Актуальные проблемы бюджетного устройства

Содержание

Введение… ………………………………………………………………………

1 Правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан………..

1.1 Бюджетное устройство: понятие и элементы………………………..

1.1.1 Бюджетная система и бюджетное устройство...........................

1.1.2 Бюджетное регулирование и бюджетное устройство………...

1.2 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства..

2. Основные элементы бюджетного устройства……………………………….

2.1 Эволюция бюджетного процесса в Республике Казахстан: исторические и практические доминанты………………………………..

2.2 Бюджетный процесс как основной элемент бюджетного устройства…………………………………………………………………...

2.2.1 Основы планирования…………………………………………..

2.2.2 Общие положения о рассмотрении и утверждении проекта бюджета………………………………………………………………...

2.2.3 Общие положения об исполнении бюджета…………………..

2.2.4 Бюджетный учет и отчетность………………………………...

2.3 Анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса…

3 Актуальные проблемы бюджетного устройства……………………………..

3.1 Основы контроля в бюджетном процессе…………………………….

3.2 Совершенствование бюджетного устройства на этапе перехода на бюджетирования, ориентированного на результат……………………….

3.3 Бюджетное устройство и планирование……………………………..

Заключение ……………………………………………………………………....

Список использованных источников…………………………………...………

Приложение ……………………………………………………………………...

Введение

Финансы являются источником существования государственного аппарата и государства в целом. Говоря о государственных финансах можно отметить, что в совокупности они образуют определенный денежный фонд. Основным денежным фондом государства является государственный бюджет (республиканский и местный).

Из сказанного следует что бюджет – это основа жизнедеятельности государства.

На сегодняшний день в Республике Казахстан вопрос бюджетного устройства урегулирован нормами Бюджетного кодекса.

С принятием нового Бюджетного кодекса в республике активизировался процесс функционирования отдельных денежных фондов. А основой функционирования денежных фондов является бюджетный процесс и бюджетное устройство в целом.

Актуальность выбранной темы выражается в том, что сегодня практически не изучен институт бюджетного устройства.

Становление современной бюджетной системы латентно содержит в себе исторические условия и практику предшествующего уровня.

Поэтому своеобразие отечественной финансовой политики базируется на ретроспективной специфике и проводимой государственной экономической стратегии.

Целью нашего исследования является определение современного состояния государственно-правового регулирования бюджетного процесса и бюджетного устройства в целом в Казахстане.

В рамках исследования выбранной темы для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть структурные элементы бюджетного устройства;

2. Определить основы бюджетной системы;

3. С учетом действующего законодательства рассмотреть основы планирования; разработки проектов бюджета и принципы рассмотрения бюджетов; процесс уточнения и корректировки бюджетов; общие положения об исполнении бюджета и процесс учета и отчетности;

4. Определить актуальные проблемы бюджетного устройства РК

5. Провести анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса.

Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения. В работе приведен список использованных источников.

С принятием 04.12.2008г. Бюджетного кодекса Республики Казахстан накопилось ряд таких проблемных вопросов во взаимодействии практики с законодательством. Поэтому возникла необходимость в научном и теоретическом исследовании норм действующего бюджетного законодательства. Бесспорно, что в рамках дипломного исследования невозможно охватить круг всех актуальных проблем по применению норм бюджетного законодательства. Поскольку бюджет является материальной основой жизнедеятельности государства, изучение имеющихся положений структуры бюджета сегодня является наиболее востребованным в правовой науке.

Бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

2) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Бюджетное регулирование - это обеспечение бездефицитности бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

В Бюджетном кодексе закреплена совершенно новая бюджетная система и ее структура. Так во второй главе указанного кодекса содержаться виды и уровни бюджетов.

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам.

Также в Республике Казахстан в случаях, установленных бюджетным кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

На наш взгляд положения, которые регламентирует кодекс наиболее универсальны и необходимость подробного рассмотрения его норм очевидна в условиях современной экономики.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, заключения. Также в дипломной работе приводится список использованных источников.

1 Правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан

1.1 Бюджетное устройство: понятие и элементы

Правовые основы бюджетного устройства обычно рассматривают как правовой институт, который устанавливает организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов различных видов.

Институт под таким названием обозначен почти во всех представленных в литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства не только бюджетную систему, но и принципы её построения. Третьи - включают в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними.

Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимосвязь понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство» можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного с общим, т. е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет.

В общепринятом понимании слово «устройство» означает строение чего-либо. В этом смысле устройство означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов и деталей, соотношение частей, конструкцию чего-нибудь.

Любое устройство характеризуется не только перечислением своих частей, но и их взаимодействием.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

1.1.1 Бюджетная система и бюджетное устройство

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему.

Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень - бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа, к которым относится и Казахстан, характерна двухуровневая бюджетная система: а) центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет; б) местные бюджеты.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности. По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подвижек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области науки).

Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчитывать только на себя.

К сожалению, история пока не выработала той оптимальной бюджетной системы, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков, - каждая из них носит принципиально различный характер, является порождением своего общественно-политического строя, основана на своем виде собственности и внутренне отягощена собственными плюсами и минусами. Вместе с тем следует констатировать, что социалистическая модель финансовой системы, несмотря на присущие ей определенные преимущества, в историческом плане оказалась менее эффективной, чем капиталистическая. Однако фактом своего существования и демонстрацией отдельных преимуществ социалистическая финансовая система оказала положительное воздействие на финансовые системы развитых капиталистических стран (которые в общем-то не следует идеализировать), особенно в плане социальной защищенности трудящихся и в развитии соответствующих финансово-экономических институтов (фонды социального страхования, фонды безработицы, муниципального жилищного строительства и т. п.) [3].

1.1.2 Бюджетное регулирование и бюджетное устройство

Вторым элементом бюджетного устройства выступает бюджетное регулирование.

Обычно понятием «бюджетное регулирование» обозначаются такие способы обеспечения бездефицитности бюджета, как увеличение его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.

Дело в том, что при любом виде бюджетной системы (т. е. построенных как на принципе единства, так и на принципе автономности) существует деление доходов на общегосударственные и местные. Соответственно для центрального (республиканского, федерального) и местных бюджетов эти доходы принято именовать «постоянно закрепленными». Но произведено это деление обычно таким образом, что местных доходов для покрытия расходов местных бюджетов всегда недостаточно. Поэтому вступает в силу механизм бюджетного регулирования, посредством которого республиканский (федеративный) бюджет балансирует нижестоящий за счет общегосударственных доходов. Для местного бюджета эти доходы выступают в качестве так называемых «регулирующих доходов». Но когда и их становится недостаточным для покрытия расходов местных бюджетов, приходится применять такие методы бюджетного регулирования, как предоставления бюджетных дотаций (субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд.

Кроме того процесс сбалансирования бюджетов осуществляется не только за счет увеличения доходов, но и путем формирования расходной части бюджетов (перераспределение расходов между отдельными видами бюджетов, прямое сокращение бюджетных расходов и др.).

В этом смысле бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.

Цель бюджетного регулирования - обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.

Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление постоянно закрепленных доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление доходов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные доходы принято именовать «регулирующие доходы»; г) межбюджетная дотация (субвенция); д) межбюджетное кредитование; е) бюджетные изъятия; ж) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование [4].

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счет республиканского бюджета, а школы - будут содержаться за счет местных бюджетов. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по различным видам и звеньям бюджетной системы. Например, устанавливается, что налог на добавленную стоимость будет зачисляться в доход республиканского бюджета, а подоходный налог с физических лиц - в доход местных бюджетов. При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов, что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для республиканского бюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для республиканского бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся местные бюджеты: если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных за этими бюджетами доходов не хватает для покрытия расходов, то данные бюджеты могут рассчитывать на финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Собственно в разграничение доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами заложен именно этот принцип: закрепленных за местными бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов, поэтому включается «в работу» такой метод бюджетного регулирования, как выделение этим бюджетам регулирующих доходов. Суть этого метода заключается в том, что вышестоящий бюджет вроде бы как делится своими постоянно закрепленных доходами с нижестоящим бюджетом. Например, в законе об утверждении республиканского бюджета на соответствующий год оговаривается, что в определенный областной бюджет передается 30 процентов собранного на территории этой области налога на добавленную стоимость. Та часть постоянно закрепленного дохода вышестоящего бюджета, которая передается нижестоящему бюджету, носит для последнего характер «регулирующего дохода». Поскольку размер регулирующего дохода, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого дохода, собранного на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как «метод установления процентных отчислений от регулирующих доходов».

Следует также иметь в виду, что, скажем, областной бюджет может ре-I улировать нижестоящие бюджеты (бюджеты районов и городов) не только за счет своих постоянно закрепленных доходов, но и за счет тех регулирующих доходов, которые ему предоставил республиканский бюджет. В данном случае будет иметь место вторичное перераспределение постоянно закрепленных доходов республиканского бюджета: сначала республиканский бюджет их выделил областному бюджету, а затем областной бюджет их перераспределяет в пользу своих нижестоящих бюджетов -бюджетов районов и городов. Отметим также, что в практике бюджетного планирования некоторые виды государственных доходов традиционно выступают в качестве регулирующих доходов и именно в этом качестве они обозначаются бюджетным законодательством.

Попутно отметим, что для бюджетных систем, основанных на принципе автономности бюджетов, никаких регулирующих доходов не существует -каждый бюджет должен обходиться теми деньгами, которые он собирает за счет своих постоянно закрепленных доходов. Правда, в этом случае распределение государственных доходов между звеньями бюджетной системы должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить каждый бюджет таким набором доходных источников, который был бы достаточным для обеспечения основных финансовых потребностей соответствующего административно-территориального образования.

Если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных и регулирующих доходов, все-таки недостаточно для покрытия расходов того или иного местного бюджета, то вступает в силу такой метод бюджетного регулирования, как предоставление субвенций.

Субвенции - официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденными законодательными актами, утвержденных законодательными актами или решениями маслихатов. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

В некоторых странах помимо субвенции в данной ситуации применяются такие методы бюджетного регулирования, как дотации и субсидии.

Основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные деньги не носят целевого характер).

По законодательству некоторых стран субсидия, применяемая как метод бюджетного регулирования, - это бюджетный средства, предоставляемые вышестоящим нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким образом, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы, т. е. часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть-нижестоящим. Однако необходимо иметь в виду, что по бюджетному законодательству Республика Казахстан субсидия означает безвозмездные и безвозвратные выплаты из бюджета коммерческим организациям и, следовательно, как метод бюджетного регулирования не используются [5].

Таким образом, понятия «дотация», «субвенция» и «субсидия» не имеют точно устоявшегося и единообразного значения и в разных странах в них могут закладывать разный смысл. Отсюда их различное использование в качестве методов бюджетного регулирования.

Помимо движения сумм из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, может иметь место противоположная картина, когда деньги из нижестоящего бюджета идут в вышестоящий. То есть в данном случае нижестоящие бюджеты за счет своих доходов балансируют вышестоящий бюджет. Такого рода движение денежных средств бюджетное законодательство Республики Казахстан именует «бюджетные изъятия».

Бюджетное изъятие - официальные трансферты, передаваемые областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республиканскому бюджету в пределах сумм, определенных законодательным актом или официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету, в пределах сумм, определенных решениями маслихатов.

Отметим, что применение таких изъятий в качестве метода бюджетного регулирования означает, что бюджетная система Казахстана применительно к местным бюджетам не знает такой разновидности доходов, как «постоянно закрепленные доходы». Характерной особенностью этих доходов выступает правило, в соответствии с которым они не могут быть ни изъяты вышестоящим органом государственной власти, ни перераспределены в пользу вышестоящего бюджета. Это правило применялось даже в советские времена, когда бюджетная система была основана на принципах единства и централизма.

Этим, однако, перечень методов бюджетного регулирования не исчерпывается и в случаях временного недостатка денежных средств тот или иной бюджет может прибегнуть к займу (взять ссуду) у другого бюджеты (как у вышестоящего, так и у расположенного на одном уровне).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому на возвратной, безвозмездной или возмездной основе. Срок предоставления бюджетной ссуды ограничивается, как правило, текущим бюджетным годом.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов».

