Федеральные округа как субъекты влияния и центры власти в российских регионах

PAGE 21

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …………………………………………………………………………. 3

Глава 1. Федеральные округа и новая региональная политика ………….….. 5

Глава 2. Федеральные округа как субъекты влияния и центры власти в российских регионах ..……………………………………………………...…...11

Заключение ……………………………………………………………………... 21

Список использованной литературы …………………………………………. 23

Введение

Следует начать с констатации того, что федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов. Политика выравнивания была обусловлена рядом обстоятельств.

Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В советский период регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население (в советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е годы — подъем отсталых окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и заводов —дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы — ускоренное развитие восточных районов; в 1960-80-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 году в России было 56 губерний, в 1922 году — уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти, к 1991 году в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации).

В конце 1990-х — начале 2000-х годов государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала, а унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации на протяжении последних 15 лет были:

формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;

демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;

открытие национальной экономики для внешнего рынка;

изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;

новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ;

следующий этап урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и дружественной к человеку среды жизни.

Данные процессы привели к возникновению целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны. Это вызвало необходимость формирования специальной государственной политики регионального развития и принятия настоящей «Концепции Стратегии», подготовленной в соответствии с приоритетами деятельности Правительства Российской Федерации.

Цель работы – исследование федеральных округов в системе реализации государственной региональной политики.

Глава 1. Федеральные округа и новая региональная политика

Анализируя проблемы политико-правового статуса федеральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку изменения некоторых конституционных норм.

Исходя из основ конституционного строя современной России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России.

В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изменений всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости.

Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.1

Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной.

Как подчеркивает в своей монографии В.В.Климанов, “Указ Президента В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления.

Названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи — Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов Федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ.

Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неоднократно делавшая попытки “связать” себя с европейским Севером. Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г., когда это было одним из вопросов повестки дня на заседании Координационного совета межрегиональной ассоциации “Северо-Запад”. Принятое решение совета ассоциации буквально было следующим: “Просить Правительство Российской Федерации включить Кировскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического района”.2

Вообще, “переходное положение” отдельных субъектов Федерации по отношению к макрорегионам страны позволяет двояко оценивать нарезку федеральных округов. Так, например, последовавшие сразу после появления Указа от 13 мая недоумения руководства Башкортостана по поводу включения республики в Приволжский округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским регионом, не во всем верны: до 70-х гг. Башкирия входила в состав Поволжского экономического района. В целом, все же правильнее было бы назвать новую “вотчину” С.В.Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским) округом. Органы государственной власти Тюменской области сейчас участвуют в работе двух межрегиональных ассоциаций: Уральской и “Сибирского соглашения”. Поэтому отнесение разработчиками президентского указа главного региона нефте– и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесообразным”.

Проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).

Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг., когда при отмене плановой экономики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные образования регионов, призванные “заместить” крупные экономические районы Госплана. Количественный состав межрегиональных ассоциаций изменялся вплоть до 1998 г., а законодательный статус этих объединений был установлен только в декабре 1999 г. в одном из последних федеральных законов “эпохи президента Б.Н. Ельцина”. Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление страны, “укладывающее” регионы в межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.3

Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути построения новой гипотетической схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе — Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.4

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.

Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности.5

Глава 2. Федеральные округа, как субъекты влияния и центры власти в российских регионах

Федеральная реформа ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение различных видов ресурсов между Центром и регионами. Инструментом проведения политики рецентрализации должны были стать Федеральные округа (ФО).

Перед возглавившими их полномочными представителями Президента наряду с политическими ставились административные (координация деятельности федеральных ведомств в регионах), кадровые (проведение кадровой политики в регионах) и экономические задачи (восстановление единого экономического пространства, устранение межрегиональных экономических барьеров). В рамках новой иерархии власти ФО отводилась роль канала взаимодействия, посредника в отношениях между федеральным Центром и региональными элитами.

Для реализации поставленных перед полпредами задач за ними закреплялись определенные ресурсы. Самым значимым ресурсом полпреда являлся прямой выход на первое лицо в государстве – Президента РФ. Не менее важным ресурсом, который заставляет считаться с ФО всех других субъектов, находящихся в пространстве региона, – координация федеральных и, в частности, «силовых» структур. Велика значимость информационного ресурса полпредств, который включает в себя большие объемы разносторонней аналитической, статистической и прочей информации. Но с момента создания ФО и по мере разворачивания их работы в регионах, становилось все более очевидно, что только этих ресурсов явно недостаточно для превращения полпредств в самодостаточный центр власти, который мог бы конкурировать с губернаторским потенциалом влияния в регионе.6

Во-первых, полпреды были лишены реальных властных рычагов. «В общественном мнении региона, – считает екатеринбургский аналитик В. Дубичев, – они были представлены как очень весомые субъекты принятия решений, но полномочий по принятию решений у них не было. Человек приехал в регион разбираться, управлять, хозяйствовать, а полномочий у него нет. Это двойственное положение: большой вес без полномочий».

