Нормативно правовой акт и его юридическое значение

Содержание

Введение

1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления………………………………………………………………..

2. Виды правовых актов управления………………………………...

3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления……

4. Функции правовых актов управления……………………………

5. Условия эффективности актов управления………………………

6. Действие правовых актов управления……………………………

Заключение………………………………………………………………………..

Список использованной литературы

Введение

На всех этапах развития российской государственности право было важным и эффективным инструментом руководства обществом. И в настоящее время правильное отражение потребностей жизни, эффективность, полнота и своевременность законодательных решений, высокое качество законов становятся во многом определяющими факторами политического, социального и духовного обновления России, экономических преобразований в стране.

Нормативно правовой акт влияет на все стороны жизни любого общества. Благодаря ему регулируются многие социально-экономические, политические, трудовые, семейные и иные правоотношения.

В Российском государстве, в сущности, единственным источником права является нормативно-правовой акт.

В самом общем виде иерархическую систему нормативно-правовых актов России можно представить следующим образом: 1) Конституция (Основной закон); 2) федеральные законы; 3) указы Президента; 4) постановления Правительства; 5) нормативные акты министерств и ведомств.

Для каждого гражданина, где бы он ни работал и какой бы деятельностью ни занимался, право всегда воспринимается как те или иные акты. Правовые акты – наглядное структурное выражение права. И их нужно хорошо знать, умело готовить и правильно применять. Особенно это важно для юристов, поскольку от них зависит непосредственное формирование массива нормативно-правовых актов.

Целью данной курсовой работы явилось проанализировать понятия нормативно правовых актов их юридическое значение стремление более подробно изучить нормативно-правовые акты. Рассмотреть виды, требования и условия эффективности актов государственного управления разобрать функции правовых актов, действие их во времени и пространстве.

Определения нормативного правового акта за прошедшее столетие не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.

Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности».

1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления.

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичное управление). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты».

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Статья 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что все органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:

- выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса — правового статуса государственного служащего);

- будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний. Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);

- могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);

- могут выступать и в качестве юридических документов — доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела);

- могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

- являются правовыми средствами: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

1. Виды правовых актов управления

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей имеется возможность классификации актов управления по ряду критериев.

Правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; форме выражения актов.

По юридическим свойствам, акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах продажи товаров по образцам, и др.). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например, положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, федеральных службах и других федеральных органах). Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации.

Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя органа исполнительной власти о поощрении сотрудника органа и т.д.

Индивидуальные акты — это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.

Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и должностным лицам.

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не будет отменен, т.е. бессрочно. Если же в акте управления указан срок действия, по истечении этого срока акт утрачивает силу. Временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России, администрацией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления. Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб, управлений и отделов.

По органам, издающим правовые акты управления. Органы исполнительной власти Российской Федерации издают: Президент — указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; министры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; государственные комитеты — постановления, а их председатели — приказы, распоряжения, указания, инструкции; руководители федеральных служб, агентств и др. — приказы, распоряжения, указания, инструкции.

Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (президенты, правительства, министерства, комитеты и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.

Органы исполнительной власти иных субъектов федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа) издают: главы администраций — постановления, распоряжения и др.; органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управления, департаменты и т.п.) — приказы и иные акты.

Руководители государственных предприятий, учреждений и организаций издают приказы и иные акты.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Скажем, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов. Кроме того, судьи выносят постановления по делам об административных правонарушениях.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры; председатели государственных комитетов, комитетов; руководители отделов; начальники управлений и т.п.). Приказ — это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения определенных работ или совершения отдельных действий. В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный акт уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свое действие на органы, предприятия, учреждения, организации, на должностных лиц и граждан, они до их опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.

Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений.

3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе и во исполнение законов. Акты управления, не соответствующие закону, подлежат отмене. Вместе с тем они не могут противоречить указам и другим актам вышестоящих органов представительной и исполнительной власти.

Основные требования законности, предъявляемые к актам государственного управления, заключаются в следующем:

1. Правовой акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции. Акт управления, изданный органом или должностным лицом по вопросу, относящемуся к компетенции другого органа или должностного лица, подлежит отмене, ибо он издан в нарушение его компетенции. Это требование юридической обоснованности акта управления исключает не только формальное противоречие акта управления закону, но и возможность фактического нарушения ими прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

2. Правовой акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т.е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа. Без выполнения этого требования акты являются незаконными. Также незаконны акты, принимаемые иногда на практике путем опроса или в «рабочем порядке», без обсуждения их на заседаниях коллегиального органа. Акты, принимаемые единоначальными органами, а также руководителями коллегиальных органов по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения, должны приниматься на основе тщательного изучения всех обстоятельств, обусловивших их принятие. В необходимых случаях они должны приниматься после консультаций со специалистами, предварительного обсуждения проектов на заседаниях совещательных органов, образованных в единоначальных органах исполнительной власти (например, на заседаниях коллегий министерств и др.).

3. Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами. Форма акта (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон, на основании которого принято решение, побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность субъекта управления за его содержание. Следовательно, вопрос о соблюдении формы акта — это не технический вопрос, в существенный фактор правильного разрешения управленческого дела.

Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и вступления в силу актов управления. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию. Не подлежат опубликованию указы и распоряжения Президента и постановления Правительства или отдельные их пункты, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной. Распоряжения Правительства России подлежат обязательному доведению до сведения государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и тех граждан, на которых распространяется их действие. Распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы Администрацией Президента России в установленном порядке.

Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства публикуются Администрацией Президента Российской Федерации в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете» и газете «Российские вести». Опубликование актов Президента и Правительства в указанных изданиях является официальным опубликованием. Кроме того, акты Президента и Правительства России могут быть переданы в установленном порядке Администрацией Президента Российской Федерации для опубликования в иных органах печати, обнародования по телевидению, радио, передачи по каналам связи, а также разосланы соответствующим государственным органам.

Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лигами организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования ведомственных нормативных актов возложен на Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативные акты министерств и ведомств публикуются также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты органов исполнительной власти республик, входящих в состав Российской Федерации, публикуются в соответствующих изданиях этих республик. Акты органов исполнительной власти иных субъектов федерации — краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — публикуются в периодической печати, а также в иных средствах опубликования актов управления. Например, акты мэра и правительства Москвы публикуются в «Вестнике мэрии Москвы», акты главы администрации Московской области — в «Вестнике Московской областной Думы».

Действие правовых актов управления, Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» или газете «Российские вести».

Акты правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Указанные сроки вступления актов в силу не применяются в тех случаях, когда, соответственно, Президентом или Правительством России при принятии акта установлен другой срок введения его в действие.

В таком же порядке, т.е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты управления министерств, государственных комитетов, ведомств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц, если в актах не указан другой срок введения их в действие.

При нарушении юридических требований, предъявляемых актам управления, может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Их незаконность настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается надлежащим государственным органом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков), в других — недействительными.

Однако, до признания акта недействительным оспоримый акт управления имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.

В государственном управлении существует презумпция правильности актов управления, т.е. предполагается, что акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для тех, кому он адресован. Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, пользующимся правом такой отмены. Основаниями отмены актов управления могут быть: незаконность акта; практическая нецелесообразность; необходимость замены устаревшего акта новым, соответствующим изменившимся условиям и потребностям. По этим же основаниям могут производиться и изменения актов управления, а также поправки и дополнения.

От отмены правовых актов управления следует отличать их приостановление. Последнее означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта. Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным, либо нецелесообразным, но не обладает правом на его отмену. Действие некоторых актов (например, постановлений о наложении административных взысканий) приостанавливается в связи с принесением протеста прокурора и подачей жалобы.

4. Функции правовых актов управления

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1. Функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта управления является центральным в системе административного права, ибо все функции последнего в той или иной степени осуществляются посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов, а с другой — исполнения содержащихся в них правоустановлений, распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной управленческой деятельности, направленной на решение всех задач управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц, которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их требования. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичных интересов работает сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения административных актов. В системе административно-правового регулирования государственного управления институт правовых актов управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования, ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и консультирования.

Текущая административная политика в сфере создания российского законодательства, устанавливающего управленческий процесс и порядок принятия правовых актов управления, должна быть направлена прежде всего на обеспечение публичных интересов, что в результате будет способствовать улучшению правового регулирования отношений исполнительной власти и гражданина и противодействовать принятию непродуманных актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Общеизвестно, что многие ведомственные акты административного правотворчества устанавливают приоритет интересов органов исполнительной власти в ущерб интересам государства в целом и его граждан в отдельности. Решая управленческие задачи и функции и принимая различные административные акты, органы исполнительной власти в качестве одной из важнейших задач обязаны рассматривать обеспечение прав и свобод граждан. Ограничение прав и свобод граждан допустимо только на основании федеральных законов и в строго ограниченных случаях, когда дело также касается обеспечения публичных интересов, общественного порядка и общественной безопасности.

2. Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права. Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. В реализации или применении конкретной нормы закона административный акт способствует достижению реального результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом) считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в суд. При издании административного акта (законного или противозаконного) он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой регулируются установленные между администрацией и гражданами права и обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо сначала приложить усилия по его исправлению или отмене и лишь затем прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе всякого административного акта.

3. Управленческо - процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению и процессуальным управленческим процедурам. Соответственно административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4. Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения. Эта функция четко демонстрирует отличие акта управления от частноправового или административно-правового договора, а также показывает "силу" администрации, которая, применяя в некоторых случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в акте управления распоряжения и предписания.

5. Административно-процессуальная функция (в смысле обжалования в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей "властной" юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

5. Условия эффективности актов управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность АГА зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров. Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»1. Принимая сложные, и тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. д., способствуют повышению обоснованности правовых актов государственной администрации.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Акт государственной администрации должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

• наличие компетенции у его автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие его в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель поручил им принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, — это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую хотел реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, наличие представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры. Важно также соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное, А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты государственной администрации играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого 'правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

• есть прямое указание закона;

• грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

• нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

• нарушен срок давности;

• акт предписывает совершение преступления и т.д. и т.п.

Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые неприятные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам государственной администрации, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых — важное условие его эффективности. Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Культура оформления акта предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.

6. Действие правовых актов управления

1. Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы административно-правовых отношений.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления). Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих его волю и интересы. Отсюда вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его "жизни", либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. <*> определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. В течение десяти дней после дня подписания они публикуются в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации".

Нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня подписания. Семь дней - срок вступления в силу актов Правительства России, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме содержащих государственную тайну) в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после дня официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления в силу <*>. Таким образом, законная сила правового акта управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.

2. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания). Сущность этих требований заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

в) учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;

г) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;

е) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;

ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

Естественно, что самым значительным требованием, пронизывающим содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений установленных и гарантированных Конституцией РФ, а также конституциями и уставами субъектов РФ демократических прав и свобод человека и гражданина.

К правовым актам управления могут предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, требования оптимальности, четкого и ясного изложения, соблюдения установленных реквизитов, соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта.

Правовые акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не являются актами законодательного характера, что не умаляет их значения в системе правового регулирования общественных отношений и оправдывает строгие требования, предъявляемые к ним, поскольку от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т.е. их действие.

В связи с изложенным важное значение приобретают следующие два конституционных правила.

Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции РФ). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативный акт федерального органа исполнительной власти.

Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).

Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; наличие установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т.п.).

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п.

3. Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более "мягкого" влияния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно - когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Налицо - его юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т.п.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

1. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлен без удовлетворения.

2. Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.

Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

Законодательство предусматривает ряд случаев обжалования и отмены правовых актов управления в рамках федеративных отношений. Так, решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, а также нижестоящими исполнительными органами.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. В частности, он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты или отдельные их положения могут быть признаны неконституционными; они утрачивают свою юридическую силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).

Законодательством, а также подзаконными административно-правовыми нормами в ряде случаев предусмотрен порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо предусмотрены иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены последним (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов, подведомственных ему. Акты этих органов, подведомственных Президенту РФ, отменяются последним.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу или в органы исполнительной власти субъекта с предложением или о внесении изменений в издаваемые ими правовые акты, либо об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке (включая и Конституционный Суд РФ).

Главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по отмене (или приостановлению) нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов.

Кроме отмены правовых актов, законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения.

Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем, уже в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие.

1. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции).

2. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3. Принесение протеста прокурора на постановление о назначении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

Заключение

 В качестве заключения подведем краткие итоги проделанной работы.

Итак, нормативно-правовой акт – это официальный документ уполномоченного государственного органа, содержащий правовые нормы. Нормативно правовой акт влияет на все стороны жизни любого общества. Благодаря ему регулируются многие социально-экономические, политические, трудовые, семейные и иные правоотношения. Нормативно-правовой акт содержит правила общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на многократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные таким актом.

