Муниципальное образование

PAGE \* MERGEFORMAT 2

Содержание

Введение…………………………………………………………….…………..…4

Глава 1. Понятие муниципального образования………………………………..6

1.1 Понятие и содержание категории «муниципальное образование»...6

1.2 Виды муниципального образования……………………………..….10

1.3 Признаки муниципального образования…………………………....15

Глава 2. Общая характеристика муниципального образования……..…...…..22

2.1 Устав муниципального образования…………………..………..…...18

2.2 Муниципальное образование как система…………………………..

2.3 Имущественные права муниципальных образований……………...

Заключение……………………………………………………………………….25

Список использованной литературы………………………………………...…27

Введение

Актуальность темы данной курсовой заключается в следующем.

На данный момент, общепризнанна необходимость местного самоуправления, составляющего одну из основ любого демократического строя, оно получило развитие и в России.

В гражданских правоотношениях местное самоуправление выражается, прежде всего, в муниципальных образованиях, которые обладают собственностью и довольно активно вступают в разнообразные хозяйственные связи. Хотя правовой статус этих формирований, объем их гражданской дееспособности и правоспособности остается не ясным. Муниципальные образования, с одной стороны, безусловно, по своей политико-административной природе, являются субъектами административных, конституционных и прочих аналогичных отношений. С другой стороны, следует обеспечить их паритетность в отношениях гражданско-правового характера.

В большой степени оценку правовых возможностей участия муниципальных образований, их правового положения в отношениях гражданского оборота и собственности усложняет, так называемый «эффект присутствия государства».

Кроме самого муниципального образования участниками гражданских правоотношений выступают и всевозможные органы местного самоуправления. Наряду с этим, их правовое положение в большей мере зависит от подходов, которые сформировались на местах, а не от актов федеральной власти.

В итоге, прослеживаются случаи смешения правосубъектности самих муниципальных, органов местного самоуправления, образований и местной администрации, а так же ее подразделений. Можно сделать вывод что, все это приводит к затруднению исполнения обязанностей, неустойчивости оборота и в целом значительно снижает авторитет муниципальной власти.

В некоторой степени проблема осложняется и тем, что местному самоуправлению в России всего примерно десяти лет, а само понятие «муниципальное образование» вообще зародилось только с конца 1994 года. А опыт же других стран редко может быть применен из-за слишком разных подходов к статусу общин.

Цель курсовой работы – проанализировать признаки, характеристику, виды и муниципального образования.

В связи с поставленной целью, необходимо решить ряд задач:

· дать понятие «муниципальное образование» и раскрыть его содержание, характеристику и признаки;

· проанализировать действующее законодательство Российской Федерации, которое регулирует функционирование муниципального образования;

· раскрыть суть органов местного самоуправления как основу функционирования муниципального образования.

Глава 1. Понятие муниципального образования

1.1 Понятие и содержание категории «муниципальное образование»

В 2003 году, с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»1, реформа местного самоуправления перешла на новый виток. В этой связи по-новому актуальными и значимыми являются вопросы правового статуса муниципальных образований.

Федеральный закон 2003 г. муниципальным образованием считает городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения (ч. 1 ст. 2). Здесь мы кратко остановимся на характеристиках таких значимых - и по территории, и по выполняемым функциям в системе местного самоуправления - муниципальных образований, какими являются муниципальные районы.

Муниципальным районом, согласно Федеральному закону 2003 г., являются несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 2).

Правовой статус муниципальных районов еще не разработан в юридической литературе. Само понятие «статус» в Федеральном законе 2003 г. упоминается довольно часто, например, в п. 8 ч. 1 ст. 11 применительно к сельскому поселению, в п. 10 ч. 1 этой же статьи применительно к городу (поселку), являющемуся административным центром муниципального района, в ч. 1 ст. 13 применительно к преобразованию муниципальных образований, и в других статьях, однако, что понимать под данным термином, не ясно. Таким образом, проблема правового статуса муниципальных образований и муниципальных районов представляет большой научно-теоретический и практический интерес.

Кутафин О.Е. и Фадеев В.И. на основании положений Федерального закона 2003 г. формулируют следующее определение муниципального образования: населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению указанных ученых, являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г.;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности2.

Следует отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. содержал развернутое определение муниципального образования: это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные (представительные) органы (ч. 1 ст. I). Указанные признаки самоуправляющейся единицы можно отнести к элементам ее правового статуса.

В диссертации В.И. Михайлова «Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» приводится следующая общая структура публично-правового статуса муниципального образования: территориальное единство, состав территории, границы, наличие публичной муниципальной власти, собственные предметы ведения, наличие устава муниципального образования, право издавать собственные нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования всеми гражданами, предприятиями и учреждениями, символика, гарантии (политические, экономические, юридические)3.

