Место и роль военной прокуратуры в системе прокурорского надзора Российской Федерации

PAGE \* MERGEFORMAT 4

Международный независимый эколого-политологический университет (Академия МНЭПУ)

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Место и роль военной прокуратуры в системе прокурорского надзора Российской Федерации

Выполнила:

студентка 5 курса

очного отделения

Лелека Марина Валентиновна

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент

Шебалкин Игорь Вячеславович

Содержание

Введение

Вооруженные силы как государственная организация имеют сложную структуру, особый характер внутренних и внешних отношений и переживают в настоящее время крупномасштабные реформы, проходят кардинальное переоснащение и получают чрезвычайно ощутимое для госбюджета финансирование. Актуальность темы настоящего исследования заключается в том, что военная прокуратура в России является важнейшим институтом государства, способствующим соблюдению законности в Вооруженных Силах и основным инструментом контроля процессов, которые в них происходят.

Военная прокуратура является структурным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и возглавляется заместителем Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором. Поэтому правовой и функциональный характер военной прокуратуры не может рассматриваться отдельно от особенностей российской прокуратуры в целом.

Дискуссии о роли и месте российской прокуратуры, ее конституционно-правовом статусе в период построения правового государства, проведения судебно-правовой реформы и усиления противодействия преступности начались в конце 80-х годов прошлого века и не завершены до сегодняшнего дня.

Нерешенным остается основной вопрос, на который должны ответить исследователи и практики, занимающиеся проблемами прокурорского надзора: в чем состоит сущность этого института, каковы его основные функции, организационно-правовая основа, конституционно-правовой статус, роль и место среди органов государственной власти и управления и в системе правоохранительных органов?

Одни авторы полагают, что российская прокуратура должна оставаться в качестве надзорной власти, осуществляя, помимо прочих функций,
конституционный надзор (ст. 1 Закона «О прокуратуре»); другие уверены, что она (прокуратура) должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения1.

К сожалению, ответа на этот вопрос не дает и Конституция РФ 1993 года, которая формально отнесла прокуратуру России к разделу «Судебная власть». Поиски оптимальной модели прокуратуры продолжаются, споры о ней весьма острые и носят порой политический характер. Это связано в немалой степени с тем, что прокуратура вообще, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя. Поэтому конфликты между теми социальными силами, которые стремятся к созданию нового общества, выходя за рамки действующего законодательства и устоявшейся правовой практики, и прокуратурой, стоящей на страже существующего закона и порядка, неизбежны.

Главная задача прокуратуры в соответствии с Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.2, внесшим дополнения в Закон о прокуратуре РФ 1995 г., сформулирована следующим образом: осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Положение о надзоре за соблюдением Конституции впервые включено в закон, что «необходимо учитывать при изучении конституционного права РФ»2.

Статус прокуратуры в Российской Федерации «не в полной мере соответствует общепринятому статусу этих органов в практике мирового конституционализма (прокуратура, как правило, входит в систему исполнительной власти), что предопределяет обсуждение возможных направлений реформы системы прокуратуры в России»3.

В последние годы выявилась проблема вмешательства со стороны федеральных органов власти во многие вопросы регионального и местного значения, выходящие за рамки их компетенции. Исследование проблематики конституционно-правовых оснований и практики использования мер федерального вмешательства «приводит к осознанию потребности представления прокуратуры как особого гаранта законности использования этих мер в отношении субъектов РФ, их органов государственной власти»4.

Деятельность прокуратуры России в целом, и военной прокуратуры, в частности, значительно облегчилась бы созданием в России военной полиции с целью осуществления от имени государства контроля за исполнением в Вооруженных Силах и других войсках страны законодательства Российской Федерации, а также «обеспечения присущими ей средствами и методами охраны от противоправных посягательств, в частности, прав и свобод военнослужащих, членов их семей и других граждан, а также интересов государства»5.

Целью настоящего исследования является изучение места и роли военной прокуратуры в системе прокурорского надзора Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть историю развития военной прокуратуры.
2. Проанализировать правовое положение военной прокуратуры в системе органов прокуратуры Российской Федерации.
3. Выделить актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации и предложить пути их решения.

Глава 1. История развития военной прокуратуры России

§1. Прокуратура и военный аудит до реформ Александра II

Возникновение, становление и развитие военной прокуратуры Российского государства необходимо рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных объективных условий соответствующих периодов развития общества.

В истории России наиболее значимым таким периодом было время, когда Петром I создавалась регулярная армия, для чего было необходимо прописать новый порядок организации всех сторон армейской жизни. Первые признаки структур, осуществляющих надзор в российской армии можно найти в «Воинском наказе» из Устава прежних лет Петра I от 19 января 1706 года. В этом документе устанавливались правила военного аудита, согласно которым специальные аудиторы исследовали обстоятельства уголовного проступка и пописывали судебное решение до его оглашения. Полномочия военных аудиторов закреплялись также в Воинским уставом от 30 марта 1716 года утвержденном с целью поддержания воинского правопорядка. В компетенцию генерал-аудитора должно было входить как военное, так и общее право.

Формирование самого института прокуратуры происходило на общегосударственном уровне и касалось вопросов управления государством.

При Петре I Россия превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. 19 февраля (2 марта) 1711 года был учрежден Правительствующий Сенат как высший орган государственной власти и законодательства. Заслуги Петра I в отношении управления страной заключались не только в учреждении органов власти, но и в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением закона.

Указами от 2 и 5 марта 1711 года утверждалась должность фискалов. Обер- фискал стоял при Сенате, но назначался не посредственно государем. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» о всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что во вред государственному интересу может быть.

Однако сами фискалы погрязли в коррупции, их стали почти открыто ненавидеть, кроме того, оставался без контроля Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверительным лицам. В 1715 году Петр назначил в Сенат генерал-ревизором графа Василия Зотова, в чью обязанность вменялось следить за исполнением государственных указов. Затем, в 1721 году, для надзора за Сенатом была применена весьма своеобразная мера: в нем было учреждено переменное дежурство штаб-офицеров. Штаб-офицеры, прежде чем доносить государю о нарушении, должны были троекратно напомнить сенатору-нарушителю о его долге, и, если тот их проигнорирует, могли предварительно донести о том государю, арестовать и отвести виновного в крепость.

Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не удовлетворяло императора.

Петр понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом и стала прокуратура. Указ о ней состоялся 12 января 1722 года, устройством которого и разрешили сложную задачу формирования действительно эффективного органа государственного контроля над исполнением закона6. Были введены должности Генерал-прокурора Сената, должности прокуроров при Военной и Адмиралтейской коллегиях.

18 января 1722 г. Петр лично назначил на должность Генерал-прокурора своего сподвижника Павла Ивановича Ягужинского (см. Приложение 1). По отзывам современников, это был очень умный, ловкий, талантливый и деятельный человек.

Положение первого в истории России Генерал-прокурора было очень сложным, поскольку император нередко лично выполнял прокурорские обязанности. Он постоянно ездил в Сенат и лично следил за принимаемыми там решениями. С первых дней образования прокуратуры Петр I дал понять Сенату, какое место займет прокурор в государственных делах; представляя Сенату первого Генерал-прокурора, Петр сказал: «Вот мое око, коем я буду все видеть». Эта мысль воплотилась в Указе «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года, в котором было отмечено: «И пониже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем будет»7.

Инструкция для Генерал-прокурора, определявшая его права и обязанности, разрабатывалась с использованием уставов Швеции, Франции и других государств.

Однако единого, более или менее подходящего нормативного акта, с которого ее можно было бы скопировать, не существовало. Используя европейскую традицию, Петр трансформировал ее в российскую правовую структуру, придав ей самобытность и самостоятельность. Большое влияние на развитие российской прокуратуры оказала модель французской прокуратуры, которая, в свою очередь, развивалась постепенно, органически вырастая и формируясь вместе с эволюцией французского государственного строя, в тесной связи с судебными органами и органами власти. В целом во французской прокуратуре в XVIII веке сформировались три группы функций: функции по отношению к королевской власти, функции чисто судебного характера, функции в сфере общего управления страной8.

Петр I, заимствуя французскую модель прокуратуры, не принял во внимание судебные функции. Главный интерес для него представляли функции Генерал-прокуратуры в отношении парламента, в отношении ко всему механизму управления страной. Эти положения и легли в основу указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года, который обязывал Генерал-прокурора

- присутствовать на заседаниях Сената и надзирать за регламентом его работы, выяснять причины, по которым не принималось какое-либо решение

- регистрировать изданные Сенатор указы и следить и фиксировать их выполнение.

- доносить Государю о всех нарушениях, допущенных в Сенате и другими должностными лицами.

Третий раздел указа фактически создавал структуру прокуратуры в России, определяя подчиненность прокуроров на местах Генерал-прокурору. При этом Генерал-прокурор дожен

- «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали»

- все прокурорские доношения отправлять в Сенат и следить, чтобы по ним было принято решение

- от фискалов принимать доношения и представлять их Сенату. Таким образом, фискалы были подчинены Генерал-прокурору

5-й раздел предполагал создание канцелярии Генерал-прокурора, 9-й раздел провозглашал независимость Генерал-прокурора и Обер-прокурора, говоря о том, что они подлежат только императорскому суду, таким образом прокуратура и прокуроры занимали исключительное положение в бюрократическом аппарате государства. Сенату предоставлялось право отстранить Генерал-прокурора от должности и далее взять его под стражу, только если он совершал измену.

Необходимо отметить, что функции судебные, функции государственного обвинения и уголовного преследования у Генерал-прокурора и прокуратуры при ее создании отсутствовали9. Однако Петр I часто поручал Генерал-прокурору «розыск» по делам о взяточничестве и воровстве чиновников. Многие прокуроры со дня своего назначения довольно активно работали. Они строго наблюдали и контролировали деятельность учреждений и организаций, при которых состояли, обращая внимание на все недостатки и упущения: на нарушения закона, волокиту, несвоевременный приход на службу, воровство и растрату денег10.

Существовал следующий порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения причин несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало исполнение того действия или постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» Генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам за правильностью финансовой отчетности.

За свои «доношения» прокуроры, в том числе и Генерал-прокурор, несли ответственность. Правда, за неумышленные, ошибочные донесения, «без вымысла», никакого взыскания на прокуроров не налагалось, так как считалось, что «лучше доношением ошибиться, нежели молчанием». В случае же частого повторения ошибок прокурор подлежал ответственности, хотя четко и не определенной в законе. Отмечалось лишь, что «не без вины будет». В случае же тяжкого преступления даже Генерал-прокурор мог быть оказан как «явный разоритель государства»11.

Необходимо отметить, что сформированная при Петре прокуратура не могла не претерпеть изменений после его смерти и, как государственный орган, переживала не лучшие времена. В 1726 году Екатерина I издала указ «О должности Сената», который касательно органов прокуратуры определял следующее:

1. Генерал-прокурор и Обер-прокурор должны быть в Сенате.
2. В их дирекции должна быть сенатская канцелярия.
3. Они не должны представлять в Сенате те дела, которых не могут решить в штатских коллегиях.

Юридически должность Генерал-прокурора после смерти Петра I не была ликвидирована, но фактически она исчезла в Сенате с учреждением 8 февраля 1726 года Верховного тайного совета.

