ВДОСКОНАЛЕННЯ ТРАНСФЕРТНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

PAGE \* MERGEFORMAT4

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………..……………………5

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ І ВИДИ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ…........7

Поняття міжбюджетних трансфертів………………………………7
Види міжбюджетних трансфертів………………………………...10

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ В УКРАЇНІ………………………………………………………………………….15

Порядок та практика надання міжбюджетних трансфертів в Україні……………………………………………………………………………15
Роль міжбюджетних трансфертів у формуванні місцевих бюджетів………………………………………………………………………….19

РОЗДІЛ 3. ВДОСКОНАЛЕННЯ ТРАНСФЕРТНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ………………………………………………………………………….23

ВИСНОВКИ……………………………………………………………………...28

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………………………….31

ВСТУП

Однією з важливих передумов забезпечення комплексного розвитку бюджетної системи є формування дієвого фінансового механізму регулювання міжбюджетних відносин.

Сьогодні проблеми розвитку міжбюджетних відносин в Україні є надзвичайно актуальними, оскільки стійкість бюджетної системи держави багато в чому залежить саме від характеру таких відносин.

Міжбюджетні відносини – це врегульовані правом зв'язки між державою, АРК та органами місцевого самоврядування (правовідносини), що існують у процесі реалізації бюджетних повноважень стосовно забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, які необхідні для виконання функцій, передбачених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Бюджетні відносини між державним і місцевими бюджетами мають важливе соціальне й економічне значення для розвитку регіонів і держави. Регулювання міжбюджетних відносин дозволяє державі вирішувати різноманітні проблеми соціально-економічного характеру, досягати намічених цілей в економічному зростанні. Проте таке регулювання повинно бути вміле, засноване на знанні глибинних потреб кожної території та її населення, враховувати специфіку регіону, його географічне розташування, етнічний склад населення, історичні фактори. Невміле використання інструментів регулювання міжбюджетних відносин може призвести як до занепаду окремого села, міста, області, так і всієї країни.

Звісно, що доходи бюджетів мають бути надійною та стабільною основою фінансової бази, необхідної для виконання завдань і функцій як держави, так і органів місцевого самоврядування. Тому держава намагається наділити всіх суб’єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. Особливого значення при цьому набувають міжбюджетні відносини, при реалізації яких провідне місце займає надання трансфертів і міжбюджетних трансфертів.

Актуальність теми даної роботи обумовлюється тим, що міжбюджетні трансферти слід розглядати як важливу складову міжбюджетних відносин, що безпосередньо впливає на забезпеченість громадян суспільними послугами, вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, виконання важливих економічних і соціальних програм.

Мета дослідження. З'ясувати економічну суть бюджету, взаємозв'язок міського та сільських бюджетів з районним, обласним та Державним бюджетами, дослідити перспективні напрямки у вдосконаленні взаємовідносин та особливості бюджетного регулювання між місцевими та Державним бюджетом, світовий досвід міжбюджетних відносин та можливості його впровадження на Україні.

Предметом дослідження є теоретичні, методичні та практичні аспекти функціонування трансфертної політики і реалізації міжбюджетних відносин на місцевому рівні в соціально-економічному розвитку адміністративно-територіальних формувань.

Нормативно-правову базу міжбюджетних відносин складають Бюджетний кодекс України, Закон України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”, Закони України "Про Державний бюджет України", Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів" та інші нормативно-правові акти.

Проблемам становлення і розвитку механізму бюджетного регулювання присвячені роботи наступних учених: Т.Г. Бондарук. О.П. Кириленко, П. К. Бечко та О. В. Ролінський І.О. Луніна, В.М. Опарін, К.В.Павлюк, І.Я. Чугунов, В.М. Федосов, Т.І. Єфіменко, Ц.Г. Огонь, Л.В. Лисяк.

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ І ВИДИ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ

1.1. Поняття міжбюджетних трансфертів

Термін „трансферт” походить від французького – transfert, або від латинського – transfero і означає „переношу”, „переміщаю” і являє собою різновид обмінної операції. Трансферти можна визначити як всі види платежів, що є переміщенням фінансових ресурсів з одного фонду в іншій, від одного власника (розпорядника) бюджетних або інших коштів до іншого суб’єкта бюджетних відносин у той чи інший вид бюджету чи фонду на безоплатній основі. Суб’єктом, що передає такі ресурси, може бути як орган державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій, так і спеціально створені органи недержавної влади.

Термін „трансферти” в українському законодавстві почав використовуватися в 1998 р. Трансфертами в Україні є дотації, субсидії, субвенції, а також між бюджетні взаєморозрахунки.

В економічній теорії трансферти розглядають як інструмент фінансових відносин між основними економічними суб'єктами:

між окремими домогосподарствами;
між окремими фірмами;
між домогосподарствами та фірмами;
між домогосподарствами, фірмами з одного боку та державою з іншого;
між суб'єктами сектору державного управління.