Существует мнение о том, что в характеристике статуса муниципального образования должны выделяться публично-правовой и частно-правовой аспекты.

В первую группу (публично-правой элемент статуса) в юридической литературе предлагается включать три компонента: статический, функциональный и юрисдикционный. Статический компонент отражает положение муниципального образования как субъекта публичного права. В эту группу входят: официальное наименование, символика, территория, границы и организационно-правовая форма (вид) муниципального образования, система органов местного самоуправления и порядок их формирования. К функциональному компоненту относятся: предметы ведения, полномочия органов местного самоуправления, систему нормативно-правовых актов, принимаемых по вопросам местного значения. Юрисдикционный компонент составляют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.

Частно-правовой элемент статуса муниципального образования предлагается делить на статический и динамический компоненты. В статический компонент входят: имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также имущественные права муниципального образования. Динамический компонент характеризуют правовые возможности органов местного самоуправления распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также совершать иные юридически значимые действия.

Таким образом, под статусом муниципального образования предлагается понимать законодательно закрепленную систему структурообразующих элементов, позволяющих определять правовое положение муниципального образования, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности и используемое для решения вопросов местного значения, а также ответственность лиц и органов, осуществляющих местное самоуправление.

С.Г. Соловьев также концентрирует внимание на двух ипостасях муниципального образования: с одной стороны, оно выступает как субъект публично-правовых правоотношений, обладающий властными полномочиями, с другой - в имущественном обороте оно выступает как обычный участник гражданских правоотношений, на равных началах с другими участниками этих отношений.

Анализируя правовые характеристики муниципального образования, закрепленные в соответствующем правовом институте и определяющие его публично-правовой статус, ученый выделяет следующие юридические признаки: территория муниципального образования; осуществление местного самоуправления; компетенция как нормативно определенный комплекс властно-правовых полномочий муниципального образования; право муниципального образования издавать правовые акты, регулирующие поведение различных участников местных общественных отношений; муниципальное образование - публично-правовой субъект, нормативно и организационно регулирующий деятельность местных жителей и различных хозяйствующих субъектов, функционирующих на его территории.

В качестве признаков, характеризующих муниципальное образование как субъекта частноправовых отношений, С.Г. Соловьев указывает: наделение муниципального образования совокупностью источников финансовых средств, формирующих доходную часть бюджета; закрепленное за муниципальным образованием на праве собственности обособленное имущество, расчетный и иные счета в банках; специфическая форма учет объектов муниципальной собственности; устав, в котором закрепляется его индивидуализированное наименование, указывается организационно-правовая форма, собственник имущества, характер деятельности и другие сведения, предусмотренные законодательством; возможности муниципального образования от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражном и третейском судах; печать муниципального образования с его полным наименованием, штампы, бланки, эмблемы и другие реквизиты, регистрируемые (присваиваемые) в порядке, установленном действующим законодательством; муниципальное образование отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом4.

Учитывая изложенное, под правовым статусом муниципального образования следует понимать его правовое положение в различных общественных отношениях. Правовой статус муниципального района произволен от общего статуса муниципального образования.

Основными элементами правового статуса муниципального образования (муниципального района) можно признать:

1) территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Территория и границы являются важнейшими признаками любого муниципального образования;

2) собственную, а также делегированную компетенцию муниципальных образований (районов);

3) экономическую основу осуществления полномочий местного самоуправления в муниципальных районах;

4) органы районного самоуправления, подлежащие конституционно-правовой ответственности в случае ненадлежащего осуществления своих полномочий;

5) система муниципальных правовых актов, во главе которой находится устав муниципального района;

6) официальная символика муниципальных образований (герб, гимн и проч.);

7) гарантии районного самоуправления.

1.2. Виды муниципальных образований

Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ, район, законом водятся следующие типовые наименования:

городское поселение – город, поселок, городской округ;
сельское поселение;
муниципальный район.

И в действующей редакции Федерального закона, и в новой его редакции указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования5.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса “новых” муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации”.

Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 “Основные термины и определения”, так же как и статья 10 “Территории муниципальных образований” (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

В заключение обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин “поселение”. В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин “поселение” должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как “городской населенный пункт” либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином “район (в существующих границах)” понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона6:

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения)7:

городское поселение – один город;
городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.);
городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;
сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек;
сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения;
сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый для территорий с высокой плотностью населения;
сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

муниципальный район;
муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;
городской округ.

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

1.3. Признаки муниципальных образований

Даваемое в Федеральном законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками8:

"ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода" - местное самоуправление;
имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику;
реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;
имеют территорию и границы;
выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;
за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности, а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).

Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований.

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям9:

Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации.
Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.Юридическими лицами являются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.В федеральном законодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении).
Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).
Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном самоуправлении).
Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).
Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.
Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона о местном самоуправлении).
Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении).
Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности.
В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40).
Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42).