Секвестр (от лат. seguestrum – ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Перечисленные методы являются теоретической основой бюджетного устройства, которые успешно реализуются на практике.

1.2 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства

В период становления Республики Казахстан в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип - принцип автономности. Этот принцип, надо подчеркнуть, больше соответствует условиям рыночной экономики, на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже произошел определенный откат от принципов либерально-рыночной экономики и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе.

В итоге было провозглашено, что бюджетная система Республики Казахстан «основывается на принципах единства и самостоятельности всех бюджетов» и в республике «самостоятельно функционируют республиканский бюджет и местные бюджеты в своей совокупности составляющие государственный бюджет».

Следует сказать, что принцип единства и принцип самостоятельности - это взаимоисключающие принципы, и если бюджеты являются самостоятельными, то сводного, некоего «государственного бюджета», быть просто не может, поскольку такие категории, как «самостоятельный» и «сводный (единый)» бюджеты - это персонажи бюджетных систем, построенных на различных принципах.

Государственные доходы распределены между республиканским и местными бюджетами таким образом, что основная доля этих доходов попадает в республиканский бюджет, а те доходы, которые закреплены за местными бюджетами, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, то есть перераспределять доходы республиканского бюджета в пользу местных бюджетов посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый местный бюджет в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, нет оснований.

Сегодня в Республике Казахстан бюджетная система создается и функционирует на основе определенных принципов, закрепленных бюджетным кодексом [6].

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах:

1) принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан;
2) принцип полноты - отражение в бюджете и Национальном фонде Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и уступок прав требований по бюджетным средствам;

3) принцип реалистичности - соответствие утвержденных (уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным (скорректированным) параметрам, направлениям прогнозов социально-экономического развития, стратегических планов государственных органов;

4) принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации;
5) принцип последовательности - соблюдение государственными органами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений;

6) принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ориентированного на достижение прямых и конечных результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов;

7) принцип самостоятельности бюджета - установление стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней и определение направлений их расходования в соответствии с настоящим Кодексом, право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с настоящим Кодексом, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, и остатков бюджетных средств местных бюджетов в вышестоящие бюджеты, недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей их компенсации;

8) принцип преемственности - планирование республиканского и местных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического развития, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов;

9) принцип обоснованности - планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расходов и обоснованность их объемов;

10) принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканский и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан, принятие обязательств государственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам, проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативными правовыми актами;

11) принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого казначейского счета в национальной валюте;

12) принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств;

13) принцип ответственности - принятие необходимых административных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов и обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений и субъектов квазигосударственного сектора за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Казахстан;

14) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств администраторами бюджетных программ на достижение показателей результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан [7].

Изначально, что касается строения бюджетной системы Казахстана, то она, как и у большинства унитарных государств, представлена бюджетами двух уровней: республиканским бюджетом и местными бюджетами.

Республиканский бюджет предназначен для финансирования мероприятий, имеющих общегосударственное значение. За счет него содержатся центральные органы государственной власти: Президент Республики Казахстан и его аппарат, Парламент, Правительство, министерства и другие центральные ведомства, судебная система, финансируется оборона и безопасность страны, правоохранительная деятельность, специальные программы строительства в области промышленности и строительства объектов на республиканском уровне и т. п.

Местные бюджеты предназначены для финансирования нужд административно-территориальных образований. За счет этих бюджетов содержаться местные представительные и исполнительные органы государственной власти, осуществляется финансирование деятельности на местном уровне, программы занятости населения, жилищные программы, промышленности и строительства объектов на местном уровне и т. п. [8].

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения).

В Республике Казахстан составляются государственный и консолидированный бюджеты, бюджет области, используемые в качестве аналитической информации и не подлежащие утверждению.
Государственным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Консолидированным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский бюджет, бюджеты областей, города республиканского значения, столицы и поступления, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан, без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Бюджетом области является централизованный денежный фонд, объединяющий областной бюджет, бюджеты районов (городов областного значения) без учета взаимопогашаемых операций между ними.

В соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

Республиканский бюджет на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан.

Далее статья 8 Бюджетного кодекса предусматривает, что областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Третий уровень бюджетной системы Казахстана раскрывается в статье 9 Бюджетного кодекса. Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Из сказанного видно, что все уровни бюджетов формируются за счет поступлений, определенных Бюджетным кодексом. Данные поступления образуют структуру бюджета. Структура бюджета является элементом бюджетного устройства.

В Бюджетном кодексе предусматривается отдельный вид бюджета – это Чрезвычайный государственный бюджет.

Чрезвычайный государственный бюджет формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в Республике Казахстан.

Чрезвычайный государственный бюджет разрабатывается центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию и утверждается в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, Указом Президента Республики Казахстан.

Основанием для введения и прекращения действия чрезвычайного государственного бюджета является Указ Президента Республики Казахстан о введении и отмене на всей территории Республики Казахстан чрезвычайного или военного положения.

О принятии чрезвычайного государственного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

На время действия чрезвычайного государственного бюджета действие закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решений маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год приостанавливается.

Чрезвычайный государственный бюджет действует в течение срока, на который введено чрезвычайное или военное положение.

С прекращением действия чрезвычайного государственного бюджета исполнение республиканского и местного бюджетов осуществляется в соответствии с законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решениями маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Республики Казахстан чрезвычайный государственный бюджет не вводится.

Введение чрезвычайного положения на территории нескольких регионов Республики Казахстан одновременно может являться основанием для введения чрезвычайного государственного бюджета лишь в случае, когда последствия чрезвычайного положения могут создать реальную угрозу национальным интересам и экономической безопасности республики [9].

Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы Казахстан, можно утверждать, что в целом бюджетная система тяготеет к финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности местных бюджетов все-таки существуют.

Основные элементы бюджетного устройства

2.1 Эволюция бюджетного процесса в Республике Казахстан: исторические и практические доминанты

В период НЭП для компенсации потерь использовалась бюджетная политика, направленная на повышение обложения частного сектора и уменьшение обложения государственного сектора. Введенные в 1921 году акцизы по мере укрепления увеличивались на предметы роскоши и снижались или вовсе отменялись на предметы первой необходимости. Промысловый налог (прямой налог на предприятия) был введен в 1921 году для частных предприятий, а на государственные и кооперативные предприятия распространен в 1922 году. Введенный в 1922 году подоходно-поимущественный налог был преобразован в 1924 году в подоходный, так как обложение имущества перестало играть важную роль.

После НЭПа изменилось направление бюджетной политики и была проведена первая налоговая реформа в СССР (1930-1933 гг.). Причинами проведения реформы явилось то, что за период НЭПа сложилась громоздкая система взаимоотношений предприятий с государственным бюджетом, при которой одни и те же товары облагались многократно в процессе их производства и обращения.

На обобществленный сектор, производящий 90% валовой продукции приходилось 86 видов платежей в бюджет. Все это препятствовало развитию государственного экономического и финансового планирования, ослабляло эффективность контроля. Цель налоговой реформы состояла в обеспечении планового распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода [10].

Для реализации цели налоговой реформы требовалось устранить множественность платежей в бюджет. Примерно 60 видов налоговых сборов в общественном секторе были унифицированы в два основных платежа: налог с оборота и отчисления от прибыли для государственных предприятий и организаций; налог с оборота и подоходный налог для кооперативных организаций. Помимо этих платежей, доходы государственного бюджета включали также налоги с населения (6 % доходов) и средства, получаемые от выпуска массовых внутренних государственных займов. В течение 1931-1935 гг. по подписке было размещено пять государственных займов. В 1936 году был размещен внутренний заем второй пятилетки и осуществлена конверсия государственных займов с целью удлинения их сроков. В 1937-1941 гг. был размещен государственный внутренний заем для укрепления обороны страны [11].

Налог с оборота, или косвенный налог с продаж, устанавливался в твердой фиксированной ставке на единицу продукции в виде разницы между оптовой ценой промышленности и оптовой ценой предприятия, в основном реализовывался в отраслях легкой и пищевой промышленности.

В ходе налоговой реформы были допущены обезличенность ставок налога с оборота и автоматизм расчетов, взимание налога производилось по плановому, а не по фактическому обороту. Эти недостатки пытались устранить тем, что налог с оборота стал взиматься по месту реализации товаров в соответствии с фактическим оборотом и на основании распоряжения плательщика, ставки его стали детализироваться по группам товаров. Кроме того, установленные налоговые ставки не учитывали действительную потребность индустриализации в финансовых средствах. По этой причине ставка налога с оборота была повышена с 40 % в 1930 году до 70 % в 1935 году.

Отчисления от прибыли представляли собой изымаемый в бюджет нераспределенный остаток прибыли, образующийся у государственного предприятия.

В последующем отчисления от плановой прибыли пересчитывались по фактической прибыли, что резко сократило их размер, но увеличивало реальный источник финансирования капитальных вложений прироста норматива собственных оборотных средств у предприятия в соответствии с планом. Бюджетное финансирование производилось лишь при отсутствии у предприятия собственных средств. В этой связи, поквартально вносилось в бюджет 85 % отчислений от прибыли, 15 % же оставалось в распоряжении предприятия.

В послевоенный период рост финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, в значительной степени модифицировал бюджетный процесс. Он позволял директорскому корпусу искусственно сокращать потоки информации, направленной в центр, и снижать точность в принятии правильных решений. О потребительском рынке забыли. Попытка встроить в централизованный механизм планирования критерий прибыли стимулировало не рост эффективности производства, а ускоряло перераспределение доходов в пользу тех, кто успевал доказать в Государственном комитете по ценам необходимость повышения цен на продукцию, тем самым увеличивая свою прибыль и соответственно фонд материального поощрения. Такой ход событий устраивал преимущественно директорат, требовавший предоставления ему большей свободы по использованию прибыли. Потому целью экономической реформы 1965 года явилось увеличение доли финансовых средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, по отношению к средствам, выделяемым из государственного бюджета.

Нововведениями экономической реформы явились платежи из прибыли в бюджет, заменившие отчисления от прибыли, введенные налоговой реформой 1930-1932 гг. Так, плата за фонды, взимаемая с пользователя средствами производства должна была способствовать улучшению их использования. Поэтому она была фиксирована по стабильной норме 6% к средней стоимости основных производственных фондов и нормируемых оборотных средств.

Для выравнивания условий хозяйственного расчета были введены рентные платежи, служащие изъятию в доход государства части прибыли предприятий, у которых образуются дифференциальный чистый доход вследствие благоприятных природных и технико-экономических условий. Оставшийся после вычета из прибыли предприятия платы за фонды, рентных платежей, процентов за кредит и сумм, направляемых на образование фондов экономического стимулирования, свободный остаток прибыли также направлялся в государственный бюджет.

Таким образом, уже в рамках реформы 1965 года была предпринята попытка установления параметров бюджетного процесса, адекватных рыночному хозяйству экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов предполагала и стимулы к высокодоходному производству, и этот мотив предполагалось усилить, чтобы децентрализовать советскую экономику. Потому и финансовые рычаги предваряли первичную либерализацию. Ведь бюджетное финансирование, господствовавшее ранее, резко снижало интерес предприятий к эффективному использованию ресурсов. Инвестиции из государственных источников воспринимались как даровые, что приводило к рассогласованию местных интересов и интересов центральной власти. Лишь после 1965 года расширилась практика долгосрочного кредитования государственных капитальных вложений, а с 1934 года финансирование плановых капитальных вложений государственных предприятий осуществлялось на безвозмездной основе [12].

Лишь в условиях трансформационной экономики утвердилось и сознание самостоятельной значимости бюджетного процесса и его локальная практическая автономность.

2.2 Бюджетный процесс как основной элемент бюджетного устройства

Бюджетный процесс - регламентированная бюджетным законодательством РК деятельность государственных органов по планированию, рассмотрению, утверждению, исполнению, уточнению и корректировке бюджета, ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, бюджетного учета и бюджетной отчетности, государственному финансовому контролю, бюджетному мониторингу и оценке результатов.

Стадии бюджетного процесса:

- планирование проектов бюджета

- рассмотрение проекта бюджета

- утверждение проекта бюджета

- исполнение бюджета

Период времени, в течение которого осуществляется исполнение бюджета начинающийся 1 января и заканчивающийся 31 декабря календарного года называется Финансовый год.

