидированный» Закон РК от 7.10.1998 г «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» № 284-Т, которым в Основной закон РК были внесены 19 изменений и дополнений [47].
Эти изменения и дополнения коснулись конституционных основ власти, правомочий и сроков полномочий Президента РК, депутатов Парламента РК, системы парламентских выборов. Были расширены полномочия Парламента по контролю над Правительством РК; по принятию изменений и дополнений в Конституцию; была предусмотрена правовая возможность избрания акимов районов и городов страны непосредственно населением; учрежден суд присяжных; введена смешанная, мажоритарно-пропорциональная система выборов в Мажилис, срок полномочий которого увеличился до 5 лет, а численность – до 77 депутатов и др.
Закон РК от 06.03.2002 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РК «О нормативных правовых актах» внес ряд существенных изменений и дополнений не только в указанный Закон, но и в саму Конституцию РК.
Отныне Парламент РК принимает законодательные акты в форме указанных в Конституции законов. Все они имеют разную юридическую силу и место в иерархии нормативных правовых актов; процедура их принятия также различается в соответствии со статьей 62 Конституции РК. Поэтому вряд ли можно признать правильным положение статьи 4 Закона о нормативных правовых актах, согласно которому законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Конституцию, не обладают высшей юридической силой.
21 мая 2007 года был принят хронологически второй Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Поправками в Основной закон РК введены новые элементы в государственное и общественное устройство Казахстана. Это касается полномочий законодательного органа, исполнительной ветви власти, местных представительных органов власти, местного самоуправления и определения места и роли общественных институтов, их взаимоотношений с государственными органами.
Рассмотрим конкретные положения данной конституционной реформы и выходящие на первый план задачи ее законодательного обеспечения.
1. Казахстан перешел к президентско-парламентской форме правления. Осуществлена передача отдельных полномочий главы государства Парламенту. Президентская форма правления сохраняется, но вместе с тем усиливается институт парламентаризма в системе управления государством. Для сравнения отметим, что самой известной страной с давними демократическими традициями и смешанной формой правления является Франция. По Конституции Французской республики 1958 года президент избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для президентской республики. В то же время, назначаемое им правительство должно пользоваться доверием нижней палаты Парламента – Национального Собрания, что характерно для парламентской республики. Президентско-парламентская форма правления в Республике Казахстан, однако, вовсе не означает ослабления власти Президента страны. Именно Президент сохраняет за собой функции политического модератора, стоящего над взаимоотношениями властных сил, складывающимися на политическом поле страны.
2. Произошли важные политические изменения - после 2012 года сокращается срок пребывания в должности Президента РК: с 7 до 5 лет. Устраняется кратность сроков избрания Первого Президента. Кроме того, Президенту предоставлено право законодательной инициативы, когда он самостоятельно направляет в Парламент для рассмотрения и дальнейшего принятия законопроекты.
3. Система выборов становится более демократичной. Выборы депутатов Мажилиса будут отныне проходить по пропорциональной системе (по партийным спискам), что повышает роль политических партий и усиливает их активность. У граждан появится больше возможностей быть причастными к управлению государством. Кроме того, теперь обе палаты участвуют в формировании Конституционного Совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Центральной избирательной комиссии (ЦИК). Новый порядок избрания членов ЦИК позволит политическим партиям участвовать в управлении избирательными процессами. Если учитывать, что выборы депутатов Парламента, согласно внесенным поправкам, регулируются конституционным законом, то можно говорить об участии политических партий через депутатский корпус в построении новой избирательной системы. Также из Основного Закона исключается норма о том, что Президент на период осуществления своих полномочий приостанавливает свою деятельность в политической партии.
4. Возрастет количественный состав Парламента – его численность составит 154 депутатов. Число сенаторов возрастет за счет повышения президентской квоты, увеличивающейся с 7 до 15 депутатов. Количество депутатов Сената увеличивается на 8 человек, которые назначаются Президентом «с учетом необходимости представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества».