Трансферти можна визначити як всі види платежів, що є переміщенням фінансових ресурсів з одного фонду в іншій, від одного власника (розпорядника) бюджетних або інших коштів до іншого суб'єкта бюджетних відносин у той чи інший вид бюджету чи фонду на безоплатній основі. Суб'єктом, що передає такі ресурси, може бути як орган державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій, так і спеціально створені органи недержавної влади. Бюджетні трансферти – це передання коштів між Державним і місцевими бюджетами у формі бюджетного субсидіювання чи вилучення бюджетного надлишку.

Бюджетний кодекс України змінив концептуальні підходи до класифікації трансфертів. В першу чергу, сталося уточнення термінології : замість "офіційні трансферти" зараз використовується термін "міжбюджетні трансферти", який визначають як засоби, які безкоштовно і безповоротно перераховуються з одного бюджету в інший.

Міжбюджетні трансферти - це платежі, що є переміщенням фінансових ресурсів між Державним і місцевими бюджетами. У цьому випадку „рух” фінансових ресурсів відбувається між різними видами бюджетів як централізованими фондами „зверху вниз”, тобто між різними ланками бюджетної системи держави (при здійсненні бюджетного регулювання). Внутрішньобюджетний трансферт - це платіж, що припускає переміщення коштів усередині бюджетів при реалізації внутрішньобюджетних відноси (при бюджетному регулюванні).

Міжбюджетні трансферти слід розглядати як важливу складову міжбюджетних відносин, що безпосередньо впливає на забезпеченість громадян суспільними послугами, вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, виконання важливих економічних і соціальних програм. При передачі ресурсів від одного рівня бюджетної влади до іншого може бути використано розподіл доходів або систему грантів. При цьому може бути використаний рентний або соціальний підхід. Рентний підхід передбачає врахування соціальної специфіки природно-кліматичних і демографічних умов, наявності природних ресурсів, розрахунок поправочних коефіцієнтів і на їх основі коригування обсягів фінансової допомоги конкретним регіонам.

В умовах трансформації економіки України, її євроінтеграційного курсу розвитку система бюджетного регулювання має бути спрямована на забезпечення ефективного і раціонального вирівнювання дохідного потенціалу територіальних утворень, забезпечення обгрунтованого розподілу дохідних джерел і видаткових повноважень між рівнями бюджетів.

Механізм бюджетного регулювання повинен сприяти регулюванню соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, забезпечувати стимулювання розвитку податкового потенціалу місцевих органів влади.

Під бюджетним регулюванням розуміють надання коштів із Державного бюджету України до місцевих бюджетів (республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя) з метою збалансування доходів і видатків кожного бюджету.

Також вважається, що бюджетне регулювання являє собою економічні відносини, пов’язані з територіальним розподілом і перерозподілом національного доходу для забезпечення коштами потреб соціально-економічного розвитку та соціального захисту населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Бюджетне регулювання визначається як складова бюджетного планування, яка регламентує міжбюджетні потоки від нижчого рівня бюджетної системи до вищих і навпаки.

При цьому, не дивлячись на значні роботи в галузі розвитку механізму бюджетного регулювання, залишається значна кількість проблем, пов’язаних із установленням ефективних методів і напрямів розвитку цього механізму в умовах трансформації системи місцевих фінансів України.

Міжбюджетне регулювання слід розглядати як складову системи бюджетного управління, до якої у тому числі слід відносити бюджетне планування, облік і контроль. Cутність бюджетного регулювання полягає у виділенні коштів згідно з нормативами загальнодержавних податків нижчим бюджетам для збалансування видатків, у яких відображається реальна потреба в коштах господарств та соціально-культурної сфери областей, міст, районів тощо.

1.2. Види міжбюджетних трансфертів

Трансферти - це узагальнюючий термін, яким називаються фінансові ресурси, що передаються з бюджету центрального уряду до бюджетів місцевого самоврядування, а також із бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного рівня до бюджетів одиниць нижчого адміністративного рівня, а також у зворотному напрямку.

Бюджетні трансферти - кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня (і навпаки) у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо.

Бюджетним кодексом України визначені такі види міжбюджетних трансфертів:

дотація вирівнювання (міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує);
субвенція (міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції);
кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;
інші дотації.

У Державному бюджеті України передбачені такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;
субвенція на здійснення програм соціального захисту;
субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
субвенція на виконання інвестиційних проектів;
інші субвенції.

Дотація вирівнювання бюджетам міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районним бюджетам визначається як перевищення обсягу видатків, який обраховано із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючи коефіцієнтів.

Дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим та обласним бюджетам визначається як перевищення обсягу видатків цих бюджетів, який обраховано із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів над прогнозованими показниками доходів бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;
субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об’єднань;
субвенції на виконання інвестиційних проектів;
інші субвенції.

