Формирование государственного бюджета Республики Казахстан, методы и пути стабилизации бюджета

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский государственный университет им.А.Байтурсынова

Осипова Б.Б.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

специальность 050509 – «Финансы»

Костанай 2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский государственный университет им.А.Байтурсынова

«Допущена к защите»

___________и.о.заведующего

кафедрой ___________ Н.Т.Сартанова

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: «Формирование государственного бюджета Республики Казахстан, методы и пути стабилизации бюджета»

по специальности 050509 – «Финансы»

Выполнил Б.Б.Осипова

Научный руководитель

к.э.н., доцент Т.П. Дорожко

Костанай 2010

Содержание

Введение……………………………………………………………………….	3
1 Теоретические аспекты бюджетной системы………………………….....	5
1.1 Понятие и сущность бюджетной системы……………………………	5
1.2 Этапы развития бюджетной системы Казахстана……………………	10
1.3 Структура и принципы бюджетной системы…………………………	13
1.4 Бюджетный механизм и его элементы……………………………......	22
2 Анализ организации бюджетной системы Республики Казахстан………	26
2.1Структура и анализ республиканского бюджета…………………......	26
2.2Структура и анализ местных бюджетов……………………………….	35
2.3Анализпоступлений в Национальный фонд Республики Казахстан..	39
3 Пути совершенствования бюджетной системы………………………......	45
3.1Основные проблемы развития бюджетной системы и пути их решения…………………………………………………………………………	45
3.2 Мероприятия по совершенствованию бюджетной системы…………	49
3.3 Бюджетное планирование, ориентированное на результат…………..	60
Заключение…………………………………………………………………….	68
Список использованных источников…………………………………………	70
Приложения……………………………………………………………………	72

Введение

Актуальность данной темы работы обусловлена тем, что условия мирового финансового кризиса и, проводимые в Республике Казахстан антикризисные меры, не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения. Президент Республики Казахстан в своем Послании народу Республики Казахстан «Через кризис к обновлению и развитию» от 6 марта 2009г. главными антикризисными мерами назвал «доходы от сырьевого сектора, которые традиционно зачислялись в Нацфонд, в 2009 - 2010 годах направить на осуществление нового плана. В целом это составит порядка 600 миллиардов тенге в дополнение к уже утвержденным трансфертам из Национального фонда. Другой источник средств - это жесткая экономия по всем расходным статьям бюджета и строжайшая финансовая дисциплина. С учетом этого поручаю Правительству провести оптимизацию расходов республиканского бюджета и буквально в режиме еженедельного мониторинга контролировать использование бюджетных средств» /1/

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Для Казахстана же в силу ее республиканского устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный государственный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному государственному бюджету. Важное значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

Целью настоящей работы является рассмотрение бюджетной системы как важнейшего элемента финансовой системы страны, выражающего экономические отношения в обществе.

Основными задачами настоящей дипломной работы являются:

- раскрытие теоретического содержания понятия бюджетной системы;

- анализ современного состояния бюджетной системы Республики Казахстан;

- определение перспектив развития бюджетной системы Казахстана.

При написании работы использовалась литература не только отечественных авторов, но и зарубежных. Основную массу использованной литературы составляют учебные пособия, монографии и статьи периодической печати, посвященные проблемам изучения бюджетной системы.

В настоящей работе использовались следующие методы исследования:

1) методы сбора и накопления информации: изучение литературных данных и архивных материалов, наблюдение, опрос, изучение нормативных документов,

2) методы регистрации фиксации фактов, явлений, процессов: хронометраж, описание фактов,

3) методы контроля, измерения и обработки данных: статистико-математические, графические, табличные.

Объектом дипломного исследования выступила бюджетная система Республики Казахстан.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.

Во введении даются основные цели и задачи работы, в первой главе изучаются теоретические аспекты бюджетной системы, во второй – анализируются особенности бюджетной системы Республики Казахстан, в третьей – предлагаются пути совершенствования бюджетной системы РК, в заключении даны основные выводы по проделанной работе

1 Теоретические аспекты бюджетной системы

1.1 Понятие и сущность бюджетной системы

Для выполнения своих функций государственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюджетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансирования их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно-территориальной единицы, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий.

Для проведения рациональной бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы. Существуют различные точки зрения о ее сущности.

Мельников В.Д., Ильясов К.К. считают, что бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов. [2, 56]

Зейнельгабдин А.Б. дает более полное определение бюджетной системы:

Бюджетная система — это совокупность элементов — бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая элементы, составляющие ее ядро (Минфин РК и органы местного самоуправления) и создающие системообразующие связи, т.е. движение денежных потоков к бюджетополучателям с целью своевременного и точного поступления необходимого качества и количества людских и материальных ресурсов, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление[3].

Кратко резюмируя, можно заметить, что бюджетная система:

незамкнутая, т.е. открытая: денежные средства поступают в нее извне от "бюджетонаполнителей", в т.ч. налогоплательщиков и в свою очередь финансы из нее попадают в другие сферы (например, за оказанные услуги и поставленную продукцию они направляются из системы в производственный сектор экономики), а кроме того, в бюджетную систему поступают и влияют на ее функционирование регулирующие сигналы от исполнительных, законодательных и судебных органов власти и из нее идет обратная связь в эти структуры, которая должна служить информационной базой для принятия новых или уточнения ранее принятых решений;

большая, т.е. состоит из нескольких подсистем: республиканский и местные бюджеты;

иерархическая, т.е. взаимосвязь элементов указанных выше подсистем достаточно четко структурирована и функционирует в устойчивой зависимости от управляющих импульсов вышестоящей подсистемы, которая также подразумевает наличие определенной финансовой инфрастуктуры, обеспечивающей такое взаимодействие (банковский, страховой и фондовый секторы экономики);

фактически, даже при наличии в её составе нескольких подсистем, является единой, т.е. все её элементы — бюджетополучатели — в финансовом плане равнозначны по своему положению, и для равновесия и устойчивости система должна обладать качествами рационального саморегулирования и саморазвития;

поскольку является открытой, постольку взаимодействует с другими системами: налоговой, банковской, страховой, фондовой и некоторыми другими;

в силу тесного взаимодействия с другими системами (см. выше) образует вместе с ними и входит в состав более сложной системы — финансовой;

является базовой, т.е. образует ядро для финансовой системы, так как банковская, налоговая, страховая и фондовая системы могут функционировать только при наличии государства;

на основе добровольных перечислений денежных средств в бюджет обеспечивает, прежде всего, экономические интересы большинства членов общества, которые, только объединив свои перечисления могут гарантировать безопасность своей жизни и жизни своих близких, защитить свои имущественные и иные права от преступных посягательств, а также проводить внешнюю политику, развивать здравоохранение, культуру, науку, образование, т.е. развивать собственно бюджетную систему;

в рамках системы объединяет вышеперечисленные экономические интересы граждан только при наличии их доброй воли, т.е. политического согласия в обществе, которое собственно является предпосылкой существования любого государства;

одновременно выступает и объектом, и субъектом управления, т.е., с одной стороны, государство осуществляет регулирование ее функционирования, а, с другой, она сама направляет развитие входящих в неё элементов — бюджетополучателей.

Следует также отметить, что поскольку в бюджетную систему входят все бюджетополучатели страны, она является "цементирующей" для всех других как отраслевых, так и территориальных подсистем и, следовательно, она — "государствообразующая" система.

В процессе формирования доходов и расходов отдельных видов бюджетов, их сбалансирования возникают определенные финансовые взаимоотношения, регламентируемые законодательством. Все эти элементы (организация и принципы построения бюджетной системы, бюджетного процесса, взаимоотношения между многочисленными видами бюджетов, соответственно и совокупность бюджетных прав) представляют собой бюджетное устройство.

В разных странах бюджетное устройство отличается своими особенностями, обусловленными государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики, ее структурными чертами. Известны две формы государственного управления: единое (унитарное) и федеративное. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) имеются два звена управления — центральное и местное; в федеративных государствах (США, Канада, Германия, Швейцария и др.) — три звена управления: центральное, членов федерации и местное.

Главное место в бюджетном устройстве занимает бюджетная система, представляющая собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны. Бюджетные системы разных стран отличаются своей структурой, количеством отдельных видов бюджетов, т.к. во многом зависят от их государственного устройства и ее территориального деления. Особенно это касается структуры государственного бюджета, имеющего свои национальные особенности в каждой стране. Например, в США федеральный бюджет состоит из двух частей: собственно правительственный бюджет (или федеральные фонды) и доверительные (траст) фонды.

За счет собственного правительственного бюджета финансируются общенациональные экономические и социальные программы. Доверительные фонды, как правило, носят целевой характер и связаны с деятельностью отдельных видов производственной инфраструктуры. Среди них: содержание федеральных автострад, аэропортов, гидроэлектростанций. Статус этих фондов носят фонды социального страхования, охватывающие различные виды пенсионного обеспечения, а также пособия по безработице.

В унитарных государствах бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов всех территориально-административных единиц и состоит из двух звеньев: государственного бюджета и бюджетов местных органов самоуправления. Например, бюджетная система Японии имеет государственный бюджет, бюджеты 47 префектур и 3255 муниципалитетов; во Франции бюджетная система состоит из центрального бюджета и бюджетов 95 департаментов, около 38 тыс. коммун.

Главную роль играет государственный бюджет, с помощью которого центральные власти аккумулируют в своих руках основную часть национального дохода, перераспределяемую через финансовую систему. В современных условиях значение государственного бюджета, как было отмечено выше, возрастает. Он широко используется для государственного регулирования экономики, социальных отношений, воздействия на различные стороны процесса воспроизводства капитала. За государственным бюджетом закреплены важнейшие доходы. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций. Это — военные, экономические, социальные расходы, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные. Распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджета закреплено в законодательном порядке.

Система местных бюджетов также определяется государственным устройством и соответствующим административным делением. Местные бюджеты обособлены и функционируют автономно. Они составляются, утверждаются и исполняются соответствующими местными властями и формально не связаны с государственным бюджетом. Однако в действительности по-прежнему имеет место зависимость местных властей от центрального правительства. Эта зависимость обусловлена дефицитами местных бюджетов и имеет в различных странах свои особенности. Расходы местных бюджетов, помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством, включают расходы по просвещению и здравоохранению. Кроме того, в настоящее время они все больше подключаются к финансированию развития производственной инфраструктуры, государственного регулирования размещения трудовой занятости.

В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. Бюджетная система США, например, имеет федеральный бюджет, бюджеты пятидесяти штатов и более 80 тыс. бюджетов местных административных подразделений (3 тыс. округов, 19 тыс. муниципалитетов, 17 тыс. городов и тауншипов, 15 тыс. школьных и 29 тыс. специальных округов). В Германии бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов шестнадцати земель и бюджетов общин (к земельным приравниваются бюджеты ганзейских городов, к общинным — бюджеты объединений общин и округов); в Канаде — из федерального бюджета, бюджетов десяти провинций и бюджетов местных органов власти (общин, областей, графств).

По такому же принципу построены бюджетные системы и в других федеративных государствах. В современных условиях, когда наблюдается тенденция к централизации власти и управления, роль членов федерации в формировании общенациональной политики, решении общегосударственных задач значительно уменьшается. Это находит отражение в бюджете членов федерации, которые по возлагаемым на них задачам, составу доходов и расходов приближаются к местным бюджетам.

Распределение и закрепление функций, а также доходов и расходов между отдельными властями и звеньями бюджетной системы осуществляется на основе законодательных актов. Главные внешние и внутренние государственные обязательства возлагаются на федеральное правительство. Оно осуществляет международные связи, оборону страны, макро-регулирование экономических и социальных процессов, развитие связи, финансирование науки, управление государственным долгом, эмиссию денег.

На федеральный бюджет возложены важнейшие расходы. Среди них: военные, экономические, часть социальных, выплата процентов по государственному долгу, административные. В федеральном бюджете Германии значительное место занимают также расходы, связанные с участием страны в ЕС. В середине 90-х гг. платежи Германии в фонды ЕС составляли более 5% всех расходов [4, c.98]

В круг задач членов федерации входит административное управление, стимулирование сельскохозяйственной и промышленной деятельности, решение социальных вопросов, ряд из которых находится в совместной компетенции федерации.

Расходы бюджетов членов федерации связаны с осуществлением экономической и социальной деятельности, оказанием финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, с содержанием административного аппарата, органов правосудия, полиции.

Функции местных органов власти, состав доходов и расходов их бюджетов остаются в условиях федерации такими же, как в унитарном государстве.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов.

Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм – доходов и расходов бюджета. Это – специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения. Доходы и расходы – категории отдельного (особенного) по отношению к более общей категории – государственному бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями.

Таким образом, в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. С момента, когда государство начинает регулярно составлять бюджет, финансы приобретают всеобщий характер.

Изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

Как экономическая категория государственный бюджет выражает производственные отношения в денежной форме, возникающие между государством и другими участниками производства в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта путем образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на цели расширенного воспроизводства, повышение уровня жизни народа и удовлетворение общественных потребностей.

1.2 Этапы развития бюджетной системы Казахстана

С начала девяностых годов реформы в области государственных финансов и, в первую очередь, развитие бюджетной системы в Республике Казахстан, проходили на фоне глубоких структурных преобразований. В этих условиях важно было не упустить из виду основную задачу, которая стояла перед финансовыми органами страны – достижение прозрачного, эффективного и стабильного бюджета, обеспечивающего в максимальной степени нужды населения и качественное выполнение государственных услуг и функций.

Состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач. В нашей стране, где собственником преобладающей массы средств производства до недавнего времени выступало государство, доходы бюджета базировались в основном на денежных накоплениях государственных предприятий. Система взимания платежей в период 1930-1990 годов отличалась тем, что носила ярко выраженный фискальный характер, была жестко централизованной, строилась на использовании индивидуальных ставок. Эти черты отражали административно-командный подход к мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государства, свидетельствовали о стремлении центра сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств.

Развитие бюджетной системы в Республике Казахстан можно разделить на несколько этапов.

Первым шагом в формировании системы государственных финансов страны стал Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» от 17 декабря 1991 года, определивший основные принципы формирования бюджетов, взаимоотношения между республиканским и местными бюджетами.

На данном этапе, в котором состав и структура доходов и расходов зависели от направлений осуществления бюджетной и налоговой политик государства, осуществляемых в конкретных социально-экономических и исторических условиях. При этом государство использует приемлемые в определенных условиях формы и методы формирования доходов и осуществления расходов.

Подробный перечень и группировка доходов и расходов определяется бюджетной классификацией. Бюджетная классификация — это систематизированная группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам, заложенная в основу всей бюджетной деятельности финансовых органов государства.

Бюджетная классификация обеспечивает тесную связь бюджета с планами, прогнозами и программами экономического и социального развития государства, с финансовыми планами министерств и ведомств, организаций и учреждений; позволяет объединить индивидуальные сметы и финпланы в сводные сметы и планы, обеспечивает увязку между сводными планами и бюджетной росписью.

До 1996 г. бюджетная классификация содержала следующие структурные подразделения: раздел, параграф, статью, главу.

Однако применяемая долгое время классификация перестала отвечать современным требованиям прогнозирования, учета и контроля бюджетных средств, а также осуществления бюджетного процесса.

Новая редакция Конституции Республики Казахстан 1995 года предопределила принятие 24 декабря 1996 года уже второго закона «О бюджетной системе».

Поэтому с 1996 года начался второй этап, где она заменена на новую, соответствующую международным стандартам. Доходы классифицируются по четырем подразделениям: категория, класс, подкласс, специфика. Категории включают: налоговые поступления; неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом; полученные официальные трансферты; погашение займов и продажа государственных инвестиций; общее финансирование.

В целях совершенствования бюджетной системы в Казахстане проведен комплекс мер. Третий закон «О бюджетной системе» был принят в 2001 году.

