Нормативно-правовое регулирование оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в Российской Федерации: коррупционная составляющая
PAGE \* MERGEFORMAT 2
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ
МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(РПА Минюста России)
Юридический факультет
Кафедра административного и финансового права
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
Дипломная работа
«Нормативно-правовое регулирование оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в Российской Федерации: коррупционная составляющая»
Выполнил студент
____________________________
(подпись)
«___»____________________2014 г.
Научный руководитель
____________________________
(подпись)
«___»______________________2014 г.
Заведующий кафедрой,
обеспечивающей научное руководство
____________________________
(подпись)
«___»_____________________2014 г.
Москва 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
|
[1] ГЛАВА II
[2] ОБОРОТ ДИЕТИЧЕСКОГО ПИТАНИЯ В СТАЦИОНАРНЫХ
[3] УЧРЕЖДЕНИЯХ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
[4] РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
[5] 2.1 СПЕЦИФИКА ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ
[6]
[7] 2.1.1 Первичная легализация применения продукции
|
ВВЕДЕНИЕ
Коррупция, относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, благодаря комплексному разрушительному воздействию, оказываемому ею на общество, экономику и право.
Ещё более опасна и разрушительна организованная коррупция, которую можно рассматривать как естественный этап эволюции феномена, на фоне существующей, но явно недостаточной реакции институтов государства и общества на первоначальное явление.
Особую опасность коррупция, тем более организованная, представляет собой в таких сферах как здравоохранение и социальная защита, которые обслуживают наиболее уязвимые контингенты населения.
Эта опасность выражается как в материальном, так и в нематериальном аспектах.
В материальном плане организованная коррупция в сфере здравоохранения и социальной защиты оттягивает на себя значительные финансовые ресурсы, что в дальнейшем выливается в недоукомплектованность здравоохранения и службы социальной защиты качественными лекарствами, оборудованием, средствами по уходу, со всеми вытекающими отсюда социальными, статистическими и, в конечном итоге, политическими последствиями.
Не стоит недооценивать ущерб, наносимый государству и обществу организованной коррупцией в нематериальной сфере. Проявления этого ущерба имеют отсроченный, поначалу, латентный характер в виде усиливающегося недоверия общества к властным институтам, которое при удобном случае может быть использовано в манипулятивных целях с не всегда предсказуемыми для власти последствиями. Тем более, что речь идёт о таких болезненных для современного российского общества темах как оказание медицинской помощи, в частности, детям, а также о социальной защите граждан пожилого возраста и инвалидов.
Если не брать какие-то ведущие медицинские учреждения Российской Федерации, то уровень финансирования здравоохранения и службы социальной защиты населения в нашей стране и так оставляет желать лучшего, когда же и эти небольшие средства в значительных количествах уходят в частный карман, со временем, это, в совокупности с иными раздражающими общество фактами, может стать причиной мощного социального взрыва.
Всё вышеперечисленное, а также наличие у автора работы медицинского образования, опыта работы в фармацевтических компаниях, уже собранного материала и определили выбор темы дипломной работы.
Актуальность темы исследования.
«Коррупция в организованных формах стала объектом научно-практического рассмотрения в России ещё в начале XX века.
Решением Сената №19 от 1902 г. подтверждалось применение к частным лицам ст. 380 Уложения о наказаниях (изд. 1885 г.). Данная статья предусматривала уголовную ответственность широкого круга соучастников подкупа: пособников, прикосновенных. Указывалось, что «посредничество в передаче» наряду с «посредничеством при требовании или получении» обосновывается тем, что деятельность соучастников подкупа приобретает статус профессии и находит для своего развития благоприятную почву в содействии многочисленным группам частных лиц – лиходателей (субъектов подкупа)».1
«Законодательно борьба с организованной коррупцией нашла своё отражение в ст. 936 Уложения о наказаниях. Указанная норма предусматривала уголовную ответственность за составление шаек, совершающих подкуп чиновников или служителей какой-либо части государственного управления».2
В современный период проявления организованной коррупции рассматриваются в разрезе как уголовно-наказуемых преступлений, санкции за которые предусмотрены статьями УК РФ, так и в разрезе иных деяний, не подпадающих под уголовную ответственность, но при этом не менее опасных для общества и государства.