Трансферти поділяються на чотири групи:

розподілені податки;
гранти;
субвенції;
інші.

Гранти поділяються на дві групи:

специфічні гранти (субвенції"): мають цільовий характер;
генеральні гранти: не обумовлюються конкретною метою їхнього витрачання.

Усі бюджетні трансферти поділяються на дві групи залежно від цільового спрямування коштів:

поточні - грошові допомоги (дотації), які одержують бюджети нижчих рівнів при нестачі доходних джерел, тобто метою надання поточних трансфертів є збалансування цих бюджетів;
капітальні (субвенції) - передбачають цільове використання одержаних коштів і тому безпосередньо впливають на структуру видатків бюджетів, які їх отримують. Цілі, на які спрямовуються субвенції, пов'язані в основному з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

Згідно із законодавством, доходи місцевих бюджетів України можуть включати дотації, субсидії та субвенції, що надаються з Державного або місцевих бюджетів рад вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів рад нижчого рівня.

Органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування вищого рівня здійснюють нагляд за дотриманням вимог законодавства, рішень органів влади вищого рівня з питань виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня. У разі невитрачання у встановлений термін або використання не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

За допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання:

досягається збалансування бюджетів, здійснюється активний вплив на структуру видаткової частини;
проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій у розрізі територій країни;
здійснюється фінансування соціально-економічних програм загальнодержавного значення;
місцеве господарство розвивається відповідно до визначених загальнонаціональних пріоритетів.

Трансферти є формою фінансування, видом фінансової співпраці держави та інших суб'єктів господарювання, яка передбачає такі форми бюджетного фінансування:

бюджетні інвестиції;
бюджетні кредити;
кошторисне фінансування;
державні трансферти.

Державними трансфертами є державне субсидіювання (державні субсидії, державні субвенції, державні дотації) і державна допомога населенню. Вони викликані необхідністю розрахунків та виконання зобов'язань перед різними суб'єктами господарювання.

У випадках закріплення певних джерел, фондів за колишніми отримувачами трансфертів необхідність у трансфертах відпадає, тому що причиною трансфертів є фінансова недостатність отримувачів коштів. Наприклад, колись відбувалося заміщення трансфертів фондами системи соціального страхування. Розглядалося питання про допомогу на громадську опіку. Була проведена соціальна реформа – введення страхування старості – що значною мірою звільняє місцеві органи від допомоги бідним (старше 70 років) вдома, перекладаючи її вагу на казначейство.

В економічній теорії трансферти розглядають як інструмент фінансових відносин між основними економічними суб'єктами: а) між окремими домогосподарствами; б) між окремими фірмами; в) між домогосподарствами та фірмами; г) між домогосподарствами, фірмами з одного боку та державою з іншого; д) між суб'єктами сектору державного управління.

З усієї сукупності трансфертів в цій роботі розглянемо трансферти, які стосуються сектору державного управління.

Трансферти, визначені уп. «г», називають міжсекторальними трансфертами, у п. «д» – внутрішньосекторальними. Також ці трансферти називають міжбюджетними, міжурядовими, міжструктурними.

Міжбюджетний трансферт зумовлений тим, що державний міжсекторальний трансферт йде до його отримувача часто не прямо, а через місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, що обумовлює відображення державних трансфертів у вигляді МБТ.

Трансферти у зарубіжній практиці трактуються як «передавальні платежі», «односторонні перекази», характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей. Хоча еквівалентом може служити політична прихильність чи певна поведінка, зустрічний потік певних благ буде у майбутньому. Частина трансфертів (наприклад, на виплату пенсій) враховує попередню працю пенсіонерів, тобто зустрічний потік платежів був у минулому.

Таким, чином для одних осіб трансферт є доходом, а для інших особливими видатками. Взагалі трансферт як фінансове поняття пов'язане також із грошима та кредитом. Варто погодитися з тим, що грошові знаки – це представники переведеного боргу і що все, що представляє цей борг, здатне до трансферту, є грошовим знаком, тобто у широкому розумінні трансферти як платежі спричинені заборгованістю або певними обов'язками, виражаються у грошах, і дії зі сплати вартостей є грошима.

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ В УКРАЇНІ

2.1. Порядок та практика надання міжбюджетних трансфертів в Україні

В умовах сучасного розвитку соціально-економічних процесів, що відбуваються в Україні, питанню щодо ефективної реалізації міжбюджетних відносин на всіх ланках бюджетної системи приділяється чимало уваги. Оскільки саме від того, яким чином відбувається функціонування таких відносин, залежить подальший стан економіки як країни в цілому, так і окремих її складових.