Созданы действующие на постоянной основе бюджетные комиссии, целями которых являются обеспечение своевременной и качественной разработки проектов бюджетов, выработка предложений по уточнению и исполнению бюджетов, рассмотрение отчетов администраторов о реализации бюджетных программ [3, c.80].

Осуществляется формирование программного, целенаправленного бюджета, отражающего приоритеты социально-экономического развития страны. В настоящее время основным инструментом реализации социально-экономической политики государства являются государственные, отраслевые (секторальные) программы.

Начиная с 2005 года, начался третий этап, в котором перечень действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) программ утверждается в составе Индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан на среднесрочный период. Во всех государственных, отраслевых (секторальных) программах, требующих финансирования из бюджета, определены требуемые объемы финансовых средств в разрезе годов и источников финансирования.

В целях формирования реального бюджета, отражающего приоритеты социально-экономического развития страны, бюджет был разделен на текущий бюджет, за счет которого осуществлялись программы, направленные на выполнение текущих нужд государства, и бюджет развития, включающий инвестиционные расходы в экономику, т.е. расходы на развитие инфраструктуры, градостроительство, создание и развитие информационных систем, науку, инвестиций в человеческий капитал и.т.п. Такое разделение бюджета позволило реально оценить стоимость выполнения государством своих функций, определенных законодательством и направленных на содержание имеющейся сети государственных учреждений, и объем инвестиционного вклада государства на его социально-экономическое развитие, а также систематизировать бюджетные программы.

Для обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и проведения по ним бюджетного контроля с 2004 года введен паспорт бюджетной программы как основной документ оценки деятельности администратора по выполнению возложенных на него функций. Такая мера продиктована необходимостью рационального планирования, исполнения бюджетных программ и усиления ответственности администраторов за эффективное использование бюджетных денег.

В ходе отдельных мероприятий четвертого этапа по совершенствованию бюджетной системы были выявлены многочисленные вопросы, решение которых требовало системного подхода. В связи с этим был разработан Бюджетный кодекс от 2005г., который позволил упорядочить и систематизировать действующие нормы законодательства, обеспечить им более гибкую структуру.

В Бюджетном кодексе были заложены новые принципы бюджетной системы, обеспечивающие ее устойчивость и стабильность, пересмотрены ранее существовавшие принципы бюджетного планирования, подходы по формированию доходной и расходной частей бюджетов всех уровней.

В результате проведения функционального анализа действующих законодательных актов и, учитывая накопленный позитивный и негативный опыт в отношениях между центром и регионами, были определены принципы межбюджетных отношений, формы официальных трансфертов, доходы республиканского бюджета, областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения). В целях придания финансовой устойчивости всем уровням бюджетов в Бюджетном кодексе четко распределены расходные полномочия уровней бюджетов. Для усиления самостоятельности бюджетов, а также для обеспечения стабильности межбюджетных отношений размеры бюджетных субвенций и изъятий будут устанавливаться на три года.

В Бюджетном кодексе предусмотрена статья об оценке эффективности бюджетных программ, согласно которой оценкой эффективности являются проведение соответствующих расчетов, анализ обоснования бюджетных программ, хода их выполнения и оказываемого ими воздействия на социально-экономическое положение страны и определение неэффективных направлений бюджетных программ.

Разработанная и утвержденная Правительством Республики Казахстан методика проведения оценки эффективности бюджетных программ определяет порядок проведения и систему показателей оценки эффективности бюджетных программ в процессе планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.

4 декабря 2008 года Президент подписал новый Бюджетный Кодекс, который предусматривает внедрение новых методов бюджетного планирования, ориентированных на результат, переход на трехлетний бюджет, и направлен на гармонизацию экономического и бюджетного планирования, и совершенствование бюджетных отношений [5].

При формировании республиканского бюджета на 2007 год Республиканской бюджетной комиссией при рассмотрении бюджетных заявок администраторов бюджетных программ на 2007-2009 годы рассматривалась информация о реализации республиканских бюджетных программ за 2005 год и первое полугодие 2006 года. Результаты рассмотрения служили основой для принятия решений относительно целесообразности выполнения конкретной бюджетной программы в предстоящем финансовом году и объемов ее финансирования.

Расширено понятие бюджетных инвестиций, вводятся поэтапный отбор инвестиционных проектов, а также порядок оценки эффективности проектов.

Отменяется заимствование местными исполнительными органами на внешних и внутренних рынках капитала с сохранением права заимствования только у вышестоящего бюджета.

Введен новый механизм перечисления средств в Национальный фонд, согласно которому все официальные трансферты, являющиеся источниками формирования Национального фонда, будут перечисляться непосредственно из государственного бюджета.

В настоящее время бюджет стал рассматриваться как целостный документ, направленный на выполнение экономических и социальных задач государства не только на текущий год, но и в среднесрочной перспективе, с прогнозированием его будущих результатов и оценкой его эффективности. Таким образом, существуют объективные предпосылки к тому, чтобы Среднесрочная фискальная политика стала весомым инструментом управления экономикой государства, как в плане обеспечения макроэкономической стабильности, так и в плане перераспределения ресурсов.

1.3 Структура и принципы бюджетной системы

Бюджетная система - это совокупность бюджетов и Национального фонда Республики Казахстан, а также бюджетных процесса и отношений [6]

Состав бюджетной системы определяется национально-государственным устройством страны. Возможны федеративное и унитарное устройство государства: в первом случае применяется трехзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет (союзный, федеральный, республиканский), бюджеты членов федерации (республик, штатов, земель и т.д.) и местные бюджеты. Во втором случае применяется двухзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет и местные бюджеты. В обоих случаях возможна различная степень обособления и самостоятельности бюджетов, но, как правило, за центральным бюджетом сохраняется определенная регулирующая роль по отношению к низовым бюджетам в зависимости от уровня централизации управления социально-экономическими процессами.

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

республиканский бюджет;
областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы;
бюджет района (города областного значения) (см. Приложение А)

В Республике Казахстан в случаях, установленных настоящим Кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений и реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

Республиканский бюджет на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан [7, c.56].

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением Маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением Маслихата района (города областного значения).

Чрезвычайный государственный бюджет формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в Республике Казахстан.

Чрезвычайный государственный бюджет разрабатывается центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию и утверждается в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, Указом Президента Республики Казахстан.

Основанием для введения и прекращения действия чрезвычайного государственного бюджета является Указ Президента Республики Казахстан о введении и отмене на всей территории Республики Казахстан чрезвычайного или военного положения.

О принятии чрезвычайного государственного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

На время действия чрезвычайного государственного бюджета действие закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решений Маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год приостанавливается.

Чрезвычайный государственный бюджет действует в течение срока, на который введено чрезвычайное или военное положение.

С прекращением действия чрезвычайного государственного бюджета исполнение республиканского и местного бюджетов осуществляется в соответствии с законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решениями Маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Республики Казахстан чрезвычайный государственный бюджет не вводится.

Введение чрезвычайного положения на территории нескольких регионов Республики Казахстан одновременно может являться основанием для введения чрезвычайного государственного бюджета лишь в случае, когда последствия чрезвычайного положения могут создать реальную угрозу национальным интересам и экономической безопасности республики.

Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан предназначен для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от сырьевого сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Национальный фонд Республики Казахстан осуществляет сберегательную и стабилизационную функции. Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов. Стабилизационная функция предназначена для снижения зависимости республиканского бюджета от конъюнктуры мировых цен на сырьевые ресурсы.

Формирование и использование Национального фонда Республики Казахстан определяются с учетом конъюнктуры мировых и внутренних товарных и финансовых рынков, экономической ситуации в государстве и за рубежом, приоритетов социально-экономического развития республики с сохранением при этом макроэкономической и фискальной стабильности и соблюдением основных целей и задач Национального фонда Республики Казахстан.

Поступление и расходование Национального фонда Республики Казахстан производятся в национальной и иностранной валюте.

Учет и отчетность по операциям Национального фонда Республики Казахстан осуществляются в национальной валюте.

Доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком Республики Казахстан и Правительством Республики Казахстан.

Поступлениями бюджета являются доходы, погашение бюджетных кредитов, поступления от продажи финансовых активов государства, а также государственные займы.

Расходами бюджета являются затраты, бюджетные кредиты, приобретение финансовых активов, погашение основного долга по займам.

Структура бюджета состоит из следующих разделов:

1) доходы: налоговые поступления; неналоговые поступления; поступления от продажи основного капитала; поступления официальных трансфертов;

2) затраты;

3) операционное сальдо;

4) чистое бюджетное кредитование: бюджетные кредиты; погашение бюджетных кредитов;

5) сальдо по операциям с финансовыми активами: приобретение финансовых активов; поступления от продажи финансовых активов государства;

6) дефицит (профицит) бюджета;

7) финансирование дефицита (использование профицита) бюджета: поступление займов; погашение займов; движение остатков бюджетных средств.

Утверждение бюджетов и формирование отчетов об исполнении бюджетов осуществляются по структуре, указанной в пункте 1 настоящей статьи.

Доходами бюджета являются налоговые и другие обязательные платежи, официальные трансферты, деньги, передаваемые государству на безвозмездной основе, не носящие характера возвратности и не связанные с продажей финансовых активов государства, подлежащие в соответствии с настоящим Кодексом и другими законодательными актами Республики Казахстан зачислению в бюджет.

Налоговые поступления - налоги и другие обязательные платежи в бюджет, установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан.

Неналоговые поступления - обязательные, невозвратные платежи в бюджет, установленные настоящим Кодексом и другими законодательными актами Республики Казахстан, кроме устанавливаемых Налоговым кодексом Республики Казахстан, не относящиеся к поступлениям от продажи основного капитала, связанные гранты, а также деньги, передаваемые в бюджет на безвозмездной основе, кроме официальных трансфертов.

Поступлениями от продажи основного капитала являются деньги:

1) от продажи государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями;

2) от продажи товаров из государственного материального резерва;

3) поступающие от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в частную собственность или предоставления их в постоянное или временное землепользование либо реализованных в иных правовых формах в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан или международными договорами;

4) от продажи нематериальных активов, принадлежащих государству.

Поступления официальных трансфертов - поступления трансфертов из одного уровня бюджета в другой, из Национального фонда Республики Казахстан в бюджет.

Введение новых видов доходов, отмена или изменение действующих осуществляются с обязательным внесением изменений или дополнений в настоящий Кодекс.

Доходы не имеют целевого назначения, за исключением целевых официальных трансфертов.

Деньги от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг) подлежат зачислению в соответствующий бюджет.

Если законодательными актами Республики Казахстан предусмотрено право государственных учреждений реализовывать товары (работы, услуги), не относящиеся к их основной деятельности, плата за которые не носит обязательного характера и определяется по соглашению с физическим или юридическим лицом, то деньги от реализации таких товаров (работ, услуг) могут оставаться в распоряжении государственного учреждения.

Деньги от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающиеся в их распоряжении, используются в соответствии с настоящим Кодексом и в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.

Затратами бюджета являются бюджетные средства, выделяемые на невозвратной основе.

Затраты бюджета подразделяются на следующие виды:

1) затраты, обеспечивающие деятельность государственных учреждений;

2) затраты, связанные с организацией и проведением мероприятий, не носящих постоянного характера;

3) затраты на государственный заказ - оплата государственными органами товаров (работ, услуг), производимых в целях реализации государственной политики (не для собственного потребления государственными органами);

4) денежные выплаты физическим лицам - затраты, связанные с платежами физическим лицам в денежной форме в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан, кроме денежных выплат работникам за труд;

5) субсидии юридическим лицам - финансирование на безвозмездной и невозвратной основе юридических лиц, не являющихся государственными учреждениями и общественными объединениями;

6) официальные трансферты - выплаты трансфертов из одного уровня бюджета в другой, а также в Национальный фонд Республики Казахстан;

7) иные виды затрат на выполнение обязательств государства [8, c.58].

Субсидии юридическим лицам могут предоставляться только при отсутствии другого, более эффективного способа реализации задач социально-экономического развития конкретной отрасли или сферы деятельности в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. Приоритетные направления субсидирования юридических лиц определяются среднесрочной фискальной политикой.

Официальные трансферты могут иметь как общий характер, так и целевое назначение. Официальные трансферты, носящие целевой характер, являются целевыми трансфертами.

Резервы Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов образуются в составе республиканского и местных бюджетов для финансирования затрат, не запланированных при разработке республиканского и местных бюджетов в силу их непредвиденности и требующих безотлагательного финансирования в текущем финансовом году.

Резерв Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов включает:

1) чрезвычайный резерв;

2) резерв на неотложные затраты;

3) резерв на покрытие кассового разрыва областных бюджетов, бюджетов городов республиканского значения, столицы, районов (городов областного значения).

Чрезвычайный резерв используется только в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Республики Казахстан.

Чрезвычайный резерв Правительства Республики Казахстан может использоваться также на оказание официальной гуманитарной помощи Республикой Казахстан другим государствам.

Резерв на неотложные затраты используется только в целях устранения ситуаций, угрожающих политической, экономической и социальной стабильности Республики Казахстан или ее административно-территориальной единицы, а также жизни и здоровью людей, исполнения обязательств Правительства Республики Казахстан, центральных государственных органов, местных исполнительных органов по решениям судов.

Резерв Правительства Республики Казахстан на неотложные затраты может использоваться также на иные непредвиденные затраты, определяемые решениями Правительства Республики Казахстан.

Резерв на покрытие кассового разрыва областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы предусматривается в республиканском бюджете на соответствующий финансовый год для кредитования областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы при образовании у них кассового разрыва.

Резерв на покрытие кассового разрыва бюджетов районов (городов областного значения) предусматривается в областном бюджете для кредитования бюджета района (города областного значения) при образовании у них кассового разрыва.

Заимствование на покрытие кассового разрыва может осуществляться на срок до шести месяцев в пределах финансового года и не требует уточнения республиканского или местных бюджетов.

Общий объем резерва Правительства Республики Казахстан и резерва местного исполнительного органа не должен превышать два процента от объема поступлений соответствующего бюджета.

Выделение денег из резервов Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов осуществляется в пределах объемов, утвержденных в республиканском или местных бюджетах на соответствующий финансовый год, по решениям соответственно Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов, которые утрачивают силу по завершении текущего финансового года.

В случае использования в полном объеме денег, предусмотренных в составе резерва, Правительство Республики Казахстан или местный исполнительный орган при необходимости вносят в Парламент Республики Казахстан или соответствующий Маслихат предложения об увеличении размера резервов Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа посредством внесения изменений и дополнений в закон о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год или решение Маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год.

В случае неиспользования или частичного использования в течение финансового года денег, выделенных из резерва Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа, администратор бюджетной программы обеспечивает возврат неиспользованной части выделенных денег в соответствующий бюджет до конца текущего финансового года.

Порядок использования резервов Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов устанавливается Правительством Республики Казахстан.

Операционное сальдо определяется как разница между доходами и затратами бюджета. Отрицательным операционным сальдо является сумма превышения затрат над доходами бюджета. Положительным операционным сальдо является сумма превышения доходов над затратами бюджета. Отрицательное операционное сальдо допускается при наличии в затратах бюджета бюджетных программ развития.

Общий объем текущих бюджетных программ не должен превышать объем доходов бюджета. Предельно допустимый размер отрицательного операционного сальдо определяется среднесрочной фискальной политикой.

Чистое бюджетное кредитование определяется как разница между бюджетными кредитами и погашением бюджетных кредитов.

Дефицит (профицит) бюджета равен операционному сальдо за вычетом чистого бюджетного кредитования и сальдо по операциям с финансовыми активами.

Полученная величина с отрицательным знаком является дефицитом бюджета, с положительным знаком - профицитом бюджета.

Предельно допустимый размер дефицита бюджета определяется среднесрочным планом социально-экономического развития.

Финансирование дефицита бюджета - обеспечение покрытия дефицита бюджета за счет заимствования и свободных остатков бюджетных средств.

Объем финансирования дефицита бюджета определяется как превышение суммы полученных займов, движения остатков бюджетных средств над суммой погашения основного долга по займам.