Сенат теперь должен давать согласие на назначение не только Генерального прокурора и Председателя КНБ, но и Председателя Национального банка, а также выполнять функции Парламента при принятии законов в условиях отсутствия Мажилиса, вызванного его роспуском.
Мажилис будет состоять из 107 депутатов, 9 из которых избираются Ассамблеей народа Казахстана.
Государству отныне не запрещается финансировать негосударственные общественные объединения. Появление такого финансового источника деятельности неправительственных организаций приведет к увеличению их количества, укрепит связи между государственными органами и обществом по широкому спектру социальных вопросов и должно будет способствовать росту гражданской активности общества.
Финансирование политических партий со стороны государства ликвидирует основание для обвинений о прямой поддержке государства отдельных партий в предвыборный период. Государство будет оказывать содействие в продвижении программных установок тех партий, которые на деле оправдывают доверие к ним со стороны электората.
5. Принципиальным моментом, касающимся деятельности депутатов, является исключение из Основного закона норм о том, что парламентарий не связан каким-либо императивным мандатом, а также определение о том, что если депутат Мажилиса выходит из партии, по спискам которой он был избран, или же она прекращает свое существование, то депутат теряет свой мандант. Тем самым создается новая модель взаимоотношений депутатов с его избирателями через партийную систему, когда член партии, ставший депутатом, не может в Парламенте выйти из-под воли своей партии и, соответственно, воли избирателей, не утрачивая своего депутатского места.
6. Устанавливается ответственность Правительства не только перед Президентом, но и перед Парламентом. Обеспечивается высокая эффективность и качество государственных услуг, оказываемых исполнительной властью, а также общественная подотчетность и прозрачность деятельности ее органов. Усилены полномочия Парламента по эффективному контролю за работой Правительства.
Ключевой момент заключается в создании новых правил формирования и деятельности Правительства, создаваемого на основе парламентского большинства. Теперь Президент консультируется с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе, для последующего выражения палатой согласия на назначение Премьер-Министра. Следовательно, главная роль в утверждении Премьер-Министра, а значит, и всего Правительства, отводится нижней палате Парламента.
7. Особое значение для установления конструктивного диалога между властью и неправительственными организациями приобретает инициированный Президентом РК Гражданский форум, в рамках которого будет создан Гражданский Альянс Казахстана. Для обеспечения его участия в законотворческих процессах учреждена палата общественных экспертов при Мажилисе. Это знаменует достижение высокого уровня диалога власти и неправительственных организаций и должно привести к усилению роли и значимости гражданских институтов в социальной и экономической жизни общества и государства.
8. Изменения и дополнения касаются и вопросов местного самоуправления. В Конституции закрепляется, что основой местного самоуправления становятся маслихаты, которым в соответствии со специальным законом может быть делегировано осуществление государственных функций. Для обеспечения стабильности власти на местах срок, на который избираются маслихаты, увеличен с 4 до 5 лет. Усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий является одним из первых шагов по формированию самоуправления на местах. Эффективное самоуправление необходимо для привлечения населения к непосредственному решению вопросов местного значения, повседневной жизни. Внесенные изменения и дополнения в Конституцию РК позволят, наконец, принять действенный закон о местном самоуправлении.
9. Назначение Президентом на должность акимов областей, городов республиканского значения и столицы теперь будет осуществляться с согласия соответствующих маслихатов. Акимы иных уровней также станут назначаться по аналогичной схеме.
Существенно упрощена процедура выражения маслихатом недоверия акиму. Для этого потребуется простое большинство голосов депутатов, которые принимают решение о вотуме недоверия акиму и постановке вопроса о его освобождении соответственно перед Президентом либо перед вышестоящим акимом. В результате резко повышается политическая роль маслихатов и их депутатов, которые будут олицетворять действенное местное самоуправление в силу большей подотчетности им исполнительных органов.
10. В предстоящем совершенствовании судебной системы наиболее существенным моментом становится передача в исключительную компетенцию суда санкционирования ареста. Это приведет законодательство РК к полному соответствию ратифицированным Казахстаном Международным пактам о гражданских и политических правах. Органы прокуратуры лишаются этого права. Из Конституции РК исключено положение, что дознание и предварительное расследование по уголовным делам осуществляются специальными органами и отделены от суда и прокуратуры. Решение данных вопросов низводится на уровень отраслевых законов, где они будут реализовываться исходя из текущих реалий и требований уголовной политики.