В частности, к уголовно-наказуемыми деяниям сегодня относятся «Получение взятки», ст. 290 УК РФ, «Дача взятки», ст. 291 УК РФ.
«Организованными формами коррупции, не имеющими признаков преступления, в частности, являются:
- коррупционный лоббизм (вознаграждение депутатов за услуги по законодательному обеспечению корпоративных интересов);
- коррупционный фаворитизм (внесение коррупционных взносов на политические цели в избирательные фонды с целью получения впоследствии государственных должностей);
- рейдерство».3
Принято считать, что здравоохранение традиционно является одной из наиболее коррумпированных областей в сфере оказания услуг населению. Сфера социальной защиты населения, наверное, в силу большей её закрытости, (по объективным причинам) пока не так часто привлекает к себе внимание в связи с коррупцией.
Как процентное, так и натуральное выражение коррупционных денег в здравоохранении нашей страны весьма существенно. Так, приходится слышать, что в лечебно-профилактическое учреждение в рамках аукциона поставлена партия лекарственного препарата по цене 21 тыс. руб. за упаковку, при рыночной цене упаковки в 7 тыс. руб. На первый взгляд, цифры вроде бы небольшие по сравнению с закупкой партии в 20 компьютеров на сумму в 18 млн. руб. при цене каждого в 40-50 тыс. руб. Но, прошу заметить, что партию компьютеров закупили, а далее пошёл период их амортизации. Если же мы говорим о данном конкретном препарате, то он закупается постоянно в связи с расходованием. В упаковке 5 ампул, по 1 ампуле через день. Если даже таких больных в учреждении в течение года 10 человек, стоимость препарата в год - 10 220 000 руб., на три года (срок амортизации партии компьютеров) – 30 660 000 руб. Из этой суммы 2/3 вымыты из здравоохранения по коррупционной схеме. Это в качестве примера приведён только один препарат из десятков/сотен дорогостоящих (высокомаржинальных) препаратов, применяемых в здравоохранении.
Современное состояние проблемы.
«Сегодня в России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение».4
Россия активно включилась в международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции.
За сравнительно небольшой период времени Российской Федерацией ратифицированы:
- Конвенция ООН против коррупции 2003 г;
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года.
- Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 года.
Российская Федерация присоединилась к Группе государств против коррупции (ГРЕКО).
В настоящий момент в России разрабатываются меры по реализации 26 рекомендаций, данных ГРЕКО Российской Федерации по итогам оценки состояния борьбы с коррупцией в стране.
Указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Указом Президента Российской Федерации от 31.07.2008 №Пр-1568 утверждён «Национальный план противодействия коррупции», где заявлено, что рост коррупционных деяний наносит существенный ущерб развитию национальной экономики, политических и правовых институтов и подрывает доверие населения к органам публичной власти.
В рамках мер законодательного противодействия коррупции, согласно «Национальному плану противодействия коррупции» принят ряд законов:
1. Федеральный закон от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
2. Федеральный закон от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
3. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
4. Федеральном закон от 21.11.2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Указом Президента РФ от 03.12.2013 N 878 образовано «Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
Тем не менее, на фоне всего вышеперечисленного нормотворчества, вопросы противодействия, именно, организованной коррупции разработаны крайне слабо. И это касается не только «недостаточного правового обеспечения целей борьбы с организованной коррупцией в различных её проявлениях, но также принципов и устоявшейся практики, на которых основаны действия правоохранительных и судебных органов при расследовании организованных коррупционных преступлений».5
Объект исследования - общественные отношения в сфере оборота лечебно-профилактического питания в стационарных учреждениях здравоохранения и социальной защиты, их правовая регламентация и существующие возможности коррупционных проявлений в соответствующей области.
Предмет исследования – современная нормативно-правовая база регламентирующая оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в сферах здравоохранения и социальной защиты на территории Российской Федерации.