Значение финансирования дефицита бюджета устанавливается с положительным знаком и соответствует величине дефицита бюджета.

Использование профицита бюджета - расходование профицита бюджета, средств займов, свободных остатков бюджетных средств на погашение основного долга по займам.

Объем использования профицита бюджета определяется как превышение суммы погашения основного долга по займам над суммой полученных займов и движения остатков бюджетных средств.

Значение использования профицита бюджета устанавливается с отрицательным знаком и соответствует величине профицита бюджета.

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые как превышение фактических поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора над их годовыми объемами, утвержденными законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;

2) официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые за счет поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

3) официальные трансферты из республиканского бюджета, рассчитываемые в размере десяти процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора;

4) официальные трансферты из местного бюджета, определяемые за счет поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

5) инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

6) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Организациями сырьевого сектора являются юридические лица, основной деятельностью которых являются добыча и обработка природных ресурсов. Перечень организаций сырьевого сектора устанавливается Правительством Республики Казахстан.

Поступления от организаций сырьевого сектора - совокупность поступлений в бюджет от организаций сырьевого сектора по следующим видам налогов: корпоративный подоходный налог; налог на добавленную стоимость; налог на сверхприбыль; бонусы; роялти; доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам [9, c.90]

Бюджетная система основывается на следующих принципах:

1) принцип единства - обеспечение применения единого бюджетного законодательства Республики Казахстан, в том числе использование единой бюджетной классификации, единых процедур осуществления бюджетного процесса на территории Республики Казахстан;

2) принцип полноты - отражение в бюджетах и Национальном фонде Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и уступок прав требований по бюджетным средствам;

3) принцип реалистичности - соответствие утвержденных (уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным (скорректированным) параметрам и направлениям среднесрочной фискальной политики и среднесрочного плана социально-экономического развития Республики Казахстан и регионов;

4) принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, другой информации, касающейся фискальной политики государства, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну; открытость бюджетного процесса, проведение государственного финансового контроля;

5) принцип последовательности - соблюдение органами государственного управления принятых ранее решений в сфере бюджетных отношений;

6) принцип эффективности и результативности - разработка и исполнение бюджетов, исходя из необходимости достижения определенных результатов, предусмотренных паспортами бюджетных программ с использованием оптимального объема бюджетных средств, необходимого для достижения этих результатов, или обеспечение наилучшего результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств;

7) принцип приоритетности - осуществление бюджетного процесса в соответствии с приоритетными направлениями социально-экономического развития республики или региона;

8) принцип ответственности - привлечение участников бюджетного процесса к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Республики Казахстан;

9) принцип самостоятельности бюджетов - установление стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней и определение направлений их расходования в соответствии с настоящим Кодексом, право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с настоящим Кодексом, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, свободных остатков средств местных бюджетов в вышестоящий бюджет, за исключением случаев, установленных пунктом 6 статьи 40 настоящего Кодекса, недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей компенсации.

Контроль за правильностью составления и утверждения смет расходов государственных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета, а также за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями, осуществляется Министерством финансов и его территориальными подразделениями, а государственных учреждений, финансируемых из местных бюджетов, а также за использованием бюджетных средств в соответствии с финансовыми разрешениями, осуществляется местными исполнительными органами.

Контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, а местных бюджетов - ревизионными комиссиями представительных органов соответствующего уровня, а также Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными органами с обязательным информированием соответствующих местных исполнительных и представительных органов.

1.4 Бюджетный механизм и его элементы

Бюджетный механизм - это совокупность способов организации бюджетных отношений, применяемых обществом для решения экономических и социальных задач. Это инструмент государственного регулирования экономики.

В государственном бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов. Поэтому средства, поступающие в распоряжение государства обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению.

Бюджетный механизм является инструментом реализации бюджетной политики государства. Под конкретные задачи - конкретные бюджетный механизм. Функционирование государственного бюджета происходит благодаря таким экономическим категориям, как доходы и расходы, которые имеют специфическое общественное назначение. Доходы служат финансовой базой деятельности государства. Расходы - удовлетворению общественных потребностей [10, c.58].

Бюджетный механизм (англ. budgetary mechanism) - составная часть финансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля.

Бюджетный механизм используется для целенаправленного воздействия на экономику через формы организации бюджетных отношений, методы мобилизации бюджетных средств, условия и принципы их расходования и через величину бюджетных средств, мобилизуемых и используемых государством, его региональными структурами, органами местного самоуправления.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в республиканский, региональные и местные бюджеты; механизм расходования бюджета средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов. В каждом из звеньев есть элементы: конкретные виды бюджетных расходов, доходов и поступлений. Так, элементами звена мобилизации денежных средств являются конкретные виды налоговых платежей и неналоговых поступлений (НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, дивиденды по акциям, принадлежащим государству, и др.); звена предоставления бюджетных средств - конкретные виды бюджетных расходов /на содержание аппарата управления, на республиканском (региональном, муниципальном) целевые программы, на погашение государственного (муниципального) долга и т.д./; звена межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов - формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов (отчисления от регулирующих доходов, трансферты, дотации, субвенции и др.).

Функционируют звенья бюджетного механизма с помощью методов (приемов), способов, условий, определяющих объем и движение бюджетных ресурсов. Способы исчисления бюджетных доходов, порядок внесения платежей, принципы и условия бюдж. финансирования, различного рода санкции и т.п. - это части бюджетного механизма, предопределяющие возможности количественного и качественного воздействия бюджета на экономику. При этом количественное влияние характеризуется объемом и пропорциями мобилизуемых и перераспределяемых бюджетных средств.

В зависимости оттого, сколько и где изымается денежных средств в распоряжение государства, куда и в каких объемах направляются бюджетные ассигнования, формируются возможности расширения обществ, производства, повышения его технической оснащенности, роста квалификации кадров, улучшения социально-культурного обслуживания населения и т.д.

Качественное воздействие связано с возможностями влияния через конкретные виды доходов и расходов бюджета на экономические интересы хозяйствующих субъектов. Это влияние способствует преобразованию видов доходов и расходов бюджета в стимулы развития экономики, повышения ее эффективности. Целенаправленное использование звеньев, элементов, частей бюджетного механизма позволяет ускорять или замедлять социально-экономические процессы, инициировать достижение желаемых результатов.

В структуре бюджетного механизма могут выделяться также отдельные блоки, что обусловлено функциональными особенностями управления бюджетными отношениями. При функционально-управленческом подходе к бюджетному механизму в его составе выделяют блоки: бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования; исполнения бюджета; бюджетного контроля и т.д. Каждому из блоков свойственны специфические методы (способы, приемы), с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса.

С помощью особых приемов, используемых в блоке бюджетного планирования, составляются финансовые планы, отражающие мобилизацию и расходование бюджетных средств на уровне государства, областей,. Составляемые в форме балансов доходов и расходов республиканский, областные и местные бюджеты используются не только для оперативного управления бюджетными отношениями, но и как инструменты бюджетного контроля за общим состоянием экономики и финансов в стране, регионах, муниципальных образованиях.

Адресность бюджетных показателей, отражающих через конкретные статьи доходов и расходов многообразные связи бюджета с отраслями экономики, служит основой для их использования в целях контроля за состоянием дел в структурных подразделениях общественного производства. Через бюджетные показатели можно следить за экономическими и социальными процессами, расценивая отклонения фактических данных от ранее запланированных как своеобразные сигналы для принятия оперативных правительственных решений.

На построение бюджетного механизма существенное влияние оказывает бюджетное устройство страны. Например, в федеративных rocударствах в зависимости от уровня управления бюджетными процессами в бюджетном механизме выделяют три звена функционирования: республиканский бюджет; областные бюджеты; местные бюджеты. Содержание звеньев, частей и блоков бюджетного механизма на каждом из уровней управления характеризуется спецификой, обусловленной (и предопределенной) совокупностью бюджетных прав, закрепленных за республиканскими, областными и местными органами и отраженными в бюджетном законодательстве.

Бюджетный механизм является инструментом осуществления бюджетной политики и в целом финансовой политики государства, регионов, муниципальных образований. С его помощью государственные и муниципальные органы стремятся обеспечить решение задач, сформулированных в основных направлениях финансовой и бюджетной политики на соответствующий период времени (год, три года и т.д.), исходя из целей, поставленных ходом экономического и социального развития страны. Меняются задачи, соответственно перестраивается и бюджетный механизм. Особенно большие изменения происходят при смене общественно-экономических формаций и методов хозяйствования.

2 Анализ организации бюджетной системы Республики Казахстан

2.1 Состав и структура республиканского бюджета

Макроэкономическая стабильность в стране в последние годы оказала стимулирующее влияние на развитие экономики, что стало главным фактором увеличения производства товаров и услуг, поступления доходов в государственный бюджет.

Государственный бюджет - сводный бюджет, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними, используемый в качестве аналитической информации и не подлежащий утверждению

Согласно оперативным данным Минфина РК на конец 2008 года объем дохода государственного бюджета составил 1818,7 млрд. тенге (на 1.12.2007г. – 1180,5 млрд. тенге), затраты – 1589,1 млрд. тенге (на 1.12.2007г. – 1165,9 млрд. тенге), операционное сальдо составило 229,6 млрд. тенге. /11/

Динамика показателей государственного бюджета за 2006 – 2008 годы приведена в приложении В.

Доходы государственного бюджета в 2007 г. по сравнению с 2008 г. выросли на 201 млрд. тенге (124,5%) и впервые преодолели рубеж в триллион тенге - 1 022,3 млрд. тенге (таблица 1).

Таблица 1

Анализ доходной части государственного бюджета, тыс тенге

	2006 факт	2007	2008
1	2	3	4
Поступления	1 248 606	1 109 907	1 409 894
Доходы	1 006 845	1 022 304	1 376 776
Налоговые поступления	1 156 674	997 462	1 271 330
Корпоративный подоходный налог	315 036	86 241	90 453
Индивидуальный подоходный налог	112 663	135 962	197 782
Социальный налог	191 057	213 917	253 777
Налоги на собственность	45 246	54 480	66 036
Налог на добавленную стоимость	287 396	380 644	504 011
на товары внутреннего производства	103 685	144 309	200 251
на ввозимые товары	183 711	236 335	303 760
Акцизы	33 120	43 560	56 752
на товары внутреннего производства	26 771	35 456	46 394
на ввозимые товары	6 349	8 105	10 358
Поступления за использование природных ресурсов	106 343	1 901	2 358
Сборы за ведение предпринимательской деятельности	4 257	5 224	6 479
Налоги на международную торговлю и внешние операции	52 269	64 138	79 549
в том числе, импортные пошлины	36 532	44 828	55 599

Продолжение таблицы 1

1	2	3	4
Прочие налоги	9 286	11 395	14 133
Неналоговые поступления	54 792	66 871	82 040
Доходы от предпринимательской деятельности и собственности	41 285	50 660	62 833
Административные сборы и платежи, доходы от некоммерческих и сопутствующих продаж	558	685	850
Поступления по штрафам и санкциям	4 896	6 008	7 451
Вознаграждения по кредитам	1 535	1 885	2 338
Прочие неналоговые поступления	6 518	7 633	8 568
в т.ч. компенсация потерь из НФ	0	0	0
Доходы от операций с капиталом	15 379	18 871	23 406
Полученные официальные трансферты	0	0	0
Возврат кредитов	21 761	26 702	33 118

Доля доходов республиканского бюджета в государственном бюджете постоянно увеличивается и составила в 2008 г. около 75% по сравнению 70% в 2007 г. (рисунок 1)

Рисунок 1. Доля доходов республиканского бюджета в государственном бюджете за 2008г.

Доходы на 2007г. по отношению к уточненному бюджету на год исполнены на 102,3%, затраты госбюджета - на 88,2%.

В структуре налоговых поступлений основная доля приходится на корпоративный подоходный налог – 39,3% (680,6 млрд. тенге) и НДС –18,7% (323,3 млрд. тенге). По указанным налогам наблюдается наибольший рост поступлений, превышающий аналогичный период 2006 года в 2,2 раза и на 32,8% соответственно.

Доходы и расходы республиканского бюджета закреплены в утвержденных парламентом Законом Республики Казахстан от 08.12.2008 N 194-3 "О республиканском бюджете на 2009 год", Законом Республики Казахстан от 22.11.2007 N 88-3 "О республиканском бюджете на 2008 год", Законом Республики Казахстан от 02.12.2006 N 3-3 "О республиканском бюджете на 2007 год".

Бюджетная политика в 2008 году была ориентированна на поддержание устойчивого экономического развития, улучшение благосостояния граждан, повышение качества планирования, исполнение государственного бюджета и эффективность расходов.

Доходная часть республиканского бюджета по официальным документам, которые были предоставлены министерством финансов на 2008 год, исполнена на 109,8% при плане 1 682,9 млрд. тенге фактическое поступление составило 1 847,2 млрд. тенге./11/

По налоговым поступлениям план республиканского бюджета на 2008 год, перевыполнен на 228,5 млрд.тенге или на 115,9%, по корпоративному подоходному налогу – 122,0 млрд.тенге, налогу на добавленную стоимость – 32,8 млрд.тенге, и по неналоговым поступлениям план перевыполнен на 9,8 млрд.тенге.

Таблица 2

Доходы республиканского бюджета за 2008г.

Доходы	в тенге	в процентах к общей сумме доходов
Налоговые поступления	1 667,8 млрд.	90,3
Неналоговые поступления	49,2 млрд.	2,7
Поступления доходов от продажи основного капитала	8,3 млрд.	0,5
Поступления от трансфертов	121,9 млрд.	6,6

Из таблицы видно, что в общей сумме доходов налоговые поступления составили 1 667,8 млрд. тенге, или 90,3% к общему объему доходов, неналоговые поступления соответственно 49,2 млрд. тенге и 2,7%, поступления доходов от продажи основного капитала 8,3 млрд. тенге и 0,5%, поступления от трансфертов 121,9 млрд. тенге и 6,6%.

Общая сумма дебиторской задолженности государственных учреждений, образовавшейся за счет средств республиканского бюджета, по итогам 2008 года составила 14 474,9 млн. тенге, из них задолженность, образовавшаяся в 2008 году, — 10 934,4 млн. тенге. По сравнению с началом 2008 года (13 104,6 млн. тенге), дебиторская задолженность выросла на 1 370,3 млн. тенге. Здесь важно отметить, что при контроле использования активов национальных компаний, были выявлены факты необоснованного и неэффективного использования средств.

Соответственно увеличились и расходы государственного бюджета, которые выросли в 2007 г. - на 234,3 млрд. тенге (128,1%) и в 2008 г. - 289,8 млрд. тенге (127,1%). Более высокими темпами росли расходы за счет республиканского бюджета, которые в 2007 г. выросли на 135,8% или на 203 млрд. тенге по сравнению с 2006 г., а в 2008 г. планируется рост на 132,7% или на 253,1 млрд. тенге и составит 1 029,9 млрд. тенге.

На чистое бюджетное кредитование приходится 6,5 млрд. тенге, а на сальдо по операциям с финансовыми активами – 86,8 млрд. тенге. Профицит бюджета сформировался на уровне 136,3 млрд. тенге. По сравнению с показателями соответствующего периода 2006г. данные по объему дохода увеличились на 54,1%, затраты – на 36,3%.

Доля затрат на социальные услуги составила 47,1%, на общие государственные услуги и оборону приходится 18,4% от всего объема затрат бюджета. Ниже приведена структура затрат госбюджета на 2007г. (рисунок 2)

Рисунок 2. Структура затрат государственного бюджета на 2007г.

Затраты произведены на сумму 1 686,3 млрд. тенге. При запланированном дефиците – 126,2 млрд. тенге, в конечном итоге сложился профицит в сумме 54,7 млрд. тенге, использование профицита сложилось следующим образом: заимствование произведено на сумму 179,7 млрд. тенге, погашение государственного долга произведено на сумму 95,8 млрд. тенге, сумма оставшихся неиспользованных средств республиканского бюджета составила 138,5 млрд. тенге.