Как было отмечено в первой главе в Казахстане утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней :

1. Республиканский бюджет. (Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

2. Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам. (Областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов соответствующего уровня, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице (см.Приложение А).

В бюджетном процессе используются следующие:

1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики или региона;

2) закон о республиканском бюджете, решение маслихата о местном бюджете;

3) стратегические планы государственных органов;

4) операционные планы [8].

Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров разрабатывается с учетом стратегических и программных документов и представляет собой документ, содержащий:

1) на центральном уровне государственного управления - прогноз макроэкономических показателей, прогноз социальных параметров, тенденции и приоритеты социально-экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период;

2) на местном уровне государственного управления - прогноз, тенденции и приоритеты социально-экономического развития региона на пятилетний период;
3) прогноз бюджетных параметров на три года.

Прогноз бюджетных параметров должен содержать:

1) на центральном уровне государственного управления:

- основные направления налогово-бюджетной политики РК;

- прогнозы государственного и республиканского бюджетов, Национального фонда Республики Казахстан, консолидированного бюджета РК;

- прогнозируемые объемы расходов по администраторам республиканских бюджетных программ;

2) на местном уровне государственного управления:

- основные направления налогово-бюджетной политики региона;

- прогнозы соответствующих местных бюджетов;

- прогнозируемые объемы расходов по администраторам местных бюджетных программ.

Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров разрабатывается центральным и местными уполномоченными органами по государственному планированию ежегодно на скользящей основе. Одобряется Правительством Республики Казахстан или местным исполнительным органом и подлежит опубликованию в СМИ.

Стратегический план государственного органа представляет собой документ, определяющий стратегические направления, цели, задачи, показатели результатов деятельности государственного органа, включающий бюджетные программы (ст.62БКРК).

Стратегические планы подразделяются на:

1) Стратегический план государственного органа, входящего в структуру Правительства РК, утверждается Правительством РК.

2) Стратегический план государственного органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту РК, утверждается Президентом РК или должностным лицом, им уполномоченным.

3) Стратегический план исполнительного органа, финансируемого из местного бюджета, утверждается местным исполнительным органом.

4) Стратегические планы Верховного Суда РК, Хозяйственного управления Парламента РК, Конституционного Совета РК, Центральной избирательной комиссии РК утверждаются в порядке, определяемом Президентом РК.

5) Стратегические планы государственных органов после утверждения соответствующего бюджета дорабатываются, утверждаются до 25 декабря текущего года и подлежат опубликованию в СМИ в течение десяти календарных дней с обеспечением защиты государственных секретов в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Стратегический план государственного органа на плановый период разрабатывается ежегодно [13].

Для реализации стратегического плана государственный орган разрабатывает операционный план.

Операционный план представляет собой документ, содержащий конкретные действия государственного органа в текущем финансовом году, увязанные по ресурсам, ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по достижению целей, задач и показателей результатов стратегического плана (ст.63).

Операционный план разрабатывается ежегодно и утверждается до 10 января текущего финансового года ответственным секретарем (руководителем) государственного органа.

2.2.1 Основы планирования

Республиканский и местный бюджеты ежегодно разрабатываются на плановый период соответственно центральным и местным уполномоченными органами по государственному планированию.

Порядок разработки проекта республиканского бюджета определяется Президентом РК.

Порядок разработки проектов местных бюджетов определяется Правительством РК.

Прогнозирование поступлений бюджета осуществляется уполномоченным органом по государственному планированию с учетом прогноза социально-экономического развития и бюджетных параметров.

Для планирования расходов бюджета администраторы бюджетных программ представляют в уполномоченный орган по государственному планированию:
1) проекты стратегических планов;

2) отчеты о реализации стратегического плана за отчетный финансовый год;

3) бюджетные заявки.

Указанные документы представляются до 15 мая текущего финансового года.

Бюджетная заявка представляет собой совокупность документов, составляемых администратором бюджетных программ на очередной плановый период для обоснования объемов расходов.

Расходы бюджета подразделяются на базовые расходы и расходы на новые инициативы.

Базовыми расходами являются расходы постоянного характера, капитальные расходы, а также расходы на начатые (продолжающиеся) бюджетные инвестиционные проекты и концессионные проекты на условиях софинансирования из бюджета.

К расходам на новые инициативы относятся расходы, направленные на:

- реализацию новых приоритетных направлений социально-экономического развития в соответствии со стратегическими и программными документами;

- увеличение базовых расходов, не связанное с изменением макроэкономических и социальных показателей и предусматривающее дополнительные направления расходования бюджетных средств (расширение объема выполняемых государственных функций, полномочий и оказываемых государственных услуг) в рамках существующих бюджетных программ.

Новый бюджетный кодекс содержит нормы регламентирующие процесс разработки проекта закона о республиканском бюджете.

Так, согласно статье 71 бюджетного кодекса Министерство экономического развития и торговли составляет проект республиканского бюджета и вносит его на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии. Бюджетная комиссия создается с целью обеспечения своевременной и качественной разработки проекта бюджета и выработки предложений по уточнению и исполнению бюджета.

Республиканская бюджетная комиссия и бюджетные комиссии областей, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) осуществляют свою деятельность на постоянной основе.
Рассмотрение и определение проекта республиканского бюджета завершаются не позднее 1 августа текущего финансового года.
Текст проекта закона о республиканском бюджете должен содержать на очередной финансовый год:

- объемы доходов, поступления трансфертов, затрат, чистого бюджетного кредитования, сальдо по операциям с финансовыми активами, дефицита (профицита), финансирования дефицита (использования профицита);

- минимальные размеры заработной платы, пенсии, размер месячного расчетного показателя, прожиточного минимума и государственной базовой пенсионной выплаты;

- объемы бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет;

- объемы бюджетных субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в местные бюджеты;

- объем гарантированного трансферта из Национального фонда РК;

- размер резерва Правительства РК;

- лимит предоставления государственных гарантий РК;

- лимит предоставления поручительств государства;

- лимит правительственного долга;

- лимит концессионных обязательств Правительства РК [14];

К проекту закона о республиканском бюджете прилагаются:

1) проект республиканского бюджета на плановый период, сформированный отдельными приложениями по каждому году планового периода в соответствии со структурой, определенной настоящим БКРК, и единой бюджетной классификацией.

2) объемы поступлений на очередной финансовый год, направляемых в Национальный фонд РК;

3) перечень республиканских и местных бюджетных программ на очередной финансовый год, не подлежащих секвестру в процессе исполнения бюджета;

4) другие данные.

Министерство экономического развития и торговли РК не позднее 15 августа текущего финансового года представляет проект закона о республиканском бюджете на рассмотрение Правительству РК.

Все вышесказанное относится к республиканскому бюджету. В нашем государстве также функционируют местные бюджеты.

Поэтому в статье 72 бюджетного кодекса содержатся нормы о разработке проекта решения маслихата об областном бюджете, о бюджетах города республиканского значения, столицы [15].

Местный уполномоченный орган по государственному планированию составляет проект областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы и вносит его на рассмотрение бюджетной комиссии области, города республиканского значения, столицы.

Рассмотрение и определение проекта областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы завершаются не позднее 15 сентября текущего финансового года.

Текст проекта решения об областном бюджете, о бюджетах города республиканского значения, столицы должен содержать на очередной финансовый год:

1) объемы доходов, поступления трансфертов, затрат, чистого бюджетного кредитования, сальдо по операциям с финансовыми активами, дефицита (профицита), финансирования дефицита (использования профицита) бюджета;

2) объемы бюджетных субвенций, передаваемых из областного бюджета в бюджеты районов (городов областного значения);

3) объемы бюджетных изъятий из бюджетов районов (городов областного значения) в областной бюджет;

4) размер резерва местного исполнительного органа области, города республиканского значения, столицы;

К проекту решения об областном бюджете, о бюджетах города республиканского значения, столицы прилагаются:

1) проект областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы на плановый период, сформированный отдельными приложениями по каждому году планового периода в соответствии со структурой, определенной настоящим Кодексом, и единой бюджетной классификацией.

2) перечень местных бюджетных программ на очередной финансовый год, не подлежащих секвестру в процессе исполнения местного бюджета на очередной финансовый год, в том числе установленных законом о республиканском бюджете;

3) объем поступлений в бюджеты города республиканского значения, столицы от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения на очередной финансовый год;

4) бюджетные программы каждого района в городе;

Местный уполномоченный орган по государственному планированию не позднее 1 октября текущего финансового года представляет проект областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы на рассмотрение местным исполнительным органам области, города республиканского значения, столицы.

Относительно проекта решения маслихата о бюджете района (города областного значения) в законодательстве предусмотрены свои правила.

Местный уполномоченный орган по государственному планированию составляет проект бюджета района (города областного значения) и вносит его на рассмотрение бюджетной комиссии района (города областного значения).

Рассмотрение и определение проекта бюджета района (города областного значения) завершаются не позднее 1 октября текущего финансового года.

Текст проекта решения маслихата о бюджете района (города областного значения) должен содержать на очередной финансовый год:
1) объемы доходов, поступления трансфертов, затрат, чистого бюджетного кредитования, сальдо по операциям с финансовыми активами, дефицита (профицита), финансирования дефицита (использования профицита) бюджета;

2) объемы бюджетных субвенций, передаваемых из областного бюджета в бюджет района (города областного значения);

3) объемы бюджетных изъятий из бюджета района (города областного значения) в областной бюджет;

4) размер резерва местного исполнительного органа района (города областного значения);

5) другие положения.

К проекту решения о бюджете района (города областного значения) прилагаются:

1) проект бюджета района (города областного значения) на плановый период, сформированный отдельными приложениями по каждому году планового периода в соответствии со структурой, определенной настоящим Кодексом, и единой бюджетной классификацией.

2) перечень бюджетных программ на очередной финансовый год, не подлежащих секвестру в процессе исполнения местного бюджета, в том числе установленных решением областного маслихата об утверждении областного бюджета;

3) объем поступлений в бюджет района (города областного значения) от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения на очередной финансовый год;

4) бюджетные программы каждого района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа;

Местный уполномоченный орган по государственному планированию не позднее 15 октября текущего финансового года представляет проект бюджета района (города областного значения) на рассмотрение местному исполнительному органу района (города областного значения) [16].

2.2.2 Общие положения о рассмотрении и утверждении проекта бюджета

Проект закона о республиканском бюджете вносится Правительством РК в Парламент РК не позднее 1 сентября текущего финансового года.
Правительство Республики Казахстан одновременно с проектом закона о республиканском бюджете представляет следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики;
2) проекты стратегических планов центральных государственных органов;

3) данные о состоянии государственного и гарантированного государством долга на последнюю отчетную дату;

4) пояснительную записку, раскрывающую решения, заложенные в проекте республиканского бюджета.

Утверждение республиканского бюджета происходит в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате не позднее 1 декабря текущего финансового года.
В случае, если Парламентом РК до 1 декабря текущего года не будет принят закон о республиканском бюджете, Президент РК вправе издать указ о республиканском финансовом плане на первый квартал очередного финансового года, который действует до утверждения Парламентом РК закона о республиканском бюджете. Проект указа Президента Республики Казахстан о республиканском финансовом плане на первый квартал очередного финансового года, а также проект постановления Правительства Республики Казахстан о его реализации разрабатываются центральным уполномоченным органом по государственному планированию.

Республиканский финансовый план на первый квартал очередного финансового года утверждается не позднее 25 декабря текущего года в объеме одной четвертой части прогноза республиканского бюджета на очередной финансовый год.

В случае утверждения республиканского финансового плана на первый квартал очередного финансового года республиканский бюджет на данный финансовый год должен быть утвержден не позднее 1 марта того же года.
При этом республиканский бюджет на данный финансовый год утверждается с учетом республиканского финансового плана на первый квартал того же года.

Закон о республиканском бюджете с приложениями, указ Президента Республики Казахстан о республиканском финансовом плане на первый квартал предстоящего финансового года с приложениями публикуются в СМИ.

Рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете на пленарных заседаниях Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан включает доклады уполномоченного Правительством Республики Казахстан лица (лиц) по прогнозу социально-экономического развития и бюджетных параметров республики и проекту закона о республиканском бюджете, Председателя Национального Банка Республики Казахстан по денежно-кредитной политике, а также лиц, уполномоченных Палатами Парламента Республики Казахстан, с заключениями по проекту закона.