С воцарением императрицы Анны Иоанновны был восстановлен в полном объеме Сенат, и указом от 2 сентября 1740 года при Сенате вновь был учрежден Генерал-прокурор и Обер-прокурор. Прокуроры были определены в коллегиях и других судебных местах.

Необходимо особо подчеркнуть, что с 1740 года централизация власти вновь сосредоточивается в одних руках- в руках Генерал-прокурора. Одной из первых мер Генерал-прокурора было восстановление в Москве бывшего Сибирского приказа, которому были непосредственно подчинены все воеводы, а сам приказ отдан в ведение Сената под дирекцию Генерал-прокурора. Коллегии подчинялись непосредственному контролю со стороны Сената и Генерал-прокурора.

Несмотря на все законодательные колебания, прокурорский надзор в первые пятьдесят лет своего существования, от его учреждения до реформ Екатерины в 1722 - 1775 годах, представлял общие типические черты, вытекавшие из системы, созданной при Петре I и из реальных государственных интересов России начала XVIII века. Они существовали по следующей схеме:

1. Институт Генерал-прокурора, состоявший из Генерал-
прокурора и Обер-прокурора, назначаемых именным указом императора.

2. Прокуратура являлась связующим звеном между централизованными органами управления (императорской властью и Сенатом).

1. Ответственность была распределена двояко - на коллежском и губернских уровнях, и сливалась с компетенцией фискалов.
2. Прокурорская деятельность заключалась в широком осуществлении надзорного и контрольного начала ив правовой регламентации процессуальной сущности законов. Данная функция выражалась в формах надзора, протеста, протеста и доклада высшему органу надзора или установлению.

Прокуроры должны были лично присутствовать во всех судебных заседаниях и имели право сами требовать исполнения распоряжений. Секретари присутственных мест обязаны выдавать прокурорам все нужные копии и справки, знакомиться с решениями, принятыми в их отсутствие.

Участие прокурора в сенатском делопроизводстве было особенно деятельно и важно; так, Генерал-прокурор созывал по своему усмотрению общие и сенатские собрания. При этом он следил за точным соблюдением установленного порядка и долга службы. Если обнаруживались неполнота, пробелы законов, то прокурор отдавал распоряжения об исправлении. Прокурор вносил протест, на который должностные лица обязаны были реагировать. Существовало три уровня протеста: непосредственно должностными лицами по направлению, в Сенат и Высочайшей власти (императору).

Прокурорский надзор в период царствования Екатерины II можно разделить на два периода - до принятия «Учреждения о губерниях» и после.

При Екатерине II обозначаются и постепенно развиваются два направления деятельности прокуратуры - центральное, в лице Генерал-прокурора, и местное губернское, которое скоро поглощает собой надзор «коллежский», а затем и сами коллегии, после принятия учреждения по управлению губерний, фактически переносятся в провинции. Таким образом установилась тесная связь между высшей и низшей прокуратурой. Генерал-прокурор остался, как и прежде, во главе всей прокуратуры, но этим его компетенция и полномочия не ограничились, эта должность приобретает огромное государственное и политическое значение. Генерал-прокурор ведал множественными делами высшего управления. Эта тенденция определила формирование министерств, начала которых взяли верх над коллегиальными12. К концу царствования Екатерины II Генерал-прокурор стоял во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразными отраслями, например финансами, исполнял традиционные функции правового характера. Само возвышение Генерал-прокурорской должности должно было привести к ее превращению в должность министра13.

С введением в действие «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 года наиболее полную регламентацию получил местный прокурорский надзор.

Согласно этому закону, во главе управления стоял непосредственный представитель императора, наместник или Генерал-прокурор, в подчинении которого находился правитель губернии или губернатор, а при них главный коллегиальный орган местной администрации - наместник или губернское правление. Была создана сложная система палат, судов, магистратов и расправ. При всех установлениях был образован многочисленный прокурорский надзор из 12 лиц (4 прокурора и 8 стряпчих) в губернии и по одному в округе. Единицу надзора в губернии образует группа из трех лиц: прокурора и двух стряпчих при нем, одного казенного, другого - уголовных дел. Чины главной прокурорской группы носили названия губернских, в, уезде действовал уездный стряпчий.

Никакого формального, образовательного или иного ценза для занятия должностей не было определено: к личному составу служащих предъявлялись лишь общие нравственные требования идеального характера. В порядке назначения на прокурорские должности осуществлялся принцип зависимости прокурорской власти от губернской (назначение прокуроров по согласованию с губернскими начальствами). Во главе всей прокуратуры в губернии стоял губернский прокурор; он находился в непосредственном контакте с Генерал-прокурором, получал от него предписания (ордера) и инструкции, имел право доклада в пределах своей компетенции. В свою очередь, губернскому прокурору подчинялись все прокуроры и стряпчие губернии- «око губернского прокурора» (статья 405 п. 11, 12, статья 408 п. 10, -11).

«Учреждением о губерниях» был введен новый институт стряпчих. Стряпчие служили прокурору помощниками и советниками, а также предлагали вместо него и от его имени заключения в палатах и судах. Главной целью деятельности прокуроров и стряпчих была охрана закона и представление его интересов в правительственных установлениях. В целом прокуратура выполняла следующие основные функции: предупреждение нарушений закона, пресечение нарушений, ведение судебных дел в целях наказания виновных14.

Дальнейшая деятельность Екатерины II в сфере укрепления прокурорского надзора была направлена на поддержку Генерал-прокурора и всей прокуратуры. При Екатерине II окончательно сложились предпосылки превращения должности Генерал-прокурора в министра юстиции, что и произошло в начале XIX в. при Александре I.

Острая военная обстановка в Европе на рубеже 18-19 веков требовала более тесной связи между военными аудиторами и верховной властью. Воинским уставом 1797 года император Павел I создает новое подчиненное ему непосредственно ведомство – Генерал-аудиториат во главе с Генерал-аудитором. С помощью данной структуры император знакомился с наиболее важными делами и общим положением различных чинов в армии. В военное время предусматривалась должность полевого Генерал-аудитора и полевой Генерал-аудиториат.

На смену Петровским коллегиям пришли министерства. В соответствии с манифестом от 8 сентября 1802 года было создано восемь министерств: военных, сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансовых, коммерции, народного просвещения.

В результате реформы должность Генерал-прокурора была преобразована в Министра юстиции и юридически оформлена. Манифест от 8 сентября 1802 года не регламентировал должности Министра юстиции, определив, что Генерал-прокурор (Министр юстиции) должен до принятия нового уложения руководствоваться инструкцией «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года: «Как должность Министра юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого уложения законов, то и повелеваем до того времени оставаться оной на основании инструкции Генерал-прокурора».

В манифесте была регламентирована деятельность прокуратуры в Сенате. Главная задача Генерал-прокурора и Обер-прокурора в Сенате состояла в необходимости достигать единогласия «при решении дел», а в случае несогласия сенаторов с позицией прокуратуры представлять дело на Высочайшее разрешение, подробно аргументировав свою позицию: «Ежели в Департаментах с резолюциями сенаторов, Генерал-прокурора и Обер-прокурора согласны не будут, то да предложат они тому причины на разрешение Сената в течение дней. Если на таковое предложение Сенат не согласуется, а Генерал-прокурор или Обер-прокурор останутся при своем мнении: тогда "по предложению Генерал-прокурора дело поступает в общее собрание Сената».

Одной из важных задач, стоявших перед первым Министром юстиции (Г.Р. Державин. 1802 - 1803 гг.), была попытка регламентировать деятельность прокуратуры отдельными инструкциями с учетом ее функций. 22 сентября 1802 года был разослан циркулярный ордер, или инструкция, всем губернским прокурорам, в котором относительно ясно определялись задачи «губернской» прокуратуры.

В 1805 году Генерал-аудитору была подчинена вся судная часть военно-морского ведомства.

27 января 1812 года Александр I утвердил новую организацию Военного министерства. Вместо Генерал-аудиториата был создан Аудиторский департамент, а Генерал-аудитор, как директор департамента, подчинен непосредственно Военному министру.

Сенатская и губернская прокуратуры оформились в единую прокурорскую систему в форме Министерства юстиции и прокуратуры на местах, которая требовала системной правовой регламентации. Дальнейшее развитие законодательного регулирования деятельности прокуратуры произошло при кодификации всей системы русского права в Своде Законов Российской империи 1832 года и в его последующих редакциях.

Важным направлением деятельности образованного Министерства юстиции был учет и динамика анализа преступности с 1803 г., после образования ведомств Министерств юстиции. Поступавшие из губерний сведения систематизировались в Министерстве и прилагались к ежегодному отчету.

Нормативный материал, регламентировавший прокурорский надзор, в Своде не представлял единой системы, а был разбросан по разным его частям. Учреждение прокурорского надзора на основании Свода Законов можно разделить на генерал-прокурорский надзор, обер-прокурорский надзор и местный надзор губернского15.

Генерал-прокурорские обязанности министра юстиции при Сенате заключались в судебном надзоре и общем руководстве прокуратурой. Сохраняя право присутствовать в Сенате, Генерал-прокурор исполнял эти обязанности через товарища министра и Обер-прокуроров. Товарищ министра ведал делами по сенатскому надзору, отдавал распоряжения, вытекавшие из ревизий судебных мест, осуществлял высший надзор за движением арестантских дел (Ст. 1905 - 1907. Т. 1. Часть 2).

Необходимо отметить, что, действуя в Сенате непосредственно или через Обер-прокуроров, Министерство юстиции получало возможность осуществлять местный надзор не только через губернских прокуроров, но и через Генерал-прокуроров (Ст. 244 -250. Т. 1. Часть 2). И Генерал-прокурор осуществлял административный надзор, если он входил в круг интересов первого департамента Сената (Ст. 25 - 33. Т. 1. Часть 2).

Генерал-прокурор, будучи не в состоянии лично или через своего товарища исполнять свои прокурорские обязанности при Сенате, для осуществления надзорных функций стал назначать Обер-прокуроров при всех 12 департаментах Сената. Обер-прокуроры со всем своим аппаратом находились под непосредственным руководством министра юстиции и получали от него предписания и ордера. Обер-прокурор не находился в прямых отношениях подчиненности и старшинства с губернскими прокурорами. Главным механизмом надзора в Сенате был «пропуск» Генерал- или Обер-прокурорами сенатского определения. Пропуск выражал согласие прокурорского надзора: при несогласии исполнение задерживалось и дело переносилось из департамента в общее Собрание Сената

Говоря о прокурорском надзоре на местах, мы должны отметить, что важной частью местного управления по Своду Законов было совместное осуществление трех форм надзора за присутственными местами и их деятельностью. Во-первых, это высший надзор в Сенате, во-вторых, общий местный надзор губернского начальства и, в-третьих, ближний надзор прокуроров и стряпчих (Ст. 2463. Т. 2. Часть 1). Обязанности прокуроров и стряпчих, как уже было сказано выше, Свод определил понятием ближайшего надзора за производством или порядком производства дел в губернских и уездных присутственных местах.

Предметы ведения общего надзора разделены в Своде на три части: охранение общего благоустройства в губернии, надзор по казенным делам, надзор по суду и расправе.