Во-вторых, полпредства не получили доступа к экономическим ресурсам региона. С момента создания ФО полпреды пытались получить контроль за финансами федерального Центра в регионе, однако эти попытки Кремлем были пресечены. «Слабость полпредств – это отсутствие собственного бюджета и собственности. Поэтому они не имеют экономических рычагов проведения собственных программ помимо координационно-консультативных возможностей», – считает руководитель Управления по координации внутренней политики Свердловской области А. Александров.7

Развитию полпредства, как реального центра власти, наряду, с внутренними, мешали внешние ограничения. Тормозом на пути укрепления статуса нового института явились федеральные министерства, не готовые делиться своими полномочиями. «У полпредств, – говорит один из руководителей региона, – сложились конфликтные отношения с федеральным правительством». Этот конфликт не был публичным, но он во многом определил судьбу новой управленческой структуры.

Обладающие высоким авторитетом и большими амбициями, но лишенные возможности эти амбиции реализовать, полпреды попытались создать собственные инструменты влияния. В экономической сфере они приступили к разработке концепций социально-экономического развития округов. Центральный федеральный округ (ЦФО) и Приволжский федеральный округ (ПФО), создавали собственные институты, претендующие на экономическое влияние. В Уральском федеральном округе по инициативе полпреда П. Латышева сформирован Совет по иностранным инвестициям, в состав которого вошли представители крупных иностранных компаний, работающих в округе.

В свою очередь, в области политической полпреды попытались конвертировать свой личный капитал влияния в федеральном Центре в капитал политический (выдвижение собственных кандидатов на региональных выборах, попытка влиять на администрацию Президента при формировании имиджа действующих губернаторов).

Несмотря на то, что исследование проходило в регионах, которые принадлежат к трем различным Федеральным округам, мнение большинства опрошенных совпали в общей оценке: новый институт является субъектом влияния, но не превратился в центр власти в регионе. Отношение к деятельности ФО и возглавляющих их полпредов в разных регионах зависит от:

приоритетных направлений, которые полпредство реализует на территории региона;

масштабности деятельности округа на территории региона;

личных отношений, которые сложились между полпредом и главой региона.8

Характеризуя деятельность федеральных округов, опрошенные во всех регионах, где проводилось исследование, самой успешной называли деятельность ФО по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Правда, некоторые участники опроса считают, что для реализации этой задачи «не надо было создавать такую огромную структуру, и было бы достаточно политической воли и профессиональной деятельности прокуратуры».

В Свердловской области участники опроса выделяли действия полпреда П. Латышева по координации деятельности «силовых» структур, которые по его инициативе были объединены в рамках единой структуры – Уральской коллегии безопасности. Однако участники исследования явно затруднялись назвать конкретные результаты этих усилий, а некоторые в своих интервью подчеркивали, что предпринятые шаги не привели к снижению уровня преступности и коррупции в регионе («преступность в Свердловской области продолжала расти все последние годы). Кроме того, некоторые опрошенные отмечали, что действия полпреда привели к разрушению уже сформированных «согласовательных площадок», которые ранее активно работали на нужды региона:

«Раньше в регионе был Совет общественной безопасности при губернаторе, куда входили руководители силовых структур. Он не принимал никаких решений, кроме рекомендательных. Но это как-то сближало. Федеральный округ выдернул «силовиков», запретив им там появляться», – говорит один из руководителей региона.9

В Ярославской области присутствие полпредства, прежде всего, отразилось на кадровых назначениях: в регион были назначены новый начальник управления ФСБ, новый руководитель таможенной службы, прокурор области.

Стать координатором деятельности «силовых» структур в Пермской области полпреду С. Кириенко, судя по материалам опроса, не удалось. Однако в целом его кадровая политика и, в частности, проведение конкурсов на замещение должностей в Приволжском федеральном округе, многими опрошенными в регионах отмечались как интересные и перспективные новации.