Цель исследования:
- Проанализировать нормативно-правовое регулирование оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в системах здравоохранения и социальной защиты Российской Федерации на предмет наличия коррупционной составляющей.
- Проанализировать, непосредственно, оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в сферах здравоохранения и социальной защиты на предмет проявлений организованной коррупции.
- Предложить меры профилактики организованной коррупции в системах здравоохранения и социальной защиты Российской Федерации.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) провести историко-правовой анализ коррупции как социального и уголовно-правового феномена;
2) определить круг основных понятий, связанных с таким явлением как коррупция, в частности, организованная коррупция;
3) рассмотреть общую ситуацию с проявлениями организованной коррупции в Российской Федерации, в здравоохранении, в частности;
4) рассмотреть практику реагирования правоохранительных органов на организованную коррупцию в Российской Федерации;
5) рассмотреть формирование нормативно-правовой основы оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в системах здравоохранения и социальной защиты Российской Федерации;
6) рассмотреть коррупционную деятельность с опорой на сформированную
нормативно-правовую базу;
7) предложить возможные меры профилактики проявлений организованной коррупции в здравоохранении и социальной защите.
Положения выносимые на защиту:
1. Существующая нормативно-правовая база, регулирующая оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в стационарных учреждениях здравоохранения и социальной защиты Российской Федерации содержит в себе значительные коррупционные риски.
2. Создание указанной нормативно-правовой базы является результатом активной организованной лоббистской деятельности в интересах единственной коммерческой структуры.
3. На основе существующей нормативно-правовой базы, регулирующей оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в здравоохранении и социальной защите Российской Федерации осуществляется масштабная организованная коррупционная деятельность в интересах до конца не известных конечных субъектов.
4. Комплексный подход к вопросу профилактики организованной коррупции с позиций публичного права может стать залогом эффективной превенции коррупционных правонарушений любого уровня в самых различных сферах жизнедеятельности общества.
Методы исследования.
Методологическая основа исследования - комплексное применение общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектического, формально-логического, сравнительно-правового, историко-сравнительного, логико-юридического, экспертных оценок.
Теоретическую основу работы составляют:
- анализ и обобщение существующей нормативно правовой базы, касающейся регламентации оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в системах здравоохранения и социальной защиты РФ;
- анализ и обобщение существующей практики применения указанной нормативно-правовой базы;
- анализ и обобщение нормативно-правовой базы, регламентирующей борьбу с коррупцией, начиная от уровня международных конвенций и заканчивая законами Российской Федерации;
- анализ и обобщение научной литературы, относящейся к исследованиям по проблеме коррупции, в частности, организованной коррупции.
Научная новизна исследования определяется тем, что на примере формирования и последующего применения норм права в сфере оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в стационарных учреждениях здравоохранения и социальной защиты рассматривается не просто коррупция как таковая, а её наиболее специализированное, латентное и законодательно пока никак не регулируемое проявление - организованная коррупция. Тем более, проявления организованной коррупции рассматриваются в таких социально-значимых, закрытых и, одновременно, болезненных для современного российского общества сферах как здравоохранение и социальная защита.
Теоретическая и практическая значимость работы определяются её актуальностью, научной новизной, выводами и предложениями.
В теоретическом плане основные разделы работы, могут позволить скорректировать и выверить уже существующую стратегию борьбы с организованной коррупцией.
Практическая значимость работы состоит в том, что рассмотрение особенностей организованной коррупционной деятельности в сферах здравоохранения и социальной защиты произведено на достоверном фактологическом материале, что даёт возможность:
- видеть реальное взаимодействие субъектов коррупции;
- особенности применяемой коррупционной практики;
- пробелы в законодательстве и методах реагирования правоохранительных и судебных органов, которые, при скрупулёзном анализе представленного на рассмотрение материала, могут быть полностью или частично устранены.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, 3 глав, включающих в себя 12 параграфов, заключения, приложений и списка литературы.