Казахстан практически отказался от смертной казни, за исключением случаев терроризма, повлекших гибель людей, и особо тяжких преступлений в военное время.
11. Укрепляется Высший судебный совет. С передачей ему функций Квалификационной коллегии юстиции в Казахстане появится единый орган, отвечающий за подбор квалифицированных кадров для судебной системы.
Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию РК, являются комплексными, тесно взаимосвязанными, и все в равной мере существенными. Проведенная конституционная реформа - логическое следствие идущих в стране экономических и социально-политических процессов. Принципиально важно, чтобы изменения и дополнения, внесенные в Конституцию РК, послужили также и устранению ее юридических дефектов: восполнили пробелы, ликвидировали противоречия, восстановили нарушенный баланс прав и обязанностей субъектов права.
Реализовывать конституционные поправки нужно системно, обеспечивая связи между изменяемыми и сохраняемыми статьями Основного закона РК. Необходимо своевременно и правильно прогнозировать правовые последствия внесения указанных поправок, их влияние на действующие нормативные правовые акты, а также предвидеть экономические, социально-политические и культурные последствия проведенных юридических новаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное дипломное исследование на тему «Нормативно-правовые акты в государственном механизме правового регулирования» позволило сделать следующие выводы.
Источники конституционного права – это внешняя форма действующего права Республики Казахстан, обладающая собственными признаками, выполняющая системообразующую функцию в системе национального права, определяющая основные принципы ее формирования и развития.
Проблема источников конституционного права, являясь важнейшим теоретическим вопросом, имеет и немалое практическое значение для системы права и системы законодательства. От полноты реализации предписаний, содержащихся в источниках конституционного права, зависит состояние и развитие основных прав и свобод граждан, успешное совершенствование основных социально-экономических и политических институтов государства.
Формирование в Казахстане правового государства и гражданского общества требует усовершенствования или разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на развитие демократических принципов в Казахстане, на совершенствование действующего конституционного законодательства.
Конституция РК – основной источник конституционного права – в целом отвечает принятым в современном мировом сообществе конституционно-правовым стандартам.
Конституции РК 1993 года и 1995 года фактически сложились на базе одного и того же общества и одного и того же (хотя и реформированного в конце 1980-х – начале 1990-х гг.) уклада общественной и государственной жизни, одного и того же уровня и типа общественного, в том числе и правового, сознания; наконец, на базе одних и тех же исторических, национальных и иных традиций и на основе той конституционной теории, которая вырабатывалась всем ходом предшествующего развития права и государства.
Конституция – это Основной закон, принципами, нормами и положениями которого обязаны руководствоваться органы государства, организации, граждане и их объединения. Поэтому чрезвычайно актуальным является реализация принципа прямого действия Конституции в правоприменительной практике.
К основным источникам конституционного права относятся также законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, конституционные и обыкновенные законы. Специфика законов как основных источников конституционного права проявляется в полной мере при их дифференциации по целевому назначению и содержанию.
Среди группы законов, являющихся источниками конституционного права, следует выделить законы: специальные; институционно-статусные; регламентационные; проблемно-ситуационные (чрезвычайные); «титульно-именные».
Источники права более низкого иерархического уровня должны разрабатываться в «связке» с законом и способствовать достижению его целей, а не противоречить ему или конкурировать с ним.
Иерархия актов, служащая устранению и предупреждению возможных коллизий между ними, устанавливается правилами, создаваемыми исключительно конституционным правом, и является отражением иерархии самих государственных органов.
Необходимо повышать престиж закона в обществе. Законы всех уровней, принимаемые в Казахстане, должны быть согласованны и взаимодополняемы, занимать ведущее место в системе источников конституционного права и эффективно воздействовать на общественные отношения. Общество вправе предъявлять высокие требования к законам, которые призваны быть не только формально легитимными, но и выражать публичный интерес, волю большинства граждан, идею гражданского и общенационального согласия.