Проект областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы вносится местным исполнительным органом области, города республиканского значения, столицы в соответствующий маслихат не позднее 15 октября текущего финансового года.

Проект бюджета района (города областного значения) вносится местным исполнительным органом района (города областного значения) в соответствующий маслихат не позднее 1 ноября текущего финансового года.
Местный исполнительный орган одновременно с проектом местного бюджета представляет следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров региона;
2) проекты стратегических планов государственных органов;

3) пояснительную записку, раскрывающую решения, заложенные в проект местного бюджета.

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы утверждаются соответствующими маслихатами не позднее двухнедельного срока после подписания Президентом РК закона о республиканском бюджете.

      Бюджет района (города областного значения) утверждается маслихатом не позднее двухнедельного срока после подписания решения областного маслихата об утверждении областного бюджета.
      Если маслихатом в установленный срок не будет принято решение о местном бюджете, местный исполнительный орган вправе издать постановление о местном финансовом плане на первый квартал очередного финансового года, которое действует до утверждения маслихатом местного бюджета. Проект постановления местного исполнительного органа о местном финансовом плане на первый квартал очередного финансового года разрабатывается местным уполномоченным органом по государственному планированию.
      Местный финансовый план на первый квартал очередного финансового года утверждается не позднее 25 декабря текущего года в объеме одной четвертой части прогноза местного бюджета на очередной финансовый год.
     В случае утверждения местного финансового плана на первый квартал очередного финансового года местный бюджет на данный финансовый год должен быть утвержден не позднее 1 марта того же года.
Местные исполнительные органы областей, города республиканского значения, столицы в недельный срок после принятия решений районными (городскими) маслихатами об утверждении бюджетов районов (городов областного значения) представляют в центральный уполномоченный орган по государственному планированию и центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета бюджеты областей, города республиканского значения, столицы, сведенные на основе утвержденных местных бюджетов, а также перечень местных бюджетных инвестиционных проектов на плановый период, финансируемых из местных бюджетов [17].

Решение маслихата о местном бюджете с приложениями и постановление местного исполнительного органа о местном финансовом плане на первый квартал очередного финансового года с приложениями публикуются в средствах массовой информации.

Проект местного бюджета рассматривается в постоянных комиссиях соответствующего маслихата.

Постоянные комиссии соответствующих маслихатов создают рабочие группы из числа членов комиссии. В рабочие группы могут привлекаться представители местных исполнительных органов.

Постоянные комиссии с учетом мнений рабочих групп вырабатывают предложения по внесению изменений и дополнений в проект местного бюджета с соответствующими обоснованиями и расчетами и направляют их в головную постоянную комиссию, определенную соответствующим маслихатом.

Головная постоянная комиссия осуществляет свод предложений постоянных комиссий, который выносится на сессию маслихата. При этом в свод включаются только те предложения, которые имеют соответствующие обоснование и расчеты.

Обсуждение на сессии соответствующего маслихата проекта местного бюджета включает в себя доклады акима соответствующей административно-территориальной единицы или уполномоченного местным исполнительным органом лица (лиц) по прогнозу социально-экономического развития и бюджетных параметров региона, проекту местного бюджета, а также лиц, уполномоченных маслихатом, с заключением по проекту местного бюджета.

2.2.3 Общие положения об исполнении бюджета

Исполнением бюджета является выполнение комплекса мероприятий по обеспечению поступлений в бюджет, реализации бюджетных программ (подпрограмм), финансированию дефицита (использованию профицита) бюджета.
Исполнение республиканского бюджета обеспечивается Правительством Республики Казахстан.

Исполнение местных бюджетов обеспечивается местными исполнительными органами.

Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета осуществляет формирование и реализацию государственной политики в области исполнения бюджета, разрабатывает, утверждает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам исполнения республиканского и местных бюджетов, осуществляет методологическое руководство в области исполнения республиканского и местных бюджетов, бухгалтерского и бюджетного учета, финансовой и бюджетной отчетности.

Исполнение бюджета начинается 1 января и завершается 31 декабря текущего финансового года.

Исполнение бюджета осуществляется в пределах объемов бюджетных средств на соответствующий финансовый год, утвержденных законом о республиканском бюджете или решением маслихата о местном бюджете.
При исполнении бюджета использование в текущем финансовом году бюджетных средств, предусмотренных во втором и (или) третьем финансовых годах планового периода, не допускается.

Организация исполнения бюджета и координация деятельности администраторов бюджетных программ по исполнению бюджета возлагается на соответствующий уполномоченный орган по исполнению бюджета.
Процедуры исполнения бюджета и их кассовое обслуживание определяются Правительством РК.

Документы, являющиеся основой исполнения бюджет:

1)Бюджетный Кодекс РК;

2) закон о республиканском бюджете и решение маслихата о местном бюджете;
3) указ о республиканском финансовом плане и постановление местного исполнительного органа о местном финансовом плане на первый квартал очередного финансового года;

4) постановления Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа о реализации закона о республиканском бюджете или решения маслихата о местном бюджете;

5) решение Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа, принимаемое в ходе исполнения республиканского или местного бюджетов;

6) стратегические планы государственных органов;

7) соглашения о результатах по целевым трансфертам;

8) сводный план финансирования по обязательствам, сводный план поступлений и финансирования по платежам;

9) планы финансирования по обязательствам и платежам администраторов бюджетных программ;

10) индивидуальные планы финансирования по обязательствам и платежам государственных учреждений;

11) нормативные правовые акты, определяющие порядок исполнения бюджета в соответствии с Бюджетным Кодексом РК [18] (см. Приложение Б).

В Казахстане исполнение бюджета происходит по двум направлениям по поступлениям и по расходам.

Исполнение бюджета по поступлениям заключается в проведении уполномоченным органом по исполнению бюджета в соответствии с законодательством Республики Казахстан комплекса мероприятий по обеспечению полноты и своевременности зачисления поступлений в бюджет в размерах не ниже установленных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решением маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год.

Исполнение бюджета по поступлениям включает:

1. Уплату и зачисление поступлений на единый казначейский счет.

Поступления в бюджет осуществляются в денежной форме и зачисляются в полном объеме на единый казначейский счет в соответствии с единой бюджетной классификацией.

Поступления в бюджет в иностранной валюте зачисляются в порядке, определяемом центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета по согласованию с Национальным Банком Республики Казахстан.

2. Распределение поступлений между уровнями бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом.

Распределение поступлений между уровнями бюджетов осуществляется каждый рабочий день центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом.

3. Возврат из бюджета сумм поступлений либо их зачет в счет погашения налоговой задолженности в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Возврат из соответствующего бюджета сумм поступлений либо их зачет в счет погашения налоговой задолженности осуществляется в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан.

Исполнение бюджета по расходам заключается в осуществлении уполномоченным органом по исполнению бюджета, администраторами бюджетных программ мероприятий, направленных на полное и своевременное выполнение бюджетных программ в пределах сумм, утвержденных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решением маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год либо скорректированным бюджетом [19].

Основными этапами исполнения расходов бюджетов являются:

1. Составление и утверждение планов финансирования бюджетных программ (подпрограмм) по обязательствам и платежам.

Планы финансирования бюджетных программ (подпрограмм) по обязательствам и платежам - документы, определяющие помесячный график принятия государственными учреждениями обязательств и осуществления ими выплат для их исполнения по экономической классификации расходов бюджета (далее - планы финансирования бюджетных программ (подпрограмм).

Планы финансирования бюджетных программ (подпрограмм) разрабатываются администраторами бюджетных программ в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан. Планы финансирования бюджетных программ (подпрограмм) разрабатываются в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решения маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год, годовым планом финансирования, бюджетной заявкой администратора бюджетных программ, паспортом бюджетной программы, единой бюджетной классификацией.

Планы финансирования бюджетной программы (подпрограммы) используются для формирования соответствующих сводных планов поступлений и финансирования.

Уполномоченный орган по исполнению бюджета вправе внести изменения в помесячный график осуществления выплат по бюджетным программам (подпрограммам) с учетом прогнозных объемов поступлений по согласованию с администраторами бюджетных программ.

Планы финансирования бюджетной программы (подпрограммы) утверждаются администратором бюджетных программ после утверждения сводного плана поступлений и финансирования.

Администраторы бюджетных программ обеспечивают разработку и утверждение индивидуальных планов финансирования государственных учреждений. Индивидуальные планы финансирования государственных учреждений представляются в центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета.

Администраторы бюджетных программ имеют право в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Казахстан, вносить изменения в план финансирования бюджетной программы (подпрограммы) по экономической классификации расходов бюджета в пределах годовой суммы, утвержденной постановлениями Правительства Республики Казахстан или местных исполнительных органов о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решений маслихатов о местных бюджетах на соответствующий финансовый год.

При этом должны соблюдаться следующие требования:

1) соответствие паспорту бюджетной программы;

2) обеспечение выполнения принятых обязательств государственных учреждений;

3) недопущение возникновения кредиторской задолженности государственных учреждений;

4) сохранение сбалансированности бюджета по месяцам с учетом ожидаемого объема поступлений в бюджет.

2. Составление и утверждение сводного плана поступлений и финансирования.

Сводный план поступлений и финансирования - документ, определяющий сбалансированный помесячный план поступлений в бюджет по классификации поступлений бюджета и финансирования бюджетных программ (подпрограмм) по платежам.

Годовые суммы по поступлениям и бюджетным программам (подпрограммам) в сводном плане поступлений и финансирования при первоначальном утверждении должны соответствовать годовому плану финансирования.

Сводный план поступлений и финансирования составляется исходя из установленных сроков уплаты платежей в бюджет в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан, динамики поступлений в бюджет в предыдущие годы, анализа динамики доходности государственных ценных бумаг и уровня спроса и предложения на рынке ценных бумаг, условий заключенных кредитных договоров, договоров займа, соглашений о грантах и планов финансирования бюджетных программ (подпрограмм), разработанных администраторами бюджетных программ.

На основе планов финансирования бюджетных программ (подпрограмм) по обязательствам составляются сводные планы финансирования по обязательствам [19].

Сводный план поступлений и финансирования, сводный план финансирования по обязательствам составляются и утверждаются центральным и местным уполномоченными органами по исполнению бюджета в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.

Внесение изменений и дополнений в сводный план поступлений и финансирования, сводный план финансирования по обязательствам, включая годовые суммы, осуществляется уполномоченным органом по исполнению бюджета в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.

Местный уполномоченный орган по исполнению бюджета представляет сводный план поступлений и финансирования, сводный план финансирования по обязательствам в центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета.

3. Выдача разрешений на принятие государственными учреждениями обязательств.

Разрешение - документ, определяющий объем бюджетных средств, в пределах которого государственные учреждения принимают обязательства.

Разрешения выдаются:

1) уполномоченными органами по исполнению бюджета администраторам бюджетных программ;

2) администратором бюджетных программ подведомственным государственным учреждениям.

Разрешения действительны до 31 декабря текущего финансового года. Форма и порядок выдачи разрешений устанавливаются центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета.

4. Регистрация гражданско-правовых сделок государственных учреждений [20].

Государственные учреждения принимают обязательства только в пределах сумм, утвержденных планами финансирования на соответствующий финансовый год.

Гражданско-правовые сделки государственных учреждений вступают в силу после их обязательной регистрации в центральном уполномоченном органе по исполнению бюджета.

Заключение государственными учреждениями гражданско-правовых сделок после 15 декабря текущего финансового года не допускается, за исключением случаев выделения бюджетных средств из резерва Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа.

Порядок осуществления государственной регистрации гражданско-правовых сделок государственных учреждений определяется Правительством Республики Казахстан.

5. Осуществление платежей и переводов.

Платежи осуществляются по обязательствам государственных учреждений на основании подтверждающих документов, за исключением платежей в форме предварительной оплаты. Сумма платежа из бюджета не может превышать сумму обязательств государственных учреждений.

Подтверждающие документы - документы, доказывающие факт поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг, соответствующих условиям зарегистрированной гражданско-правовой сделки или законодательному акту Республики Казахстан.

Осуществление платежей и переводов денег включает в себя формирование счетов к оплате и платежных документов.