ГЛАВА I
КОРРУПЦИЯ. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ
1.1 ИСТОРИЧЕСКАЯ ССЫЛКА
Прежде чем обратиться, непосредственно, к организованной коррупции было бы целесообразно определиться с самим понятием «коррупция» и совершить краткий исторический экскурс с целью понимания масштабов проблемы, учёта особенностей явления в различных сферах, а также учёта различных методов борьбы с ней как оправдавших, так и не оправдавших себя.
Слово «Corruption» латинского происхождения, является слиянием двух слов:
-cor (сердце, душа, дух, рассудок);
- ruptum (портить, разрушать, развращать)
Значения термина «коррупция»:
1) Совращение, развращённость;
2) Порча, упадок.
Иными словами, в античные времена полагали, что пагубное пристрастие к мирским благам в ущерб балансу материального и духовного, есть гниение (упадок) человеческого духа, что, собственно, и выразил данный неологизм.
Анализ древних источников показывает, что коррупция появилась, практически, вместе с возникновением государственного аппарата и была в той или иной степени присуща всем странам в различные исторические периоды развития.
«Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна».6
Уже Законы Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривали наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона.
Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».
В римском праве слово «коррупция» приобрело уже юридическую форму. В Законах XII Таблиц (V в. до н.э., лат. leges duodecim tabularum), термин «corrumpere» используется в значении обмена за деньги показаний в суде и подкупа судьи (Таблица IX, Авл Геллий, Аттические ночи, XX. 17): «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении (для разбирательства дела) и были уличены в том, что приняли денежную мзду по этому делу?»7
В Древней Руси митрополит Кирилл осуждал «мздоимство» наряду чародейством и пьянством. Начиная с Ивана III известны попытки законодательного ограничения коррупции. Первой попыткой можно считать Белозерскую уставную грамоту, которая установила твердые “кормы” для наместников и их аппарата. В Судебнике великого князя Ивана Васильевича (1550 г.) впервые были официально запрещены взятки — “посулы” и зафиксирован размер судебных пошлин.
При Иване Васильевиче (Иван IV Грозный) также впервые был казнен дьяк, получивший свыше положенного жареного гуся с монетами.
В России коррупция исторически различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий (мздоимство), или незаконных действий (лихоимство).
Термин «коррупция» был впервые употреблён в российской юридической литературе А.Я. Эстриным в 1913г.
Необходимо отметить, что с учётом культурных и правовых различий, понятие «коррупция» в разных странах имеет разное значение и охватывает различное количество, часто неоднородных явлений.
1.2 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
В Российской Федерации понятие коррупция впервые дано в ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции». Статья 1 N 273-ФЗ, также раскрывает суть основных понятий, используемых в законе «О противодействии коррупции»:
«1) коррупция:
а) злоупотребление служебным положением,
дача взятки,
получение взятки,
злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
2) противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».8
Как было сказано выше, связь коррупции с государственным аппаратом неизменна.
В связи с чем, помимо определения самой коррупции, необходимо, дать определения основных терминов, которыми пользуется международное и российское право в рамках нормативно-правовой базы по борьбе с коррупцией.
Согласно примечанию к ст. 285 УК РФ9:
1. Должностные лица - лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
2. Лица, занимающими государственные должности Российской Федерации - лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
3. Лицами, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации - лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
4. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.
Согласно ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Злоупотребление должностными полномочиями - использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст. 285 УК РФ).
Прямого определения понятия "взятка" уголовный закон не дает, однако, его можно вывести самостоятельно исходя из в ст. 290 УК РФ:
Взятка – собирательное понятие, охватывающее:
- имущество (деньги, ценные бумаги, имущество в натуре);
- услуги имущественного характера;
- имущественные права
получаемые должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации за совершение действий (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Дача взятки – непосредственно, передача означенных имущественных благ должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника за совершение действий (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Получение взятки – непосредственное получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации имущественных благ, входящих в понятие «взятка», за совершение действий (бездействия) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.
Злоупотребление полномочиями - использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ст. 201 УК РФ).
Коммерческий подкуп - незаконные передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением (ст. 204 УК РФ).