Основными приоритетами расходования бюджетных средств в 2008 году являлись: дальнейшая реализация политики индустриально-инновационного развития, развитие таких систем как образование и здравоохранение, углубление социальных реформ, развитие малого и среднего предпринимательства, жилищного строительства и аграрного комплекса.

Наиболее значимыми программами, являлись следующие: Стратегия индустриально-инновационного развития, «Развитие системы образования», а именно реализация Государственной программы образования на 2007-2010 годы; «Реформирование и развитие здравоохранения», программа направлена на улучшение состояния здоровья населения путем создания эффективной системы оказания медицинской помощи, основанной на принципах солидарной ответственности за охрану здоровья между государством и человеком.

Одним из приоритетных направлений является дальнейшее развитие первичной медико-санитарной помощи, в отчетном году были проведены мероприятия по укреплению материально-технической базы медицинских организаций. «Дальнейшее углубление социальных реформ», целью данной программы в сфере благосостояния населения является повышение общего уровня оплаты труда, повышение размеров пенсионных и других социальных выплат. С 2008 года прожиточный минимум законодательно закреплен базовым социальным нормативом для установления минимального размера месячной заработанной платы, базовых социальных выплат и определения черты бедности.

Благодаря изменению методике определения величины прожиточного минимума, позволило увеличить данный минимум более чем на четверть или на 24,4%. Другим приоритетным направлением является развитие малого предпринимательства и создание среднего класса. Целью другой программы является повышение конкурентоспособности Казахстана за счет совершенствования институциональных условий, направленных на максимальное расширение сфер деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства и активизацию их деятельности.

В 2008 году продолжилась деятельность по стимулированию притока отечественных и прямых иностранных инвестиций в приоритетные сектора экономики, а также повышению эффективности использования государственных инвестиций и мобилизации внутренних сбережений, более того работа велась по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы бюджетно-налоговой сферы государства.

В 2008 году из предусмотренных в республиканском бюджете целевых трансфертов на общую сумму 257 476,4 млн. тенге местными исполнительными органами было перечислено 257 125,9 млн. тенге или 99,9%. Выделенные целевые трансферты местными исполнительными органами освоены на сумму 251 372,5 млн. тенге, или на 97,8%. Сумма неиспользованных целевых трансфертов по итогам 2008 года составила 5 753,4 млн.тенге (таблица 3).

Таблица 3

Объем целевых трансфертов в республиканском бюджете за 2006-2008гг.

	Целевые трансферты, тыс тенге	% изменение 2007 к 2006 году	% изменение 2008г. к 2007г.
	2006	2007	2008
1	2	3	4	5	6
Республика Казахстан	11 185	14 165	16 886	26,64%	19,21%
Акмолинская	12 260,6	16 063	19 980	31,01%	24,39%
Актюбинская	13 270,3	16 844	20 540	26,93%	21,94%
Алматинская	10 330,3	12 673	14 750	22,68%	16,39%
Атырауская	17 454,0	19 400	22 638	11,15%	16,69%
Восточно-Казахстанская	9 547,8	12 072	33 979	26,44%	181,47%
Жамбылская	10 764,1	12 760	15 853	18,54%	24,24%
Западно-Казахстанская	14 645,6	18 976	10 762	29,57%	-43,29%
Карагандинская	10 287,1	12 706	21 037	23,51%	65,57%
Кызылординская	13 267,5	18 358	20 320	38,37%	10,69%
Костанайская	9 554,4	12 182	36 515	27,50%	199,75%
Мангистауская	16 422,6	18 775	3 925	14,32%	-79,09%
Павлодарская	12 242,3	15 284	19 165	24,85%	25,39%
Северо-Казахстанская	12 026,7	16 018	20 539	33,19%	28,22%
Южно-Казахстанская	10 672,5	13 236	25 167	24,02%	90,14%
Город Алматы	8 142,4	10 761	29 388	32,16%	173,10%
Город Астана	11 236,0	17 569	7 210	56,36%	-58,96%

Важно отметить, что наиболее низкий процент освоения целевых трансфертов наблюдается в следующих областях, а это большинство областей республики; Акмолинская 94,5% или не освоено 537,7 млн. тенге, Мангистауская 94,6% или 261,6 млн. тенге, Карагандинская 95% или 634,6 млн. тенге, Западно-Казахстанская 95,2% или 370 млн. тенге, Кызылординская 95,9 % или 383,6 млн. тенге, Павлодарская 96% или 370,6 млн. тенге, Южно-Казахстанская 96,7% или 696,3 млн. тенге, Костанайская 96,9% или 383,1 млн тенге, Северо-Казахстанская 97,2% или 335,3 млн. тенге, Актюбинская 97,6% или 207,9 млн. тенге и Жамбыльская область процент недоосвоения равен 97,9 или 192 млн. тенге.

По результатам анализа динамики изменения объемов бюджетных субвенций следует, что наименьшей объем трансфертов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты наблюдается в Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кустанайской, Кызылординской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областях. Начиная с 2006 года по 2009 год по этим областям объем субвенций, выделяемых республиканским бюджетом остается ниже среднего показателя роста субвенций по республике за год.

Следовательно, при распределении субвенций нарушается основной принцип выделения трансфертов (бюджетные субвенции и бюджетные изъятия), предусмотренный бюджетным законодательством. Трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов и создания равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг. Но, как показывает анализ, наблюдается тенденция неравномерного распределения субвенций между областями республики. Это приводит к неравномерному распределению подушевого расхода в разрезе областей, и финансирования отдельных социально-значимых программ. (рисунок 3).

Рисунок 3. Распределение подушевого расхода в разрезе областей

Анализ показывает высокий темп роста объемов бюджетных субвенций по следующим областям - Акмолинской, Алматинской, Восточно-Казахстанской, Жамбыльской и Южно-Казахстанской.

Как видно из динамки среднего показателя роста объема субвенции по республике за все четыре года, по этим областям наблюдается тенденция превышения сложившегося по республике уровня. Важно отметить, что те области, которые превышают средний показатель, имеют тенденцию одинакового процентного роста, который остается неизмененным за все четыре года. Средний рост объемов субвенций за четыре года в Акмолиснкой области равен 1,46%, в Алматинской 2,53%, в Восточно-Казахстанской 2,64%, в Жамбылской 2,41%, и наибольший темп роста прослеживается в Южно-Казахстанской области 13,04%.

Во избежание ситуации неравномерного распределения государственных средств на обеспечение сбалансированности межбюджетных отношений, Правительству необходимо принять меры по обеспечению стабильности межбюджетных отношений с закреплением размеров субвенций и изъятий на среднесрочный период, так как система межбюджетных трансфертов исполняет балансирующую роль.

Необходимо усовершенствовать методику расчета трансфертов общего характера для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов с целью достижения равного доступа населения к государственным услугам. В связи с неравномерностью распределения доходной базы между регионами и вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий должна проводится политика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора на основе утверждения размеров межбюджетных трансфертов общего характера, к которым относятся бюджетные субвенции и бюджетные изъятия.

Кроме неравномерного распределения финансирования, существует еще одна важная проблема, которую необходимо решить для полноправных финансовых взаимоотношений между разными уровнями бюджета.

Существующие межбюджетные отношения, которые регулируются посредством бюджетных изъятий и субвенций в данное время не обеспечивают необходимой стабильности. Трансферты направленные и предназначенные на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, на сегодняшний день воспринимаются как непрозрачный механизм, который ограничивает экономические стимулы развития регионов.

Местные бюджеты в основном утратили свою инвестиционную функцию и превратились в потребительские бюджеты, а это большинство областей республики. Данная ситуация сложилась из-за высокой централизации доходов, которые концентрируются в республиканском бюджете, что приводит к снижению самостоятельности местных органов.

В настоящее время всего несколько областей, а это Актюбинская, Атырауская, Мангистауская области, город Алматы и Астана являющиеся донорами республиканского бюджета, в силу доходности своего бюджета, позволяют местным бюджетам выполнить свои расходные обязательства. Все остальные местные бюджеты, а это 11 областей, зависят от субвенций из республиканского бюджета. Система выравнивания доходов между областями не выполняет своих прямых функций, что и приводит к неравенству финансирования местных бюджетов. Несмотря на то, что первостепенной задачей бюджетной политики является сбалансированность межбюджетных отношений, конечным итогом которых является равномерное финансирование, и распределение подушевого расхода, равный доступ к гарантированным государственным услугам, но как показывает анализ, данные межбюджетные отношения не способствуют процессу выравнивания бюджетной обеспеченности и не выполняют своих прямых назначений. /11/0

Было допущено сокращение расходов на здравоохранение и образование, соответственно на 13,5 и 9,6% по сравнению с 2007 г. Средства республиканского бюджета на программу развития были освоены на 87,8%. Правительством РК не выполнена определенная Главой государства задача перевода крупных предприятий на международные стандарты бухучета, с целью обеспечения прозрачности их хозяйственной деятельности.

Фискальная политика Правительства оказывала сдерживающее влияние на темпы роста экономики. В следствии недофинансирования расходов на 35,9 млрд. тенге и хранения в свободных остатках в течение года бюджетных средств в сумме 50-70 млрд. тенге ограничивался рост совокупного внутреннего спроса.

В 2007 г. затраты государственного бюджета не исполнены в полном объеме по всем функциональным группам.

Недоимки в бюджет в 2008 году составили 42 млрд. 900 млн. тенге, что ниже уровня 2007 года на 10,5 млрд. тенге. Сумма неосвоенных средств государственного бюджета возросла на 18,2 млрд. тенге по сравнению с 2007 годом и превысила 40 млрд. тенге.

Наиболее низкие показатели по группе "Транспорт и связь" - 78,3%, "Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды" - 86,1%.В целом налоговые поступления составили 110,4% к утвержденному показателю, неналоговые - 96,7%, доходы от операций с капиталом - 77,5%.

При значительном росте цен экспортных поставок (на 49,1%) и физических объемов производства основных экспортных товаров (нефти и газового конденсата на 17,7%) поступления корпоративного подоходного налога составили всего 87,2% от утвержденного показателя вследствие слабого контроля за трансфертным ценообразованием.

По итогам исполнения государственного бюджета 2007 года поступления в бюджет составили 23,5 % к ВВП, в том числе доходы – 23,2 % к ВВП, из которых налоговые поступления – 21,4 % к ВВП, неналоговые – 1,5 % к ВВП, доходы от операций с капиталом – 0,3 % к ВВП, возвращено кредитов – 0,3 % к ВВП. Расходы государственного бюджета в 2007 году составили 23,9 % к ВВП. Дефицит государственного бюджета составил 0,3 % к объему ВВП.

Прогнозируется, что поступления в 2009 году составят 23,5 % к ВВП, расходы – 25,5 % к ВВП, дефицит государственного бюджета – 1,9 % к ВВП.

В целом расходы на образование в государственном бюджете на 2009 г. планируются на уровне 3,8% к ВВП по сравнению с 2,7% в 2008 г. и 4,0% в 2007г. На здравоохранение планируется выделить 2,6% к ВВП в 2009 г.по сравнению с 1,6% в 2007 г. и 2,4% в 2006 г.На социальное обеспечение -5,5% в 2009 г. по сравнению с 4,5% в 2007 г. и 6,4% в 2006 г.В среднесрочной фискальной программе правительства расходы государственного бюджета в 2009-2011 гг. на образование планируется поднять с 3,6% к ВВП в 2009 г. до 4,0% в 2011 г., на здравоохранение с 2,8% до 3,0% соответственно, на социальное обеспечение и социальную помощь оставить на уровне 5,2-5,3%. (см. Приложение Г) В государственном бюджете происходит значительное преобладание концентрации доходов в республиканском бюджете и как следствие значительное увеличение официальных трансфертов в областные бюджеты. В 2009 г. объем трансфертов составит 133 млрд. тенге [11].

Значительно увеличены расходы республиканского бюджета на реализацию Индустриально-инновационную программу через увеличение уставных фондов, так называемых Институтов развития.

В 2009 г. планируется выделить на эти цели более 33 млрд. тенге. Эти институты наряду занимаются прямым кредитованием различных инвестиционных проектов, дублируя работу Банка развития Казахстана. Вообще чрезмерное увлечение правительства созданием различных фондов и центров, финансируемых напрямую из бюджета, с последующим прямым кредитованием является не совсем эффективным решением. Прекрасно известна судьба многочисленных фондов также ранее созданных правительством, которые ничего кроме убытков для бюджета не принесли.

Более целесообразно возложить на Институты развития оказания различных информационно-консалтинговых услуг для частного бизнеса и в некоторых случаях выполнять функции страховой структуры перед банками второго уровня или Банка развития. Все инвестиционные проекты, финансируемые из бюджета необходимо финансировать через Банк развития и банки второго уровня, возложив риски на них. В любом случае эффективность использования средств у них будет гораздо выше, чем прямое кредитование через государственные фонды.

2.2 Состав и структура местных бюджетов

Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных Бюджетным Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Проанализируем структуру доходов местных бюджетов на рисунках 4.

Рисунок 4. Исполнение доходной части местных бюджетов за период 2006-2008гг.

Из рисунка видно, что анализ структуры доходов местных бюджетов показывает, что наблюдается постоянное падение доли доходов в общих поступлениях с 86,4% 2005 году до 64,3% в 2008 году (2006 г. - 78,3%, 2007 г. - 73,1%). Падает и доля налоговых поступлений с 81,8% в 2005 году до 60,7% в 2008 году (2006 г. - 76,3%, 2007 г. - 70,7%).При этом существенно выросла доля официальных трансфертов с 12,2% в 2005 г. до 34,3% в 2008 г. Общий объем поступлений в местные бюджеты в 2008 году составил 609,4 млрд. тенге, из которых 209 млрд. тенге составили официальные трансферты.

В разрезе областей доля официальных трансфертов варьирует в пределах от 63,9% в бюджете Жамбылской области до 3,8% в бюджете Мангистауской области. В бюджете 9 областей республики доля официальных трансфертов составляет более 35%. Официальные трансферты общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и затрат соответствующего местного бюджета.

Из налоговых поступлений наибольшую долю имеют социальный налог и индивидуальный подоходный налог. Лишь в Алматинской и Палодарской областях и г. Астане акцизы составляют достаточно значительные поступления 13,6%, 15,1% и 12,4% соответственно.

Разница подушевой налоговой базы по всем видам налогов между областями составляет более 20 раз (между Жамбылской и Атырауской областями) и колеблется от примерно 12 тысяч до 250 тысяч тенге. Подушевая налоговая база ресурсных налогов областей разниться на порядок выше, чем вышеприведенные данные.

Как следствие наблюдаются значительные расхождения в суммарных подушевых областных расходах. Этот показатель по г. Астана более чем в три раза выше аналогичного показателя по Южно-Казахстанской области.Разница подушевого расхода на образование и здравоохранение из областных бюджетов в 2006 году составила 2 раза (для сравнения в 2005 г. эта разница по здравоохранению достигала почти в три раза).В целом подушевые расходы на образование и здравоохранение в 2006 году по сравнению с 2005 годом в государственном бюджете выросли с 10,0 тыс. до 12,8 тыс. тенге и с 6,0 до 8,8 тыс. тенге соответственно. Подушевые расходы на эти сферы в республиканском и местных бюджетах выросли в 1,3 - 1,4 раза. В здравоохранении наименьшие подушевые расходы в 2006 году приходились на Алматинскую и Южно-Казахстанскую области, которые составили около 5 тыс. тенге.Доходы в среднем на душу населения, в целом по республике в декабре 2006 года, по сравнению с аналогичным периодом 2005 года выросли более чем в 1,3 раза и составили 14 876 тенге. Наибольший рост доходов наблюдается в Мангистауской и Атырауской областях, которые в декабре 2006 года достигли 39602 и 35026 тенге и гг. Астана и Алматы -34521 и 30644 тенге соответственно.

Рассмотрим исполнение бюджета города Астаны (приложение Д).