У сфері міжбюджетних відносин відображаються інтереси усіх учасників бюджетного процесу: з одного боку — держави та регіонів, з іншого боку — фінансовий результат функціонування економіки регіонів залежить від досконалості регіональної бюджетної фінансової політики держави, яка має стимулювати нарощування доходів місцевих бюджетів. Проте для подальшого вдосконалення міжбюджетного регулювання необхідно своєчасно виявляти основні проблеми, що потребують вирішення. Бюджетна система України складається близько з 12 тис. бюджетів, між якими існують певні відносини з приводу перерозподілу, формування та використання бюджетних ресурсів, які мають назву міжбюджетних відносин.

Проблема фінансового забезпечення розвитку територій стоїть фактично перед усіма країнами. Суть її в тому, що адміністративно-територіальні утворення мають неоднаковий природний і фінансовий потенціали. Необхідність застосування міжбюджетних трансфертів випливає з того, що в системі державних фінансів, за даного розподілу податків та функцій між рівнями держави, виникають вертикальний та горизонтальний дисбаланси, які можуть бути подолані лише передачею коштів від державного бюджету до бюджетів нижчого рівня. Поняття фінансової самостійності регіонів визначається показником власних надходжень до бюджетів територіальних громад, що знаходяться на їх територіях, та можливістю за рахунок цих надходжень здійснювати на місцях політику спрямовану на соціально-економічне зростання адміністративно-територіальної одиниці.

Розміри міжбюджетних трансфертів визначають за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, а затверджує їх Верховна Рада України в законі про Державний бюджет на відповідний рік.

Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості обчислюють діленням загального обсягу фінансових ресурсів, спрямованих для виконання бюджетних програм, на кількість мешканців або споживачів соціальних послуг. Цей норматив єдиний для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середнім по країні витратам на одного споживача бюджетної послуги за кожним видом видатків бюджету відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Під час розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості може також бути врахований обсяг нерозподілених видатків, до яких належать види видатків на повноваження, встановлення нормативів по яких є недоцільним.

Для того щоб урахувати відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від кількості населення та споживачів соціальних послуг, соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць, під час розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема, фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, застосовують коригувальні коефіцієнти, які затверджує Кабінет Міністрів України, а також індекси відносної податкоспроможності відповідного населеного пункту, коефіцієнти вирівнювання тощо. їх використання забезпечує прозоре і справедливе визначення сум коштів, що мають бути передані у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Оскільки обсяг міжбюджетних трансфертів визначають за допомогою єдиного формульного розрахунку, то сума таких надходжень визначається об’єктивно і не може бути предметом переговорів.

Такий диференційований підхід до визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, фінансування відповідних програм кожного регіону України враховує їх економічний розвиток, оскільки дохідні бази різних місцевих бюджетів істотно різняться. Так, умовно можна вирізнити такі види місцевих бюджетів: 1) які при зарахуванні всіх передбачених доходів потребують додаткових надходжень. У таких бюджетах трансферти з державного бюджету дорівнюють майже 50% їх доходів; 2) які можуть покрити передбачувані видатки; 3) які отримують більше надходжень, ніж потрібно для покриття їх видатків. Такий розподіл за областями дає змогу спростити систему бюджетного регулювання, забезпечити розвиток різних сфер виробництва тощо.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державного казначейства України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і районним бюджетам. Перерахування коштів, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва і Севастополя, бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки

Крим та міст обласного значення, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначає Кабінет Міністрів України, він має забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.

Закладена у Бюджетному кодексі України концепція міжбюджетних відносин відображує політику децентралізації, перерозподілу повноважень держави на місцевий рівень, що, в свою чергу, передбачає зміцнення місцевих органів (їх бюджетів). Однак нині на цьому шляху існує багато проблем. Зокрема, немає реальних стимулів для забезпечення інтересу учасників міжбюджетних відносин щодо збереження тісних зв’язків між собою з невід’ємним нарощуванням і розвитком економічного потенціалу місцевих бюджетів.

Закріплюючи бюджетні повноваження між рівнями бюджетної системи, слід передусім з’ясувати, бюджет якого рівня має забезпечувати потреби у здійсненні фінансування видатків і надання послуг. Крім того, потрібно акцентувати увагу і на визначенні відповідальності за неналежне фінансування різних видів державних витрат, а також на формуванні чітких, своєчасних та ефективних взаємовідносин у виконанні видаткової частини бюджету.

Отже, з метою розвитку і вдосконалення міжбюджетних відносин передусім потрібно:

раціонально розмежувати видатки і доходи між складовими бюджетної системи;
- стимулювати зацікавленість місцевих бюджетів щодо розвитку їх економічного потенціалу;
- надавати інвестиційну підтримку різним регіонам України;
- підвищити контроль власних доходів бюджетів адміністративно-територіальних утворень;
- чітко розмежувати й закріпити відповідальність учасників міжбюджетних відносин за здійснення бюджетних повноважень тощо.