К проявлениям коррупции предусмотренным статьями УК РФ относятся:
1) «Злоупотребление полномочиями», ст. 201;
2) «Коммерческий подкуп», ст. 204;
3) «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 285;
4) «Нецелевое расходование бюджетных средств», ст. 285.1;
5) «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», ст. 289;
6) «Получение взятки», ст. 290;
7) «Дача взятки», ст. 291;
8) «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», чч. 2;3 ст. 141;
9) «Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», ч.1 ст. 183;
10) «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных
соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов», ст. 184;
11) «Провокация взятки либо коммерческого подкупа», ст. 304;
12) «Подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу», ст.309;
13) «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции», ч.2 ст. 178.
Согласно В.В. Астанину:
«Организованная коррупция – уголовно-наказуемые проявления подкупа-продажности служащих, которые имеют признаки организованных деяний или инициированы со стороны преступных формирований».10
Проявления организованной коррупции представляют собой разнородный набор деяний, за которые предусмотрена и не предусмотрена юридическая ответственность.
«Дать определение основным участникам организованной коррупции возможно в следующей понятийной линейке:
- корруптёры - субъекты подкупа, как правило, представляющие интересы
организованных преступных формирований;
- коррумпируемые – подкупаемые служащие как государственной, муниципальной,
так и коммерческой сфер;
- коррупционеры – должностные лица государственной (муниципальной) и коммерческой сфер службы, самостоятельно инициирующие торг своих полномочий и связанных с ними возможностей;
- соучастники преступлений подкупа-продажности служащих.»11
Распространёнными проявлениями организованной коррупции являются «откаты» и «крышевание».
«Откат» - суммы, возвращаемые продавцом покупателю после окончания сделки12. Данная форма организованной коррупции преимущественно проявляется в сфере коммерческой службы. Участниками откатов являются как юридические, так и физические лица13.
Откаты являются проявлением организованной коррупции потому, что, в большинстве случаев, выступают последовательной стадией в цепочке иных преступлений коррупционного характера.
«Крышевание», в широком смысле слова, - опека предпринимательских структур от возможных притязаний конкурентов, криминалитета, государственных контролирующих и правоохранительных органов и проверяющих инстанций».14
«Коррупционная практика – система методов, способов и средств конструирования благоприятных условий (в том числе посредством использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупционных правонарушений и обеспечения их латентности».15
1.3 ОРГАНИЗОВАННАЯ КОРРУПЦИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правовую основу противодействия коррупции составляют:
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы,
- общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры РФ,
- федеральные законы;
- нормативные правовые акты Президента РФ;
- нормативные правовые акты Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и муниципальные правовые акты.
Основные законы регулирующую данную сферу:
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г.
«По оценкам экспертов организованность проявлений коррупции можно представить в двух взаимодополняющих друг друга видах:
1. Проявления организованной коррупции, вызванные незаконными распоряжениями государственными или муниципальными служащими: бюджетными средствами, федеральной или муниципальной собственностью, государственными заказами, льготами, квотами.
Формально, подкупающей стороны в таких случаях может и не быть.
Чаще всего речь можно вести о торге полномочиями и связанными с ними возможностями со стороны служащих, которые, таким образом, в дальнейшем задают развитие организованной коррупции в проявлениях подкупа-продажности.
2. Деятельность организованных преступных формирований (далее - ОПФ), выступающих заказчиком действий подкупленной стороны.
Данный вид организованной коррупции связан с деятельностью корруптёров (профессиональных субъектов подкупа).
Деятельность корруптёров в составе ОПФ выражается в обширном лоббировании криминального интереса в системе социальных и экономических преобразований в обществе и государстве.
Именно подкуп со стороны ОПФ обеспечивает самодетерминацию организованной коррупции, которая проявляется в вовлечённости в коррупционные отношения широкого круга субъектов».16
«Следует отметить, что организованная коррупция не имеет строго закреплённых сфер проявления. В связи с чем, можно вести речь о трансграничном или полиотраслевом её характере. Эксперты выделяют несколько сфер проявлений организованной коррупции в порядке приоритетности:
1) Экономическая сфера;
2) Правоохранительная сфера;
3) Политическая сфера.