Достаточно успешными направлениями деятельности ФО некоторые участники исследования считают шаги, предпринятые полпредствами с целью интеграции российского пространства. С этих позиций деятельность ЦФО оценивает спикер Государственной думы Ярославской области А. Крутиков:

«Многое на себя «подтянули» Федеральные округа. Они выполняют функцию пропагандистов. Сейчас Г. Полтавченко буквально заставляет нас, представителей региональной элиты, ездить по регионам ЦФО. Он собирает нас регулярно. Это очень хорошо: мы видим чужой опыт и будем добиваться еще больших результатов».10

Однако оптимизма ярославского политика не разделяют другие участники опроса. В ряде интервью отмечалось, что институт полпредства блокировал деятельность Ассоциаций экономического сотрудничества, которые в 90-е годы наработали значимый позитивный опыт.

«Раньше существовали Ассоциации экономического сотрудничества. Когда страна развивалась, это была единственная структура для встреч, обмена позициями. Латышев запретил губернаторам встречаться с Росселем. Была фактически ликвидирована структура «Большой Урал», а взамен ничего не создано», – констатирует известный свердловский политик.

В экономический актив Федеральных округов некоторые участники исследования заносят также шаги в области привлечения и перераспределения инвестиций. «Федеральные округа, – говорит ярославский политик, – стали выполнять функцию правительства по регулированию экономики. На примере Центрального федерального округа мы видим, что Москва «нажралась» инвестициями. Теперь эти деньги оттягиваются в другие регионы. В этот процесс вмешался Полтавченко, потянул Лужкова в другие области».

Однако, судя по всему, этот опыт остается точечным и единичным, и говорить о том, что ФО превратился в структуру, привлекающую в российские регионы инвестиции, было бы явным преувеличением.

Успешной новацией Приволжского федерального округа и лично С. Кириенко опрошенные во всех регионах называли проведение ярмарок социальных и культурных проектов, активное сотрудничество со структурами гражданского общества. Социальное партнерство между властью, обществом и бизнесом в рамках округов руководитель ярославских профсоюзов И. Бурцев называет «очень перспективным».

По мнению опрошенных, в рамках Приволжского федерального округа, поддерживаются интересные социальные инициативы, «а некоммерческие организации получают поддержку». По примеру ПФО пытается действовать ЦФО, организуя в масштабах округа конкурсы профессионального мастерства, выстраивая отношения с профсоюзными и другими общественными организациями. Однако представителю силового ведомства Г. Полтавченко развивать это направление деятельности ЦФО гораздо сложнее, чем бывшему предпринимателю С. Кириенко.11

Заслугой Федеральных округов некоторые участники исследования считают выполнение полпредом роли арбитра в конфликтных ситуациях в регионе. Образ полпреда-медиатора в конфликтных ситуациях более всего оказался востребованным в Свердловской области, где существуют серьезные внутриэлитные противостояния. Но и здесь возможности полпреда как «антикризисного политика» оказались достаточно ограниченными.

«Раньше был серьезный конфликт между областью и мэрией по земельному вопросу. Землей распоряжались одновременно и область, и город, могли предоставить один участок разным структурам, – рассказывает ответственный сотрудник мэрии Екатеринбурга. – Этот конфликт был очень острым на протяжении двух последних лет. Люди не знали, как действовать, куда идти, у кого получать землю. Некоторые получали сразу в двух местах, чтобы снять возможные проблемы. Полпред попытался урегулировать эти конфликты, но пока область и город не сели за стол переговоров и не начали договариваться сами, никакие компромиссы ничего решить не могли». А вот как описывает деятельность «антикризисного политика» П. Латышева свердловский политолог А. Трахтенберг:

«У нас в свое время были очень серьезные проблемы с унификацией регионального законодательства. Поскольку Областная дума была парализована конфликтом между партией губернатора и партией мэра, невозможно было собрать кворум, чтобы принять решение о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным. Это длилось месяцами. Решить проблему на депутатском уровне не удалось. Потребовалась договоренность между губернатором и полпредом».

Исследование показало, что существуют регионы сильного и слабого присутствия Федеральных округов. Масштаб деятельности округа на территории региона обусловлен влиятельностью региональной власти, уровнем конфликтности отношений с региональной властью, личной заинтересованностью полпреда в завоевании собственного влияния в регионе.