Просмотром уголовных приговоров и решений по гражданским делам судебная прокурорская деятельность не ограничивалась, прокуратура занималась исполнением судебных определений, выполняя функции высшего надзора. «Наблюдение за действительным исполнением судебных решений входит в круг обязанностей Губернских и уездных Прокуроров и стряпчих на том же основании, как и по делам гражданским».

Необходимо отметить и проблему прокурорской ответственности. Она во многом продолжала базироваться на принципах «петровской эпохи».

За упущение по надзору прокуроры отвечали на общем основании перед Министром юстиции. За умышленное вынесение неверных приговоров и исков они подвергались наказанию, как за ложный донос, и должны были оплачивать все потери и убытки наравне с частными лицами. Уездный стряпчий J отвечал за бездействие власти: «...если упустить дело по его должности и самое дело сделается гласным без него, тогда как он, зная о нем, не доносил губернскому прокурору и жалобы не производил» (Ст. 65 - 67. Т. 15. Часть 2; Ст. 199. Т. 9. Часть 2).

Регламентация прокурорского надзора по Своду Законов в редакции 1857 года подводила организационно-правовую 1 черту развитию дореформенной прокуратуры с 1722 по 1857 гг. Полуторавековой период истории русского прокурорского надзора, от Петра I до Александра II, представляет достаточно нечеткую картину несложного с организационно-правовой точки зрения процесса формирования и развития института прокуратуры.

Система надзора за надзором, проверка одних чиновников другими, сочетание фискального и контрольного начала в сфере правительственных установлений сковали государственную машину.

Рутина и формализм скоро заволокли живую, творческую, как планировалось, функцию прокуратуры, у которой не было ни организационных, ни нормативных возможностей изменить свое положение.

Прокурорский надзор в глазах общественности не отделялся от
губернских и уездных мест, где он состоял и действовал. В догматической теории организации прокуратуры осталось неизменным представление о прокуроре и стряпчих как об «оке государевом», хотя на практике все чаще ощущалась полезная деятельность прокуратуры в качестве защитника законности и правопорядка, общественных, личных интересов людей. Хотя в широком смысле об этом сложно говорить, при наличии крепостного права и запутанной судебной системы в Российской империи до 1864 года.

§2. Военная прокуратура в результате реформ Александра II

В начале 1840-х годов граф Дмитрий Николаевич Блудов, в 1832-38 гг занимавший пост министра внутренних дел, запросил от членов судебного ведомства замечания «о доказанных практикою недостатках судебного законодательства». На основании полученных сведений составлено «предположение» о некоторых необходимых его улучшениях. С этого времени ведущие юристы, как ученые, так и практики, используя огромный юридический материал, поступающий со всей страны, проводя длительные дискуссии, разрабатывали предложения для улучшния судебной системы. В результате в для всеобщего и всестороннего обсуждения 29 сентября 1862 года был предложен проект «Основных положений преобразования судебной части» (далее – «Основные положения»), дальнейшее совершенствование которых позволило провести великую Судебную реформу 1864 года. «Основные положения» касались и гражданского и уголовного судопроизводства.

Начатая подготовка реформ в том или ином отношении касалась проблем прокурорского надзора, члены которого постоянно привлекались к предварительному обсуждению законодательных предположений о судебном и административном

При обсуждении круга действий прокурорского надзора по гражданским делам

Государственный Совет принял следующие основные элементы участия прокуратуры в Гражданском процессе:

• прокуратура предъявляет суду предварительные заключения по гражданским делам, затрагивающим интересы государства;
• по поводу интересов несовершеннолетних лиц, состоящих под опекою и попечительством;
• по делам безвестно отсутствующих и лиц, пораженных в правах;
• по вопросам подсудности уголовных последствий суда гражданского;
• в предъявлении суду требований о закрытом рассмотрении дела, если, по мнению прокуратуры, его публичное рассмотрение нежелательно по соображениям религиозным или морально-этическим, из соображений обеспечения общественного порядка;
• в случаях необходимости кассационного обжалования судебных решений, затрагивающих интересы государства (Ст. 54, 58, 98 и 138 Осн. Положений гражданского судопроизводства).

В отношении уголовного процесса составители «Основных положений» отмечали смешение уголовно-судебных функций по Своду Законов, который возлагал «как обвинение, так и защиту подозреваемых в преступлениях совокупно на следователей и судебные места, на прокуроров и на стряпчих». Н.В. Муравьев отмечает, что «по нашим законам прокуроры и стряпчие суть изыскатели наказаний по преступлениям и вместе с тем защитники невинности. Возражения власти прокурорам и стряпчим основываются преимущественно на том, что они обременены множеством занятий и что затруднительно найти достаточное число способных и образованных людей как для занятий должности обвинителей, так и для звания судебных защитников, которые при особых обвинителях делаются необходимыми». В «Положениях» определен следующий общий порядок участия прокуратуры в уголовном процессе:

- власть обвинительная отделяется от судебной;

- обвинительная власть от имени государства является исключительной прерогативой прокуратуры;

- судебная власть принадлежит исключительно судьям, без вмешательства власти административной (ст. 3-5 Осн. Положений уголовного судопроизводства).

Прокурор по «Положениям» становился главным организатором уголовного преследования, основные функции которого определялись следующими положениями:

При проведении дознания по уголовным делам полиция непосредственно подчинена прокурору (ст. 35 и 36). «Полиция, при производстве дознания, может задерживать подозреваемых в преступлениях только в случаях, законом определенных, и по задержанию кого-либо должна немедленно уведомить о сем Судебного Следователя и Прокурора» (ст. 35). «По производству дознаний о преступлениях и проступках полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от Прокурора и уведомляют его обо всех дознаниях, переданных ими Судебными Следователями» (ст. 36).

Прокурор получает сведения обо всех первоначальных следственных действиях (ст. 38), а также о лицах, задержанных при дознании и следствии (ст. 35 и 51). «Судебный следователь о всяком начатом им следствии доводит до сведения Прокурора» (ст. 38). «Когда судебный следователь возьмет обвиняемого под стражу, то немедленно уведомляет Прокурора об основаниях, по которым это сделал. Прокурор может требовать, чтоб следователь ограничился мерою менее строгою, если обвиняемый не навлекает на себя достаточного подозрения в таком преступлении, которое влечет за собою лишение всех прав состояния или потерю всех особенных прав и преимуществ» - тяжкие преступления: убийство, государственные преступления и т. д. (ст. 51). «Прокурор имеет право предложить Следователю задержать обвиняемого, оставленного следователем на свободе или освобожденного из-под стражи. Если следователь признает сие требование не подлежащим исполнению, потому что обвиняемый навлекает на себя достаточно подозрения в преступлении, подвергающего лишение всех прав состояния или потерю всех особенных прав и преимуществ, то он обязан представить о том суду» (ст. 52).

Кроме того, прокурор по своему усмотрению может присутствовать при проведении следственных действий и изучать его ход не приостанавливая его. Говоря о взаимоотношениях следователя и прокурора, мы должны отметить, что следователь, как представитель органа судебной власти, не подчинялся непосредственно прокурору, однако должен был выполнять его требования, касавшиеся расследования преступлений.

Все спорные вопросы между прокурором и следователем рассматривались соответствующим судом (ст. 52). При разработке функций прокуратуры Государственный Совет обратил, особое внимание на важнейшую функцию «новой» прокуратуры - поддержку государственного обвинения в суде: «Деятельность прокурора не может ограничиваться одним возбуждением уголовных следствий и надзором, а правильным производством оных.

Если из собранных при первоначальном следствии сведений прокурор удостоверится, что привлеченное к следствию лицо основательно подозревается в преступлении, то он должен, в качестве защитника интересов правительства и всего общества продолжать преследовать это лицо, обвинять его перед самим судом, объяснять последнему основания, по коим признает сие лицо виновным, и стараться изобличить вину его при рассмотрении дела в суде.

Такое обвинение подозреваемого пред судом равно полезно и необходимо как для разъяснения дела суду, так и для облегчения самому подсудимому способов защиты. Если подсудимый не знает благовременно и положительно, в каких действиях он обвиняется и на основании каких доказательств и улик, то ему трудно приготовиться к основательному опровержению обвинения, даже несправедливого».

Таким образом, прокурор в уголовном процессе становится стороной обвинения, объясняя суть государственного обвинения в интересах закона и общества

В «Положении о судопроизводстве» была определена компетенция прокуратуры в рамках проводимой судебно-правовой реформы. В компетенцию прокуратуры входило следующее:

- «Обнаружение и преследование всякого нарушения законного порядка и ... требование распоряжений к его восстановлению»;

«предложение суду предварительных заключений по судебным делам, подчиненных особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства»;

«наблюдение за единообразным и точным применением закона»;

«представление пояснений законов, если о том возникнут недоразумения или вопросы по судебному ведомству».

После издания «Основных положений преобразования судебной части» Государственный Совет принял решение разработать проекты новых законов о судопроизводстве.

Эта задача была возложена на особую комиссию, образованную в составе государственной канцелярии, под председательством государственного секретаря В.П. Буткова.

В 1862 г. Александр II одобрил «основные начала» Судебных уставов, 20 ноября 1864 г. Судебные уставы были утверждены. В России начало действовать весьма прогрессивное законодательство и судопроизводство: было осуществлено отделение суда от администрации, включавшее гласность и состязательность судебного процесса, несменяемость судей и судебных следователей (судьи и следователей могли быть уволены по собственному желанию или в соотстветствии с приговором суда), были введены суд присяжных (сословных представителей) и институт адвокатуры (присяжных поверенных). Вводилось два вида судов — мировой и коронный. Мировой суд имел упрощенное судопроизводство и рассматривал-гражданские иски до 500 рублей и мелкие уголовные преступления. Коронный суд состоял из Окружных судов (первая инстанция) и Судебных палат (вторая инстанция). В каждой губернии действовало от 1 до 3 Окружных судов. Судебные округа во главе с Судебными палатами объединяли по нескольку губерний. Окружные суды рассматривали все уголовные деда, исключая государственные (политические) и должностные преступления (старше титулярного советника). Судебные палаты (как первая инстанция) рассматривали государственные и должностные преступления (совершенные чиновниками до V класса). Кассационные департаменты Правительствующего сената рассматривали дела о преступлениях чиновников выше V класса. Для рассмотрения преступлений, совершенных членами Государственного совета, министрами и равными им лицами, был учрежден Верховный уголовный суд. Судебная реформа 1864 года положила начало становлению органов военной прокуратуры как системы. Усовершенствование военно-юридического управления в войсках и на флоте было одной из целей реформы. Законодательной основой создания «вертикали» органов военной прокуратуры стали утвержденные Императором Александром II 15 мая (по новому стилю — 28 мая) 1867 года Военно-судебный и Военно-морской судебный уставы.

В соответствии с ними в Военном и Морском министерствах введены должности соответственно

Главного военного и Главного военно –морского прокуроров. Они назначались указом Императора по представлению указанных министров, находились в их подчинении, имели заместителей и помощников.

В каждом военном округе, на тот период их было 12 (Петербургский, Виленский, Варшавский, Киевский, Одесский, Московский, Казанский , Кавказский, Туркестанский, Омский, Иркутский и Приамурский), были созданы военно-окружные суды. В их штат включены должности военного прокурора и его помощников, которые не подчинялись военному командованию. Первоначально они отбирались из числа военных и гражданских лиц (русских подданных) и назначались на должность по представлению Главного военного прокурора Высочайшими приказами по военному ведомству. С середины восьмидесятых годов XIX века указанные должности комплектовались исключительно офицерами.