Такой порядок приоритетности определяется логикой развития организованной коррупции. Полученные в результате коррупции незаконные доходы в экономической сфере легализуются при помощи подкупа представителей правоохранительной сферы. Использование легализованных доходов в политической сфере также достигается при помощи коррупции: подкуп избирателей, лоббирование интересов в правотворческой сфере. В такой последовательности коррупция приобретает институциональный характер».17
«По мнению экспертов, организованная коррупция – следствие преднамеренной или предварительной организованности субъектов подкупа».18
«При анализе уголовной статистики, фиксирующей организованные коррупционные преступления, тенденции активного участия в них ОПФ не отражаются явно. В 2002-2008 гг., в Российской Федерации число зарегистрированных деяний с признаками организованности тех, кого подкупают, стабильно выше числа организованных преступлений подкупа. При анализе вышезаявленных показателей возникает закономерный вопрос, что является основой организованности тех, кого подкупают. В связи с чем, нельзя исключать, основанное на подкупе служащих их участие в системе организованной преступности».19
«Организованная коррупция чаще всего образуется не за счёт объединения служащих, а за счёт их непосредственного участия в преступных сообществах.
Для подтверждения этого можно обратиться к данным уголовной статистики и рассмотреть проявления организованной коррупции в разрезе наиболее очевидных коррупционных преступлений.
Тенденции организованной коррупции, основанной на участии служащих различных категорий в ОПФ, отмечены негативным ростом.
В 2003 г. число зарегистрированных преступлений по ст. 290 УК РФ «Получение взятки», совершённых служащими в составе организованных групп равнялось 143, а служащими – участниками преступных сообществ – 191. В 2004 г. эти показатели составили 89 и 129 преступлений, в 2005: 202 и 255, в 2006: 162 и 245, в 2007: 77 и 134».20
«Отдельного анализа требует рассмотрение организованной коррупции, проявляемой при совершении преступлений предусмотренных ч. 2 ст. 178 УК РФ «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции». Данные уголовной статистики, свидетельствующие о признаках организованности указанных преступлений, фактически, отсутствуют.
Между тем, по данным экспертов, на каждом уровне власти (федеральной или местной) специально создаются предпринимательские структуры, деятельность которых входит в прямое противоречие с положениями ст. 178 УК РФ. На федеральном и региональном уровнях – это экспортный бизнес, доходы от которого используются для финансирования политических компаний и выборов; на муниципальном уровне – малый и средний бизнес для получения дополнительных доходов».21
Одним из важных проявлений организованной коррупции является «крышевание».
«Первоначально услуги «крышевания» оказывали криминальные структуры, и они проявлялись в виде рэкета (вымогательства). Затем эту «сферу услуг», но уже в другом содержании (без элементов общеуголовной преступности) с коррупционной составляющей (за незаконные вознаграждения) заняли отдельные представители правоохранительных органов.
«Крышевание» со стороны правоохранительных органов востребовано потому, что оно определяет защиту «крышующихся» не столько от криминалитета, сколько от притязаний государственных контролирующих органов.
Это объясняет трудности фиксации проявлений «крышевания» как формы организованной коррупции».22
«Одним из ведущих факторов развития организованной коррупции является её легализация представителями законодательной власти, которые либо являются проводниками идей политизированных ОПФ, либо непосредственно их участниками. В результате с их помощью разрешаются вопросы участия организованных преступных формирований в реализации государственных экономических программ с целью перераспределения или изъятия финансовых и материальных ресурсов.
14% опрошенных экспертов указывают на часто встречающиеся факты организованной коррупции, основанной на подкупе депутатов. В результате депутаты оказывают влияние на процесс принятия законов и иных НПА, которые способствуют организованной коррупции».23
Важным элементом организованной коррупции является продажность судей. В этом плане показательны суждения экспертов, исследовавших механизм рейдерских захватов.