Также мы полагаем, что должны быть выработаны общие критерии определения юридической силы кодексов и законов и их иерархического соотношения.
Приоритетную роль кодекса перед обыкновенным законом необходимо обеспечить внесением в Конституцию процедур обсуждения и принятия кодекса, что позволит закрепить положение данных актов в иерархии нормативных правовых актов и установить их соподчиненность.
В систему источников конституционного права необходимо включить Избирательный кодекс РК, которым должна исчерпывающе регулироваться эта важнейшая сфера правоотношений в обществе.
В настоящее время существенное значение приобретают вопросы применения принципов и норм международного права и международных договоров РК в системе национального законодательства. Положения Конституции, касающиеся нормативного правового акта РК (закона) и его соотношения с ратифицированным Казахстаном международным договором, должны найти конкретизированное отражение в Законе о нормативных правовых актах.
Указанная конкретизация должна быть проведена в форме определения и закрепления места такого договора в иерархии актов после конституционного закона, перед кодексом. Не ратифицированный международный договор по своей юридической силе является подзаконным нормативным правовым актом и потому не должен занимать место выше закона.
Казахстану был бы полезен зарубежный опыт установления конституционного контроля над ратифицированными страной международными договорами. Реализация этого опыта имела бы большое значение, поскольку признание международного договора не соответствующим Конституции может привести не к изменению договора, а к изменению самого Основного закона.
В ходе своего развития демократическое государство неминуемо сталкивается с проблемой своего конституционного реформирования.
Конституционное законодательство должно быть стабильным, но не в смысле его консервации, а в аспекте принятия таких юридических актов, которые бы предвидели потребности общества в будущем. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества. Конституционная стабильность – несомненное свойство нормально функционирующего государства, придающее политико-правовую ценность и самой организации государственной власти, во многом определяющую ее приемлемость для общества. Но конституционная стабильность не должна пониматься упрощенно, как жесткое отвержение любой конституционной новеллизации.
На наш взгляд, конституционная стабильность должна подразумевать стабильность определенных конституционных принципов, но не должна распространяться на отдельные детали конституционно-правового регулирования.
Только при таких условиях способна возникнуть целостная и внутренне не противоречивая система национального законодательства. Совершенствование конституционного законодательства РК будет способствовать становлению и развитию правового государства и правовой науки в Казахстане.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1 Алексеев С. С. Государство и право. – М.: Юрид. Лит., 2007. – 428 с.
2 Абдуллаев М.И. Теория государства и права. Алматы, 2008. – 635 с.
3 Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 2008. – 356 с.
4 Комаров С. А. Общая теория государства и права в схемах и определениях: Учебник. – М.: Юрайт, 2007. – 357 с.
5 Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений. М. 2009. – 456 с.
6 Бутенко А.П. Государство: его вчерашние и сегодняшние трактовки // Государство и право, 2012. - №7. – С.128
7 Венегеров А.Б. Теория государства и права: Часть 1. Теория государства. – М.: Юристъ, 2008. – 450 с.
8 Кутафин О.Е. Основы государства и права. М., 2009. – 368 с.
9 Ожегов С.И. Словарь русского языка /Под ред. Н.Ю.Шведовой. - М.: Рус. яз., 1988. - 748 с.
10 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие В 2-х т. Т. 2. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995. - 517 с.
11 Гурова Т.В. Актуальные проблемы теории источников права. - Самара, 2000. - 170 с.
12 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Акад. курс. - Алматы: Жетi Жаргы, 2002. - 526 с.
10 Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. А.Т. Ащеулов; отв. ред. М.С. Нарикбаев. - Алматы: КазГЮА, 2001. - 652 с.
13 Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник. - Алматы, 2001. - 392 с.
14 Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник. - Алматы, 1999. - 336 с.
15 Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 11.10.2000 г. «Об официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан» //Вестник Конституционного Совета РК. Вып. 4. - Алматы: Юрист, 2001. С. 148-151.