В ходе военно-судебной реформы Аудиторский департамент 29 марта 1867 года был преобразован в Главное военно-судное управление, а должность Генерал-аудитора упразднена.

1 сентября 1867 года Александр II назначил первого в истории Главного военного прокурора . Им стал Владимир Дмитриевич Философов. Должность Главного военно-морского прокурора занял Константин Яковлевич Яневич-Яневски. В соответствии с названными уставами военные прокуроры

обеспечивали: надзор за точным исполнением законов при дознании

и следствии; обвинение в судебных инстанциях с дачей суду предварительных заключений по

существу произведенного расследования и мерам наказания; осуществление полномочий по

пересмотру судебных решений.

В тот период военные прокуроры не обладали правом возбуждения уголовного дела, а лишь могли сообщать об обнаруженном преступлении военному командованию, которым и принималось решение об уголовном преследовании. В случае оставления сообщения без решения, военный прокурор обязан был донести об этом непосредственному высшему начальству и Главному военному прокурору. Исключительным правом командиров являлось также избрание меры пресечения в отношении военнослужащих. Наиболее трудоемким являлся надзор за исполнением законов военными следователями и особыми следственными комиссиями. Военные прокуроры и их помощники имели право изучать каждое дело, давать обязательные указания по его расследованию , участвовать при производстве любых следственных действий, контролировать взятие обвиняемого под стражу , требовать дополнения следствия.

По оконченным делам военный прокурор давал заключение, в котором излагал свое мнение:

- о направлении дела в военно-окружной или полковой суд;

- о возможности ограничиться в отношении обвиняемого

мерами дисциплинарного порядка;

- о неподсудности дела военному суду.

В отношении лиц, преданных суду, составлялся обвинительный акт. Объем предъявленного обвинения, его формулировка и обоснование , квалификация содеянного основывались не только на материалах предварительного следствия, но и на о сновании дополнительных сведений, собранных самим военным прокурором. Он был правомочен изменить обвиняемому меру пресечения, избранную ранее, предложить список лиц для вызова в суд, а также прекратить уголовное преследование и отказаться от обвинения в суде. Военные прокуроры поддерживали обвинение в суде. Дела назначались к слушанию председателем суда по соглашению с военным прокурором.

В подготовительной части судебного заседания военный прокурор вправе был заявить ходатайство о вызове дополнительных свидетелей, проведении повторной экспертизы, предложить суду порядок исследования доказательств.

В обвинительной речи военный прокурор излагал установленные в суде обстоятельства обвинения и давал заключение о виновности подсудимого, мере наказания.

В случае нарушения материального, процессуального закона или предоставленных суду полномочий, военный прокурор вправе был внести протест на приговор военно-окружного суда, подача которого приостанавливала его исполнение.

Он мог отказаться от поддержания обвинения, не нашедшего подтверждения в ходе судебного следствия. Военный прокурор обладал иммунитетом против отводов его в суде. В своей деятельности он не был подчинен военном у суду, при котором формально состоял.

В 1884 году циркуляром Военного министра на военную прокуратуру возложили надзор за правильностью разрешения дел полковыми судами, для чего рассмотренные ими дела о преступлениях, влекущих направление в дисциплинарный батальон , а также дела, по которым подсудимые оправданы, немедленно представлялись командованием военному прокурору для дачи заключения.

Военный прокурор осуществлял проверки всех дел, прошедших через этот суд. Он, прежде всего, должен был обращать внимание на соблюдение правил и порядка производства дел до передачи их в суд, законов о подсудности, процедуре рассмотрения дел в суде; выяснять, правильно ли постановлен приговор, обоснованно ли определена мера наказания. При этом прокурор не мог входить в обсуждение справедливости приговора.

При несогласии с приговором военный прокурор ставил вопрос о его отмене или изменении на решение вышестоящего военного командования. По другим делам, рассмотренным полковыми судами, военные прокуроры осуществляли надзор в порядке, ежегодно устанавливаемом командующим войсками округа. О результатах этой работы он четыре раза в год докладывал Главному военному прокурору, при необходимости представлял свои заключения.

Прокурорские обязанности во всех военных судах первой инстанции исполнялись прокурорами военноокружных судов или по их поручению помощниками.

К концу XIX века новый институт надзора за исполнением законов — военная прокуратура, практически был сформирован, достаточно эффективно осуществлял свои функции, несмотря на

небольшую общую численность военнопрокурорских должностей (не более 150 единиц). Сложившаяся в Российской империи система военных судебно-прокурорских органов существовала до 1917 года.

К ноябрю 1917 года в систему центральных органов военной юстиции России входили:

Главное военно-судное и Главное военно-морское судное управления Военного и Морского министерства. Содержались они в составе, за счет численности и средств министерства, но на самостоятельных штатах как отдельные центральные органы военного управления. Нижестоящими звеньями военно-прокурорской системы являлись военные прокуроры и их помощники при двенадцати военно-окружных судах, трех военных судах фронтов, семи армий и пятидесяти корпусов,

а всего численностью свыше 600 офицеров и гражданских чинов; военно-морские прокуроры и их помощники при трех военно-морских судах, дислоцированных в городах Кронштадте, Севастополе и Владивостоке, всего численностью до 50 человек.

Главное военно-судное управление общей штатной численностью до 100 офицеров и гражданских чинов располагалось в городе Петрограде на Набережной реки Мойки, в доме №96.

В штате Главного военно-судного управления содержались два заместителя Главного военного прокурора, офицер по особым поручениям и чиновник для особы х поручений, а также пять отделений, военно-тю рем ный отдел и канцелярия, которые в свою очередь подразделялись на столы и части.

По направлениям деятельности отделения ведали: военно-судным законодательством; судоустройством и военно-судным делопроизводством; пересмотром приговоров военных судов; рассмотрением жалоб и ходатайств частных лиц, военной и гражданской администрации; политическими и уголовными делами. Канцелярия вела переписку военного и морского министра по военно-судной части, делопроизводство по Главному военному суду, общие статистические отчеты по судебной части всего военного ведомства, личные дела всех чинов указанного управления, их рапорты и ходатайства, переписку по пенсионным вопросам. При ней находились распорядительская, экзекуторская (хозяйственная), журналистская части и архив.

В эти годы Главное военно-судное управление последовательно возглавляли знаменитые военачальники, государственные деятели и правоведы того времени: В. Д. Философов, А. К. Имеретинский, Н.Н. Маслов, А. С. Макаренко, В. А. Апушкин и другие.

§3. Военная прокуратура советского периода

После Октябрьской революции в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, также избираемых местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключения о подсудности дел, формулировали обвинение. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 г. при революционном трибунале при ВЦИК была учреждена Центральная коллегия обвинителей, состав которой избирался ВЦИКом. Центральная коллегия руководила деятельностью коллегий обвинителей при революционных трибуналах.

Советское государственное право как право, закрепляющее общественное и государственное устройство СССР, формы и методы осуществления «полновластия» народа при сохранении руководящей роли компартии, функции и формы государственной власти и ее органов, основные права и обязанности граждан СССР, являлось «важнейшей и определяющей отраслью советского социалистического права и занимало в его системе ведущее место»16.

Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК (Всероссийская Чрезвычайная Комиссия). По мере перехода от гражданской войны к строительству новых общественных отношений все более ощутимой становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе.

В докладе министра юстиции Н. В. Крыленко на IV съезде деятелей юстиции в 1921 г. подчеркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую возлагалось бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. 1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета «О государственной прокуратуре», в котором предполагалось ее создание в составе Министерства юстиции и наделение ограниченными полномочиями. При этом возобладало влияние губернских чиновников, не желавших иметь рядом с собой независимого от них прокурора. После дискуссий, завершившихся письмом В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности», III сессия ВЦИК 28 мая 1922 г. приняла Положение о прокуратуре.

Первоначально структура отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (Декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.). В него входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной частью.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик органы прокуратуры строились на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, а действовали на основе издаваемых республиками Положений.

Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики.

Таким образом, датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила Положение о прокурорском надзоре. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В соответствии с Положением во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики.

На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалось осуществление прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Прокурора Республики, состоящему при Верховном трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и увольнялись исключительно Прокурором Республики.

Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содержало норм, определяющих особенности организации военной прокуратуры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.

В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром юстиции РСФСР и Прокурором при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республики была издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам. Инструкция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора: за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воинскими частями и учреждениями; за производством дознания и предварительного следствия органами военного управления и ОГПУ; за законностью принимаемых военными трибуналами решений и правильным исполнением приговоров; за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоентрибуналами и ОГПУ; за законностью принимаемых военными трибуналами решений и правильным исполнением приговоров; за законностью содержания под стражей лиц, числящих за реввоентрибуналами и ОГПУ.

Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструкцией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вызванной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре, которое было утверждено ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г. и с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым общесоюзным законодательным актом, конкретно определившим на основе законодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, организацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, который непосредственно руководил всей общенадзорной деятельностью Прокуратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народного Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей деятельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

В структуру аппарата прокуратуры СССР вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат.

При Прокуроре СССР (который с 1946 г. в соответствии с Законом СССР от 19 марта 1946 г. стал именоваться Генеральным прокурором) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми изменениями эта структура Прокуратуры и аппаратов органов Прокуратуры просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г.

В советской историографии «долгое время институт прокуратуры преподносился как орган исключительно созидательный, способствующий усилению государства и заботящийся о прочности советского строя»17.

В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они стали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 80-х гг. их система была практически полностью воссоздана.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.

Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского надзора от местных властей получили конституционное закрепление.

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в составе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры военных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).

В начале 20-х гг. при каждом реввоентрибунале состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном суде (по Военной коллегии) и по его представлению назначаемый прокурором республики. В последующем в соответствии с развитием вооруженных сил и иных войск применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984—1985 гг.) и другие специализированные прокуратуры.

Постепенно совершенствовалось правовое регулирование системы прокурорского надзора, в том числе модифицировались нормы отраслевого законодательства (уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др.).

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному ограничению в правах, аресту без судебного решения или санкции прокурора, чтобы при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела. Органы прокуратуры «осуществляли также надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения и лишения свободы»18.

В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1959 г. были образованы коллегии в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР», а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик».

24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором «в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц»19.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое действовало до 1981 г. Положение определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, а также полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных военных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Вооруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Генеральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора.

Более интенсивно и детально стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х гг. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот Закон в 1982 и 1987 гг., который действовал вплоть до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках. Первый Закон о прокуратуре РСФСР постсоветского периода был принят Верховным Советом РСФСР 17 января 1992 г. и в этой редакции действовал до ноября 1995 г.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.

Конституции союзных и автономных республик последовательно воспроизвели провозглашенные в Конституции СССР положения.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон является по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).

В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).

В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органов прокуратуры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояние работы в деятельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, прокуратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое в части, не противоречащей позже принятому законодательству, действует до настоящего времени. Положение отражает специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях Вооруженных Сил, определяет задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.

Глава 2. Правовое положение военной прокуратуры в системе органов прокуратуры Российской Федерации

§1. Статус органов военной прокуратуры

В Конституции Российской Федерации 1993 г. со всей определенностью указано, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации»20.

В соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», Указа Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», приказов Генеральной прокуратуры РФ «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» N 2 от 15 января 2003 г., «Об утверждении Регламента Главной военной прокуратуры» N 57 от 21 марта 2003 г. военная прокуратура входит в единую и централизованную систему органов прокуратуры РФ, возглавляемую Генеральным прокурором РФ, с подчинением нижестоящих военных прокуроров вышестоящим, Генеральному прокурору РФ и Главному военному прокурору. Главный военный прокурор подчинен только Генеральному прокурору РФ (рис. 1). Это специализированная структура, осуществляющая от имени Российской Федерации, надзор за исполнением действующих на ее территории законов и выполняющая иные установленные федеральными законом функции в Вооруженных Силах РФ, других, созданных в стране на законодательной основе войсках и воинских формированиях. Она выполняет функции уголовного преследования в отношении военнослужащих, призванных на сборы военнообязанных запаса за совершение преступлений, а также лиц гражданского персонала за преступления, связанные с исполнением возложенных на них обязанностей или совершенные в расположении воинской части.

Военная прокуратура состоит из Главной военной прокуратуры, военных прокуратур военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московской городской военных прокуратур и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов РФ, военных прокуратур объединений, соединений, гарнизонов и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам городов и районов.

Рис. 1. Структура прокуратуры Российской Федерации

В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские, прокурорско-следственные и следственные участки. Правоотношения, возникающие в сфере применения военно-правовых норм, относятся к одному из важнейших объектов прокурорской надзорной деятельности в армии и флоте. Военное право не представляет собой некую обособленную область, а является органической частью всей правовой системы РФ. Вместе с тем, оно имеет вполне определенную специфику.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами РФ, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры. Для организации противодействия преступлениям среди лиц, проходящих военную службу за пределами РФ в составе российских воинских контингентов, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратур. Осуществление органами военной прокуратуры, созданными на территории иностранных государств, уголовно-процессуальной деятельности имеет существенные особенности. Они связаны не только с требованиями соблюдения законодательства и международных договоров РФ, но и с необходимостью уважения суверенитета иностранного государства, признания верховенства его юрисдикции, что значительно ограничивает самостоятельную деятельность этих органов.

Структура, штаты дислокация органов военной прокуратуры, а также их организация, реорганизация и ликвидация определяются Генеральным прокурором РФ и представлены в Приложении 7 и в таблицах 1 и 2. Штаты Главной военной прокуратуры утверждены Генеральным прокурором РФ и объявлены директивой Министра обороны России N 1/155 от 1 июля 1992 г.

Таблица 1

Структурные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Главное организационно-аналитическое управление

Главное управление кадров

Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства

Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере

Главное управление по надзору за следствием

Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью

Управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью

Управление по надзору за расследованием особо важных дел

Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму

Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами

Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью

Управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью

Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе

Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний

Правовое управление

Главное управление международно-правового сотрудничества

Управление взаимодействия со средствами массовой информации

Первый отдел (на правах управления)

Управление делами

Управление документационного и методического обеспечения

Управление по рассмотрению обращений и приему граждан

Протокольный отдел (на правах управления)

Отдел контрольно-ревизионной работы

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Сибирском федеральном округе

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе

Таблица 2.

Состав структурных подразделений Генеральной прокуратуры

Российской Федерации

Главное организационно-аналитическое управление	Аппарат Генерального прокурора Российской Федерации
	Организационное управление
	Управление правовой статистики
	Отдел дежурств
Главное управление кадров	Управление кадров центрального аппарата и территориальных органов прокуратуры
	Управление штатов, методического обеспечения и подготовки кадров
	Инспекторское управление
	Отдел пенсионного обеспечения
Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства	Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан
	Управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей
	Управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики
	Управление по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества
	Организационно-методический отдел
	Отдел документационного обеспечения
Главное управление по надзору за следствием	Управление по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета Российской Федерации
	Управление по надзору за следствием в МВД России и ФСКН России
	Отдел документационного обеспечения
Главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами	Управление по обеспечению участия прокуроров в кассационном производстве Верховного Суда Российской Федерации
	Управление по обеспечению участия прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства
	Управление по поддержанию государственного обвинения
	Организационно-аналитический отдел
	Отдел документационного обеспечения
Главное управление международно-правового сотрудничества	Управление экстрадиции
	Управление правовой помощи
	Управление международного права
	Отдел международного сотрудничества по особо важным делам (на правах управления)
	Отдел документационного обеспечения

Решение организационно-штатных вопросов происходит по согласованию с Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ и командованием других войск, воинских формирований и органов.

Должности прокурорско-следственного состава органов военной прокуратуры и соответствующие им воинские звания включаются в Перечни воинских должностей, порядок утверждения которых установлен Законом РФ «О воинской обязанности и военной службе».

Однако сам факт нахождения военных прокуратур и их сотрудников на материальном и финансовом обеспечении военного ведомства никак нельзя рассматривать как свидетельство их зависимости от командования. Средства на эти цели предусмотрены специальными статьями военных расходов государства, а на соответствующие финансирующие и обеспечивающие службы Министерством обороны возложено лишь их доведение до военных прокуратур. Среди этих средств - содержание, денежное и иное материальное обеспечение прокуроров, следователей и гражданского персонала военных прокуратур.

Независимость военных прокуратур четко определяется законодательством без каких-либо исключений, препятствующих привлечению совершивших преступления военнослужащих к уголовной ответственности.

Регламент Генеральной прокуратуры РФ, утвержденный приказом Генпрокуратуры РФ от 17.04.2008 № 67 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», определяет, что заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор возглавляет Главную военную прокуратуру. Порядок деятельности Главной военной прокуратуры как структурного подразделения Генеральной прокуратуры определяется приказами, указаниями, распоряжениями Генерального прокурора РФ.

Заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором издаются обязательные для исполнения всеми работниками органов военной прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Главного военного прокурора, начальников структурных подразделений и иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений Главной военной прокуратуры. Им утверждаются графики отпусков заместителей Главного военного прокурора, начальников структурных подразделений, а также военных прокуроров окружного звена.

Заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор является председателем коллегии Главной военной прокуратуры и председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.

В случае отсутствия заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора его обязанности исполняет первый заместитель Главного военного прокурора, а при отсутствии первого заместителя - один из заместителей Главного военного прокурора.

Для реализации своих функций, главная из которых — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории РФ, органы прокуратуры обладают рядом полномочий. При этом они могут обращаться в суды различных видов и уровней (в том числе, при определенных условиях, в Конституционный Суд РФ), а также использовать собственные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства:

- постановление (о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении);

- протест (приносится органу или должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в суд, если прокурор не согласен с его решением; протест подлежит обязательному рассмотрению с незамедлительным (в десятидневный срок) сообщением результатов рассмотрения прокурору);

- представление (обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона; о результатах рассмотрения также должен быть проинформирован соответствующий прокурор);

- предостережение о недопустимости нарушения закона (объявляется в письменной форме при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях).

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. На военных прокуроров возложены:

- надзор за исполнением Конституции РФ, законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей и иных;

- надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, дознания и осуществлении оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам и материалам о преступлениях;

- надзор за исполнением должностными лицами органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности РФ законов, а также соблюдением прав и гарантий граждан в изоляторах временного содержания и помещениях, специально оборудованных для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию на основании Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», а также за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях в отношении граждан (юридических лиц) РФ, лиц без гражданства и иностранных граждан (юридических лиц), допустивших нарушения пограничного режима в пограничной зоне, в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также правил добычи, использования, передачи, охраны морских (водных) биологических ресурсов, и иные административные правонарушения стандартов и норм природоохранного законодательства, отнесенные законом к компетенции Федеральной пограничной службы России;

- уголовное преследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения.

Военные прокуроры обязаны обеспечить поддержание государственного обвинения в судах по уголовным делам, за расследованием которых они осуществляли надзор; участвовать в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел в строгом соответствии с требованиями соответствующего процессуального законодательства; вносить представления (протесты) на приговоры, решения, постановления и определения судов по делам, в рассмотрении которых они принимали участие.

Военные прокуроры объединений, соединений, гарнизонов и приравненные к ним организуют работу военной прокуратуры и в пределах своей компетенции издают приказы.

§2. Правовое положение и организация работы главной военной прокуратуры Российской Федерации

Порядок организации и деятельности Главной военной прокуратуры определяет Регламент главной военной прокуратуры (утв. приказом Генеральной прокуратуры РФ от 21 марта 2003 г. N 57), который издан на основе Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договоров, приказов, указаний, распоряжений, положений, инструкций Генерального прокурора РФ. Заместители Главного военного прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей направляют и контролируют работу структурных подразделений, принимают организационные и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам.

Распределение обязанностей и взаимозаменяемость заместителей Главного военного прокурора устанавливаются приказом заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора от 20 января 1998 г. N 8 «О распределении обязанностей между руководителями Главной военной прокуратуры».

В целях надлежащей организации работы Главный военный прокурор оставляет за собой:

- общее руководство органами военной прокуратуры;

- отдел кадров;

- службу безопасности Главной военной прокуратуры;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других воинских формированиях;

- взаимодействие с органами военного управления, средствами массовой информации и общественностью;

- организацию работы коллегии ГВП.

За первым заместителем Главного военного прокурора закреплены управление надзора за исполнением законов о федеральной безопасности и расследованиям государственных преступлений; административно-хозяйственный отдел; финансовое отделение; канцелярия и типография ГВП; подготовка Информационного бюллетеня; координация работы между структурными подразделениями Главной военной прокуратуры и с управлениями, отделами Генеральной прокуратуры РФ; проблемы совершенствования управления и научной организации труда в органах военной прокуратуры; распространение передового опыта; руководство аттестационной комиссией; взаимодействие с прокурорско-следственным факультетом Военного университета; взаимодействие с руководством Главного управления охраны РФ, Службы внешней разведки РФ, Главного разведывательного управления Генерального штаба ВС, Управления военной контрразведки ФСБ РФ, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральной службы железнодорожных войск.

Заместитель Главного военного прокурора по надзору за исполнением законов при реформировании Вооруженных Сил РФ и других воинских формирований курирует: управление надзора за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями; управление надзора за законностью судебных постановлений по уголовным и гражданским делам; управление реабилитации российских и иностранных граждан; приемную ГВП; взаимодействие с руководством Управления военных судов Министерства юстиции РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, Сухопутных войск, Внутренних войск МВД РФ, Тыла Вооруженных Сил, Департамента войск и сил Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ.

Заместитель Главного военного прокурора по контролю, анализу и надзору за исполнением законов при расследовании преступлений отвечает за работу: организационно-аналитическое управления; управления надзора за исполнением законов при расследовании преступлений; следственное управления; отдела надзора за исполнением законов при расследовании преступлений в Главной военной прокуратуре; за контроль за организацией оперативного дежурства по центральному аппарату ГВП; организацию работы координационного совещания по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах РФ и других воинских формированиях, выполнение мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой по усилению борьбы с преступностью; за взаимодействие с руководством Воздушно-десантных войск, войск Противовоздушной обороны, Военно-воздушных сил, Военно-Морского флота, Федеральной службы специального строительства (Росспецстрой).

Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, непосредственно подчиненные руководству Главной военной прокуратуры, отделы, приемная и канцелярия. 1-е управление возглавляет надзорную деятельность за исполнением законов органами военного управления; 2-е управление - за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности; 3-е управление - за исполнением законов о федеральной безопасности и за расследованием государственных преступлений; 4-е - за законностью судебных постановлений по уголовным и гражданским делам; 5-е - занимается вопросами реабилитации незаконно репрессированных российских и иностранных граждан; 6-е следственное управление осуществляет расследование особо важных уголовных дел, принятых Главной военной прокуратурой к своему производству. Самостоятельными (не входящими в управления) отделами в Главной военной прокуратуре являются: отдел организационного обеспечения и контроля, отдел кадров, отдел по расследованию особо опасных государственных и совершенных организованными преступными группами преступлений, информационно-аналитический отдел. Начальники управлений, их заместители и начальники перечисленных отделов являются старшими помощниками Главного военного прокурора по должности, а руководители отделов внутри управлений, начальники приемной и канцелярии - помощниками Главного военного прокурора. Главный военный прокурор имеет первого заместителя, заместителей, старшего помощника и помощников.

В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров - криминалистов и прокуроров - криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам.

Управления и другие самостоятельные структурные подразделения Главной военной прокуратуры:

- организуют работу всей системы органов военной прокуратуры по закрепленным направлениям деятельности и предметам;

- контролируют исполнение в нижестоящих военных прокуратурах приказов и указаний Генерального прокурора РФ и заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора;

- накапливают и анализируют поступающие в Главную военную прокуратуру документы, материалы и информацию по вопросам организации работы подчиненных прокуратур, состояния законности, правопорядка и борьбы с преступностью в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, прокурорско-следственной практики, прогнозируют развитие ситуации;

- готовят предложения руководству Главной военной прокуратуры по направлениям деятельности.

Основные цели, задачи, функции и полномочия структурных подразделений Главной военной прокуратуры определяются соответствующими Положениями, которые разрабатываются их начальниками, визируются курирующими заместителями Главного военного прокурора и утверждаются заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

Начальники структурных подразделений в соответствии с утвержденными заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором положениями об управлениях, отделах и службах организуют работу возглавляемых ими подразделений и несут ответственность за выполнение возложенных на них задач и состояние отраслевого прокурорского надзора в подчиненных органах прокуратуры.

Начальники структурных подразделений издают распоряжения о распределении обязанностей между подчиненными, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора и его заместителей, ходатайствуют о поощрении работников или привлечении их к дисциплинарной ответственности, обеспечивают ведение оперативного учета работы, вносят предложения об установлении размеров должностных окладов, в рамках предусмотренных минимальных и максимальных пределов, премий по итогам квартала, единовременного денежного вознаграждения и другим вопросам материальных выплат, в конце истекающего года утверждают графики отпусков подчиненных.

В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором РФ.

Коллегия является совещательным органом. Она правомочна, принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов коллегии).

Решения коллегии Главной военной прокуратуры реализуются как непосредственно, так и путем издания приказов, указаний и иных организационно-распорядительных документов.

На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов военной прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора и расследования уголовных дел, участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах, заслушиваются отчеты руководителей структурных подразделений Главной военной прокуратуры, военных прокуроров окружного звена и других должностных лиц органов военной прокуратуры.

По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности могут проводиться совместные заседания коллегии Главной военной прокуратуры и коллегий Министерства обороны РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Работа коллегии планируется на полугодие. План работы коллегии формируется организационным управлением на основе предложений заместителей Главного военного прокурора, руководителей структурных подразделений и утверждается заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

В плане определяются проблемы, подлежащие рассмотрению, лица, ответственные за подготовку необходимых материалов, сроки проведения заседаний.

Решение об изменении сроков или о снятии запланированного вопроса с рассмотрения коллегией может быть принято заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором на основании мотивированного рапорта начальника структурного подразделения, поддержанного соответствующим заместителем Главного военного прокурора. Ксерокопия такого рапорта с резолюцией заместителя Генерального прокурора РФ - Главного военного прокурора незамедлительно передается в организационное управление ГВП.

Внеплановые вопросы могут быть вынесены на обсуждение коллегии только заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

Заседания коллегии могут проводиться в расширенном составе, в том числе с участием представителей правоохранительных, контролирующих органов, других министерств и ведомств.

Работа коллегии осуществляется гласно, если это не противоречит интересам соблюдения государственной, иной охраняемой законом тайны. Решение о приглашении на заседание коллегии представителей средств массовой информации и объеме предоставляемой им информации принимает заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор.

Главный военный прокурор и подчиненные ему военные прокуроры пользуются соответственно всеми полномочиями прокуроров, определенными ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации, Приказом Генерального прокурора РФ N 24 от 9 апреля 1996 г. «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», а также другими нормативными актами. Основные полномочия деятельности военной прокуратуры перечислены в Приложении 6.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» на военнослужащих органов военной прокуратуры распространяется законодательство РФ, устанавливающее правовые и социальные гарантии, пенсионное и другие виды обеспечения военнослужащих.

Права военных прокуроров и следователей, с учетом занимаемых ими должностей, их материальное обеспечение, льготы устанавливаются законами РФ: «О статусе военнослужащих», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», другими законодательными актами России, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Статус военнослужащих военные прокуроры и следователи приобретают с началом военной службы и утрачивают его с ее окончанием. Сроки военной службы устанавливаются Законом РФ «О воинской обязанности и военной службе» и обусловлены предельным возрастом в зависимости от воинского звания.

Вещевое, продовольственное и иное обеспечение военных прокуроров и следователей из числа военнослужащих осуществляется по основаниям и в размерах, которые установлены для военнослужащих федеральным законом.

Медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение, обеспечение жилыми помещениями, вещевое, продовольственное и иное обеспечение, обязательное государственное страхование военных прокуроров и следователей из числа военнослужащих, предоставление им иных льгот и компенсаций, которые предусмотрены для военнослужащих федеральным законом, производятся соответствующими органами Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов из федеральных средств.

Денежное довольствие военных прокуроров и следователей состоит:

- из оклада по должности;

- оклада по воинскому званию;

- надбавок за выслугу лет, за особый характер службы;

- за сложность, напряженность и специальный режим службы;

- процентных надбавок за ученую степень, почетное звание заслуженного юриста РФ;

- а также иных надбавок и дополнительных денежных выплат, предусмотренных для военнослужащих.

Порядок выплаты всех видов денежного довольствия военным прокурорам и следователям установлен ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими нормативными документами.

Кроме того, военнослужащим военных прокуратур, проходящим военную службу по контракту, добросовестно исполняющим должностные обязанности, по итогам календарного года по решению руководителей военной прокуратуры в соответствии со ст. 13 Закона «О статусе военнослужащих» может быть выплачено единовременное денежное вознаграждение в размере, установленном Правительством РФ, но не менее трех окладов денежного содержания.

§3. Кадры органов военной прокуратуры

Согласно ст. 40 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также Федеральным законам «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ и «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ военными прокурорами и следователями могут быть граждане РФ:

- годные по состоянию здоровья к военной службе;

- проходящие военную службу по контракту или призыву;

- имеющие высшее юридическое образование и офицерское звание;

- обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами;

- способные по состоянию здоровья выполнять возложенные на них обязанности.

Основным учебным заведением подготовки кадров для органов военной прокуратуры является Военный университет, где на военно-юридическом факультете готовятся офицеры с высшим военно-специальным образованием по военно-юридическим специальностям.

Помимо очных факультетов, в Военном университете имеется факультет заочного обучения, на который принимаются офицеры, изъявившие желание проходить дальнейшую службу в органах военной прокуратуры, как правило, из числа дознавателей, в возрасте не старше 35 лет. Срок заочного обучения 3 года.

В связи с нехваткой кадров в исключительных случаях на должности помощников прокуроров и следователей военных прокуратур гарнизонов соединений и объединений могут назначаться военнослужащие, обучающиеся в образовательных учреждениях высшего профессионального образования по юридической специальности.

По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица, отвечающие требованиям ст. 40 рассматриваемого Закона.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 18 июля 2002 г. N 538 «Об оплате труда гражданских лиц, назначаемых на должности прокурорских работников органов военной прокуратуры» гражданским лицам, назначаемым на должности военных прокуроров и следователей органов военной прокуратуры, выплачиваются должностные оклады по занимаемым должностям. Доплаты за классные чины, выслугу лет и иные доплаты указанной категории работников производить в порядке, установленном ст. 44 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку военная прокуратура входит в единую федеральную централизованную систему органов прокуратуры РФ, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору.

Военные прокуроры - руководители военных прокуратур, как и прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность сроком на 5 лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим военным прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

В отличие от прокуроров субъектов РФ, которые назначаются на должность по согласованию с соответствующими органами государственной власти, для назначения на должность военных прокуроров никакого согласования с органами власти или военного командования законом не предусмотрено. На должности военного прокурора объединения, соединения, гарнизона назначаются офицеры не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет.

На должности военных прокуроров округов, флотов, приравненных к ним военных прокуроров, назначаются офицеры не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.

На должности военных прокуроров подбираются по общему правилу их заместители и другие работники, которые зачислены в резерв для выдвижения, способные по своим деловым и моральным качествам обеспечить требуемый уровень работы в новой должности.

Как назначение, так и освобождение военных прокуроров от должности производится по мотивированному представлению Главного военного прокурора.

Заместители Главного военного прокурора, начальники управлений и отделов Главной военной прокуратуры и их заместители, а также заместители прокуроров военных округов, флотов, приравненных к ним прокуроров, так же как и военные прокуроры - руководители военных прокуратур, назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры и следователи аппарата прокуратур военных округов, флотов, приравненных к ним прокуратур, а также нижестоящих прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности военными прокурорами окружного, флотского звена. Предварительно с офицером лично беседует военный прокурор, представляющий его к назначению или освобождению от должности.

Военные прокуроры управлений, отделов и следователи Центрального аппарата Главной военной прокуратуры назначаются на должность и освобождаются от должности Главным военным прокурором.

Личный состав органов военной прокуратуры входит в штатную численность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований и проходит военную службу в соответствии с нормами Федеральных законов «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ и «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ, с учетом положений ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Глава 3. Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации.

§1. Необходимость систематизации законодательства, регулирующего правовой статус прокурора в Российской Федерации.

Необходимость систематизации «нормативных правовых актов о деятельности прокурора предопределена продолжаемым ныне в Российской Федерации интенсивным реформированием законодательства, проявляющимся чаще всего лишь в увеличении количества нормативных правовых актов, причем с бессистемным и беспрерывным частичным их изменением»21.

Обычно в теории права выделяют две разновидности систематизации: кодификацию и инкорпорацию. Относительно деятельности прокурора отсутствует единый кодифицированный нормативный правовой акт, поэтому говорить о кодификации нет необходимости. В связи с этим мы детальнее рассмотрим инкорпорацию как способ систематизации, который позволяет обнаружить закономерности реформирования законодательства Российской Федерации о деятельности прокурора.