«На определения и судебные решения существует такса, которая зависит как от цены вопроса, так и от масштаба нарушения закона, на которые должен пойти судья, чтобы принять, как говорят рейдеры, «отмороженное» решение.
Судья, выносящий определение о введении, например, обеспечительных мер, может опираться, на поддельные документы. Но придраться к нему нельзя, Судья как будто этого не знает. Он же не криминалист, и у него нет возможности прямо на судебном заседании проверять документы на подлинность».24
Ситуация с рейдерскими захватами и участием в этом механизме судей как одного из элементов организованной коррупции привлекает к себе пристальное внимание экспертов и общества, прежде всего, в связи с тем, что в рамках корпоративных конфликтов в Российской Федерации ежегодно перераспределяются миллиарды долларов, а также в связи с существенным материальным и репутационным ущербом, которые наносятся этим явлением бизнесу, государству и обществу.
«По информации председателя Верховного Суда РФ только в 2004 г. в Российской Федерации 60 судей судов общей юрисдикции были отстранены от работы по причине участия в незаконных захватах собственности».25
Как говорится, маленькая ложь порождает большое недоверие: есть вероятность, что продажность судей как элемент организованной коррупции далеко не ограничивается сферой рейдерских захватов и, часто, довольствуется и более скромными гонорарами при принятии решений или определений по другим, менее финансовоёмким делам.
Отсюда вытекает неминуемый риск признания того факта, что судейская система может быть коррумпирована на всех своих уровнях и вопрос принятия судьёй того или иного решения в пользу ОПФ зависит только от возможности ОПФ осилить имеющуюся таксу.
Не в последнюю очередь, участию судей в организованной коррупции способствует возможность свободной интерпретации судьями информации о фактах и доказательствах… и почти абсолютная безнаказанность судей даже за заведомо сфальсифицированные решения. «Вопросы квалификации деяний могут являться предметом отдельной коррупционной сделки».26
Наличие организованной коррупции в правоохранительных органах определяет возможность реагирования этих органов на организованную коррупцию. Потенциал реагирования правоохранительных органов на организованную коррупцию обратно пропорционален степени организованности коррупции и подверженности её проявлению того или иного органа власти.
«В современной России реагирование правоохранительных органов на организованную коррупцию затрагивает, преимущественно, наиболее очевидные её проявления, прежде всего уголовно-наказуемые и те из них, которые получили широкий общественный резонанс».27
В опубликованном в июне 2009 г. очередном докладе «Трансперенси Интернешнл» отмечается дальнейшее возрастание уровня коррупции в России28.
«По существу, отсутствуют полноценная практика правоохранительных органов по выявлению проявлений организованной коррупции, своевременность и полнота их выявления».29
Важно отметить, что «факты о преступных проявлениях коррупции, поступающие в правоохранительные органы, получены отнюдь не в результате активной или инициативной деятельности правоохранительных органов по выявлению таких фактов».30
Наличие организованной коррупции в правоохранительных органах, снижающее возможность реагирования этих органов на проявления организованной коррупции, сразу же потенцирует рост организованных коррупционных проявлениях в иных наиболее прибыльных для ОПФ сферах после сферы правоохранительных органов.
К одной из таких сфер, относятся здравоохранение и социальная защита.
Ниже на примере формирования и применения нормативно-правовой базы по обеспечению оборота лечебно-профилактического питания в сферах здравоохранения и социальной защиты организованная коррупция будет рассмотрена в деталях.
1.3.1 Организованная коррупция в здравоохранении Российской Федерации
Коррупция в сфере здравоохранения и социальной защиты является элементом общей коррупции в государстве.
«Система здравоохранения занимает пятое место среди наиболее коррумпированных сфер и институтов общества».31
Особенностью этого элемента общей коррупции является то, что, в силу участвующих в нём субъектов, он чрезвычайно латентен.
Уровень совершения коррупционных правонарушений в здравоохранении варьирует от исключительно высокого (уровень правительств государств), до низкого (система "врач-пациент").