Для сравнения возьмем данные на январь 2007год и за январь 2008 год. В январе 2008 г. при доходах в размере 5 391 млн. тенге, расходы составляют лишь 81 млн. тенге. Небольшая сумма расходов объясняется тем, что в январе 2008 г. не были произведены затраты :

- на государственные услуги общего характера

- на оборону на безопасность

- на культуру, спорт, туризм

- на топливно-энергетический комплекс и недропользование

- на сельское, водное, лесное хозяйство, на охрану окружающей среды

- на транспорт и коммуникации.

Также не было затрат на обслуживание долга и на выплату официальных трансфертов. По сравнению с состоянием бюджета на январь 2007 года уменьшились расходы:

- на образование

- на здравоохранение

- на социальную помощь и социальное обеспечение

- на жилищно-коммунальное хозяйство,

Но были вложены средства из бюджета на промышленность, на архитектурную, градостроительную и строительную деятельность, чего не наблюдалось, а отчетном периоде за 2007 год. Однако также есть разница в доходах бюджета: в январе 2007г. доходы (5391 млн. тенге) снизились по сравнению с январем 2006 (5876 млн. тенге), хотя не набольшую величину – на 485 млн. тенге. Это объясняется уменьшением налоговых поступлении почти в 2 раза, хотя в то же время было увеличение неналоговых поступлении, поступлении от продажи основного капитала. Также были получены официальные трансферты на большую сумму, нежели в январе 2007 года. Также можно сказать, что на 01.05 не были приобретены финансовые активы, тогда как в январе 2007 г. их приобретение было на 445 млн. тенге. По итогам обоих отчетности наблюдается профицит бюджета: в 01.05 он составил 5311 млн. тенге, а в 01.04 – 5151 млн. тенге [11].

Если этот профицит не был распределен до конца отчетного периода, то его обратно изъяли в Республиканский бюджет. Но существуют много разногласии по поводу тог, как распределить профицит бюджета. Одной из точек зрения является: направить его на социальные нужды населения. С тех пор как Астана стала столицей Казахстана, в неё инвестируются огромные капиталовложения иностранных компании, также выделяются большие трансферты на строительство и развитие города.

2.3 Анализ поступлений в Национальный фонд Республики Казахстан

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) поступления в бюджет, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан в соответствии со статьей 49-1 настоящего Кодекса;

2) инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

К предприятиям нефтяного сектора относятся юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата.

Инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан образуются от размещения Национального фонда Республики Казахстан в зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан расходуется:

1) в виде гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на реализацию бюджетных программ (подпрограмм) развития на соответствующий финансовый год;

2) в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита [12, c.89].

Национальный фонд Республики Казахстан размещается в разрешенные зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов, в целях обеспечения:

1) сохранности Национального фонда Республики Казахстан;

2) поддержания достаточного уровня ликвидности Национального фонда Республики Казахстан;

3) высокого уровня доходности Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска;

4) получения инвестиционных доходов в долгосрочной перспективе.

Перечень разрешенных зарубежных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, определяется Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан по предложению Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан.

Национальный фонд Республики Казахстан не может использоваться на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан не должен превышать одну третью часть активов Национального фонда Республики Казахстан по состоянию на конец финансового года, предшествующего году разработки республиканского бюджета. Размеры гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан на трехлетний период определяются в установленном Правительством Республики Казахстан порядке и утверждаются законом Республики Казахстан.

Порядок зачисления активов в Национальный фонд Республики Казахстан и использования Национального фонда Республики Казахстан определяется Правительством Республики Казахстан.

Активы, поступающие в Национальный фонд Республики Казахстан или изымаемые из Национального фонда Республики Казахстан, подлежат конвертации или реконвертации в порядке, установленном Национальным Банком Республики Казахстан.

Совет по управлению Национальным фондом Республики Казахстан - консультативно - совещательный орган при Президенте Республики Казахстан, вырабатывающий предложения по эффективному использованию Национального фонда Республики Казахстан и его размещению в зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Функциями Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан являются:

1) выработка предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан;

2) рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда Республики Казахстан;

3) выработка предложений по перечню разрешенных зарубежных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан.

Решение о создании Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан, его состав и положение о нем утверждаются Президентом Республики Казахстан. (таблица 4)

Таблица 4

Поступления и использование Национального фонда

Республики Казахстан, тенге

Формирование и использование средств Национального фонда Республики Казахстан	2006г.	2007г.	2008г.
Средства Национального фонда Республики Казахстан на начало отчетного периода	569 825 369	625 682 245	667 022 245*
Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан:			413 713 744
Использование Национального фонда Республики Казахстан:	658 254	726 256	724 981
Средства Национального фонда Республики Казахстан на конец отчетного периода	1 059 652	1 075 256	1 080 011 008**

Структура распределения активов Национального фонда Республики Казахстан имела следующий вид. Общая рыночная стоимость валютного портфеля на 2007 год была равна 8073477195 долларам США, в том числе стабилизационный портфель - 2588506220 долларов США (32,06 %) и сберегательный портфель - 5484970975 долларов США (67,94 %).

Более подробно анализ поступления и использования Национального фонда представлено в приложении Е.

Рыночная стоимость ценных бумаг и других финансовых инструментов, входящих в состав портфеля Национального фонда Республики Казахстан, основывается на данных банка-кастодиана Национального Фонда Республики Казахстан "ABN AMRO Mellon Global Securities Services".

Рассматривая доходность сберегательного портфеля Национального фонда Республики Казахстан, следует отметить, что по всем типам мандатов наблюдаются положительные результаты. Однако наибольший показатель доходности в 2007 году был достигнут в результате управления активами по типу мандата "Глобальные акции" и по типу мандата "Глобальное тактическое распределение активов". Так, по первому типу мандата доходность составила 8,41 %, а по второму типу мандата доходность за 2007 год составила 5,62 %. Доходность активов сберегательного портфеля, управляемых по типу мандата "Глобальные облигации", составила 1,07 % за 2007 год [13].

Рассматривая размещение средств Национального фонда Республики Казахстан по видам финансовых активов и странам, следует отметить, что инвестиции в торговые ценные бумаги на 31 декабря 2007 года составляли 1053702507 тысяч тенге, или 98 % чистых активов Национального фонда Республики Казахстан. Данная сумма включает 55 % ценных бумаг, выпущенных США, 35 % - странами Еврозоны, 6 % - Японией и 4 % - другими странами (таблица 5).

Таблица 5

Процентное соотношение рыночной стоимости Национального фонда Республики Казахстан по странам

Активы Националь- ного фонда Республики Казахстан	США	Еврозона(исключаяВеликобританию)	Великобритания	Япония	Австра-ия	Канада	Прочие	Всего
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Денежные средства и их эквиваленты	84 %	5 %	10 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %
Торговые ценные бумаги	55 %	29 %	6 %	6 %	1 %	2 %	1 %	100 %
Дебиторская задолженность	64 %	30 %	5 %	0 %	0 %	0 %	1 %	100 %
Производные финансовые инструменты	0 %	43 %	43 %	-23 %	2 %	7 %	27 %	100 %
Кредиторская задолженность	94 %	4 %	0 %	1 %	0 %	0 %	0 %	100 %
Начисленные расходы	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %	100 %

Продолжение таблицы 5

1	2	3	4	5	6	7	8	9
Стабилизационный портфель	100 %	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %
Сберегательный портфель	60 %	24 %	6 %	7 %	1 %	1 %	1 %	100 %
Чистые балансы в тенге	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %	100 %

Чистые активы Национального Фонда Республики Казахстан были классифицированы по следующим категориям (видам инвестиционного портфеля):

портфель ценных бумаг с фиксированным доходом;

портфель акций;

портфель тактического размещения активов;

стабилизационный портфель.

В соответствии с инвестиционной стратегией каждый класс активов Национального фонда Республики Казахстан привязан к индексу эталонного портфеля, на основании которого оценивается доходность активов. Индексы эталонных портфелей определены Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан.

По состоянию на 31 декабря 2007 года стабилизационный портфель составил 32,06 % от общей суммы чистых активов Национального фонда Республики Казахстан на конец года при уровне его доходности 3,28 % годовых. Доходность эталонного портфеля "Merrill Lynch 6-month US Treasury Bill Index" составила 3,10%.

Портфель ценных бумаг с фиксированным доходом, управляемый Национальным Банком Республики Казахстан, является вторым по величине активов портфелем Национального фонда Республики Казахстан.

Годовой уровень доходности портфеля составил 1,16 %, эталонным показателем по этому портфелю выступает индекс SWGB с доходностью 1,18 %.бДоходность портфеля ценных бумаг с фиксированным доходом, управляемого внешними управляющими Национального фонда Республики Казахстан, составила 1,05 % годовых, эталонным показателем по этому портфелю также выступает индекс SWGB с доходностью 1,00 %.

Портфель тактического размещения активов с доходностью в размере 5,62 % превысил эталонный показатель доходности 2,85 %. Уровень годовой доходности портфеля долевых ценных бумаг составил 8,41 %, тогда как доходность эталонного индекса MSCI составляет 8,35 %.

Указом Президента Республики Казахстан от 1 сентября 2007 года N 1641 одобрена Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу (далее - Концепция), в которой предложен метод сбалансированного бюджета.

Согласно данному методу предусмотрено, что все прямые налоговые поступления от нефтяного сектора будут направляться в Национальный фонд Республики Казахстан, а финансирование республиканского бюджета (в части финансирования бюджетных программ развития) будет осуществляться перечислением средств из Национального фонда Республики Казахстан посредством гарантированного трансферта. Также в Концепции определены цели и направления использования Национального фонда Республики Казахстан, указаны предел накопления (или его отсутствие) и возможные результаты раздачи активов, отмечена прозрачность, определена политика обслуживания долга и заимствования, установлена более четкая взаимосвязь затрат на бюджетные программы развития с гарантированным трансфертом из Национального фонда Республики Казахстан и дано описание метода сбалансированного бюджета. Кроме того, в соответствии с постановлением Правления Национального Банка от 29 декабря 2007 года N 167 были внесены изменения и дополнения в постановление Правления Национального Банка Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 237 "Об утверждении Правил осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан".

3. Пути совершенствования бюджетной системы

3.1. Основные проблемы развития бюджетной системы и пути их решения

Правовая основа государственного регулирования процессов развития экономики и общества приобретает все большую социальную направленность, совершенствуются механизмы регулирования экономики, принципы бюджетных взаимоотношений центра и регионов, методология планирования и прогнозирования социально-экономических индикаторов развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Следует отметить, что, несмотря на разногласия в позициях предпринимателей и разработчиков, проектом нового налогового кодекса предусмотрено стимулирование дальнейшего развития малого и среднего бизнеса, максимальное снижение общей налоговой нагрузки для не сырьевых секторов экономики за счет повышения экономической отдачи добывающего сектора экономики, существенное упрощение налогового администрирования и оптимизация системы налоговых льгот.

Для не сырьевого сектора экономики предусмотрено поэтапное снижение ставки корпоративного подоходного налога с 30% до 20% в 2009 году, до 17,5% в 2010 году и до 15% в 2011 году. Предлагаемые изменения фискальных отношений государства и бизнеса направлены на обеспечение роста экономики регионов, повышение доходности региональных бюджетов и достижение бюджетного равенства в расходах на социальные нужды, результативности расходования финансовых средств государства.

С целью обеспечения долгосрочных целей государства по ускоренному вхождению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира правительство намерено реализовать ряд мер по модернизации социального развития общества, в первую очередь, по обеспечению качества жизни населения. Внесенные на рассмотрение Парламента законопроекты нового Бюджетного кодекса и трехлетнего бюджета страны на 2009-2011годы имеют несколько иные принципиальные подходы по методологии планирования и бюджетирования, чем в предыдущие годы, в тоже время, сохранены и прежние принципы межбюджетных отношений.

Новая бюджетная система предполагает переход от «метода управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами», внедрение трехлетнего бюджетного планирования. Включены элементы целевого бюджетного программирования, что позволит управлять расходованием средств по видам программ и стадиям их завершения, в случаях необходимости конкретизации направлений развития Стратегического плана.

Проведена группировка программ по видам, что позволяет отследить реализацию государственных функций по приоритетным, основным и дополнительным обязательствам. Внесены изменения в принципы управления бюджетных программ. Ответственность за реализацию и достижение результатов бюджетной программы несет администратор бюджетных программ, получивший и использующий бюджетные средства. Мера ответственности определяется показателями качества и количества оказанных услуг за счет бюджетных средств. Для мониторинга и контроля деятельности госорганов бюджетным кодексом предлагается усилить внутренний контроль.

Отменены паспорта бюджетных программ, которые были введены для оценки дельности администраторов бюджетных программ, по выполнению возложенных на него функций, однако не способствовали эффективному управлению бюджетными ресурсами и реализации поставленных целей соответствующих бюджетным программам.

Методика планировании трехлетнего бюджета ориентированного на результат, основана на стратегических и среднесрочных целях республики и регионов, на базе которых госорганы разрабатывают проекты стратегических планов на три года. Прогнозы бюджетных параметров на плановый период носят индикативный характер и могут быть уточнены при разработке прогноза на очередной плановый период, с учетом изменений ситуации социально-экономического развития, бюджетного мониторинга и оценки реализации бюджетных программ, других внутренних и внешних факторов.

С целью совершенствования межбюджетных отношений утверждена новая методика расчетов трансфертов общего характера. В методике расчета трансфертов общего характера детально определены затраты, учитываемые при определении прогнозного объема текущих затрат, прогнозных объемов затрат капитального характера, прогнозных объемов затрат по бюджетным программам развития местных бюджетов, определен перечень функциональных подгрупп осуществляемых государственных функций и показателей по потребителям услуг, используемых при определении прогнозных объемов текущих затрат местных бюджетов областей, городов Алматы и Астаны. Одновременно, правительство вносит на рассмотрение Парламента ряд законопроектов по децентрализации управления и передаче государственных функций на места.

Вместе с тем, как показывает анализ исполнения бюджетов прошлых лет, бюджета текущего 2008 года и прогноза трехлетнего бюджета на 2009-2011 годы, в совершенствовании принципов бюджетного планирования и межбюджетных отношений правительство не смогло достичь реальных изменений в порядке формирования республиканского и местного бюджетов, нет предпосылок и к формированию и утверждению консолидированного государственного бюджета.

В межбюджетных отношениях предлагается сохранить действующую систему с некоторыми дополнениями. Очевидно, что правительство не готово реализовать концепцию бюджета ориентированного на результат без четкого закрепления функций по каждому уровню управления, а также в силу того, что не способно реализовать идею об общих принципах государственного планирования ориентированного на результат. Региональный потенциал остается не изученным и не задействованным. Управление ресурсами роста экономики регионов на деле ограничивается отдельными прорывными проектами, стратегией СПК, но как таковой нет, ни одного реального индикатора, отражающего тенденцию социально-экономического развития регионов с учетом Стратегии территориального развития до 2015года.

Как и в прежних бюджетах, в проекте трехлетнего бюджета ориентированного на результат, сохраняется принцип выравнивания нижестоящих бюджетов за счет трансфертов из республиканского бюджета. Сокращения субвенционных областей при этом не происходит.

В нашей стране обучение в вузах осуществляется, преимущественно, за счет частных инвестиций, при этом правительство не задается вопросом, сколько частных средств расходуется на приобретение высшего или профессионального образования. Что касается среднего образования, то объемы финансирования развития системы школьного образования и вовсе нуждаются в коренном пересмотре как схемы финансирования, так и всей системы управления в среднем образовании.

Нельзя не учитывать тот факт, что большинство родителей отдают предпочтение частным школам. Соответственно, услуги по предоставлению начального и среднего образования в таких школах должны учитываться в соответствующих бюджетах страны. Аналогично, услуги здравоохранения, оказанные как за счет государственных средств, так и полученные на платной основе) за счет частных средств) должны отражаться в прогнозах соответствующих бюджетов уровней.