Присутствие ПФО в Пермской области, если судить по материалам исследования, не ощущается. Сильная региональная власть продолжает контролировать региональное пространство: «Роли федерального округа особенно не чувствуется. Возможно, в тайных лабиринтах власти что-то происходит. Они начинают играть какую-то роль лишь в критические моменты, когда надо кого-то куда-то назначить. В административных вопросах ФО пытаются показать свое влияние. Но в политике я бы не сказал, что Трутнев или Чиркунов сильно ориентировались бы на ФО. Ни разу я не встречал свидетельств региональной власти, когда она при принятии решений ссылалась бы на Федеральный округ», – считает известный пермский политолог В. Мохов.12

Федеральные округа, как полагает другой пермский аналитик П. Панов, стали не более, чем «сигналами того, что политическая власть уходит от субъектов РФ в сторону Центра». Но в остальном, как признают участники исследования, жизнь в регионе с созданием ПФО никак не изменилась.

Особенность Пермской области состоит в том, что почти одновременно с избранием Президентом РФ В. Путина в регионе губернатором был избран молодой мэр Перми Ю. Трутнев. С самого начала своей деятельности на новом посту Ю. Трутнев позиционировал себя не как самодостаточный губернатор времен «региональной автономии», а как представитель федерального Центра, и этот образ за ним прочно утвердился. «Именно Трутнев, – считает один из руководителей областной администрации, – воспринимался в регионе как представитель федерального Центра. Именно он проводил здесь цели федерального Центра, причем публично».

Формированию этого имиджа способствовала успешно работавшая на губернатора информационная машина, создавшая в региональном сообществе образ «губернатор-человек Президента».

В Ярославской области деятельность ЦФО главным образом ассоциируется с кадровыми перестановками в «силовых» ведомствах. В остальном, как признают опрошенные, образы ЦФО и полпреда Г. Полтавченко остаются достаточно закрытыми и в пространство СМИ не попадают.

Более всего присутствие ФО сказалось на жизни Свердловской области. Отчасти это объяснялось тем, что местом дислокации полпреда в УрФО стал Екатеринбург, столица несостоявшейся «Уральской республики». Выбор столицы стал символическим актом, который должен был продемонстрировать сильной и самодостаточной свердловской элите, что в регионе восстанавливается власть федерального Центра. Именно в силу этих особенностей региональной ситуации многие шаги полпреда в УрФО П. Латышева здесь воспринимались с особой остротой.

Опыт деятельности ФО со всей отчетливостью свидетельствует о том, насколько большую роль в политике играет личностный фактор. В этом смысле ровные отношения, установившиеся у Г. Полтавченко с губернатором Ярославской области А. Лисицыным стали залогом того, что в отношениях между ЦФО и региональной властью не возникало трений. Установлению взвешенных отношений в конкретном региональном случае способствовал и выбор кандидатуры федерального инспектора А. Киселева, которого опрошенные характеризуют, как человека профессионального и взвешенного. Тем не менее, в политике отсутствие выявленных противостояний еще не является признаком безконфликтности ситуации. Тем более, что ФО – структура замкнутая, и большая часть работы полпреда остается неизвестна ни широким слоям общественности, ни элитам регионов. Не случайно некоторые респонденты, обсуждая неблагоприятную ситуацию, сложившуюся вокруг А. Лисицына в федеральном Центре, высказывали предположение, что за этими событиями может скрываться Федеральный округ.13

Самые сложные отношения сложились между полпредом в УрФО П. Латышевым и губернатором Э. Росселем. Для основателя «Уральской республики» создание полпредства было воспринято как акт личного недоверия. Губернатор Свердловской области не мог смириться с мыслью, что отныне ему предстоит общаться с Президентом через посредника. Ситуация обострилась из-за личной несовместимости. Политику Э. Росселю претил тот факт, что «над ним» был поставлен «силовик» из МВД:

«Дело усугублялось персоной Латышева, – признается один из руководителей области. – Ошибка Президента заключалась в том, что он сделал ставку на «силовиков».

Противостояние «П. Латышев – Э. Россель» приняло публичный характер, каждое новое столкновение становилось известно широкой публике.

На сегодняшний день конфликт перешел в фазу затухания. В последнее время острых ситуаций становится все меньше. Оба руководителя даже стали появляться вместе на публике. Динамика развития конфликта между губернатором и полпредом убеждает в том, что первое лицо региона и его окружение адаптировались к присутствию в регионе окружной структуры, а главное, постепенно элиты осознали, что ФО не является для них значимым конкурентом на поле региональной политики.

Непростой характер отношений сложился между полпредом ПФО С. Кириенко и бывшим губернатором Пермской области Ю. Трутневым. Лично С. Кириенко, по свидетельству опрошенных, встретил в Перми доброжелательное отношение. Но этот позитивный фон не мог скрыть главного: Ю. Трутнев намерен контролировать «свой» регион и делиться властью не собирается. Несмотря на появление окружной структуры, губернатор продолжал напрямую общаться с федеральными властями и успешно решал острые вопросы в кремлевском окружении.