2.2. Роль міжбюджетних трансфертів у формуванні місцевих бюджетів

Широке за своєю сутністю поняття “трансфертних платежів” у бюджетній сфері трансформується та конкретизується за допомогою поняття “субсидії”. У кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їхні різноманітні види можна об’єднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) субсидії та умовні (бо спеціальні) субсидії [1].

Субсидії загального призначення, які на практиці називають дотаціями, надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування. Механізм надання дотацій не потребує цільового використання одержаних коштів і тому не обмежують самостійність місцевих властей. Не випадково, що однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування щодо формування фінансових ресурсів місцевих властей є надання субсидій, не зумовлених цільовим спрямуванням коштів.

Новим підходом щодо надання бюджетних трансфертів у європейських країнах стало використання дотацій, заснованих на результатах виконання певних програм, а не здійснення фінансування в межах визначеної суми. Це, наприклад, дотації лікувальним закладам з урахуванням кількості лікувальних процедур, школам – на основі результатів іспитів, місцевому громадському транспорту – за ефективністю пасажиро-кілометрів. Такий принцип функціонування бюджетних трансфертів дає змогу досягти вищої якості послуг, що надаються місцевою владою, проте він передбачає постійний контроль.

На противагу субсидій загального призначення субсидії спеціального призначення – субвенції – передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм чи проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень.

Одним з видів міжбюджетних трансфертів у зарубіжних країнах є бюджетні гранти. Основна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, тоді як бюджетні субсидії характеризуються систематичністю надання і є постійною невід’ємною складовою процесу бюджетного регулювання[2] .

Основні вимоги до побудови системи міжбюджетних трансфертів були сформульовані Дж. Мак-Мастером. На його думку, ця система повинна:

врахувати відмінності у фінансових потребах територій за умов визначеної сфери їх відповідальності;
компенсувати відмінності між урядами одного рівня щодо потенціальної можливості фінансування видатків;
створити стимули для зростання ступеня використання місцевими органами влади власного дохідного потенціалу;
бути стабільною та передбачуваною;
не заохочувати немотивоване витрачання суспільних коштів[3].

У західній фінансовій науці виділяють кілька підстав для запровадження системи міжбюджетних трансфертів: фіскальна незбалансованість по вертикалі, відновлення горизонтального фіскального балансу, гарантоване надання суспільних благ, внесок у політику стабілізації та економічний розвиток і макроекономічні цілі. Але досвід зарубіжних країн не дає однозначної відповіді на запитання про частку трансфертів у доходах бюджету.

Так, у таких економічно розвинутих країнах, як Франція, Німеччина та Великобританія спостерігається висока диференціація показника питомої ваги трансфертів у доходах місцевих бюджетів – відповідно 27, 45 та 77 %. В той же час у доходах місцевих бюджетів Ісландії, Іспанії та Швеції міжбюджетні трансферти складають відповідно 10, 12 та 14 %. Це на нашу думку пояснюється значним впливом способу організації міжбюджетних відносин в країні на механізм надання та використання міжбюджетних трансфертів.

Джерелами виплати бюджетних трансфертів можуть бути відрахування частки надходжень від одного або декількох податків, що сплачуються до державного бюджету, або ж щорічні асигнування з державного бюджету. У розвинутих країнах перевагу надають першому джерелу, а в країнах з перехідною економікою, часто в міру політичних мотивацій та можливостей бюджету вищого рівня, - бюджетним асигнуванням.

В Україні згідно з Бюджетним кодексом існують такі види міжбюджетних трансфертів:

1) дотація вирівнювання;

2) субвенція;

3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) інші дотації.

Говорячи докладніше, слід зауважити, що кодекс передбачає цілу низку трансфертних програм, що мають на меті задоволення різних фіскальних потреб, а не лише потребу у вирівнюванні. Дана трансфертна система включає окремі трансфертні програми, що слугують кожна своїй цілі.

Так, у Державному бюджеті України можуть передбачатись такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

дотація вирівнювання Автономній республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського та обласного значення;
субвенція на здійснення програм соціального захисту;
субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо.

Трансферти можуть також відбуватись між місцевими бюджетами на договірній основі в обмін на бюджетні послуги, які надає одержувач трансферту. Така необхідність може бути зумовлена економічними факторами: доцільність в об’єднанні коштів, ефективніше надання послуги іншим бюджетом тощо. З огляду на це місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах наступні міжбюджетні трансферти:

субвенція на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;
субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань;
субвенції на виконання інвестиційних проектів тощо .

По своїй суті дотації – це трансферти, що передаються з одного бюджету до іншого на безповоротній і безоплатній основі для використання на загальне вирівнювання фінансових можливостей бюджету, що їх отримує [5]. Як правило, дотації вирівнювання служать подвійній меті: забезпечення достатніх доходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності та вирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягами кошика доходів.

Міжнародний досвід доводить, що найефективнішим є розподіл міжбюджетних трансфертів на базі формули. Взагалі існує декілька типів формул розподілу:

формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можливості;
формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливостей;
формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення [6].