Сейчас местные бюджеты сохраняют зависимость от республиканского бюджета в вопросах социального обеспечения и социальной защиты населения, и в предоставлении услуг образования и здравоохранения. Коренные ошибки планирования как доходной, так и расходной части бюджетов, по нашему мнению, состоят в том, что нет четкого учета всех затрат на социальные нужды населения, прежде всего частных инвестиций юридических и физических лиц. Только при комплексном учете всех затрат, как государственных так и частных инвестиций, можно спрогнозировать реальные макроэкономические индикаторы социально-экономического роста качества жизни населения. Такая практика существует во всех странах европейского сообщества.

Таким образом, меры государственного регулирования межбюджетных отношений посредством установления стабильных размеров изъятий и субвенций не отражает адекватных изменений внутренних и внешних факторов социально-экономического развития страны.

Развитие бюджетной системы и самостоятельности бюджетов уровней не сопровождается принципиальными изменениями функциональных обязанностей местных исполнительных органов, и не направлены на развитие финансовой самостоятельности местных бюджетов по программам социальной защиты населения. Механизмы развития межбюджетных отношений с учетом рыночных принципов хозяйствования областей и регионов на практике не получили отражения в методологии формирования бюджетов всех уровней. Не отработаны принципы софинансирования, так необходимая законодательная база регулирования функциональных обязанностей местных уровней до сих пор не принята. Нет прозрачности в механизме распределения бюджетных субвенций. Принципы софинансирования в достаточной мере не учитывают потенциал роста регионов. Не находит отражения такой показатель как, расчет индекса роста налогового потенциала и необходимый уровень роста ВРП регионов, как главный индикатор выравнивания межбюджетных отношений и показатель реалистичности прогнозов и достоверности оценки налогового потенциала регионов.

Принципиальных изменений в бюджетную классификацию не внесено. Прогнозные объемы трансфертов сохраняются для всех регионов без уменьшений. Новый бюджетный кодекс предусматривает возможность администраторам программ составлять и изменять индивидуальные планы финансирования по экономической классификации. При отсутствии адекватного механизма мониторинга и контроля использования бюджетных средств, эффективного расходования государственных финансов можно не ожидать.

Касательно методологии формирования местных бюджетов можно отметить формальные подходы к прогнозируемым индикаторам социально-экономического развития практически во всех областях. Одной из причин не реалистичности принимаемых индикаторов роста экономики и социального уровня жизни населения является излишняя централизация в расходовании средств на программы развития и социальные программы.

Самостоятельность принятия решений на местном уровне ограничена их функциями и правами. До настоящего времени нет анализа реализации первого этапа программы передачи части функций на местный уровень. Так и не разработан Государственный реестр функций республиканских и местных органов государственной власти, Реестр функций органов местного самоуправления. Недостатки в правовой основе определения расходов на душу населения, а также критериев оценки качества предоставляемых услуг являются основной причиной неэффективного планирования доходов и расходов на уровне местных бюджетов.

Дальнейшее сохранение методики и методологии формирования бюджетов без параметров подушевого потребления, использования различных методов программно-целевого прогнозирования, а также различных элементов бюджетного выравнивания, которые широко используются на практике других стран, существенно снижают качество бюджетного процесса. Основной проблемой все еще остаются проблемы регулирования межбюджетных отношений, качество и реалистичность формирования бюджетов нижних уровней.

Как уже отмечалось, в проекте нового бюджетного кодекса сохраняются действующие принципы межбюджетных отношений, а бюджетные программы, направленные на оказание государственных услуг не имеют законодательно утвержденной основы - стандарта государственных услуг, что является главным регулирующим инструментом межбюджетного равенства. Таким образом, система бюджетных отношений в достаточной мере не закрепляет самостоятельности нижних бюджетов в расходовании средств на социальное развитие, и не способствует закреплению государственных функций относящихся к компетенции местных органов власти.

Новый бюджетный кодекс все еще сохраняет зависимость местных бюджетов от централизованного принятия решений по расходованию средств и не способствует к переходу к новому содержанию модернизации экономики – повышению качества жизни населения, путем обеспечения стандартов качества услуг населению. Совершенствование регионального уровня бюджетного планирования актуальная проблема при переходе на новые принципы бюджетного планирования – бюджета ориентированного на результат.

Система бюджетного планирования в достаточной мере не сформирована, так как организационным структурам осуществляющим планирование переданы не все функции государственного управления, соответственно и механизмы бюджетного планирования обеспечивающие выполнение задач задействованы не полностью. Как известно, методы бюджетного планирования включают различную практику управления бюджетными средствами и классификацию элементов (элементов методологии) бюджетного планирования.

По моему мнению, в недостаточной мере нашли отражение методы расходования бюджета, подготовки и анализа программ, ориентации бюджета, открытости результатов использования средств, подходов к регулированию расходных обязательств, подходы к регулированию налоговых полномочий, методы расчета финансовой помощи и ряд других элементов бюджетного планирования.

3.2 Мероприятия по совершенствованию бюджетной системы

Основной целью совершенствования бюджетной системы является эффективное применение налогово-бюджетных инструментов для решения приоритетных задач социально-экономического развития, а именно повышение конкурентоспособности экономики страны, направленное на ускорение социальной и экономической модернизации Казахстана.

Достижению данной цели в среднесрочном периоде будет способствовать решение следующих основных задач:

- систематизация бюджетного законодательства;

- совершенствование бюджетного планирования;

- повышение эффективности и результативности государственных расходов;

- финансовое обеспечение проводимых социальных реформ, развития образования, здравоохранения, сельского хозяйства и общественной инфраструктуры;

- повышение роли перспективного бюджетного планирования;

- снижение доли теневой экономики;

- обеспечение прозрачности и стабильности межбюджетных отношений;

- совершенствование механизма формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан;

- определение оптимальных параметров дефицита республиканского бюджета и правительственного долга с учетом проводимой политики сбережений;

- постепенное снижение доли внешнего долга в структуре правительственного долга.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Республики Казахстан уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Была создана качественно новая система - казначейство РК - которая позволила на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения республиканского бюджета.

Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Республики Казахстан. Принят Налоговый кодекс, который стал всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничит полномочия региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.

В 2009-2011 годах будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного планирования, заключающаяся в создании эффективной системы государственного управления бюджетными ресурсами, устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система будет не формально, а фактически единой, с точки зрения выполнения нормативно установленных принципов и правил.

Данную задачу планируется достичь, во-первых, путем предоставления большей независимости администраторам в распределении и использовании финансовых ресурсов, выделенных из бюджета под определенные результаты, и, во-вторых, путем усиления персональной ответственности государственных органов за достижение данных результатов.

Планирование и исполнение бюджета будет сопровождаться полной информацией о направлениях и результатах использования бюджетных средств, на основании которой будут приниматься решения об изменении бюджетной политики, а государственные органы - нести ответственность за качественное исполнение своих функций.

Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых результатов использования бюджетных средств.

Данный метод дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.

В среднесрочном периоде с учетом новых подходов в бюджетном планировании будет проводится умеренная политика государственных расходов, предусматривающая не ограничение, а рост расходов бюджета на уровне темпов роста номинального валового регионального продукта (далее - ВРП).

Реформирование бюджетного процесса создает предпосылки введения принципов финансового менеджмента, т.е. расширение полномочий администраторов бюджетных программ по адаптации выполняемых функций к реальным возможностям, позволяющим судить о деятельности государственного органа по эффективности администрируемых программ.

Все названное, при правильной реализации, позволит совершенствовать процедуры бюджетного планирования и исполнения бюджета; организовать схему реализации концепции Нацфонда; обеспечить обоснованность проектов, финансируемых за счет бюджета; повысить ответственность участников бюджетного процесса на каждом этапе бюджетного планирования и исполнения (таблица 6).

Таблица 6

Прогноз государственного бюджета на 2009 – 2011 гг, в % к ВВП

Наименование	Прогноз
	2009 год	2010 год	2011 год
Доходы	22,6	22,8	23,1
Затраты	22,4	22,9	23,3
Операционное сальдо	0,2	-0,1	-0,2
Чистое бюджетное кредитование	0,5	0,1	0,1
Бюджетные кредиты	0,6	0,2	0,1
Погашение бюджетных кредитов	0,1	0,1	0,1
Сальдо по операциям с финансовыми активами	1,1	0,8	0,2
Приобретение финансовых активов	1,2	0,8	0,3
Поступления от продажи финансовых активов государства	0,02	0,02	0,01
Дефицит (профицит) бюджета	-1,4	-1,0	-0,5
Финансирование дефицита (использование профицита) бюджета	1,4	1,0	0,5

Доходы государственного бюджета определены на основе важнейших макроэкономических показателей проекта Среднесрочного плана социально-экономического развития и направлений налоговой политики, нацеленных на дальнейшее развитие экономики страны и привлечение инвестиций. Прогноз доходов государственного бюджета на 2009 – 2011 годы приведен в таблице 8.

Благоприятная ситуация на мировых товарных рынках, повышение внутреннего спроса в результате улучшения уровня жизни населения, улучшение инвестиционного климата, реализация Стратегии индустриально-инновационного развития обусловили высокие темпы развития экономики и, соответственно, увеличение поступлений доходов бюджета.

В расчетах прогноза доходов учтено, что по перечню организаций нефтяного сектора, по которым сверхплановые налоговые и иные обязательные платежи в бюджет зачисляются в Национальный фонд, расчет поступлений налогов произведен с учетом расчетной постоянной мировой цены на нефть 19 долларов США за баррель (таблица 7).

Таблица 7

Прогноз доходов государственного бюджета на 2009 – 2011гг., в % к ВВП

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год
Доходы	22,6	22,8	23,1
Налоговые поступления	21,6	21,7	22,0
Неналоговые поступления	0,5	0,5	0,5
Поступления от продажи основного капитала	0,4	0,7	0,7

В прогнозе налоговых поступлений учтены:

внесенные изменения в положения Налогового кодекса, регулирующие порядок исчисления амортизационных отчислений по фиксированным активам, которые вступят в силу с 1 января 2009 года;
дополнительные поступления налогов от реализации Государственной программы развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008 – 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 11 июня 2007 года № 1388 (далее – Государственная программа развития жилищного строительства);
дополнительные поступления по индивидуальному подоходному налогу с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социальному налогу в связи с повышением заработной платы работникам государственного управления и государственных учреждений в соответствии с Посланием Главы государства народу Казахстана от 18 февраля 2008 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» (далее – Послание Главы государства народу Казахстана);
возврат роялти в 2010 – 2011 годах в размере 200 млн. долларов США согласно Меморандуму о взаимопонимании между Правительством Республики Казахстан и ТОО «Тенгизшевройл».

В условиях действующего законодательства в 2009 году прогнозируются поступления в Национальный Фонд в сумме 167,5 млрд. тенге, или 2,1 % к ВВП, в 2010 году – 119,2 млрд. тенге (1,3 % к ВВП), в 2011 году – 115,2 млрд. тенге (1,1 % к ВВП).

В настоящее время Правительство Республики Казахстан проводит работу по совершенствованию механизма взаимоотношений между государственным бюджетом и Национальным фондом. Разрабатывается Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу, которая будет направлена на определение дальнейших оптимальных путей формирования накоплений и эффективных методов управления его активами.

Бюджетная политика в 2009 – 2011 гг. будет основана на комплексном решении целей и задач ускоренного социально-экономического развития и одновременном выполнении текущих обязательств.

В целом в среднесрочном периоде общий курс проводимой бюджетной политики сохранится и будет направлен на:

реформирование и развитие здравоохранения;
развитие образования;
дальнейшее углубление социальных реформ;
индустриально-инновационное развитие;
развитие аграрного сектора;
реализацию новой жилищной политики;
стабилизацию качества окружающей среды;
развитие малого и среднего предпринимательства;
развитие города Астаны;
повышение качества предоставляемых государственных услуг.

Расходы государственного бюджета в среднесрочном периоде прогнозируются в 2009 году – 24,1 % к ВВП, в 2010 году – 23,9 %, в 2011 году – 23,7 % (таблица 8).

На предстоящий среднесрочный период политика расходов в рамках программ развития нацелена на повышение эффективности использования государственных инвестиций, строгое соблюдение положений бюджетного законодательства, социально-экономической значимости и эффективности применения средств, выделяемых из государственного бюджета.

Бюджетная политика в среднесрочной перспективе в данной сфере будет направлена на:

совершенствование системы государственного управления минерально-сырьевыми ресурсами, обеспечивающей восполнение разведанных запасов полезных ископаемых Республики Казахстан и повышение эффективности их использования, принятие мер по обеспечению глубокой и комплексной переработки природного капитала – углеводородного сырья;
обеспечение рационального использования недр;
содействие в обеспечении устойчивого экономического роста страны и улучшении качества жизни народа Казахстана путем рационального и безопасного освоения ресурсов углеводородов казахстанского сектора Каспийского моря;
проведение мероприятий по вводу в эксплуатацию новых мощностей по производству электроэнергии с использованием попутного газа нефтегазовых месторождений;
обеспечение бесперебойного снабжения регионов страны природным и сжиженным газом;
обеспечение газификации города Кызылорды;
создание условий для достижения энергетической независимости страны;

Таблица 8

Прогноз расходов государственного бюджета на 2009 – 2011 гг.

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год
	в % к ВВП	доля, %	в % к ВВП	доля, %	в % к ВВП	доля, %
Расходы	24,1	100,0	23,9	100,0	23,7	100,0
Государственные услуги общего характера	1,3	5,3	1,3	5,4	1,3	5,6
Оборона	1,3	5,3	1,3	5,3	1,3	5,5
Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	2,0	8,4	2,2	9,1	2,1	8,8
Образование	3,5	14,5	3,8	16,0	4,1	17,3
Здравоохранение	2,5	10,5	2,7	11,3	3,0	12,6
Социальная помощь и социальное обеспечение	5,2	21,5	5,2	21,6	5,1	21,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,9	8,1	2,1	8,6	1,4	5,9
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	0,7	3,1	0,7	2,7	0,8	3,3
Топливно-энергетический комплекс и недропользование	0,3	1,4	0,2	0,8	0,3	1,1
Cельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	1,2	5,1	1,1	4,7	1,4	5,7
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	0,1	0,5	0,0	0,1	0,0	0,1
Транспорт и коммуникации	1,9	7,7	1,7	7,0	1,7	7,1
Прочие	1,5	6,2	1,2	5,0	0,9	3,9
Обслуживание долга	0,5	1,9	0,4	1,8	0,2	1,0
Официальные трансферты	0,1	0,5	0,1	0,5	0,1	0,5

содействие развитию современных направлений науки, техники и технологий, продвижению высокотехнологичных разработок на рынок и внедрению их в промышленное производство, подготовке высококвалифицированных научных и инженерных кадров в сфере атомной и термоядерной энергетики, атомной и нефтехимической промышленности, геологии и недропользования, ядерной медицины;
обеспечение безопасности бывшего Семипалатинского испытательного ядерного полигона, исследовательских ядерных и ускорительных комплексов на территории Казахстана.Бюджет должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики Правительства РК.

Важнейшая задача - обеспечить его прозрачность для всех членов общества. Необходимо добиться, чтобы государственный бюджет стал средством стабилизации государственных финансов. Он должен превратиться в надежную опору и гаранта для всех определенных законом получателей средств.

Таким образом, построение современной бюджетной системы основывается на трех принципах:

четком закреплении ответственности по расходам;
распределении налогов между уровнями власти по принципу "один налог - один бюджет";
эффективной системе межбюджетных трансфертов.

Закрепление ответственности по расходам должно носить законодательный характер и соответствовать вышеуказанным функциям соответствующего уровня власти. Максимально детальное законодательное закрепление позволит исключить произвольную передачу расходных обязательств вышестоящих уровней власти на нижестоящий уровень, и тем самым достигнуть более благоприятных условий для планирования бюджетных расходов.

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения, как самостоятельности бюджетов, так и высокой собираемости налогов. Население охотнее платит налоги, когда видит зримые результаты в виде качественно предоставляемых услуг.