Счет к оплате - документ, подтверждающий выполнение государственными учреждениями обязательств, на основе которого центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета осуществляет платежи.

Платежи из бюджета осуществляются в пределах остатка бюджетных средств на контрольном счете наличности соответствующего бюджета.

Порядок оформления, предъявления и использования платежных документов устанавливается законодательством Республики Казахстан о платежах и переводах денег.

Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета осуществляет текущий контроль при проведении платежей, который заключается в проверке счетов к оплате и платежных документов на соответствие:

1) паспортам бюджетных программ;

2) планам финансирования бюджетных программ (подпрограмм), индивидуальным планам финансирования;

3) единой бюджетной классификации;

4) условиям кредитных договоров, договоров займа, а также договоров по гражданско-правовым сделкам;

5) иным положениям, предусмотренным бюджетным законодательством Республики Казахстан.

При осуществлении платежей и переводов соответствующая сумма бюджетных средств списывается на основании указания центрального уполномоченного органа по исполнению бюджета с бюджетного счета государственного учреждения и зачисляется на счет получателя бюджетных средств, определенного принятыми обязательствами.

Изъятие денег со счета государственного учреждения без его согласия производится в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан о платежах и переводах денег.

Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета вправе приостановить осуществляемые им платежи государственных учреждений при нарушении требований Бюджетного кодекса и других нормативных правовых актов, определяющих порядок исполнения бюджета.

Способы осуществления платежей и переводов денег определяются законодательством Республики Казахстан о платежах и переводах денег или международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

Платежи, связанные с внешнеэкономической деятельностью, осуществляются по рыночному курсу обмена валют, определенному в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Порядок осуществления платежей центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета определяется Правительством Республики Казахстан.

6. Освоение бюджетных средств.

Освоение бюджетных средств - использование бюджетных средств их получателями на цели, предусмотренные паспортом бюджетной программы, гражданско-правовыми сделками, заключенными государственными учреждениями, и нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми осуществляется реализация бюджетной программы.

Сумма дебиторской задолженности государственного учреждения прошлых лет подлежит возврату в доход соответствующего бюджета.

При исполнении бюджета по расходам существует такая категория как мониторинг освоения бюджетных средств. Так, мониторинг освоения бюджетных средств осуществляется центральным и местным уполномоченными органами по исполнению бюджета посредством анализа и оценки помесячного распределения годовых сумм планов финансирования, обоснованности вносимых администраторами бюджетных программ изменений в планы финансирования, выявления причин неисполнения планов финансирования, составления отчета об исполнении бюджетных программ.

В ходе мониторинга реализации бюджетных программ центральным и местным уполномоченными органами по исполнению бюджета направляется информация:

1) в Правительство Республики Казахстан и акиматы - о недоосвоении бюджетных средств по текущим бюджетным программам и бюджетным программам развития с указанием причин недоосвоения и рекомендациями о подходах по реализации бюджетных программ на основании отчета об исполнении республиканского бюджета;

2) администраторам республиканских и местных бюджетных программ по тем бюджетным программам, по которым освоение бюджетных средств идет с отставанием от планов финансирования;

3) в соответствующие бюджетные комиссии о необходимости пересмотра годовых плановых назначений по отдельным бюджетным программам (подпрограммам) как в текущем, так и в предстоящем планируемом финансовом году.

Все операции текущего финансового года, связанные с зачислением поступлений в бюджет и осуществлением платежей из бюджета, завершаются 31 декабря текущего финансового года.

Поступления, зачисленные в бюджет после 31 декабря, считаются поступлениями нового финансового года.

Неиспользованные до 31 декабря текущего финансового года включительно остатки плановых назначений аннулируются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом [21].

2.2.4 Бюджетный учет и отчетность

Бюджетный учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о бюджетных операциях посредством их непрерывного документального учета. Порядок ведения бюджетного учета определяется центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета.

Данные бюджетного учета являются основой составления отчетности по исполнению бюджета.

Отчетность по исполнению бюджета должна соответствовать следующим качественным характеристикам:

1) достоверности, означающей подлинность совершенных операций и отсутствие ошибок при их отражении в учете;

2) полноте, означающей отражение всей требуемой информации, предусмотренной бюджетным законодательством Республики Казахстан;

3) соответствию, означающему соблюдение положений Бюджетного кодекса и других нормативных правовых актов по составлению отчетности.

Поступления в бюджет полученных товаров (работ, услуг) в отчетности по исполнению бюджета отражаются в денежном выражении.

Отчетность по исполнению бюджета включает в себя следующие виды отчетов:

1) отчеты государственных учреждений:

- баланс государственного учреждения;

- отчет об исполнении индивидуальных планов финансирования;

- отчет об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг);

- отчет о поступлении и расходовании денег от спонсорской и благотворительной помощи;

- другие отчеты, устанавливаемые центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета;

2) отчеты администраторов бюджетных программ:

- отчет о реализации бюджетных программ;

- отчет об исполнении плана финансирования бюджетных программ (подпрограмм);

- отчет об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг);

- другие отчеты, установленные центральными уполномоченными органами по исполнению бюджета и по бюджетному планированию;

3) отчеты уполномоченного органа по исполнению бюджета:

- отчет об исполнении государственного бюджета и бюджета области (утвержденного, уточненного, скорректированного);

- отчет об исполнении республиканского или соответствующего местного бюджета (утвержденного, уточненного, скорректированного);

- аналитический отчет о реализации бюджетных программ;

- отчет об исполнении сводного плана поступлений и финансирования;

- отчет о состоянии требований и обязательств Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа;

- отчет о возврате из бюджета сумм поступлений либо их зачете в счет погашения налоговой задолженности;

4) отчеты Правительства Республики Казахстан, местного исполнительного органа:

- годовой отчет об исполнении республиканского или соответствующего местного бюджета;

- годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан, составляемый Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан [22].

Формы, периодичность, сроки и порядок составления и представления отчетности устанавливаются центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета за исключением:

1. Порядок составления и представления отчета об исполнении республиканского бюджета определяется Президентом Республики Казахстан.

2. Годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан составляется и представляется в соответствии со статьями 129 и 130 Бюджетного Кодекса.

2.3 Анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса

Анализ бюджетного процесса на основе скорее позитивной, чем нормативной теории — это краеугольный камень теории общественного выбора, развитой еще в 1950-1960 годы Ж. Буканом, А. Доунсом, М. Олсоном и Г. Туллоком [14].

Основные вопросы заключаются в следующем: а) какие власти принимают решения по поводу спроса и предложения на внутренних и внешних рынках, согласно преобладающим правилам компетентности, и б) какие процедурные правила применяются к этим решениям.

Итак, разумно будет начать с описания стадий и фаз бюджетного процесса, которые являются обычными для правительства. Бюджетное принятие решения — циклический процесс [23].

Обычно, бюджет отражает расходы и доходи в течение года. Следовательно, циклы следуют друг за другом с перерывом в один год. Так как продолжительность каждого цикла - по крайне мере, три года, наблюдаются большие накладки между последующими циклами. Если все проходит своевременно, первая стадия цикла, а именно подготовка бюджета, заканчивается в начале бюджетного года. После начала бюджетного года следуют еще две стадии, а именно - выполнение бюджета и ревизия.

Различия между подготовкой бюджета, с одной стороны, и выполнением бюджета и ревизией, с другой, заключается в необходимости разработки каждым домашним хозяйством плана доходов и расходов на год. Иначе придется приспосабливать решения по годовому доходу к решениям по расходам. Процесс придания законодательной формы проекту бюджета называется «подготовкой бюджета»; процесс формирования дохода и его распределения называется «выполнением бюджета».

Растет популярность практики управления бюджетным процессом на основе участия населения и подотчетности. Речь идет об инициативах гражданского общества, направленных на проверку государственных расходов и в некоторых случаях на участие в составлении официальных бюджетов. Решения, принимаемые в процессе составления государственного бюджета, имеют особое значение для неимущих граждан, зависящих от государственных ассигнований (школьное образование, медицинское обслуживание, дороги, водо- и электроснабжение). Рядовые граждане, как правило, оказывают лишь незначительное влияние на разработку бюджета. В большинстве стран бюджетный процесс является почти исключительной прерогативой бюрократов и органов исполнительной власти.

В обеих системах, парламентской и президентской, высшая административная власть имеет собственные конституциональные компетенции, которые включают права представлять бюджетные решения на рассмотрение и одобрение в законодательном порядке. В этих системах стадия подготовки бюджета может быть разделена на две подстадии, так называемые:

а) подготовка административного бюджета;

б) подготовка законодательного бюджета.

В пределах стадии подготовки административного бюджета можно определить шесть классических фаз:

1) экстраполяция и установление цели административного бюджета;

2) подчинение цели, поставленной агентами администрации;

3) исследование оценки бюджета бюрократией;

4) исследование оценки бюджета агентами по бюджетам;

5) принятия решений высшей административной властью по поводу различий;

6) подчинение административному бюджету законодательной власти.

Подготовка законодательного бюджета менее единообразна, чем подготовка административного бюджета. В этом случае главный фактор – это политика высшей административной власти.

В парламентской системе, эта власть представлена кабинетом, члены которой зависят от доверия к парламенту.

В президентской системе административная власть состоит из отдельных чиновников, которые периодически выбирается электоратом.

Представительское собрание в президентской системе имеет большее воздействие на разработку бюджет, чем в парламентской. Причина этого различия - не в том, что в президентской системе исполнительная высшая власть больше ограничена относительно законодательства, чем в парламентской системе. Различие выявляется в правиле доверия, которое является отличительной характеристикой парламентской системы. При таких обстоятельствах, влияние парламента на бюджетные вопросы скорее зависят от убеждения и неофициального давления, чем от формальной компетентности.

В президентской системе, с другой стороны, угроза вето - часто единственное средство, которыми исполнительная власть может влиять на законодательный процесс. Законодательный процесс более эффективен в президентской, чем в парламентской системах.

Законодательная стадия может быть разделена на следующие фазы:

а) экстраполяция и регулирующая цель со стороны законодательного бюро;

б) исследование исполненного бюджета и предложений по изменению финансового закона в постоянных комиссиях, слушания администраторов агентства;

в) развитие законодательных предложений в постоянных комиссиях;

г) рассмотрение комитетом, предложений в представительской ассамблее и принятие решений;

д) в случае двухпалатной ассамблеи, шаги 1-4 повторяются;

е) исполнительный бюджет одобряется высшей административной комиссией.

Данные процедуры административного и законодательного бюджета могут быть предусмотрены в различных системах правления, который указывает на операционализацию некоторых теоретических концепций.

Возникает вопрос: какие чиновники должны быть внимательны как администраторы агентств в предложении общественных услуг

- Администратор

- Агентство

Однако в Европейских парламентских системах положение министров довольно отличается от положения в правительстве США. Как члены кабинета, министры сами принимают решения относительно исполнительного бюджета. В этих системах министры обычно видные члены своих партий. Часто они также выбираются членами парламента. Поэтому их мотивация является более политической, чем бюрократической. Можно считать, что министры в парламентской системе независимы, как администраторы, который несут ответственность за общественное предложение.

В большинстве случаев применении модели к этой системе можно считать, что верхушка чиновников Парламента - это ответственные администраторы.

В Великобритании и Нидерландах существует новое движение по направлению к автономизации министра и иных агентств. С другой стороны в большинстве Европейских стран существуют образные административные общественные агентства, которые показывают высокую степень автономии.

В Великобритании такие агентства известны как «квангос» (квази-автономные негосударственные организации). Речь идет об общественных организациях и объединениях. В Швеции и в некоторой степени в Дании есть давняя традиция отдельного, от политических решений, исполнения бюджета оно организовано в независимых общественных агентствах. Это проявляется, тогда, когда чиновники общественных агентств наделены различными степенями автономии, в зависимости от компетентности. Таким образом, в соответствии с критерием. В. Нисканена показано, что чиновники, отвечающие за бюджет, могут рассматриваться как администраторы общественных агентств. Второй аспект нуждается в некотором комментарии, что касается роли администраторов в течение подготовки законодательного бюджета. Различные аналитики законодательного бюджетного процесса отметили, что представители администраторов с одной стороны, они должны представлять интересы своих агентств, с другой, они формально связаны соглашениями с исполнительной властью. Степень, с которой администраторы могут позволять себе защищать интересы их собственных агентств, оказав некоторую формальную поддержку для исполнительного бюджета, изменяется согласно политической культуре, персональной репутации и определенным обстоятельствам. В-третьих, что обозначено в схеме, бюджетные решения приняты не только в форме действий, обычно обозначаемых как «бюджетное законодательство» [24].