И прежде всего изберем признак, по которому и систематизируем нормативные правовые акты о деятельности прокурора. С этой целью наиболее удобным представляется использовать такой признак, как юридическая сила нормативного правового акта. Начнем с нормативного правового акта, обладающего наивысшей юридической силой. Таковым является Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. и в соответствии с абз. 1 п. 1 ее разд. 2 вступившая в действие со дня официального опубликования — 25 декабря 1993 г. В Конституции РФ имеется лишь одна статья (ст. 129), в которой речь идет о деятельности прокурора. Причем необходимо иметь в виду, что положение ч. 5 ст. 129 Конституции РФ является бланкетной нормой, к которой мы еще возвратимся.

Следующей группой нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой по отношению к Конституции РФ, являются конституционные федеральные законы. Нами обнаружено всего восемь ФКЗ, в которых использован термин «прокурор», а именно: «О референдуме РФ» от 23 июня 2004 г. (ч. 3 ст. 27, ч. 2 ст. 36); «О чрезвычайном положении» от 16 мая 2001 г. (ч. 2 ст. 36); «О государственном гербе РФ» от 20 декабря 2000 г. (абз. 5 ст. 5); «О государственном флаге РФ» от 20 декабря 2000 г. (абз. 2 ст. 4); «О военных судах РФ» от 9 июня 1999 г. (ч. 6 ст. 7, ч. 2 ст. 15, ч. 4 ст. 22, ч. 3 ст. 23); «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» от 12 февраля 1997 г. (ч. 1 ст. 33, ч. 5 ст. 38); «Об арбитражных судах в РФ» от 12 апреля 1995 г. (ч. 3 ст. 12, ч. 3 ст. 15); «О Конституционном Суде РФ» от 12 июля 1994 г. (абз. 5 ч. 2 ст. 77). Для всех приведенных восьми ФКЗ общим является то, что по отношению к ним указана только дата одобрения Советом Федерации ФС РФ, и это соответствует положениям ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г.

Следующая группа нормативных правовых актов (вслед за ФКЗ) в системе нормативных правовых актов — это федеральные законы. В 167 из них используется термин «прокурор». Наибольшую значимость имеет ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г., в соответствии с которым был «преобразован» в Федеральный закон Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. Здесь обратим внимание на следующие три обстоятельства.

Во-первых, датировать федеральные законы необходимо только путем указания на дату принятия Государственной Думой ФС РФ. Другие даты (дата одобрения Советом Федерации ФС РФ или дата подписания Президентом РФ) какого-либо правового значения для федеральных законов не имеют.

Во-вторых, необходимо принять во внимание, что необходимость принятия подобного нормативного правового акта определялась наличием конституционно-правовой нормы, закрепленной в ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, на что нами уже обращалось внимание выше. В части 5 ст. 129 Конституции РФ речь идет о том, что деятельность прокурора определяется «федеральным законом», а не каким-либо или какими-либо (по форме) иными нормативными правовыми актами. Поэтому подобным, столь несовершенным способом законодатель счел целесообразным видоизменить статус Закона РФ «О прокуратуре РФ», «возвеличив» его до статуса федерального закона с аналогичным наименованием.

В-третьих, значимость Федерального закона от 18 октября 1995 г. определяется по правилам комплексного правоприменения. Этот Закон РФ является единственным нормативным правовым актом, специально предназначенным для регулирования деятельности прокурора. А поэтому все иные федеральные законы (без исключения) не должны противоречить данному Закону. В случае обнаружения правоприменителем противоречий между ФЗ от 18 октября 1995 г. и иным федеральным законом необходимо использовать только ФЗ от 18 октября 1995 г. как нормативный правовой акт, специально предназначенный для регулирования деятельности прокурора.

Следующей группой нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой по отношению к федеральным законам, являются законы РФ (или приравненные к ним законы СССР, РСФСР). Таковых нами обнаружено 15. В первую очередь необходимо указать Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г., введенный в действие со дня его официального опубликования, о чем сказано в постановлении Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. Названный Закон, являясь действующим и доныне, в последующем в нарушение, по нашему мнению, правил законодательной техники был «преобразован» в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 октября 1995 г. Другим Федеральным законом, в котором используется термин «прокурор», является, например, Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

Для всех рассмотренных нормативных правовых актов применимо использование родового понятия «закон».

Термин «прокурор» используется и в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах. Прежде всего необходимо обратить внимание на указы Президента РФ, о месте которых в системе нормативных правовых актов и доныне не прекращаются острые дискуссии. Речь идет о правовом обосновании принятия указов Президента РФ. Если таковой принимается в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, то в этом случае указ Президента может рассматриваться (разумеется, только по юридической силе) в качестве федерального закона. Так, уже утративший юридическую силу Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» № 1226 от 14 июня 1994 г. в течение трех лет фактически являлся федеральным законом. Если же указ Президента РФ принимается в соответствии со ст. 90 Конституции РФ, то в любом случае он является только подзаконным нормативным правовым актом.

Нами обнаружено 37 указов Президента РФ, в которых содержатся нормативные предписания о деятельности прокурора и еще 227 указов Президента, в которых лишь используется термин «прокурор».

Еще одна группа подзаконных нормативных правовых актов, в которых присутствует термин «прокурор», — постановления Правительства РФ. Таковых нами обнаружено 42, и в них содержатся нормативные предписания о деятельности прокурора. В еще 29 термин «прокурор» только используется.

Большинство ученых одной из функций прокурора рассматривают его участие в правотворческой деятельности. Правовую основу для так называемого ведомственного правотворчества прокурора составляют положения ФЗ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г. (п. 1 ст. 14, ст. 17). Разновидностями ведомственных нормативных правовых актов являются приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции.

Мы обратим внимание лишь на одну разновидность ведомственных нормативных правовых актов — приказы. Как правило, они издаются Генеральным прокурором РФ во исполнение предписания ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г.

К сожалению, широко распространена практика именования подобного подзаконного нормативного правового акта «приказом Генеральной прокуратуры РФ». По нашему мнению, данная разновидность ведомственных нормативных правовых актов должна именоваться «приказом Генерального прокурора РФ» (например, приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 30 от 22 мая 1996 г.). Для сравнения укажем, что в Республике Казахстан применяется подход, который мы считаем правомерным.

Проведенный анализ законодательства Российской Федерации о деятельности прокурора указывает на необходимость его дальнейшего совершенствования, и в первую очередь путем систематизации.

§2. Правовые проблемы реализации нравственных требований правовых норм в деятельности военного прокурора

В ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры провозглашены обеспечение верховенства закона и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства.

Достижение прокуратурой этих целей осуществляется посредством выполнения прокурорскими работниками своих задач, к главным из которых относятся: своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; установление виновных в совершении правонарушений лиц и привлечение их к установленной законом ответственности; восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства.

Для реализации возложенных на нее задач прокуратура наделяется федеральным законодательством рядом функций, к которым относятся, в частности, надзор за исполнением законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другие, а также существенными полномочиями, в том числе и принудительного характера, обеспечивающими исполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора.

В связи с определенными законодательством целями, задачами и принципами ее деятельности, а также предоставленным ей объемом функций и полномочий прокуратуре Российской Федерации «принадлежит важнейшая роль в выявлении, пресечении и предупреждении нарушений законодательства, а также в восстановлении как нарушенных прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов государства»22.

Именно по этим причинам федеральным законодательством совершенно логично к работникам российской прокуратуры предъявляются высокие требования, в том числе и нравственного характера.

Так, ФЗ «О прокуратуре РФ» (п. 1 ст. 40.1) выдвигает пять основных требований к лицам, которые претендуют на занятие должностей прокуроров и прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре РФ. Перечислим эти требования:

• гражданство Российской Федерации;

• высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию;

• обладание необходимыми профессиональными и моральными качествами, способностью по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности.

Кроме того, в Присяге прокурора (следователя) содержится положение о том, что, посвящая себя служению Закону, каждый прокурорский работник торжественно клянется, в частности: «...соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей... быть образцом неподкупности, моральной чистоты... Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» (ст. 40.4 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Особенностью правового статуса прокурорского работника прокуратуры Российской Федерации, отличающей его от правового статуса, в частности, служащего государственной гражданской службы Российской Федерации, является наличие в федеральном законодательстве (ст. 40.1 и 40.4 ФЗ «О прокуратуре РФ») правовых норм, содержащих нравственные требования к прокурорским работникам.

Правовые нормы, предъявляющие нравственные требования к прокурорским работникам, относятся не только к их служебной деятельности, но и ко внеслужебному поведению.

Проблема реализации нравственных требований правовых норм к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации в настоящее время является исключительно актуальной, поскольку, к сожалению, отдельные правонарушения прокурорскими работниками продолжают совершаться.

На наш взгляд, необходима более строгая регламентация требований закона к прокурорским работникам прокуратуры Российской Федерации, что обусловлено прежде всего следующим:

• выполнением органами прокуратуры особо значимых для гражданина, государства и общества в целом целей и задач;

• предоставлением законодательством прокуратуре значительных функций по осуществлению деятельности, направленной на укрепление законности и защиту прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства;

• предоставлением законодательством прокурорским работникам существенных властных полномочий, в том числе принудительного порядка;

• исключительной актуальностью для общества вопросов надлежащего функционирования органов прокуратуры, в частности, по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовному преследованию, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• особой важностью для общества обеспечить прозрачность, видимость, подконтрольность повседневной деятельности органов прокуратуры.

На наш взгляд, содержащиеся в федеральном законодательстве нормы, определяющие нравственные требования к прокурорскому работнику, являются недостаточно совершенными. В связи с этим представляется необходимым регламентировать их более конкретно в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Мы предлагаем в содержание предусмотренной ФЗ «О прокуратуре РФ» нормы (ст. 40.1), предусматривающей обладание работниками прокуратуры Российской Федерации «необходимыми моральными качествами», с учетом требования к прокурору (ст. 40.4) «быть образцом моральной чистоты», включить такие нравственные качества, как справедливость; честность, уважение чести и достоинства граждан и неподкупность; беспристрастность, добросовестность и дисциплинированность.

Кроме того, на наш взгляд, следует учесть положения, содержащиеся в Руководящих принципах в сфере этики и кодексе поведения для работников прокуратуры (так называемые Будапештские рекомендации), которые были приняты Шестой конференцией генеральных прокуроров стран — членов Совета Европы 31 мая 2005 г.

Во введении к указанному документу обоснованно указывается, что работники прокуратуры играют ключевую роль в уголовно-правовой сфере, а в некоторых правовых системах выполняют также и дополнительные функции в сфере, например, коммерческого, гражданского или административного права в качестве оплота законности. Руководящие принципы в сфере этики и кодекс поведения для работников прокуратуры состоят помимо введения из четырех разделов.

Особый интерес представляет разд. 4 Руководящих принципов, который посвящен вопросам поведения прокурорских работников в частной жизни. В нем в том числе указывается:

• работники прокуратуры своим поведением в частной жизни не должны ставить под сомнение достигнутый или воспринимаемый другими уровень репутации, справедливости и беспристрастности органов прокуратуры;

• неизменно и во всех ситуациях работники прокуратуры должны соблюдать закон и быть законопослушными;

• работники прокуратуры должны вести себя таким образом, чтобы и впредь сохранять и повышать доверие общества к их деятельности;

• работники прокуратуры не должны использовать информацию, к которой они имеют доступ в своей служебной деятельности, с целью необоснованного продвижения своих частных интересов или интересов других лиц;

• работники прокуратуры не должны принимать никаких подарков, премий, льгот, посулов от третьих лиц или пользоваться их гостеприимством, а также вести деятельность, которая может рассматриваться как компрометация их служебной репутации, справедливого отношения и беспристрастности.