16 Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств: Учебник для вузов. - М.: ИГ НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - 446 с.
17 Сапаргалиев Г.С. О концепции Конституции Казахской ССР. - Алма-Ата, 1991- С.4.
18 Конституция Республики Казахстан: Науч.-правовой коммент /Под ред. Г.С. Сапаргалиева. - Алматы: Жеті жары, 2004. - 584 с.
19 Постановление Конституционного Совета «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 Конституции РК //Вестник Конституционного Совета РК. Вып. 1. - Алматы, 1997. - С. 169-170.
20 Конституционный закон Республики Казахстан от 25.12.2000 г. «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» № 32-11
21 Закон Республики Казахстан от 23.01.2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» № 148-II
22 Баймаханов М.Т. Становление казахской государственности //В кн: Избранные труды по теории государства и права. - Алматы: «ділет», 2003. - 709 с.
23 Котов А.К. Конституционное становление Казахстана как нового независимого государства //Мысль. - 2011. - № 7. - С. 5-9.
24 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. - М.: Политиздат, 1987. – 367 с.
25 История Советской Конституции 1917-1956 гг. - М.: Госюриздат, 1957. – С.20, 143.
26 Конституционные основы статуса союзной республики: /Под ред. Баймаханова М.Т. - Алма-Ата: Наука. 1985. - 247 с.
27 Назарбаев Н.А. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Казахстан на пороге нового рывка в вперед в своем развитии. Стратегия вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира» - Астана: Елорда, 2006.- 48с
28 Закон Республики Казахстан от 21.05.2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»
29 Назарбаев Н.А.Послание Президента страны народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» от 27 февраля 2007 г. //Казахстанская правда.-2007. - 28 февраля.
30 Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М.: Наука, 1982.- 256 с.
31 Действующее международное право: Сб. актов: В 3-х т. /Сост. Ю. М. Колосов, Э.С. Кривчикова - М.: Изд. Московского независимого института международного права, 1996. - Т. 1. - 864 с.
32 Закон Республики Казахстан от 30.05.2005 г. «О международных договорах Республики Казахстан» № 54-111
33 Указ Президента Республики Казахстан от 04.05.2005 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию потенциала Конституции Республики Казахстан» //Казахстанская правда. - 2005. - 6 мая.
34 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. - 320 с.
35 Конституции 16 стран мира : Сб. конституций стран-членов СНГ,Балтии и ряда др. государств мира /Сост.Ж.Баишев, К.Шакиров. – Алматы: Жеті жары, 1995.- 576 с.
36 Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник. - Алматы, 1999. - 336 с.
37 Хитрин Ю. Потенциал еще не реализован //Казахстанская правда. -2002. - 8 июня.
38 Назарбаев Н.А. Казахстан: Стратегия обновления //Казахстанская правда.- 2003. - 14 декабря.
39 Эбзеев Б.С. Прямое действие Конституции Российской Федерации: некотор. методологические аспекты //Правоведение .- 2006.- № 1.- С.8.
40 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. - М., 1997. - 159 с.
41 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: Юрид. дом, 1997. - 230 с.
42 Айтхожин К.К. О конституционных реформах: Казахстан и мировой опыт //Сб. мат. междунар. науч.-практ. конф., посв. 75-летию акад. У.А. Джолдасбекова . - Алматы, 2006. С. 274-277.
43 Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. – Алматы: Юрист, 2006.-28 с.
44 Конституционные законы Республики Казахстан от 06.05.1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Указы Президента РК, имеющие силу конституционного закона»
45 Указ Президента Республики Казахстан от 04.03.1997 г. «О государственном реестре нормативных правовых актов и мерах по упорядочению их государственной регистрации» //Казахстанская правда. – 1997. – 04 марта.
46 Демократия и законность неразделимы //Юридическая газета. - 2012- 28 марта.
47 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 07.10.1998г.
48 Конституционное право зарубежных стран: Учебник: В 3-х т. Т. 3 /Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: БЕК, 1997.- С.114.
Понятие и система нормативно-правовых актов Республики Казахстан