Формули першого типу створюють можливості для повного вирівнювання. Вони найскладніші та, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кількості даних. Формули двох інших типів ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості), але потребують значно меншого обсягу даних.

РОЗДІЛ 3. ВДОСКОНАЛЕННЯ ТРАНСФЕРТНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

Основною метою удосконалення міжбюджетного регулювання в Україні є створення необхідних умов для досягнення збалансованості територіальних бюджетів при забезпеченні високого рівня зацікавленості і відповідальності влади з максимізації власних доходів і підвищення ефективності бюджетних витрат.

В Україні система бюджетного регулювання на даний час не створює мотивацію регіональним і місцевим органам влади щодо підвищення рівня мобілізації фінансових ресурсів, розширення власної дохідної бази, породжує утриманські настрої. В бюджетній практиці переважає орієнтація на вирівнюючу функцію міжбюджетних відносин, тоді як їх стимулююча функція використовується недостатньо.

Тим часом реалізація саме стимулюючої функції бюджетного регулювання дозволяє створити умови для підвищення рівня соціально-економічного розвитку територіальних утворень, показників економічного і податкового потенціалу, бюджетної забезпеченості і таким чином сприяє зниженню напруженості міжбюджетних стосунків, їх оптимізації. Слід зазначити, що саме відсутність системного підходу щодо удосконалення міжбюджетного регулювання на місцевому рівні є основною перешкодою реформи бюджетного регулювання в Україні.

Метою удосконалення міжбюджетного регулювання на державному і місцевому рівнях у рамках трансформованої моделі фінансових взаємозв’язків є скорочення розриву в рівні соціально-економічного розвитку регіонів і територіальних утворень і стимулювання відповідних органів до зростання бюджетних доходів. В умовах трансформації бюджетно-податкової системи України бюджетне регулювання повинно сприяти забезпеченню обґрунтованого розподілу дохідних джерел і видаткових повноважень між рівнями бюджетів, створенню дієздатної системи горизонтального і вертикального бюджетного вирівнювання на підставі фондів фінансової та інвестиційної підтримки місцевих органів влади.

Створення фондів фінансової та інвестиційної підтримки місцевих органів влади повинно передбачати виділення джерел необхідних для їх формування, напрямів їх використання, принципів, умов, цілей і завдань їх функціонування, особливостей їх створення на державному і місцевому рівнях. Місцеві фонди фінансової підтримки місцевих органів влади повинні сприяти обґрунтованому вирівнюванню дохідного і видаткового потенціалів територіальних утворень на підставі об’єктивних показників податкового потенціалу територій і сукупного індексу видатків, сприяти розвитку системи бюджетних взаємовідносин.

Через фонди інвестиційної підтримки місцевих органів влади повинні реалізовуватися великомасштабні інвестиційні проекти, здійснюватися підтримка малого і середнього бізнесу, пріоритетних галузей економіки, розвиток транспортної інфраструктури, будівництво, підтримка пріоритетних галузей харчової промисловості, сільського господарства на регіональному і внутрішньорегіональному рівнях. Значна увага має бути приділена створенню фондів реформування системи місцевих фінансів, забезпечення підвищення ефективного бюджетного процесу на місцевому рівні, фінансової самостійності місцевих органів влади.

На сучасному етапі представляється необхідною системна реалізація наступних пріоритетних напрямів реформування бюджетного регулювання:

упорядкування бюджетного устрою в Україні;
формування і розвиток об’єктивних і прозорих механізмів фінансової підтримки регіональних і місцевих бюджетів;
підвищення якості управління суспільними фінансами на регіональному і місцевому рівнях;
розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування і законодавче розмежування між обласним бюджетом і бюджетами територіальних утворень повноважень щодо здійснення видатків;
збільшення власних доходів місцевих бюджетів, розмежування на довготривалій основі між обласним бюджетом і бюджетами територіальних утворень надходжень від ряду дохідних джерел бюджету області;
забезпечення податково-бюджетної автономії місцевих органів влади;
надання поточної та інвестиційної фінансової допомоги місцевим органам влади, підтримка депресивних територій;
створення умов для проведення на місцевому рівні раціональної і відповідальної бюджетної політики, а також розвитку й ефективного використання податкового потенціалу територіальних утворень;
забезпечення транспарентності й об’єктивності методик і процедур визначення напрямів і розмірів підтримки місцевих органів влади на основі: регулярної і системної оцінки фінансового положення територіальних утворень.