Хотя Федеральный закон и упоминает в качестве "главных действующих лиц" органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.

Глава 2. Общая характеристика Муниципального образования

2.1 Устав муниципального образования

Действующим законодательством определено, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются10:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его принятие недопустимо совершение большинства правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования11.

В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований12.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно ст.16 упомянутого Закона уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

2.2 Муниципальное образование как система

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономической системы являются следующие.

Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элементами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.
Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающей режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и внешней среды.
Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность — мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не
всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения
общих целей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что
и является проявлением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Слабая структурированность — важное свойство муниципального образования как социально-экономической системы. Это означает, что состав подсистем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.

2.3 Имущественные права муниципальных образований

В соответствии с определением «имущественные права – это субъективные права участников гражданских правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с теми материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, услугами, работами, ценными бумагами, деньгами и др.), имущественными правами являются правомочия собственника, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитуты (вещные права) и обязательственные права (как из договорных, так и внедоговорных обязательств), права авторов и изобретателей на вознаграждение за созданные ими произведения (сделанные изобретения), наследственные права». Применительно к муниципальным образованиям как участнику гражданских правоотношений наиболее используемыми являются такие имущественные права, как право собственности, право оперативного управления, право хозяйственного ведения и сервитуты.

Право оперативного управления это особая разновидность вещных прав в гражданском законодательстве РФ. Оно может принадлежать только юридическому лицу, не являющемуся собственником, и заключается в возможности использовать закрепленное собственником за данной организацией имущество строго по целевому назначению. По объему правомочий право оперативного управления значительно уступает праву собственности и праву хозяйственного ведения.

В соответствии с ст.№296-299 ГК РФ субъектами права оперативного управления могут быть только казенное предприятие или учреждение. Право оперативного управления используется в муниципальных образованиях, как в отношении муниципальных учреждений, так и в отношении муниципальных казенных предприятий. Эти юридические лица осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ними имуществом. Муниципальное образование как собственник такого имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность, то доходы от нее и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его самостоятельное распоряжение и учитываются на отдельном балансе.

Право хозяйственного ведения это способ осуществления хозяйственной деятельности государственными и муниципальными унитарными предприятиями с вверенным им имуществом, при котором предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с условиями, предметом и целями деятельности, установленными собственником при передаче имущества предприятию. В муниципальном образовании в лице собственника унитарного предприятия выступает муниципалитет, который сохраняет за собой правомочия собственности и после передачи имущества предприятию. Объектами права хозяйственного ведения может быть любое имущество, переданное муниципалитетом и зачисленное на баланс унитарного предприятия. Это имущество неделимо и не может быть распределено как вклады между работниками при приватизации. Уставный фонд создаваемого на праве хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия должен быть оплачен собственником полностью до государственной регистрации. В соответствии со статьей 294,295 ГК РФ ограниченные вещные права на переданное предприятию имущество (право хозяйственного ведения) возникают по воле учредителя-собственника, который принимает решение о создании предприятия, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Дополнительным основанием для установления режима хозяйственного ведения является соглашение собственника с муниципальным унитарным предприятием. В таком соглашении существенны следующие условия: о размере части прибыли, которые получает собственник за использование его имущества; о формах и порядке контроля за сохранностью и использованием объекта хозяйственного ведения. В настоящее время ГК РФ не содержит требований об обязательности заключения таких договоров, но практика в этом направлении развивается. Право хозяйственного ведения возникает у предприятия с момента передачи ему имущества, если иное не предусмотрено законом.

Прибыль в виде плодов и доходов от хозяйственной деятельности предприятия поступает в собственность учредителя и находится у предприятия на праве хозяйственного ведения, поскольку создана на основе имущества, собственником которого предприятие не является. Таким образом, унитарное предприятие ни при каких условиях не становится собственником находящегося у него имущества. И только при приватизации предприятия право хозяйственного ведения прекращается вместе с правом государственной и муниципальной собственности.

Вещные права делятся на две категории: а) право собственности; б) право на чужую вещь. Поскольку на условиях права хозяйственного ведения предприятие использует имущество только в известном направлении и для определенных учредителем целей, то, по определению, это право является правом на чужую вещь.

Право хозяйственного ведения является юридическим инструментом для ограничения ответственности собственника в лице государственного или муниципального образования за результаты предпринимательской деятельности объемом имущества, выделенного в хозяйственное ведение учрежденному предприятию, подобно тому, как гражданин может зарегистрировать юридическое лицо на свое имя, с тем чтобы ограничить имущественную ответственность за результаты предпринимательской деятельности только внесенным в уставный фонд капиталом. Однако законодательством предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя при недостаточности имущества предприятия для удовлетворения требований кредиторов, если будет доказано, что несостоятельность предприятия вызвана действиями учредителя (п. 3 ст. 56 ГК РФ). Таким образом, право хозяйственного ведения в ее нынешнем варианте является правовой формой, при помощи которой в рамках муниципальной собственности на имущество предприятий предпринята попытка повышения эффективности их деятельности путем экономического стимулирования, основанного на договорном характере распределения полученной прибыли между предприятием и муниципалитетом.