Имеются два главных различия между формальной и материальной концепциями бюджета. Первое различие – то, что несмотря на так называемый «принцип универсальности», который был основным принципом государственных финансов, начиная со времени Французской революция, «расходы из бюджета» существуют у всех правительств. Главными источниками их являются налоги, контрибуции и ссуды.

Налоговые расходы не уполномочены действиями ассигнования, они рассматриваются как нормальные расходы. Контрибуционные расходы финансируется платами, взносами или предназначенными налогами (социальные), ставками страхования. Во многих правительствах значительные усилия были сделаны в прошлые годы, чтобы заново включить контрибуционные расходы в регулярный процесс ассигнований. Однако, существенные финансовые потоки этого вида час- , то тратятся из бюджета. С ссудами обращаются различными способами. Ссуды, и гарантии по ссудам рассматриваются как нормальные расходы.

Второе различие между формальной и материальной концепциями бюджета – то, что независимое законодательство может полностью определять последующее бюджетное законодательство. Расходы, которые эффективно уполномочены предшествующим независимым законодательством, известны как «за кулисные расходы». Закулисный расход отражается в формальном бюджете [25].

Правила рассмотренные выше, показывают, что политические власти состоят из отдельных чиновников. Вопрос, который нужно затронуть сейчас – то, как эти власти принимают решения относительно сделок на внутренних рынках.

Различают два типа процедурных правил, а именно утверждение правил повестки дня и правил голосования. Правила голосования определяют коллективные решения на основе одного или большого количества индивидуальных решений, определяемых как голоса. Голосование может быть номинальным (единственный выбор или установление альтернатом), порядковым (согласно предпочтению), или кардинальным (числимым). Если необходимо обсудить общественное предложение, то в этом случае, альтернаты должны быть соединены по парам прений друг друга, и голосующее правило должно определить порядок голосования.

Власти, состоящие из отдельных чиновников, используют очевидное правило, что индивидуальное решение чиновника автоматически становится коллективным решением. Власти, являющиеся коллективными органами, принимают решения в соответствии с абсолютным правилом большинства. Часто председатель обладает решающим голосом. Если имеются больше чем две альтернативы, используются двоичные процедуры повестки дня.

Для президентской и парламентской систем предусмотрено вовлечение обеих ветвей власти в одобрение бюджетных решений. Существуют отдельные модели бюджетного процесса из-за различных правил распределения компетенции между ветвями власти в различных странах. Исполнительная власть главенствует в парламентской, нежели в президентской системах правления. При президентской форме правления многое зависит от длительности бюджетных решений при неограниченном сроке данного решения позиции президента сильнее, но при необходимости ежегодных корректировок слабее. Может проводиться наложение вето лишь на определенные статьи бюджета. Когда закон остается независимым от вето, усиливается влияние президента.

3 Актуальные проблемы бюджетного устройства

3.1 Основы контроля в бюджетном процессе

С первого января 2010 года были введены в действие нормы регулирующие государственный финансовый контроль.

Так, статья 135 бюджетного кодекса содержит следующее понятие государственный финансовый контроль осуществляется органами государственного финансового контроля в целях выявления, устранения и недопущения нарушений объектами контроля бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан.

Государственный финансовый контроль подразделяется на:

1) внутренний и внешний государственный финансовый контроль в зависимости от органа, который его осуществляет;

2) проводимый на республиканском и местном уровне государственного управления в зависимости от соответствующего уровня бюджета.

Глава 27 бюджетного кодекса посвящена правовому регулированию осуществления государственного финансового контроля

Систему органов государственного финансового контроля составляют:

1) Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета;

2) ревизионные комиссии маслихатов;

3) уполномоченный Правительством Республики Казахстан орган по внутреннему контролю;

4) службы внутреннего контроля центральных государственных органов;

5) службы внутреннего контроля исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы.

Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета является высшим органом государственного финансового контроля, осуществляющим внешний контроль за исполнением республиканского бюджета, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан.

Ревизионные комиссии маслихатов осуществляют внешний государственный финансовый контроль на местном уровне.

Внутренний государственный финансовый контроль на республиканском уровне осуществляется уполномоченным Правительством Республики Казахстан органом по внутреннему контролю и службами внутреннего контроля центральных государственных органов в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Внутренний государственный финансовый контроль на местном уровне осуществляется уполномоченным Правительством Республики Казахстан органом по внутреннему контролю и службами внутреннего контроля исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Уполномоченный Правительством Республики Казахстан орган по внутреннему контролю проводит внутренний государственный финансовый контроль по утвержденному на соответствующий финансовый год плану.

Внеплановый контроль проводится по поручениям Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, уполномоченных на то государственных органов, депутатским запросам.

Принципами государственного финансового контроля являются:

1) принцип независимости - недопущение вмешательства, посягающего на независимость органов государственного финансового контроля и его работников при осуществлении ими деятельности;

2) принцип объективности - проведение контроля строго в соответствии с законодательством Республики Казахстан, со стандартами государственного финансового контроля, исключение конфликта интересов;

3) принцип достоверности - подтверждение результатов контроля бухгалтерскими, банковскими и иными документами объекта контроля;

4) принцип прозрачности - ясность изложения результатов контроля, подотчетность органов государственного финансового контроля Президенту Республики Казахстан, Правительству Республики Казахстан, маслихатам, руководителям государственных органов, общественности;

5) принцип компетентности - совокупность необходимых для осуществления контроля профессиональных знаний и навыков работников органов государственного финансового контроля;

6) принцип гласности - обязательная публикация результатов государственного финансового контроля с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

Единые требования к государственному финансовому контролю определяются стандартами государственного финансового контроля.

Стандарты государственного финансового контроля разрабатываются Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета совместно с уполномоченным Правительством Республики Казахстан органом по внутреннему контролю и утверждаются Президентом Республики Казахстан.

Стандарты государственного финансового контроля обязательны для исполнения органами государственного финансового контроля [26].

Государственный финансовый контроль подразделяется на следующие типы:

1) контроль на соответствие - оценка соответствия деятельности объекта контроля требованиям бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан;
2) контроль финансовой отчетности - оценка достоверности, обоснованности и своевременности составления и представления финансовой отчетности объектом контроля;

3) контроль эффективности - оценка, проводимая в том числе на основе контроля на соответствие и финансовой отчетности, достижения государственными органами прямых и конечных результатов, предусмотренных в их стратегических планах, реализации государственных и бюджетных программ, программ развития территорий, оказываемых государственных услуг, использования связанных грантов, государственных и гарантированных государством займов, поручительств и активов государства, а также комплексный и объективный анализ влияния деятельности государственного органа и субъектов квазигосударственного сектора на развитие экономики или отдельно взятой отрасли экономики, социальной сферы, других сфер государственного управления.

Органы государственного финансового контроля в пределах полномочий осуществляют следующие виды контроля:

1) комплексный контроль - контроль и оценка деятельности объектов контроля по всем вопросам за конкретный период;

2) тематический контроль - контроль и оценка деятельности объекта контроля по отдельным вопросам за конкретный период;

3) встречный контроль - контроль третьих лиц, который проводится исключительно по вопросам взаимоотношений с основным объектом контроля в рамках проверяемого вопроса;

4) совместный контроль - контроль, проводимый органами государственного финансового контроля совместно с другими государственными органами.

По результатам контроля принимаются следующие акты:

1) органами внешнего государственного финансового контроля и уполномоченным Правительством Республики Казахстан органом по внутреннему контролю:

- акт контроля - документ, составленный органами государственного финансового контроля по результатам контроля;

- отчет об итогах контроля - документ, составленный органами государственного финансового контроля о результатах проведенной работы по контролю за определенный период времени;

- постановление - документ, принимаемый Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета и ревизионной комиссией маслихата, подтверждающий результаты контроля и содержащий решения, обязательные для исполнения всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым он обращен;

- заключение - документ Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и ревизионной комиссии маслихата, составляемый на основании актов контроля и (или) аудиторских отчетов;

- представление - обязательный для исполнения документ органов государственного финансового контроля, направляемый объектам контроля и другим заинтересованным лицам для устранения выявленных нарушений и недостатков в работе;

2) службой внутреннего контроля:

- заключение по итогам внутреннего контроля - документ, составляемый по результатам проведенного контроля, подписываемый службой внутреннего контроля и объектом внутреннего контроля;

- отчет о результатах внутреннего контроля - документ, составленный на основании заключения по итогам внутреннего контроля, содержащий рекомендации по улучшению внутренних процедур, правил, процессов в целях повышения эффективности работы, достижения прямых и конечных результатов деятельности объекта внутреннего контроля, представляемый руководителю государственного органа [27].

Служба внутреннего контроля составляет на основании отчета о результатах внутреннего контроля проект представления, являющегося проектом документа, принимаемого руководителем государственного органа по итогам внутреннего контроля, обязательного для устранения объектом внутреннего контроля выявленных нарушений и недостатков в работе, а также выполнения содержащихся в нем рекомендаций.

3.2 Совершенствование бюджетного устройства на этапе перехода на бюджетирования, ориентированного на результат

В своем ежегодном послании глава государства указал на необходимость модернизации и совершенствования системы планирования, повышения эффективности использования средств бюджета и управления государственными активами.

В целях реализации данного политического курса, проведена работа по формированию нормативно-правовой базы для развития системы государственного управления, основанной на принципах результативности, прозрачности и подотчетности обществу.

Базой новой системы государственного бюджетного планирования уже с 2009 года стал трехлетний бюджет. Для этого Правительством разработан новый Бюджетный кодекс с учетом позитивного опыта ряда развитых стран.

Целью Бюджетного кодекса является внедрение системы государственного бюджетного планирования, предусматривающего новые подходы к разработке и содержанию планов и программных документов повышение самостоятельности государственных органов при принятии решений. Одновременно предусматривается усиление их ответственности.

Теперь деятельность всех органов государственного управления ориентирована на достижение стратегических целей и заданных результатов. Финансовые ресурсы будут распределяться исходя из целей, задач и функций государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых конечных результатов от использования бюджетных средств. Это отражено в новом Бюджетном кодексе, предусматривающем взаимосвязанные методы планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.

В новом Бюджетном кодексе можно отметить недостаточную регламентацию процедур взаимодействия государственных структур, которые должны обеспечить качественную проработку государственного бюджета на этапе планирования. Это, в свою очередь, не исключает практику корректировок бюджета в течение календарного года.

В настоящее время на стадии реализации более 120 государственных и отраслевых программ развития. Многие из них, к сожалению, в свое время были сформированы с ориентацией разработчиков на максимальное выбивание средств из бюджета без определения критериев результативности. По всей вероятности по ряду программ потребуется их актуализация исходя из новых подходов к бюджетному планированию[28].

Кроме того, ожидается не повышение, как предполагает Правительство, а некоторое снижение прозрачности бюджетного процесса.

Надо признать, что бюджет, ориентированный на результат, имеет ряд преимуществ. Он обязывает администраторов бюджетных программ самостоятельно принимать решения по расходу финансовых средств, исходя из изначально ожидаемых результатов. Это дает возможность маневрировать бюджетными средствами для их эффективного использования и достижения конкретных целей, предусмотренных стратегическими планами и бюджетными программами. Вместе с тем, у нас есть опасения, что контроль за расходованием бюджетных средств будет несколько усложнен, поскольку принят трехлетний бюджет на скользящей основе и укрупнена бюджетная классификация.

Внедрение новой системы бюджетного планирования предполагает анализ достижения показателей результатов работы органов государственного управления с обязательной оценкой влияния их деятельности на развитие отдельно взятой отрасли экономики, региона и страны в целом. Такой подход должен положительно повлиять на эффективность использования бюджетных средств и активов государства.