Реформування бюджетного регулювання в Україні необхідно починати з проведення комплексної адміністративно-територіальної реформи. Реформа адміністративно-територіального устрою країни має бути спрямована, в першу чергу, на створення базової одиниці – територіальної громади. В цьому питанні необхідно використовувати досвід європейських країн. Без створення ефективної територіальної громади Україна не матиме дієздатного місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальна реформа, в першу чергу, пов’язана з процесами децентралізації, яка відбувається в країні. Ефективно функціонуюча система міжбюджетних відносин не може базуватися на загальній централізації фінансів, яка практикується в Україні, а вимагає оптимізації інтересів держави, регіонів і місцевого самоврядування.

Прийняття децентралізованої моделі виконання адміністративних рішень в Україні дозволить здійснити делегування більшої кількості повноважень місцевим органам влади при обґрунтованому розмежуванні дохідних повноважень між рівнями бюджетів. Децентралізація дозволить забезпечити ефективність управління за рахунок скорочення багатоетапного процесу виконання рішень і підвищення, тим самим, оперативності роботи органів державного управління. Підвищення ролі органів місцевого самоврядування в процесі ухвалення рішень відносно вибору послуг, які надаються на місцях, дозволить забезпечити найбільш адекватний їх набір.

Значна увага при розробці ефективного і обґрунтованого механізму бюджетного регулювання має бути приділена впровадженню обґрунтованих і комплексних заходів щодо розвитку програмно-цільового методу планування на місцевому рівні. Створення ефективного механізму програмно-цільового методу планування на місцевому рівні дозволить: забезпечити скорочення неефективних видатків, підвищити якісні параметри щодо надання бюджетних послуг населенню; створити ефективну і обґрунтовану систему контролю над формуванням і виконання бюджетних програм;

Створення обґрунтованого механізму програмно-цільового методу планування повинне передбачати подальше впровадження системи оцінки якості надання бюджетних послуг населенню, системи середньострокового бюджетного планування, реєстру видаткових повноважень, моніторингу результативності та аудиту ефективності на місцевому рівні. З метою вдосконалення бюджетного регулювання необхідна розробка ефективної й обґрунтованої системи оцінки фінансового положення та якості управління фінансами місцевих органів влади.

Створення фондів місцевого розвитку (для поліпшення механізму здійснення облігаційних і кредитних позик місцевих органів влади), фондів фінансової та інвестиційної підтримки місцевих органів влади, системи оцінки податкового потенціалу територій виступає основою щодо розвитку механізму бюджетного регулювання і в сукупності трансформації системи місцевих фінансів. Для зниження рівня фінансової залежності місцевих бюджетів основний акцент необхідно зробити в проведенні бюджетно-податкової політики не тільки пошуком оптимальної формули перерозподілу податків між бюджетами різних рівнів, але й розширення податкового потенціалу регіону на основі стимулювання розвитку реального сектора економіки як базового податкоутворюючого джерела. Для вирішення даної проблеми доцільно також проводити розмежування видаткових повноважень і дохідних джерел, збільшення місцевих податків для наповнення місцевих бюджетів. Збільшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, а в структурі трансфертів – зростання частки дотацій вирівнювання свідчать на користь того, що у фінансовій політиці держави акценти робляться на надання можливості місцевим органам влади і самоврядування проводити власну стратегію витрачання коштів. Натомість є ризик витрачання коштів на вирішення некритичних суспільних проблем і незадоволення у повній мірі соціальних потреб громадян.

З метою раціоналізації видатків та підвищення контролю за використанням переданих з державного бюджету коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів у структурі трансфертів має зрости питома вага субвенцій як цільових коштів, використання яких пов’язане з необхідністю фінансування конкретних об’єктів, пріоритетних у поточному бюджетному році, причому питома вага субвенцій на соціально-економічний розвиток має зростати. Щодо формули, то вона не враховує складену у попередній період мережу бюджетних установ, вкрай необхідну для життєдіяльності громади, щодо збереження якої докладають зусиль органи місцевої влади. При визначенні рівня потреб у додаткових коштах формула також не враховує фінансову достатність чи нестачу фінансових коштів окремих територіальних одиниць.

Також пропонується використовувати у розрахунках формули абсолютні видаткові потреби, що ґрунтуються на видатках на первинну медико-санітарну допомогу, і показники чисельності населення . З метою усунення недоліків щодо неадекватного відображення потреб у додаткових ресурсах (міжбюджетних трансфертах) доцільніше було б обраховувати відносні видаткові потреби, які б враховували територіальні особливості.

ВИСНОВКИ

Міжбюджетні трансферти — це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Бюджетним кодексом України визначені такі види міжбюджетних трансфертів:

дотація вирівнювання (міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує);
- субвенція (міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції);
- кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;
- інші дотації.

У Державному бюджеті України передбачені такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;
субвенція на здійснення програм соціального захисту;
субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
субвенція на виконання інвестиційних проектів;
інші субвенції.

Необхідність міжбюджетних трансфертів – додаткових коштів, переданих із державного бюджету до місцевих – виникає внаслідок невідповідності розподілу повноважень між органами управління до розподілу доходних джерел на їх виконання.