«Проект под название «Кириенко», – говорит один из руководителей администрации, – был слабее, чем проект под названием «Трутнев» и мало влиял на ситуацию в Пермской области. Представите себе: идет паровоз с большим составом, что с ним можно сделать? Подставить подножку?»

Благодаря сильной личности губернатора С. Кириенко в регионе удалось «нейтрализовать». В результате ФО в Прикамье стал в большей степени ассоциироваться не с полпредом, но с личностью федерального инспектора Н. Фадеева, которому удалось консолидировать федеральные структуры, за исключением их «силовой» составляющей.

Заключение

Исследование показало, что Федеральные округа остаются мало эффективной структурой в системе российской власти. «Административной аномалией» называет их американский политолог П. Реддуэй. Это определение очень точно передает особенность этого института, обладающего высоким символическим и слабым реальным капиталом.

Создавая Федеральные округа, Кремль не решился придать им полномочия и ресурсы подлинного центра власти. Отчасти это было связано с тем, что в федеральном Центре ФО многими рассматривались как временная структура. В силу этого ФО так и остались недостроенной административной конструкцией, еще одним каналом взаимодействия между Центром и регионами. Причем, насколько показывает опыт, недостаточно эффективным по сравнению с уже имеющимися.

После того, как политические элиты в регионах свыклись с фактом существования Федеральных округов, попытались с ними работать и решать свои внутренние задачи, становилось все более очевидно, что на региональном уровне им не удалось стать реальным конкурентом региональной власти, которая располагает несопоставимыми с ФО реальными ресурсами, а главное – лучше знает и понимает внутрирегиональные процессы и их направленность.

Какое будущее ждет Федеральные округа? В большинстве своем ответы участников исследования на этот вопрос остаются крайне неопределенными. Для того, чтобы ФО стали влиятельной структурой, считают некоторые опрошенные, потребуются серьезные усилия со стороны федерального Центра, направленные на расширение полномочий, придание этому институту конституционного статуса и укрепление его кадрового потенциала. Насколько Москва готова к такому развитию событий, покажет время.

Все меньше общих тенденций просматривается в деятельности полпредов Президента в федеральных округах. Формально они решают единые задачи (унификация правового пространства, проведение политики Центра, координация территориальных представительств федеральных ведомств и т.д.). Вместе с тем, в процессе их решения и помимо него каждый из полномочных представителей занимается укреплением собственного положения как в региональной элите, так и на федеральном уровне.

Как изначально и предполагалось, основной вектор развития федеральных округов направлен на их постепенную трансформацию в центры территориального развития. Перед каждым из полпредов, исходя из специфики подведомственной территории, стоят различные задачи. Кроме того, в рамках формально единой по функциям и полномочиям структуры наблюдаются значительные диспропорции, вызванные укреплением одних и стремительным ослаблением других направлений деятельности.

С известной долей условности можно систематизировать общие черты деятельности полномочных представителей, разделив их на тех, кто имеет достаточно сильные позиции в своих округах, и тех, что позиции не отличаются достаточной устойчивостью.

В целом федеральные округа являются достаточно эффективным организационным механизмом реализации политики Центра. Во всех округах осуществляются федеральные проекты реорганизации прокуратуры, создаются структуры финансового мониторинга, проводятся мероприятия, сопровождающие реформы ЖКХ и РАО "ЕЭС". Полпредства способствуют и реализации проекта реформирования местного самоуправления.

По-разному складываются отношения с федеральным правительством. Довольно высок конфликтный потенциал взаимодействия с кабинетом аппаратов полпредств СЗФО (калининградская проблема), ПФО (протекция со стороны полпреда развитию отечественного автопрома и проект "русского ислама"), СФО (намерение полпреда замкнуть на себя организационное обеспечение реализации стратегии развития Сибири), ЮФО (попытка полпреда переложить на правительство ответственность за срыв ФЦП "Юг России").

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Указ Президента В. Путина от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации».
3. Указ Президента РФ от 30 января 2001 № 97 «О внесении дополнений и изменений в Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе».

Литература

1. Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М.: НОРМА, 2015. - 82с.
2. Медведева В.К. Федеральные округа и новая региональная политика. // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. – М.: МАКС Пресс, 2014. – С.69–72.
3. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: Закон и право, 2015. – 352с.