Нормативно-правовой акт - это ведущий источник права в системах романо-германского права, к которым относится и Россия. В ряде случаев определение правового акта как нормативного или индивидуального играет значительную роль в правоприменительной деятельности. Например, в ходе судебного разбирательства. Нормативно-правовые акты носят общеобязательный характер и служат нормативным основанием для вынесения судебного решения. Индивидуально-правовые акты при разрешении судебных споров не имеют приоритетного характера и оцениваются судами наряду с другими материалами по делу.

Нормативный правовой акт – это разновидность правового акта, принимаемого полномочным на то органом и содержащего правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.

Нормативные акты в России подразделяются:

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества на:

·     нормативные акты государственных органов;

·     нормативные акты иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.п.);

·     нормативные акты совместного характера (государственных
органов и иных социальных структур);

·     нормативные акты, принятые на референдуме;   в зависимости от сферы действия, на:

·     общефедеральные;

·     нормативные акты субъектов Федерации;

·  органов местного самоуправления;

·  локальные.

в зависимости от срока действия, на:

·     неопределенно-длительного действия;

·     временные.

В период становления гражданского общества в нашем государстве и мире в целом нормативно-правовой акт не стоит на месте и развивается как понятие, так и как совокупность норм, направленных на регулирование общественных отношений. На данный момент не избежать и трудностей с его развитием. Так в российской правовой системе у нормативно-правовых актов существуют как достоинства, так и недостатки. Решая вопросы о действии законов, иных нормативных актов, содержащихся в них норм права, необходимо четко определить, что такое нормативно-правовой акт. К сожалению, единого, общепризнанного понятия этих правовых явлений нет ни в законодательстве, ни в юридической науке. Это способствует принятию судами решений, которые трудно признать правильными, появлению выводов, которые можно оспорить.

Говоря про пути повышения эффективности действия нормативных правовых актов в российском обществе необходимо говорить про развитие и продвижении эффективности государства и правовой системы в целом.

Необходимость повышения эффективности действий нормативных правовых актов в Российской Федерации диктуется развитием общественных отношений в обществе в целом. Становление демократического государства, гражданского общества и правового государства подразумевают собой развития правовой системы и правосознания всего общества. Отсюда появляются новые отрасли права, новые институты и субинституты права. Дабы регулировать их государство и издает новые нормативные правовые акты, которые и направлены на урегулирование данных отношений.

Этим система российского права отличается от правовых систем общего, религиозного или обычного права. Ведущее значение нормативно-правовых актов в системе источников права досталось в наследство современной России от всех предшествующих эпох развития ее правовой системы, начиная с XII – XIV вв. Оно прошло через всю историю Российской империи и Советского государства. Вместе с тем система нормативно-правовых актов Российской Федерации существенно отличается от соответствующих систем источников русского права прошлых эпох.

Всякое общество требует упорядочения своей жизнедеятельности и развития. Иначе оно рискует быть раздробленным и хаотично развивающимся. Среди средств организации и упорядочения видимое место занимает право. Отличаясь от других видов социальных норм, оно выступает в качестве публично-официального, общеобязательного регулятора общественных отношений. Право опирается на государство, которое непосредственно создает правовые нормы и различными способами гарантирует их соблюдение и реализацию.

В заключение данной работы хочется только сказать, что нормативные правовые акты имеют очень важное значение в правовой системе и в обществе в целом. Их роль с каждым днем возрастает с каждым днем.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). РГ от 25 декабря 1993 г. № 237
2. Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». // РГ № 99. 28.06.1996.
3. Матузов, Н.И. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько: учебник. – М.: Юристъ, 2004.
4. Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. Т.2 / отв. ред. проф. М.Н. Марченко. – изд.2-е. перераб. и доп. – М.: Зерцало-М, 2002.
5. Тихомиров, Ю.А. Правовые акты / Ю.А. Тихомиров, И.В. Комелевская: учебно-практическое пособие. – М.: Юридический колледж МГУ, 1995.
6. Черданцев, А.Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. – М.: Юрайт-М, 2001.
7. А.В.Малько. Теория государства и права// Юристъ. – М., 2001г.
8. Теория государства и права Учебное пособие по теории государства и права // Диаконов В.В. Allpravo.RU. - 2004
9. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е.Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 г.). Предисловие Председателя Конституционного Суда РФ, д.ю.н., профессора В.Д.Зорькина. - ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003 г
10. Д.Н. Бахрах. «Законодательство». Ноябрь 2004 г.
11. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С.1; 2003. №3. С. 1.
12. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 25.
13. Давыдова М.Л. О юридической природе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 78.

PAGE \* MERGEFORMAT1

Нормативно правовой акт и его юридическое значение