По нашему мнению, необходим активный, комплексный подход к совершенствованию обеспечения реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм.

Данный подход должен заключаться как в совершенствовании законодательных норм, устанавливающих указанные требования, так и в разработке и принятии Кодекса нравственности прокурорского работника прокуратуры РФ и издании Генеральным прокурором РФ и прокурорами субъектов Российской Федерации соответствующих приказов, определяющих правила поведения прокурорских работников в процессе служебной деятельности и вне службы.

Заключение

По результатам исследования можно сделать следующие выводы.

Прокуратура России, в целом, и Военная прокуратура, в частности, занимают важнейшее место в системе государственных органов, призванных защищать законные интересы граждан и государства.

Показательно, что последние резонансные уголовные дела в отношении высокопоставленных должностных лиц Министерства обороны были инициированы именно военной прокуратурой России.

В целом, законодательство Российской Федерации успешно регламентирует деятельность военной прокуратуры России. В то же время в Российской Федерации издано большое количество различных нормативно-правовых актов, которые регламентируют различные стороны деятельности как прокуроров в целом, так и военных прокуроров, в частности, и в том числе, содержат различные противоречивые нормы. Необходима систематизация законодательства, регламентирующего деятельность военных прокуроров, в целях исключения противоречащих друг другу норм права.

Необходим также активный, комплексный подход к совершенствованию обеспечения реализации прокурорскими работниками нравственных требований правовых норм.

Данный подход должен заключаться как в совершенствовании законодательных норм, устанавливающих указанные требования, так и в разработке и принятии Кодекса нравственности прокурорского работника прокуратуры РФ и издании Генеральным прокурором РФ и прокурорами субъектов Российской Федерации соответствующих приказов, определяющих правила поведения прокурорских работников в процессе служебной деятельности и вне службы.

Вся деятельность прокурорской системы организуется и строится на едином руководстве, на основе тех задач, которые сегодня должны решать органы прокуратуры. Это предполагает необходимость четкого и постоянного взаимодействия всех отраслей и подразделений прокуратуры в решении приоритетных задач, о которых шла речь выше. Это вызывается тем, что нарушения законности в большинстве случаев взаимосвязаны, одни нарушения порождают другие, и, выявляя их, прокурору необходимо, знать и устанавливать, что именно породило их, а это может оказаться в сфере деятельности иной отрасли и материалы, имеющиеся там, необходимы для принятия решений. Это особенно рельефно видно, когда речь идет о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ (см. гл. 2 Закона «О прокуратуре РФ») и о борьбе с преступностью, где на прокурора возложена функция координации деятельности правоохранительных органов.

Взаимодействие отраслей прокурорского надзора (в организационном плане структурных подразделений прокурорской системы) обеспечивается соответствующими приказами и указаниями прокурора, деятельностью коллегий органов прокуратуры, при планировании работы и подготовке тех или иных мероприятий, проверок, а также подготовке документов прокурорского реагирования. Координирующая роль прокуратуры в деле борьбы с преступностью невозможна без взаимодействия отраслей прокурорского надзора с органами государственной власти и управления. Именно все это вместе взятое: взаимодействие отраслей и координация с правоохранительными органами и с органами государственного управления — обеспечивает во многом успех в деле укрепления законности и эффективности прокурорской работы.

Приложение 1

Портрет Ягужинского Павла Ивановича,

первого в истории генерал-прокурора Правительствующего сената

Приложение 2

Указом от 12 января 1722 года Петр I учредил прокуратуру. Этот Указ гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же как и в каждой коллегии по прокурору, которые и должны будут рапортовать генерал-прокурору».

Далее в Указе император в сжатые сроки выбрать на новые должности кандидатов независимо от их настоящих чинов:

«Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору… Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть».

Приложение 3

Первым Главным военным прокурором был Владимир Дмитриевич Философов (годы жизни: 1820—1894), назначенный на эту должность императором Александром II 1 сентября 1867 года. В его некрологе отмечалось:

«В качестве сперва генерала-аудитора, затем главного военного прокурора, он принял непосредственное и главное участие в составлении новых "Воинского устава о наказаниях" и "Военно-судебного устава", а также в их проведении в жизнь. В 1881 году В. Д. Философов был назначен членом Государственного Совета. Сохранив до последнего времени свою энергию и жизнедеятельность, он председательствовал во многих комиссиях, рассматривавших дела государственной первостепенной важности. Из них назовем комиссию по выработке правил о подрядах и казенных заготовлениях. Деятельность этой комиссии, как известно, была направлена к уничтожению злоупотреблений по интендантской и провиантной части, которые особенно рельефно обрисовывались в последнюю русско-турецкую войну» 23.

Особая заслуга Философова - практическая организация военно-прокурорского надзора. При построении новых органов военной юстиции он закладывал принципы единства их статуса и самостоятельности, отделения суда от командования, органов обвинения от администрации и суда, неустанно заботился о независимости военного прокурора от воинского начальства. Результаты преобразований в 70-80-х годах XIX века привели к зарождению военной прокуратуры как наиболее эффективного института надзора за исполнением законов.

Приложение 4

Портрет Владимира Дмитриевича Философова,

Первого Главного военного прокурора

Приложение 5

Структура прокуратуры в Советском Союзе

Прокуратура СССР возглавлялась Генеральным прокурором СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Органы прокуратуры составляли единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Структура прокуратуры утверждалась Президиумом Верховного Совета СССР. Прокуратуры образовывались в союзных и автономных республиках, краях, областях, автономных областях, национальных округах, городах и районах. В Советской Армии и ВМФ существовали военные прокуратуры военных округов, флотов, соединений и гарнизонов, имелась Главная военная прокуратура, деятельностью которой руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора. ГВП СССР действовала на основании Положения о военной прокуратуре, утверждённом Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 декабря 1966 года.

Была создана коллегия в составе Генерального прокурора СССР (председатель) и руководящих работников прокуратуры. При Генеральном прокуроре СССР, прокурорах союзных республик и Главном военном прокуроре состояли следователи по особо важным делам. Коллегии образовывались также в прокуратурах союзных республик.

Приложение 6

Основные полномочия деятельности прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор:

• надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (федеральными министерствами, государственными комитетами, федеральными службами и др.), законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями юридических лиц, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор),
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами,
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих меры принудительного характера, назначенные судом, а также администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу.
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации

Приложение 7

Структура военной прокуратуры

Список используемой литературы

1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция РФ 1993 г., редакция 2014 года
3. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» №53-ФЗ от 28 марта 1998 г.
4. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"
5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 7 мая 2013 г.)
6. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» № 2202-I от 17 января 1992 г.
7. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями и дополнениями от 2 июля 2013 г.)
8. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» №76-ФЗ от 27 мая 1998 г.
9. Указ Президента РФ от 27.07.1998 N 901 (ред. от 30.06.2012) "Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации"
10. Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»
11. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры РФ» №2 от 15 января 2003 г.
12. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об утверждении Регламента Главной военной прокуратуры» № 57 от 21 марта 2003 г.
13. Научная и учебная литература

1. Балковой Д.Р. Место прокуратуры в механизме реализации института федерального вмешательства//Закон и право, №10, 2008.
2. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник/М.: Юрайт-Издат, 2012.
3. Галузо В.Н. Систематизация нормативных правовых актов о деятельности прокурора в Российской Федерации//Закон и право, №9, 2008.
4. История государства и права России. Учебник. Под ред. Ю.П. Титова/М.: Проспект, 2001.
5. Карпов Н. Военная полиция - орган обеспечения законности и правопорядка в войсках Российской федерации//Уголовное право, №4, 2004.
6. Карпов Н.Н. Прокуратура – пятая власть?!//Закон и право, №5, 2005.
7. Мигунова Т.Л. Прокурорский надзор в период правления Екатерины II//Закон и право, №7, 2008.
8. Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации: Пособие для сдачи экзамена/М.: Юрайт-Издат, 2011.
9. Порошина Т.Ю. Правовые проблемы реализации нравственных требований правовых норм в деятельности прокурора//Закон и право, №11, 2009.
10. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. Под ред. В.П. Божьева/М.: Спарк, 2010.
11. Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России: Академический курс. В 2 т. Т. 2. XX в./М.: Издательство НОРМА, 2011.
12. Чердаков О.И. Место и роль прокуратуры в правоохранительной системе советского государства в период его становления и развития (1917-1936 гг.)//Государство и право, №12, Декабрь 2003.
13. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник/М.: Юристъ, 2011.

1 Обзор дискуссий: Алексеев В.Б., Миронов Е.А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве//Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора М, 1994; Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации//Конституционная законность и прокурорский надзор. М, 1994; Прокуратура РФ. М., 1994; Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификацииУ/Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995; Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1995 С. 49 - 50; Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003

2 Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник/М.: Юристъ, 2011. С. 419.

3 Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации: Пособие для сдачи экзамена/М.: Юрайт-Издат, 2011. С. 189.

4 Балковой Д.Р. Место прокуратуры в механизме реализации института федерального вмешательства//Закон и право, №10, 2008. С. 76.

5 Карпов Н. Военная полиция - орган обеспечения законности и правопорядка в войсках Российской федерации//Уголовное право, №4, 2004. С. 104.

6 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности М, 1999. Т. 1.С. 127.

7 Благовидов Ф.В. Обер-прокуроры Святейшего Синода в XVIII – первой половине XIX в. Казань, 2000. С. 25

8 Муравьев Н.В. Указ. соч. С. 52

9 Кавелин Н.С. Основные начала русского судоустройства от Уложения до учреждения «О губерниях». М., 2009

10 Дмитриев Н.В. История судебных инстанций. 2009. С. 52

11 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII и генерал-прокуроры. СПб., 2006. С. 72

12 Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии//В.И. 1989. № 12. С. I 3-17.

13 Сергиевич В.И. Лекции и исследования по древней истории права - СПб., 2000. С. 290-291

14 Иванов П. Опыт биографии генерал-прокуроров и министров юстиции. СПб., 2003. С. 11-17.

15 Свод Законов Российской Империи. 1832. Изд. 1857 г

16 Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России: Академический курс. В 2 т. Т. 2. XX в./М.: Издательство НОРМА, 2011. С. 211.

17 Чердаков О.И. Место и роль прокуратуры в правоохранительной системе советского государства в период его становления и развития (1917-1936 гг.)//Государство и право, №12, Декабрь 2003. С. 87.

18 История государства и права России. Учебник. Под ред. Ю.П. Титова/М.: Проспект, 2001. С. 482.

19 Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник/М.: Юрайт-Издат, 2012. С. 45.

20 Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. Под ред. В.П. Божьева/М.: Спарк, 2010. С. 344.

21 Галузо В.Н. Систематизация нормативных правовых актов о деятельности прокурора в Российской Федерации//Закон и право, №9, 2008. С. 27.

22 Порошина Т.Ю. Правовые проблемы реализации нравственных требований правовых норм в деятельности прокурора//Закон и право, №11, 2009. С. 24.

23 ("Новое Время", 1894, № 6733)

Место и роль военной прокуратуры в системе прокурорского надзора Российской Федерации