Сервитут – это обременение собственника недвижимости в пользу других лиц, т.е. предоставление им права ограниченного пользования этой недвижимостью.

Сервитут является ограниченным вещным правом, поэтому при смене собственника сервитут сохраняется.

Сервитут не может обязывать собственника обремененной вещи к положительным действиям, последний обязан только к пассивному поведению.

Не может существовать сервитут на собственную вещь. Поскольку сервитут по объему правомочий всегда меньше права собственности, то совпадение в одном лице собственника и обладателя сервитута на одну и туже вещь ведет к прекращению последнего. Не может быть сервитута на сервитут.

Сервитут устанавливается для удовлетворения таких нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены иным способом. Регистрация сервитута осуществляется в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимость (ст. 274 ГК РФ).

Перечисленные выше вещные права являются наиболее используемыми по отношению к объектам муниципальной собственности.

Заключение

Итак, в нашей стране в процессе преобразований в стране создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти – государственной и местного самоуправления.

И одно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования – муниципальное образование.

Особенностью настоящего этапа становления местного самоуправления и муниципальных образований, является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; не назначении в установленные сроки выборов в органы местного самоуправления.

Еще раз подчеркнем, что муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Мы уже выделяли следующие элементы категории «муниципальное образование»:

- поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;

- выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения;

- муниципальная собственность.

На мой взгляд, необходимо еще добавить к этим признакам:

- зарегистрированный устав местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное образование выступает формой организации местного самоуправления.

В заключение отметим, что сейчас в нашей стране идет процесс формирования муниципальных образований: создана необходимая правовая база и условия для осуществления прав на местное самоуправление. И будем надеется, что «муниципальное образование» станет не просто еще одной «бюрократической организацией, а действительно рабочей формой местного самоуправления.

Список использованной литературы

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2011 г., N8, стр. 17; N9, стр. 18; N10, стр. 15; N11, стр. 20; N12, стр. 4, 2012 г., N1, стр. 17.

3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., N 39, ст. 4464.

4. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

5. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г., №42, ст. 5011.

Периодические издания:

1. Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах / Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2011 г.

2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. «Основы местного самоуправления» - М.: Инфра-М, 2010 г.

3. Ершов В. «Конституция Российской Федерации и местное самоуправление» // Хозяйство и право, 2010 г., №4.

4. Замотаев А. «Правовое обеспечение местного самоуправления» // Российская юстиция, 2009 г., № 9.

5. Замотаев А. «Местное самоуправление как элемент государственного устройства» // Российская юстиция, 2011 г., №6.

6. Зотов В.Б. «Система муниципального управления» учебник для вузов, 3-е издание.:С-Пб.: 2009 г.

7. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010 г.

8. Лексин И.В. Административнотерриториальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности и реформы местного самоуправления // Местное право. 2011 г. № 8.

9. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 41-42.

10. Писарев А.Н. «Муниципальное право Российской Федерации». - М., 2010 г.

11. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М.: Фонд «Правовая культура», 2009 г.

12. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. - М.: Фонд «Правовая культура», 2009 г.

13. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2010. С. 133-173.

14. Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 2009 г.

15. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. д.э.н., профессора Н.Г.Сычева и д.э.н., профессора К.И.Такира. – М.: Финансы и статистика. 2012 г. - 704с.

16. Широков А., Юркова С. Управление муниципальным имуществом в условиях муниципальной реформы / А.Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. – 2011 г. - №4.

17. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник – 2-е изд. – М.: Дело, 2010 г. 496с.

1 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

2 Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010 г.

3 Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 41-42.

4 Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2010. С. 133-173.

5 Тихомиров Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - М.: Фонд «Правовая культура», 2009 г.

6 Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах / Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2011 г.

7 Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. «Основы местного самоуправления» - М.: Инфра-М, 2010 г.

8 Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. д.э.н., профессора Н.Г.Сычева и д.э.н., профессора К.И.Такира. – М.: Финансы и статистика. 2012 г. - 704с.

9 Замотаев А. «Местное самоуправление как элемент государственного устройства» // Российская юстиция, 2011 г., №6.

10 Писарев А.Н. «Муниципальное право Российской Федерации». - М., 2010 г.

11. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1999 г., N 8, стр. 17; N 9, стр. 18; N 10, стр. 15; N 11, стр. 20; N 12, стр. 4, 2000 г., N 1, стр. 17.

12 Широков А., Юркова С. Управление муниципальным имуществом в условиях муниципальной реформы / А.Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. – 2011 г. - №4.

Муниципальное образование