За сучасних умов трансферти посідають важливе місце у міжбюджетних відносинах. У всіх областях України міжбюджетні трансферти перетворилися на основне джерело фінансування місцевих бюджетів.

Саме система трансфертів дає можливість розв’язати проблеми залагоджування нерівномірностей між адміністративно-територіальними одиницями, що зумовлені різною податкоспроможністю і, відповідно, різними соціально-економічними можливостями різних регіонів. За допомогою системи між бюджетних трансфертів виконується принцип справедливості, однак система трансфертів створює для місцевих органів влади стимули підтримувати великий рівень видатків.

В Україні з метою вдосконалення міжбюджетних відносин необхідно запровадити однозначні критерії ефективності використання трансфертів стосовно різних галузей і сфер.

Подальші дослідження методологічних засад міжбюджетних відносин доцільно проводити на основі обґрунтування необхідності горизонтального вирівнювання між бюджетами місцевого самоврядування, розроблення моделей таких відносин та визначення ролі такого вирівнювання у формуванні дієздатних громад у контексті узгодження інтересів громад з регіональними та державними інтересами. Одним із факторів забезпечення ефективного використання міжбюджетних трансфертів має стати планування бюджету на коротко-, середньо- і довгострокову перспективу на трьох рівнях – загальнодержавному, галузевому та регіональному.

Основне завдання трансфертів - вирішувати проблеми вертикальної незбалансованості, що виникає внаслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні).

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Бюджетний кодекс України: чинне законодавство із змінами та допов. На 2 березня 2014 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20140302
Наказ Міністерства фінансів України "Про бюджетну класифікацію" від 14 січня 2011 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon. nau.ua/doc/? code=v0011201-11
Бечко, П. К. Місцеві фінанси : навчальний посібник / П. Бечко, О. Ролінський. – К.: Центр учбової літератури, 2007. – 192 с
Василик О.Д., Павлюк К.В. Бюджетна система України: Підручник. – К.: Центр навчальної літератури, 2004. – 544 с.
Дець В.Ф. Проблеми розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні / В.Ф. Дець / Наукові праці НДФІ. – 2006. – № 3(36). – С. 81-92.
Карлін М.І. Бюджетна система України: навч. посібник. – К. : Знання, 2008. – 428с.
Кириленко О.П. МісцевібюджетиУкраїни (історія, теорія, практика) / О.П. Кириленко. –К.: НІОС, 2000. – 384 с.
Лисяк Л. В. Бюджетна політика усистемі державного регулювання соціально-економічного розвиткуУкраїни: моногр. / Л.В. Лисяк.– К.: НДФІ,2009.– 600с.
Луніна І. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин : монографія / І. О. Луніна. – К. : Наукова думка, 2006. – 432 с.
Луніна І.О. Формування місцевих бюджетівв контекстізавдань адміністративно-територіальної реформи / І.О. Луніна// Економіка України.–2006.– № 1.– С.23–31.
Огонь Ц.Г. Проблеми підвищення ефективності формування та використання бюджетних коштів/ Ц.Г. Огонь // Наукові праці НДФІ–2005.– Вип.4(33)– С.27–33.
Опарін В. М. Фінансовасистема України (теоретико-методологічні аспекти) : моногр. /В.М. Опарін.– К.: КНЕУ,2005.–240 с.
Павлюк К.В. Бюджет і бюджетний процес в умовах транзитивної економіки України:моногр. / К.В. Павлюк. – К.: НДФІ, 2006. – 584с.
Пасічник Ю.В. Бюджетна система України: навч. посіб.. – 2-ге вид., перероб. і доп. – К. : Знання, 2008. – 670с.
Чугунов І.Я. Бюджетна система як інструмент регулювання економічного розвитку: автореф. дис. наздобуття наук. ступ. д-раеконом. наук: спец 08.04.01 „Фінанси, грошовий обігікредит” /І.Я. Чугунов. – К.: НАН України. Ін-т екон. прогнозування, 2003. – 37 с.
Чугунов, І. Я. Теоретичні основи системи бюджетного регулювання : навч. посіб. / І. Я. Чугунов. – К. : НДФІ, 2005. – 259 с.
Фінанси: підручник / [С.І. Юрій, В.М. Федосов, Л.М. Алексеєнко та ін.]. – К.: Знання,2008. – 611c.
Христенко В.Б., Ходской Л.В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. – М.: Дело, 2002. – 606 с.
Актуальні проблеми економіки №1.103 (Періодичне видання); В.Л. Ціпура, 2010 рік.
Юхименко Т. І. Динаміка доходів бюджетута валового внутрішнього продукту: методологія та методика порівняльногоаналізу/ Т.І. Єфіменко// Наукові праці НДФІ.–2004.– №1–2(24–25). –С. 11 – 21.

ВДОСКОНАЛЕННЯ ТРАНСФЕРТНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