В условиях Казахстана налоговая служба должна оставаться централизованной, хотя сбор некоторых видов местных налогов может быть возложен на органы местного управления. В последующем органам местного управления нужно дать возможность создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

Для решения стратегической задачи по стабилизации межбюджетных отношений требуется значительное реформирование существующего механизма межбюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами. Введенный в 2001 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий был необходим для консолидации финансовых ресурсов государства в условиях негативного воздействия кризисных явлений в мировой экономике. Однако принцип бюджетных изъятий не обеспечивает необходимой в условиях политической децентрализации стабильности в межбюджетных отношениях.

На первом этапе децентрализации в условиях Казахстана самым эффективным способом устранения горизонтального бюджетного дисбаланса на районном и областном уровне является применение регулирующих налогов.

Должен устанавливаться стабильный норматив отчислений по регулирующим налогам на несколько лет для каждой области на республиканском уровне и для каждого района и города на областном уровне. Это позволит достичь определенной самостоятельности местных бюджетов и избавит от опасений изъятия доходов в случае их превышения над плановыми показателями.

Налоги на собственность в соответствии с мировой практикой необходимо оставлять на уровне районов, городов и сельских округов, так как они являются самым адекватным источником доходов для органов местного управления в большинстве стран мира. Важно то, что экспорт налога на имущество затруднен и то, что именно местные службы могут наиболее адекватно оценить имущественные активы в регионе.

Доходная часть сельских бюджетов должна обеспечиваться в основном за счет налогов на собственность по твердо установленным нормативам и трансфертам из районных бюджетов.

По мере развития бюджетной децентрализации и экономического потенциала регионов возможен переход от использования регулирующих налогов к введению местного подоходного налога с юридических и физических лиц в виде надбавок к республиканскому подоходному налогу, налога с розничных продаж, закрепляемого за районным и областным уровнем (с соответствующим снижением ставки НДС). Для достижения необходимой гибкости бюджетной системы, в перспективе возможно регулирование ставок местных налогов выборными органами местного управления в пределах, определенных законодательством.

Эффективная система межбюджетных трансфертов имеет важнейшее значение в политике децентрализации. Трансферты выделяются вышестоящими бюджетами нижестоящим в целях устранения вертикального бюджетного дисбаланса и могут носить как целевой, так и выравнивающий характер. В мировой практике роль трансфертов очень велика для муниципальных финансов, так как их объем достигает до половины всех доходов местных бюджетов. Это позволяет поддерживать муниципальную активность в рамках общей политики правительства и общенациональные стандарты в социальной сфере на всей территории страны. С другой стороны, система трансфертов способствует децентрализации, если она исключает элементы политического торга, является достаточно прозрачной, и местные органы ясно понимают, каким именно образом определяется размер трансферта.

Эта задача решается посредством применения математических формул для определения размеров трансфертов. Формулы могут учитывать общую численность населения административно-территориальной единицы, число учащихся, лиц пожилого возраста, протяженность дорог и т.д. Возможно применение целевых трансфертов, например, на финансирование фонда заработной платы учителей, проектов социального строительства.

Вопросы распределения налогов и межбюджетных трансфертов на уровнях область - район и район - сельский округ не должны оставляться на усмотрение областей, а должны найти свое решение на законодательном уровне, что будет соответствовать унитарному характеру казахстанского государства. Вопрос построения прозрачной системы трансфертов в условиях Казахстана требует тщательной проработки с участием представителей всех уровней власти.

Программы капитальных расходов, определяемые центральными органами власти, не всегда соответствуют пожеланиям населения. С другой стороны, у местных органов власти появляются иждивенческие настроения в связи с надеждами, что центр заменит пришедшие в негодность из-за отсутствия ухода и ремонта объекты и сооружения. Более эффективного распределения ресурсов можно достичь передачей ответственности местным органам власти за капитальные расходы в закрепленных за ними сферах. Так как потребление основного капитала носит долгосрочный характер, необходимо последовательно переходить к финансированию капитальных расходов за счет заимствованного капитала, а не за счет текущих доходов местных бюджетов. Поэтому местные органы государственного управления должны иметь право заимствования на рынке капитала для реализации инвестиционных проектов, имеющих местное значение.

Вместе с тем заимствования не должны осуществляться для покрытия текущего дефицита бюджета. С другой стороны, для предотвращения долговых кризисов необходимо законодательно установить нормативы, регулирующие местные заимствования, и уполномоченный государственный орган, санкционирующий займовые операции.

Вопросы владения собственностью являются ключевыми для местных органов власти. Государственная собственность должна реализовываться в форме республиканской собственности и коммунальной собственности на уровне областей, районов, поселков и сельских округов. Необходимо провести соответствующее разграничение прав собственности, в том числе в отношении земли, между уровнями местного управления. В отношении коммунальной собственности должен быть установлен жесткий режим использования. Право владения и пользования должно принадлежать местным исполнительным органам, а право распоряжения должно осуществляться по согласованию с местным представительными органами.

Для достижения прозрачности в деятельности коммунальных предприятий целесообразно утверждать их бюджеты в соответствующих маслихатах, как это делается в передовой мировой практике.

Кроме того, фискальная политика, являясь важнейшей составляющей общеэкономической политики государства, в планируемом периоде будет содействовать поддержанию установленного коридора по среднегодовому уровню инфляции, устойчивости платежного баланса, росту конечного потребления товаров и услуг и накопления капитала.

Проведя анализ современного состояния и основных проблем функционирования бюджетной системы в Казахстане в заключении данной главы можно привести основные предложений по совершенствованию бюджетной системы:

- необходимо составить новую функциональную классификацию расходов, которая будет соответствовать приоритетам Стратегии развития Казахстана до 2030 года, данный подход не позволит включать в бюджет не обоснованные законодательно бюджетные программы.,

- необходим постепенный переход к сбалансированному бюджету за счет ненефтяных поступлений, на сегодняшний день бюджетная система Казахстана очень сильно зависит от нефтяного сектора, поступления в Национальный фонд от нефтяного сектора составляют около 70%, поэтому данное предложение позволит снизить зависимость государственного бюджета от нефтяного сектора;

Главное в предлагаемых нормах — не допустить истощения средств Национального фонда для поддержки будущего поколения. С другой же стороны, это позволит реализовать бюджетные программы развития, направленные на стратегические цели.

Сбалансированный бюджет позволит перейти к финансированию только обоснованных проектов. И, что важно, это не даст увеличить государственные расходы. Именно такое поручение дал Президент Нурсултан Назарбаев на расширенном заседании Правительства 23 января 2008 года.

С этой целью, а также для внедрения вспомогательных механизмов достижения сбалансированного бюджета разработаны определенные меры по совершенствованию бюджетной системы. Вносится ряд изменений и дополнений в Бюджетный кодекс. Они призваны усовершенствовать бюджетный процесс в части интеграции задач стратегического и среднесрочного социально-экономического развития страны с ежегодным бюджетом.

Сам же механизм интеграции, пояснили в МЭБП, заключается в формировании Реестра государственных функций и мероприятий государственных, отраслевых и региональных программ.

Формирование бюджетных программ станет возможным только на основании законодательных актов, утвержденных государственных, отраслевых и региональных программ, — с учетом положений ежегодного Послания Президента страны народу Казахстана. То бишь никакая «маниловщина» не сможет даже приблизиться к бюджету. И реализовать можно будет инвестиционные проекты, имеющие только законные основания. В законопроекте предусмотрены нормы расчетов стоимости бюджетных программ только на основе натуральных норм, нормативных, стоимостных и количественных показателей. Когда же нормы не будут соблюдены, уполномоченные органы по бюджетному планированию попросту не станут рассматривать заявок. Однако, чтобы включение бюджетных программ в перечень было объективным, внедряется институт оценки эффективности. Оценивать плюсы-минусы станут администраторы бюджетных программ, уполномоченные органы по бюджетному планированию — на стадиях разработки и согласования. Инвестпроекты попадут в перечень бюджетных программ только при соответствии мероприятиям, намеченным в уже принятых государственных, отраслевых и региональных программах. Только так бюджет даст деньги на разработку технико-экономического обоснования. Если ТЭО получит положительное заключение, инвестпроект войдет в перечень приоритетных бюджетных программ. Между тем процедуры можно проводить не бесконечно: перечень на предстоящий финансовый год должен быть сформирован строго до первого июля текущего года. Такая норма поставит заслон нецелесообразным и необоснованным разработкам. /32/

Ко всему предусматривается зачисление в соответствующие бюджеты средств, полученных государственными учреждениями в результате ведения неосновной деятельности. Пока же полученные от такой деятельности средства госучреждения чаще направляют на основную под предлогом того, что из бюджета недостаточно выделяются средства на стадии его планирования, особенно на местном уровне. Но в этом случае очень трудно оценить стоимость основных видов деятельности госучреждений. И то, что они получают средства из двух источников (из бюджета и от их неосновной деятельности), есть прямое нарушение бюджетного законодательства. Если же деньги, полученные от неосновной деятельности, госучреждения направят исключительно в бюджет, однозначно повысится прозрачность их работы. Это позволит также четко разграничить основную и неосновную деятельность, точно определить стоимость первой, а в конечном итоге — затраты на бюджетные программы.

3.3 Бюджетное планирование, ориентированное на результат

Особенностью изменения бюджетной системы в Казахстане стало не только увеличение продолжительности периода исполнения бюджета (с одного до трех лет), но и сама политика освоения бюджетных средств. Если раньше администраторы бюджетных программ уделяли внимание в большей степени суммам расходов и постатейному их распределению, то теперь с увеличением ответственности администраторов им предоставляется возможность влиять на эффективность и результативность исполнения республиканских и местных бюджетных программ.

Бюджетный процесс и участие в нем становиться не только прерогативой политических и экономических элит страны, но и гражданского общества, в том числе неправительственных организаций (далее, НПО). Понимая необходимость вовлеченности в бюджетный процесс как можно большего количества заинтересованных лиц, Правительство и Парламент включили в новое бюджетного законодательство положения об участии НПО на этапе оценки и мониторинга качества освоения бюджетных средств и реализации бюджетных программ. Это в свою очередь позволит НПО выявлять позитивные и негативные моменты в работе государственных органов, говорить о возможностях повышения эффективности и влиять на принятие решений.

Уровень организованности и управления государственным бюджетом во многом свидетельствует о зрелости государственного аппарата и росте эффективности государственного менеджмента. В то же время законодательные аспекты не менее важны, так как создают правовое поле для деятельности участников процесса и предопределяют права и обязанности основных акторов.

Можно засвидетельствовать несколько этапов становления сегодняшней бюджетной системы в Казахстане. Поначалу правовую основу бюджетным расходам составляли в основном общие по содержанию и широкие для трактовки и интерпретации законы и подзаконные акты. Например, исполнение республиканского бюджета вплоть до 1999 года регулировалось лишь законами о республиканском бюджете на соответствующий год и постановлениями Правительства о планах реализации этих бюджетов.

В апреле 1999 года был принят Закон РК «О бюджетной системе», который претерпел в течение пяти лет 12 изменений и дополнений. В апреле 2005 года Закон прекращает свое существование, уступая место более проработанному на тот момент – Бюджетному Кодексу. По иерархии нормативных правовых актов Кодекс стоит выше, нежели Закон, таким образом, государственные органы хотели придать особый статус вопросу о государственной бюджетной системе. Однако время не стоит на месте и после 23 изменений и дополнений, внесенных в Бюджетный Кодекс, с 2004 до 2008 года, а главное, после поручения Президента РК о необходимости разработки новых Налогового и Бюджетного Кодексов, стало понятно, что уже в 2009 году в стране будет действовать принципиально новых документ.

На 1 января 2009 года действует Бюджетный кодекс от 4 декабря 2008 года, хотя, некоторые положения предыдущего Кодекса еще действуют.

По мнению Министра экономики и бюджетного планирования, новый Бюджетный кодекс позволит построить новую бюджетную систему, основой которой будет являться трехлетний бюджет. Кодекс охватывает такие ключевые области, как в новом Кодексе, как и в предыдущем, две части – общая и особенная, 12 разделов и 48 глав.

Совершенствование бюджетной системы в Казахстане – это процесс, который еще продолжается, и остановится еще нескоро. По мнению экспертов, полное внедрение новой системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) займет продолжительное время до 7-8 лет.

В течение этого периода в нормативно-правовые акты и методические разработки и другую документацию будет внесено еще немало изменений, прежде чем система управления результатами будет полностью рабочей.

Как уже указывалось ранее, в ежегодном Послании народу страны «Новый Казахстан в новом мире» Глава государства выделил важное направление работы Правительства по выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу.

В свою очередь Постановлением Правительства РК от 26 декабря 2007 года была утверждена Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результат.С этой точки зрения, изменение бюджетной системы представляется как часть административной реформы и подразумевает значимость стратегических и программных документов в бюджетном процессе, создание условий для перехода на трехлетний бюджет, формирование бюджетных программ в соответствии с переходом на планирование бюджета, ориентированного на результат, повышение ответственности администраторов бюджетных программ за достижение результатов деятельности, оценка результатов, система государственного финансового контроля.

Необходимо отметить, что впервые Бюджетный кодекс:

• регламентирует все процессы и стадии бюджетного процесса от момента формирования бюджетных заявок на основе стратегических направлений и целей до проведения комплексной оценки результативности деятельности каждого государственного органа;

• обеспечивает полную гармонизацию стратегического, среднесрочного экономического и бюджетного планирования;

• обеспечивает переход от метода «управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами»;

• предусматривает внедрение трехлетнего бюджетного планирования;

• ориентирует деятельность государственных органов на достижение стратегических целей и задач, получение

конкретных результатов.

Таким образом, формирование и исполнение бюджета происходит с целью достижения конкретных результатов в соответствии со стратегическими направлениями, целями, задачами государственной политики, то есть здесь должна прослеживаться четкая взаимосвязь между результатами и бюджетными расходами.

С учетом стратегических и программных документов разрабатывается прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики, а на местном уровне - прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров региона. Отличительной особенностью казахстанской реальности всегда оставалась связь центра и регионов, в данном случае, существуют некоторые опасения по поводу возможностей регионов прогнозировать свое социально-экономическое развитие на трехлетий и пятилетний периоды, ведь, как известно, в регионах не так много специалистов, способных эффективно выполнить эту работу. По нашему мнению, чтобы эти разработки не стали лишь очередными документами, не подкрепленными реальной практикой, необходимы не только политические заявления о новых возможностях регионов, появившихся в связи с реализацией административной реформы, но и техническая поддержка региональных кадров.

На центральном уровне процесс государственного планирования основывается на Стратегии 2030, Посланиях Президента народу Казахстана, и иных стратегических документах. Кроме этого, государственными органами учитываются макро прогнозы фискальной политики на пятилетний период и меморандумы между центральными и местными исполнительными органами

В рамках целевых программ и стратегических планов Министерств и ведомств разрабатываются республиканский и местные бюджеты, а также операционный план государственного органа на один год. (рисунок 5)

Разработчиками макро прогнозов и параметров фискальной политики являются МЭБП и департаменты экономики акиматов, одобряются эти документы Правительством и акиматами, соответственно. Период охвата составляет пять лет на скользящей основе, то есть каждый год разрабатывается политика на следующий пятилетний период. Прогноз и политика включают:

1) анализ и прогноз основных экономических показателей и параметров, обеспечивающих сбалансированное и устойчивое развитие экономики (на пять лет);

2) налогово-бюджетная, социальная политики и другие;

3) бюджетные параметры и бюджетные лимиты расходов (на три года) по администраторам;

4) консолидированный бюджет (включая Национальный фонд).

Рисунок 5. Схема Государственного планирования

В свою очередь стратегический план государственного органа, который, по сути, становиться планом действий на трехлетий период (на скользящей основе), предполагает утверждение Правительством, либо акиматом.