Однако, когда нет конкретики, то трудно определить и виновника. Полное «развязывание рук» администратора бюджетных программ без четких критериев оценки контроля и ответственности чревато глубокими негативными последствиями. Практика нашей контрольной работы не раз показывала: где нет четких правил и порядков в использовании бюджетных средств, там допускается больше всего нарушений.

В этих условиях при смене приоритетов в бюджетном планировании необходимо одновременно совершенствовать существующую систему государственного финансового контроля. К сожалению, новый Бюджетный кодекс, определенно расширив функции органов внешнего финансового контроля, не учел их сегодняшнюю институциональную неподготовленность по их реализации.

Так, в Бюджетном кодексе предусмотрено наличие службы внутреннего контроля в государственном органе, как на центральном, так и на местном уровне, с ориентацией их деятельности преимущественно на принятие превентивных мер по обеспечению эффективного использования бюджетных средств. Такой подход позволит предотвратить факты нарушений на ранних стадиях непосредственного расходования выделяемых средств, снизит риск возможных издержек и в целом повысит эффективность деятельности государственных органов. Однако, без должного внимания остались вопросы повышения роли ревизионных комиссий маслихатов, осуществляющих функции внешнего государственного финансового контроля на местном уровне.

Следует отметить, что до настоящего времени не разрешен вопрос относительно статуса ревизионных комиссий маслихатов в качестве полноценного органа финансового контроля, не выработано единое мнение относительно места ревизионных комиссий маслихатов в системе местных государственных органов.

В послании Президента Республики Казахстан отмечается необходимость институционального укрепления ревизионных комиссий маслихатов как независимого института внешнего контроля на местном уровне. Это возможно за счет сокращения численности Комитета финансового контроля Минфина.

Маслихаты на областном и районном уровне разрабатывают и утверждают положение о ревизионной комиссии, которых на сегодня более 200. В этой связи, отсутствует унифицированный подход к организации и осуществлению деятельности ревизионных комиссий. Назрела необходимость утверждения типового положения о ревизионных комиссиях маслихатов. При этом, эта функция уже возложена на Счетный комитет.

Сегодня очевидна необходимость принятия Закона «О Счетном комитете» и внесение изменений в Закон «О местном государственном управлении», поскольку его отдельные нормы противоречат положениям бюджетного законодательства, где определено, что ревизионные комиссии маслихатов являются государственными органами. По нашему мнению, они должны быть самостоятельными и подотчетны маслихатам, а не быть в составе и структуре аппарата маслихата. Председателя ревизионной комиссии должен назначать соответствующий маслихат по согласованию его кандидатуры с высшим органом внешнего контроля. При этом он не должен быть депутатом. Наделение председателя ревизионной комиссии мандатом депутата создаст конфликт интересов, так как он будет вынужден участвовать при утверждении местного бюджета и одновременно готовить заключение об его исполнении. С этим мнением уже считаются многие наши коллеги на местах .

Несвоевременное решение таких вопросов может негативно повлиять на эффективность работы по форсированию бюджетной реформы.

Как уже отмечалось выше, с внедрением новых бюджетных отношений изменился и характер деятельности органов государственного финансового контроля. Произошло смещение акцентов от ныне проводимых видов контроля к контролю эффективности программных документов. Это обусловлено тем, что данный вид контроля выступает как основной инструмент оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, стратегических планов государственных органов, оценки их практической деятельности и уровня влияния на показатели социально-экономического развития страны.

Следует отметить, что в основе контроля эффективности должно быть сотрудничество и партнерство между контролирующими органами и объектами контроля. Полного их взаимодействия не будет до тех пор, пока объект контроля не будет заинтересован в эффективном управлении государственными средствами и не будет понимания важности проведения контроля эффективности, который, в конечном счете, нацелен на создание благоприятных условий для развития и улучшения деятельности объекта контроля. Только при таких условиях государственный финансовый контроль будет способствовать развитию экономики, совершенствованию системы управления деятельностью объектов контроля путем рационального, экономного и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию стратегических планов и соответственно бюджетных программ. Этот подход соответствует нормам Бюджетного кодекса, которыми расширены полномочия и функции высших органов государственного финансового контроля, направленные в основном на проведение контроля эффективности.

В целом, построение системы государственного финансового контроля в новых условиях должно быть осуществлено с внедрением опыта передовых стран и общемировых тенденций по расширению полномочий государственных органов финансового контроля и аудита.

Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат, являются трудности определения целевых индикаторов измерения социально-экономических результатов деятельности государственных органов, сложность выработки единых целей и показателей, отражающих степень их достижения, несовершенство информационного, методического обеспечения и систем учета. Отсутствие утвержденных критериев и показателей эффективности использования бюджетных средств значительно усложнит работу органов государственного финансового контроля, а в отдельных случаях будет невозможно объективно и достоверно оценить эффективность использования бюджетных средств. Поэтому необходимо ускорить разработку критериев эффективности и результативности деятельности министерств и ведомств.

В последнее время Правительство большое внимание уделяет вопросам реализации приоритетных национальных проектов и проводит активную политику в области структурных преобразований, формирует институты развития, наделяя их значительными полномочиями и средствами, консолидирует активы в реальном секторе экономики путем формирования холдингов, фондов с участием государства. При этом большие бюджетные средства и государственные активы направлены на капитализацию институтов развития и частно-государственного партнерства. Кроме того, им выделяются значительные финансовые ресурсы Национального фонда и государственного бюджета на мероприятия по стабилизации экономики и преодолению возможных последствий влияния мирового финансового кризиса.

Поэтому здесь возрастает актуальность государственного финансового контроля. Вместе с тем проведение финансового контроля в данном секторе до недавнего времени было проблематичным. Мы могли реально отследить только использование активов государства получателями бюджетных средств, предназначенных на увеличение их уставного капитала, а вопросы достижения ими конечных результатов оставались вне поля нашего контроля.

Поэтому в новом Бюджетном кодексе Счетному комитету предоставлены дополнительные полномочия в части проведения контроля целевого использования институтами развития бюджетных средств и достижения ими конечных результатов. С принятием нового Бюджетного кодекса появилась возможность информировать общественность об использовании активов государства Фондом национального благосостояния «Самрук — Казына» и дать оценку влияния антикризисных мероприятий на экономику страны.

Теперь представится возможность проверить эффективность управления коммерческими банками целевыми средствами, выделенными Фондом национального благосостояния «Самрук — Казына». Мы убеждены в необходимости постоянного внимания и систематического контроля со стороны высшего органа государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств банками второго уровня, в целях снижения возможных рисков в условиях мирового финансового кризиса. Для нас это является новой сферой контроля и аудита, которая потребует привлечения высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом работы по разработке методик, регламентирующих процедуры внешнего контроля за использованием целевых бюджетных средств и активе в этом секторе экономики.

Хотелось бы отметить, что норма Бюджетного кодекса по одновременному предоставлению Правительством отчет: об исполнении республиканского бюджета и Счетным комитетом своего заключения позволит актуализировать оценю исполнения бюджета и обеспечить полноценный переход от стратегии управления ресурсами к стратегии проектно:: управления результатами.

Считаем, что государственный финансовый контроль является важной составной частью управления ресурсами, который должен внести свой вклад в создание эффективной системы управления. Поэтому постоянно поднимаеются вопросы о необходимости качественно новх подходов к деятельности высших контрольных органов и служб внутреннего контроля. Система контроля должна работать на принципах управления по конечному результату, а для этого необходимо ее институциональное укрепление, что особенно важно, — повышение квалификации кадров, умение специалистом применить свои знания в новых условиях экономического развития. Назрела необходимость сертификации уровня знания каждого работника государственного финансового контроля.

Для совершенствования контрольной деятельности следует обеспечить системный подход к ее организации с использованием всего имеющегося потенциала и внедрением новых методов работы. Одновременно необходимо наладить информационное взаимодействие и сотрудничество органов финансового контроля. В целях исключения дублирования проверок и неэффективного использования средств, необходима общая координация деятельности органов финансового контроля. Тем не менее, реалии завтрашнего дня заставят вновь вернуться к решению данных вопросов, и тогда в любом случае сможем повысить эффективность системы государственного финансового контроля [29].

3.3 Бюджетное устройство и планирование

Достигнутые результаты связаны с эффективным планированием и с эффективным контролем. Поэтому следующие инновации в работе Счетной палаты, пока не закрепленные законодательно, получили политическое одобрение:

- внедрение проектного подхода (системы управления проектами) с целью контроля за расходованием средств на особо крупные проекты и обеспечения их высокой эффективности;

- внедрение стратегического аудита. Он отличается от финансового аудита и аудита эффективности оценкой реализуемости и финансовой обеспеченности разрабатываемых проектов.

В Казахстане переход на БОР пройдет поэтапно: начиная с 2009 года на эту систему переходят все центральные государственные органы, а с 2010 года - местные исполнительные органы.

Для успешного внедрения новой системы государственного управления работа ведется с 2007 года: разработаны методологические документы, оптимизированы соответствующие программные документы, их взаимосвязь и иерархия [19].

При этом остается много нерешенных вопросов по осуществлению финансового контроля на местах, что актуально в условиях повышения самостоятельности администраторов бюджетных программ.

Во-первых, это статус, роль и компетенция ревизионных комиссий маслихатов.

Во-вторых, в регионах не совсем четко представляют, как проводить контроль при новой системе планирования. Это вопросы методологического обеспечения, индикаторов оценки деятельности объектов контроля и понимания сути реформы, ее целей. Государственные органы уделяли больше внимания разработке индикаторов и показателей. Вопросы сбора информации об их исполнении, механизмах мониторинга и реализации, недостаточно продуманы. Значение этих показателей в БОР велико, поскольку это не только прогноз развития отрасли, но и инструмент для осуществления государственного финансового контроля.

И, в-третьих, усиление кадрового потенциала органов финансового контроля, особенно в регионах. В настоящее время в системе образования Казахстана нет механизма подготовки кадров для государственного финансового контроля, нет системы повышения квалификации. Это напрямую сказывается на эффективности работы органов финконтроля. Данные проблемы, по аналогии с российским опытом, будут решены путем открытия соответствующих специальностей в вузах, а повышение квалификации – Центром по исследованию финансовых нарушений Счетного комитета.

«Красной нитью» проходит проблема значимости общественного контроля. В зарубежных странах необходимость предоставления информации не закрепляется законом, однако существует значительное количество профессиональных объединений (ассоциаций, организаций и т. д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется на основе информации ассоциаций. Именно таким представляется целевой индикатор развития системы общественного контроля в Казахстане.

Главное отличие ранее действующей системы бюджетирования от настоящей системы бюджет ориентированный на результат (далее БОР) состоит в том, что БОР стимулирует государственные органы сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. Так, отправной точкой БОР является определение конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей, то есть удовлетворенность благополучателей качеством оказанных услуг.

Нынешняя модель (затратный метод) распределяет общий объем расходов между бюджетополучателями (ведомствами), в то время как БОР увязывает объем и структуру расходов бюджета с приоритетами госполитики и ее социально - значимыми ожидаемыми и фактическими результатами. При затратном методе ответственность госорганов идет за целевое использование средств, а БОР - за повышение качества государственных услуг.

Система БОР преследует общую цель повышения эффективности управления государственным сектором. Так, результатом БОР должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики (между конкурирующими статьями расходов) и повышение эффективности их использования.

Для общества ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям населения и, в какой степени правительству удается достичь поставленных целей.

Основными критериями оценки работы госорганов по БОР являются экономическая эффективность государственных программ (соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление) и социальная эффективность (степень достижения конечных результатов, последствий, социальных эффектов программ).

Отличительной особенностью БОРа является гибкость, которая заключается в том, что администратор программы может корректировать годовой финансовый план по итогам системного мониторинга результативности управления, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов, достигших наилучших значений показателей [30].

Кроме того, переход к формированию бюджета, ориентированного на результат, дает возможность повысить прозрачность бюджетных расходов и их ориентацию на достижение конечных результатов. А значит, это позволит не допускать недоосвоения бюджетных средств.

Проекты республиканского и местных бюджетов будут разрабатываться и утверждаться по принципу «скользящей трехлетки».

Трехлетний бюджет будет сформирован следующим образом – на очередной финансовый год по действующему порядку, на последующие два финансовых года в законе (решении маслихата) будут утверждаться объемы расходов постоянного характера.

В категорию расходов постоянного характера входят затраты на обеспечение деятельности госоргана на оказание перечня услуг, расходы, расчет которых производится на основе формул (пенсии, пособия, обслуживание и погашение госдолга, трансферты и субсидии), расходы на продолжающиеся инвестиционные проекты.

Напомним, что новый Бюджетный кодекс был введен в действие с 1 января 2009 года. БК в новой редакции был разработан с целью внедрения системы государственного управления, ориентированного на результат.

Заключение

Сегодня в Республике Казахстан бюджетная система создается и функционирует на основе определенных принципов, закрепленных бюджетным кодексом.

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах:

Для нормального функционирования бюджетной системы необходим четко урегулированный нормами права бюджетный процесс.

Поэтому рассмотрев в дипломной работе эволюцию бюджетного процессе можно выделить ряд основных моментов.

Так, для выравнивания условий хозяйственного расчета вводились рентные платежи, служащие изъятию в доход государства части прибыли предприятий, у которых образуются дифференциальный чистый доход вследствие благоприятных природных и технико-экономических условий. Оставшийся после вычета из прибыли предприятия платы за фонды, рентных платежей, процентов за кредит и сумм, направляемых на образование фондов экономического стимулирования, свободный остаток прибыли также направлялся в государственный бюджет.

Таким образом, уже в рамках реформы 1965 года была предпринята попытка установления параметров бюджетного процесса, адекватных рыночному хозяйству экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов предполагала и стимулы к высокодоходному производству, и этот мотив предполагалось усилить, чтобы децентрализовать советскую экономику. Потому и финансовые рычаги предваряли первичную либерализацию. Ведь бюджетное финансирование, господствовавшее ранее, резко снижало интерес предприятий к эффективному использованию ресурсов. Инвестиции из государственных источников воспринимались как даровые, что приводило к рассогласованию местных интересов и интересов центральной власти. Лишь после 1965 года расширилась практика долгосрочного кредитования государственных капитальных вложений, а позже и финансирование плановых капитальных вложений государственных предприятий осуществлялось на безвозмездной основе.

В структуру бюджета на протяжении всех времен входят налоги. По результатам исследования в первой главе мы раскрыли развития налогов.

В этой связи, нельзя не отметить особо и качественное изменение характеристики налогов: если до рыночных реформ денежно-налоговая масса зачастую представляла собой административное перераспределение эмиссионного покрытия бюджетного дефицита, то сегодня в налогах от негосударственного сектора экономики представлены реальные полновесные деньги, совершившие реальный товарно-денежный кругооборот, реально удовлетворившие реальные народнохозяйственные и личные потребности. Это не просто денежные знаки, имевшие чисто административно-принудительное покрытие. Как это ни покажется парадоксальным, но «рыночный рубль», а затем и тенге, эпохи рыночной трансформации административной экономики имеет несравненно большую покупательную способность и реальную ценность, чем несколько «административных» рублей до рыночной эпохи [17].

Подводя итоги нашего исследования можно отметить, что в процессе исследования цель и задачи достигнуты. Были раскрыты правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан. Изучено бюджетное устройства. Бюджетная система и бюджетное регулирование. Определены актуальные проблемы бюджетного устройства РК. Рассматривается эволюция бюджетного процесса в Республике Казахстан: исторические и практические доминанты. Достаточно подробно раскрывается государственно-правовое регулирование бюджетного процесса в Республике Казахстан.

В процессе исследования, рассмотрев нормы действующего законодательства и эволюцию развития бюджетного процесса страны, мы пришли к определенным выводам. Так, по нашему мнению проблемы государственно-правового регулирования бюджетного процесса в Казахстане возникают из-за разнонаправленности тенденций движения двух составляющих частей государственного бюджета: одна тенденция выражается в том, что доходная часть бюджета систематически падает; вторая же тенденция выражается в том, что расходная часть государственного бюджета, напротив возрастает. В результате возникают условия, порождающие и воспроизводящие условия бюджетного неравновесия (дефицита) и препятствующие установлению бюджетного равновесного состояния.

Таким образом, главным по важности фактором бюджетного процесса становится не социально-экономический (то есть не изменения в формах собственности, в характере труда, или появлении частных финансовых потоков), а институционально-экономический фактор - развитость рыночных институтов инфраструктуры, в том числе и в пределах общественного сектора. Его размеры и взаимосвязь с частным сектором обеспечивают механизм налоговой диверсификации и максимизации бюджетных поступлений. Следствием же этого является необходимость выстраивания системы современных финансовых институтов и бюджетных норм. А для развития данных институтов в переходной среде необходимы изменения в самой методологии бюджетного процесса. В первую очередь, это переход от бюджетной политики нацеленной на минимизацию дефицита к профицитно-ориентированной политики. Именно этим проблемам и посвящены изменения, внесенные в Бюджетный Кодекс страны.

На основании вышесказанного можно привести однозначное предложение. Необходимо разработать государственную программу по научному и теоретическому исследованию проблем государственно-правового регулирования бюджетного устройства в Республике Казахстан. Так как современные тенденции в организации бюджетного процесса предусматривают переход к среднесрочному планированию бюджета, росту институциональных норм и четкой методологии бюджетных полномочий.

Из этого следует, что именно в переходный к рынку период, возрастает роль институциональных регуляторов бюджетного процесса, регуляторов, роль которых в рыночной экономике изучена явно недостаточно.

На современном этапе развития Республики Казахстан одной из актуальных проблем является бюджетное устройство.

И в этой связи, несомненно, подходы к исследованию значимости бюджетного устройства в государстве будет еще долгое время оставаться предметом многократного обсуждения правовой науки, это означает, что исследователям необходимо будет вновь «браться за перо».

Список использованных источников

1 Бюджетный кодекс РК от 04.12.2008г. СПС «Юрист»

2 Найманбаева С.С. Финансовое право. Астана - «Данекер», 2005г. 256с.

3 Худяков А.И. Финансовое право РК. (особенная часть). - Алматы, ТОО «Издательство «Норма-К», 2002, 344с.

4 Бурлаченко С. Структура государственного бюджета в свете бюджетного законодательства // Саясат, 2008, №3, С.13

5 Бурлаков Л. Вопрсы уточнения и корректировки бюджета// Финансы Казахстана – 2009г. – № 3

6 Жиренчина С. Правовое регулирование поступления в бюджет района // Закон и время – 2010г. - № 5

7 Саханова А. Эволюция бюджетного процесса // Финансы Казахстана – 2008г. - №5.

8 Байсеитов Р.С., Андреев А.К. Экономика и бюджет Советского Казахстана. - Алма-Ата: «Казахстан», 1984г. 117с.

9 Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Учебник - М., 2000г. 304c.

10 Нуртазин М. Комментарии к отдельным статья бюджетного кодекса// Закон и время – 2009г. - № 3.

11 Есполов Д. Республиканский бюджет и бюджетный кодекс // Проблемы права – 2009г. №3.

12 Авраменко С. Экономический климат в регионах страны // Закон и время – 2009г. - № 6

13 Найманбаева С.С., Найманбаев С.М. Финансовое право. Алматы, 1999г. 255c.

14 Подпорина И.В. Современные проблемы бюджетного регулирования// Саясат – 2009г. - №7. – 11-13с.

15 Тулегенова Д. Бюджетная система страны // Саясат – 2009г. - № 2.

16 Официальный сайт Министерства экономического развития и торговли РК: «Основные подходы к децентрализации государственных функций в Республике Казахстан» // Материалы круглого стола подготовлены к публикации Центром анализа общественных проблем в РК. www.minplan.kz 14.09.2009г.

17 Караваева И., Архипкин И. Косвенное налогообложение в России начала 20 века: этапы трансформации //Финансы – 2009г. - №8.

18 Бурлаков Л. Совершенствовать межбюджетные отношения // Финансы Казахстана – 2008г. – № 6. – 11с.

19 Нуртазин М. Официальные трансферты по новому // Бюллетень бухгалтера – 2010г. - № 3.

Авраменко С. Экономический климат в регионах страны // Закон и время – 2010г. - № 6.
Найманбаева С.С. Финансовое право. Астана - «Данекер», 2005г. 256с.
Худяков А.И. Финансовое право РК. (особенная часть). - Алматы, ТОО «Издательство «Норма-К», 2002, 344с.
Бурлаченко С. Структура государственного бюджета в свете бюджетного законодательства // Саясат, 2010, №3, С.13
Бурлаков Л. Вопрсы уточнения и корректировки бюджета// Финансы Казахстана – 2009г. – № 3
Жиренчина С. Правовое регулирование поступления в бюджет района // Закон и время – 2009г. - № 5
Саханова А. Эволюция бюджетного процесса // Финансы Казахстана – 2009г. - №5.
Байсеитов Р.С., Андреев А.К. Экономика и бюджет Советского Казахстана. - Алма-Ата: «Казахстан», 2009г. 117с.
Нуртазин М. Комментарии к отдельным статья бюджетного кодекса// Закон и время – 2009г. - № 3.
Есполов Д. Республиканский бюджет и бюджетный кодекс // Проблемы права – 2009г. №3.
Авраменко С. Экономический климат в регионах страны // Закон и время – 2009г. - № 6

Приложение А

Документы, являющиеся основой исполнения бюджета.

1. Бюджетный кодекс Республики Казахстан.

2. Закон о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решения маслихатов о местных бюджетах на соответствующий финансовый год.

3. Постановления Правительства Республики Казахстан или местных исполнительных органов о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решения маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год. В соответствии со статьей 93 Бюджетного кодекса Постановление Правительства Республики Казахстан о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год принимается до 20 декабря года, предшествующего планируемому.

Постановление местного исполнительного органа о реализации решения маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год принимается в двухнедельный срок после утверждения маслихатом местного бюджета.

Постановления Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и о реализации решения маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год предусматривают поручения по обеспечению своевременного исполнения республиканского или местного бюджета администраторам бюджетных программ, уполномоченному органу по исполнению бюджета.

Разработка постановления Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решений маслихатов о местных бюджетах на соответствующий финансовый год осуществляется центральным и местным уполномоченными органами по бюджетному планированию по согласованию с центральным и местным уполномоченными органами по исполнению бюджета в установленном законодательством Республики Казахстан порядке.

4. Решения Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа, принимаемые в текущем финансовом году в ходе исполнения республиканского или местного бюджетов;

5. Паспорта бюджетных программ. В соответствии со статьей 94 Бюджетного кодекса Паспорта республиканских бюджетных программ утверждаются на соответствующий финансовый год Правительством Республики Казахстан не позднее 20 декабря года, предшествующего планируемому.

Паспорта местных бюджетных программ утверждаются на соответствующий финансовый год местным исполнительным органом в двухнедельный срок после утверждения маслихатом местного бюджета.

Паспорта республиканских и местных бюджетных программ составляются на основании проекта паспорта бюджетной программы, представляемого в составе бюджетной заявки и одобренного бюджетной комиссией, с учетом решений, принятых при утверждении (уточнении, корректировке) бюджета.

В паспорта бюджетных программ вносятся изменения и дополнения в случаях:

1) уточнения бюджета;

2) внесения изменений и дополнений в постановления Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа о реализации закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решения маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год;

3) необходимости устранения ситуаций, угрожающих политической, экономической, экологической и социальной стабильности Республики Казахстан.
Паспорта администраторов бюджетных программ подлежат обязательному опубликованию в электронных и (или) иных средствах массовой информации с обеспечением защиты государственных секретов в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

6. Годовой план финансирования. В соответствии со статьей 95 Бюджетного кодекса годовой план финансирования - документ, определяющий годовые объемы финансирования бюджетных программ (подпрограмм) по экономической классификации расходов бюджета, сбалансированные с годовым объемом поступлений.

Годовой план финансирования разрабатывается и утверждается уполномоченным органом по бюджетному планированию и передается уполномоченному органу по исполнению бюджета, а также направляется администраторам бюджетных программ. Порядок разработки годового плана финансирования устанавливается Правительством Республики Казахстан.

7. Сводный план поступлений и финансирования.

8. Нормативные правовые акты, определяющие порядок исполнения бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом.

* Примечание: Указанный перечень документов, являющихся основой исполнения бюджета изложен в соответствии с главой 17 Бюджетного кодекса Республики Казахстан.

Актуальные проблемы бюджетного устройства