Содержание стратегического плана госоргана отражает миссию и видение, анализ текущего состояния, стратегические направления деятельности, цели и задачи развития, целевые индикаторы деятельности, показатели качества и количества услуг, функциональные возможности перечень нормативных правовых актов, на основе которых разработан стратегический план. В приложении к данному документу включаются бюджетные программы и планируемые расходы госоргана на три года. Документ утверждается после рассмотрения бюджета в Парламенте, либо маслихате. Предполагается, что стратегические планы будут разрабатывать все госорганы без исключения, в том числе Верховный Суд, Парламент, Конституционный Совет, Центральная избирательная комиссия.

Правительство, как центральный исполнительный орган, заключает меморандум с государственными органами центрального уровня. На местном уровне акимат заключает меморандумы с местными исполнительными органами.

Меморандумы подписываются ежегодно после утверждения бюджета и стратегического плана. Текст самого меморандума подлежит публикации в СМИ. В связи с этим, не совсем ясен вопрос для чего необходимо заключение меморандума, так как государственный орган, будучи частью Правительства должен нести солидарную ответственность за его деятельность.

Наличие и отсутствие подобного меморандума, по нашему мнению, не снижает и не повышает ответственности руководителя государственного органа в случае неисполнения основных параметров стратегии или бюджета этого органа.

Необходим ли на самом деле этот инструмент? Наверное, есть смысл его использовать только лишь с целью определения операционных планов госоргана на один год. Меморандум закрепляет план работы Министра, руководителя госоргана, на соответствующий год, чтобы иметь возможность отследить насколько эффективна была работа чиновника (см. рис. 3).

Важная составляющая работы над исполнением государственного бюджета заключается в подотчетности исполнительного органа. Освещение данного вопроса предусматривается ежегодным отчетом государственного органа, который публикуется в СМИ. Разработчиком отчета выступают соответствующие госорганы. Парламент (маслихат) и Премьер-министр (аким)

одобряют подготовленный отчет, основной ему служат стратегические планы государственных органов, меморандумы и республиканский (местные) бюджеты. Безусловно, отчет может рассматриваться как причина для пересмотра (корректировки) целевых индикаторов (рисунок 6).

Рисунок 6. Стадия планирования

Бюджетные расходы, в соответствии с новым Бюджетным кодексом будут подразделяться на две категории: 1) основные базовые расходы и 2) расходы на новые инициативы. В этом случае, за базовые принимаются те расходы, которые уже включены в бюджет на трехлетний период, например, строительство школ и больниц или закуп лекарств из республиканского бюджета в течение последующих трех лет. Расходы на новые инициативы означают такие расходы, которые впервые предусматриваются в бюджете и сопряжены с новыми бюджетными программами. (рисунок 7)

Особое место в системе БОР занимает контроль за исполнением бюджета за определенный период. Закрепляется внутренний и внешний контроль, отличия, которых заключаются в целях и задачах контроля, а также в подчиненности и подотчетности органов государственного финансового контроля. Проведение внутренней и внешней оценки эффективности по результатам реализации той или иной государственной программы и стратегического плана госоргана стало реальным нововведением в бюджетной системе. Доступ к информации о результатах подобной оценки должен быть доступен широкой общественности для достижения понимания о прогрессе в сфере повышения качества предоставления государством услуг, а также государственном управлении в целом. Счетный комитет и ревизионные комиссии маслихатов осуществляют внешний контроль для Президента или Парламента и маслихата о деятельности Правительства, центральных государственных органов, подотчетных Президенту, и местного исполнительного органа. При этом предлагается органам внешнего контроля сконцентрироваться на оценке достигнутых результатов реализации стратегических планов и бюджетных программ.

Рисунок 7. Категории бюджетных расходов

Уполномоченный Правительством орган по внутреннему контролю является органом, осуществляющим внутренний контроль для Правительства о деятельности подотчетных ему государственных органов. Этому органу предлагается сконцентрироваться на контрольно-ревизионной работе. Службы внутреннего контроля проводят контроль деятельности государственного органа для первого руководителя государственного органа.

На переходном этапе сохраняется Комитет финансового контроля Министерства финансов, однако, по мере укрепления служб внутреннего контроля и ревизионных комиссий маслихатов за Комитетом будут сохранены методологические и координирующие функции по отношению к службам внутреннего контроля.

Все эти меры направлены на повышение качества оценки и мониторинга результатов реализованных государственных бюджетных программ, ориентированных на конечного потребителя. Новый Бюджетный кодекс, так же как и ряд других, принятых за последнее время, нормативно-правовых актов, позволит и дальше продвигать административную реформу в русле повышения эффективного, прозрачного и подотчетного государственного управления, как на центральном, так и местном уровнях.

Заключение

Подводя итоги, хотелось бы остановиться на некоторых аспектах бюджетного устройства Республики Казахстан.

При переходе к рыночным отношениям существенно меняются роль и значение государства в управлении социально-экономическими процессами. В отличие от административно-командных методов управления в условиях рынка государственное вмешательство в экономику должно носить достаточно ограниченный характер и быть направленным, прежде всего, на решение таких глобальных проблем, как обеспечение бесперебойного функционирования рыночного механизма в целом, развитие производительных сил, укрепление обороноспособности страны, а также экономическая поддержка и социальная защита наиболее уязвимых слоев населения посредством рационального распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода страны.

Важнейшим инструментом государственного регулирования экономических процессов, решения социальных, политических, производственных, экологических задач в условиях рынка выступает бюджетный механизм.

Именно путем бюджетного перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода государство стремится достичь создания такой структуры общественного производства и народнохозяйственных пропорций, которые адекватны рыночному механизму хозяйствования. Посредством бюджетного механизма возможно воздействие государства на развитие таких макроэкономических процессов, как экономический подъем страны, укрепление социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, коренное переоснащение материально-технической базы производства, развитие инновационных процессов, снижение уровня безработицы и увеличение занятости.

Государственное регулирование экономики может осуществляться на основе изменений приоритетов бюджетной политики, которая все более должна переходить от решения оперативных и текущих задач к разработке и последовательной реализации долгосрочных и целевых программ, охватывающих различные сферы общественной деятельности.

Развитие бюджетного механизма в условиях рынка должно происходить в направлении все более эффективного влияния бюджета на хозяйственную конъюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей, демонополизацию экономики, развитие ее частного сектора, приватизацию производства и др. Посредством таких финансовых рычагов, как налоги, государственные инвестиции, бюджетные кредиты, объемы бюджетного финансирования создаются предпосылки для влияния государства на различные стороны хозяйствования, способствуя ускоренному обновлению основных производственных фондов, развитию АПК, инфраструктуры общественного производства, созданию нового механизма финансирования науки, здравоохранения, культуры, совершенствованию государственной системы подготовки и переподготовки кадров, развитию структуры рабочих мест на рынке труда.

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, проводимые с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Список использованных источников

Назарбаев Н.А. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Через кризис к обновлению и развитию» от 6 марта 2009 года
Финансы/Под ред. В.Д.Мельникова, К.К. Ильясова. А.: Каржы-
Каражат, 2005.
Ильясов К.К., Зейнельгабдин А.Б., Саткалиева В.А. Государственный бюджет. – Алматы: РИК, 1994
Бюджетный Кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 N 95-4
Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах) М.: ИНФРА-М, 2002.
Богачева О.Б. Проблемы укрепления бюджета //Финансы. 2005. №8.
Жарекешева А.Х. Бюджет и социальная сфера// Экономика Казахстана. – 1997. - №1.
Назарбаев Н.А. Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан – 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев»//Казахстанская правда.– 13 октября 1997 г.
Финансы/Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Б.М.Сабанти. – М.: «Перспектива», «Юрайт», 2002.
www.minfin.kz
Налоговый кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года
Закон Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2008 год» от 06.12.2007 N 8-4
Петров В.А. Финансовые механизмы экономического роста бюджета. // Финансы. 2001. №8.
Жарекешева А.Х. Бюджет и социальная сфера// Экономика Казахстана. – 2004. - №1.
Ильясов К.К., Зейнельгабдин А.Б., Саткалиева В.А. Государственный бюджет. – Алматы: РИК, 1994
Ильясов К.К. . Финансово-кредитные проблемы развития экономики Казахстана /Под ред.– Алматы: Бiлiм, 2005 – 240 с.
Среднесрочная фискальная политика Правительства Республики Казахстан на 2007-2009 годы Утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 июля 2006 года № 660
Кучукова Н.К. Макроэкономические аспекты реформирования финансово-кредитной системы Республики Казахстан в условиях перехода к рыночной экономике. – Алматы: Гылым, 2006. – 439 с.
Петров В.А. Финансовые механизмы экономического роста бюджета. // Финансы. 2001. №8.
Сембиева Л.М.Финансовые обеспечение в функционировании системы местного управления и самоуправления Астана, Университет им. Л.Н. Гумилева -2005.
Чепурин М.Н., Киселева Е.А. Курс экономической теории: Учебное пособие. – А.: Университет «Кайнар», 1994.
Шишкин А.Ф. Экономическая теория. Учебник в 2 кн. –М.: Гуманит.изд. центр ВЛАДОС, 1996.
Финансы /Под ред. А.М. Ковалевой. М.: Финансы и статистика, 2000.
Финансы /Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1997.
Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.
Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика,
Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики (в вопросах и ответах) М.: ИНФРА-М, 2002.
Богачева О.Б. Проблемы укрепления бюджета //Финансы. 2006. №8.
Макарова Н.А. «Бюжет и бюджетная система Казахстана, Астана: Парасат Алемы,2007. -336с.
Габдуллина К.Г. Казахстан и современный мир. - Алматы. 2003. - С.41, 42.
Шумский Н. Социальная сфера государств СНГ: проблемы сотрудничества.- 2004. - №12.
Есентугелов А. Путь Казахстана к рынку был долгим и тернистым, но не напрасным. //Экономика и статистика. - 2003. - №2.
Вестник Министерства Финансов РК. №6, 2008
Санжар Абдрахманов. Трехлетний бюджет - особенности казахстанской реальности. - 2008

Приложение А

Схема бюджетной системы Республики Казахстан

Приложение Б

Качественные характеристики государственного бюджета

Приложение В

Динамика показателей государственного бюджета за 2006 – 2008 годы в процентах к ВВП

Наименование	2005 год	2006 год	2007 год
1	2	3	4
Поступления	22,2	23,5	23,5
Доходы	21,8	23,2	23,3
Налоговые поступления	20,5	21,4	22,2
Неналоговые поступления	1,0	1,5	0,7
Поступления от продажи основного капитала	0,3	0,3	0,5
Погашение бюджетных кредитов	0,4	0,3	0,2
Поступление от продажи финансовых активов государства			0,1
Расходы	23,2	23,9	25,5
Государственные услуги общего характера	1,4	1,5	1,5
Оборона	1,0	1,0	1,2
Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	2,0	2,1	2,2
Образование	3,3	3,5	3,9
Здравоохранение	1,9	2,4	2,7
Социальная помощь и социальное обеспечение	5,2	4,9	5,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,8	1,2	1,9
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	0,7	0,8	0,8
Топливно-энергетический комплекс и недропользование	0,2	0,5	0,4
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	1,4	1,5	1,4
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	0,1	0,0	0,1

Продолжение приложения В

1	2	3	4
Транспорт и коммуникации	1,8	1,9	1,9
Прочие	2,3	1,6	1,6
Обслуживание долга	0,8	0,6	0,5
Официальные трансферты	0,3	0,2	0,2
Дефицит (профицит) бюджета	-1,0	-0,3	-1,9
ВВП, млрд. тенге	4612,0	5542,0	6780,0

Приложение Г

Доля официальных трансфертов на здравоохранение из местного бюджета за 2006 и 2008 года, тыс тенге

	Подушевой расход	% изменение 2007 к 2006 году	% изменение 2008 к 2007 году
	2006	2007	2008
Республика Казахстан	7 162	9 972	12 079	39,23%	21,13%
Акмолинская	8 643,3	11 276	12 961	30,46%	14,94%
Актюбинская	7 036,3	9 590	10 410	36,29%	8,55%
Алматинская	4 944,0	6 786	8 336	37,26%	22,84%
Атырауская	8 613,3	10 832	13 027	25,76%	20,26%
Восточно-Казахстанская	7 334,1	9 929	29 255	35,38%	194,64%
Жамбылская	6 195,8	8 823	10 586	42,40%	19,98%
Западно-Казахстанская	8 799,3	12 293	6 766	39,70%	-44,96%
Карагандинская	7 184,6	9 942	18 411	38,38%	85,18%
Кызылординская	9 583,5	12 770	15 729	33,25%	23,17%
Костанайская	6 356,5	9 535	26 194	50,00%	174,71%
Мангистауская	10 680,6	14 089	2 690	31,91%	-80,91%
Павлодарская	8 565,5	11 336	13 866	32,34%	22,32%
Северо-Казахстанская	7 826,5	11 436	14 641	46,12%	28,03%
Южно-Казахстанская	5 553,0	8 062	15 106	45,18%	87,37%
Город Алматы	7 436,2	10 752	28 025	44,59%	160,65%
Город Астана	9 422,1	14 188	8 709	50,58%	-38,62%

Приложение Д

Исполнение бюджета г. Астаны, ( млн. тенге)

Наименование	2007г.	2008 г
1	2	3
1.Доходы	5 876	5391
Налоговые поступления	2928	-
В т.ч. Индивид. Подох. Налог	946	636
Социальный налог	1115	733
Ндс	764	-
Акцизы	0,2	15
Неналоговые поступления	8	29
Поступления от продажи основного капитала	93	241
Поступление официальных трансфертов	2846	3602
2. Затраты	280	81
Гос. услуги общего хар-ра	1,9	-
Образование	72	0.8
Здравоохранение	24	0.1
Соц. помощь и соц. обеспечение	45	0.7
Жилищно-коммунальное хоз-во	128	49
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	9	-
С/х, водн., лесн, рыбн. Хоз-во, особо охраняемые природные территории, охрана ОС, земельные отношения	0,2	-
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деят-ть	-	30

Продолжение приложения Д

1	2	3
Прочие	0,3	-
3. Операционное сальдо	5596	5311
5. Сальдо по операциям с финансовыми активами	445	-
Приобретение финансовых активов	445	-
6. Дефицит (профицит) бюджета	5151	5311

Приложение Е

Поступления и использование Национального фонда Республики Казахстан

N п/п	Формирование и использование средств Национального фонда Республики Казахстан	2006	2007	2008
1	2	3	4	5
1.	Средства Национального фонда Республики Казахстан на начало отчетного периода	569 825 369	625 682 245	667 022 245*
2.	Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан:			413 713 744
	корпоративный подоходный налог с юридических лиц			262 772 565
	роялти	69 855 266	68 564 569	67 491 450
	доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам	12 358 520	13 124 850	13 371 400
	официальные трансферты из республи- канского бюджета, рассчитываемые в размере десяти процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора	12 586 358	13 575 696	13 657 725
	официальные трансферты из республи- канского бюджета, определяемые за счет поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горно- добывающей и обрабатывающей отраслям	8 954 652	9 658 583	9 793 000
	официальные трансферты из местного бюджета, определяемые за счет поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения	1 252 635	2 056 853	2 172 136
	инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан	43 562 256	43 658 856	44 455 468
3.	Использование Национального фонда Республики Казахстан:	658 254	726 256	724 981
	покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита	658 254	726 256	724 981
4.	Средства Национального фонда Республики Казахстан на конец отчетного периода	1 059 652	1 075 256	1 080 011 008**

Централизованный денежный фонд государства

Бюджеты районов

Городские бюджеты областного подчинения

юджеты районов

Бюджеты городов

Областные бюджеты

Бюджеты городов Астаны и Алматы

Бюджеты областей

Республиканский бюджет

Местные бюджеты

Государственный бюджет

Республики Казахстан

Централизованный денежный фонд государства

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

Основной финансовый план государства

Закон государства

Механизм управления социально-экономическим развитием

Надстроеч-ная часть

(Субъектив-ная сторона)

Базисная часть

(объектив-ная сторона)

Ресурсы

Отношения

Формирование государственного бюджета Республики Казахстан, методы и пути стабилизации бюджета