«Основными формами коррупции в российском здравоохранении являются:
- растрата и хищение денежных средств;
- подделка страховых документов;
- учет фиктивных пациентов («мертвых душ»);
- развитие собственного бизнеса за счет медучреждений;
- вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за официально бесплатные услуги и др.».32
«В здравоохранении коррупцию по размеру взятки можно разделить на:
- крупную, среднюю и мелкую.
К крупной взятке относятся централизованные закупки и почти все аукционы на приобретение дорогостоящего медицинского оборудования, на строительство, капитальный ремонт и т.п. общероссийского и субъектового уровня.
К средней взятке относятся многие аукционы на приобретение инвентаря и медикаментов, проведение ремонтных работ и т.д.
Оба вышеприведённых варианта имеют в большей части отношение к чиновникам от медицины.
К средним же поборам также можно отнести деньги, полученные непосредственно от пациентов или их родственников за проведение сложных операций.
К мелкой взятке относятся наиболее распространенные поборы или поощрительные средства практическим врачам и другим медицинским работникам в пределах 5-10 тыс. руб. Раньше это были элементы «благодарности» (цветы, духи, коньяки, конфеты).
«Как натуральные, так и процентные размеры взяток и откатов значительно увеличились за последнее десятилетие. Если раньше речь шла о 5-10%, то сегодня – не менее, чем о 50%. Если раньше взятка, например за поступление на работу руководителем среднего звена в медицине, составляла 10-15 тыс. долларов, то сегодня – 100 тыс. Эти суммы, в основном, касаются Москвы».33
«Коррупция в здравоохранении стала предметом внимания Аналитического управления аппарата Совета Федерации».34
В наибольшей степени внимание общества и государства сегодня приковано к обеспечению систем здравоохранения и социальной лекарственными средствами, расходными материалами и оборудованием. Не в последнюю очередь, это связано с активностью иностранных компаний в этих секторах, для которых они являются традиционно лакомыми кусками.
Однако, в сферах здравоохранения и социальной защиты существуют ниши финансируемые государством не многим меньше, чем лекарственное обеспечение и, при этом, мало известные широкому кругу лиц. В условиях отсутствия значительного количества конкурентов и пристального внимания со стороны государства и общества, подобная ситуация позволяет «знающим» игрокам своевременно воспользоваться моментом, чтобы обеспечить себе всесторонние преимущества для коммерческой деятельности в этих нишах в настоящий момент и в будущем.
Одной из таких ниш в здравоохранении и социальной защите является обеспечение стационарных учреждений здравоохранения и социальной защиты диетическим (лечебным и профилактическим) питанием.
Для иностранцев эта сфера отходит на второй план, как минимум, по нескольким причинам:
1. Особенности обеспечения подобных учреждений лечебным питанием на Западе, что в силу определённой инертности мышления экстраполируется иностранцами и на Россию.
2. Преференции российским производителям.
3. Теоретически, низкая маржинальность деятельности.
4. Российские коррупционные ноу-хау, не имеющие мировых аналогов в сфере обеспечения диетическим (лечебным и профилактическим) питанием стационарных учреждений здравоохранения и социальной защиты.
Предлагаемый вниманию пример интересен тем, что речь идёт не просто о единичном или систематическом подкупе государственных служащих в здравоохранении и социальной защите, а о ситуации, когда создана целостная система, призванная не только осваивать уже имеющиеся в системах здравоохранения и социальной защиты бюджетные средства, выделяемые на питание в целом (!), но также активно потенцирующая введение дополнительных бюджетных средств в эти отрасли с целью их последующего коррупционного освоения.
Данный пример очень наглядно раскрывает тезис о самодетерминирующейся коррупции, когда продолжение и расширение функционирования организованных проявлений коррупции резко повышает её латентность, способствует повышению «профессионализма» участников коррупционной деятельности и, в конечном счёте, снижает возможность их выявления правоохранительными органами.
1.4 РЕАГИРОВАНИЕ НА ПРОЯВЛЕНИЯ ОРГАНИЗОВАННОЙ
КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ситуация с реагированием на проявления организованной коррупции в России обстоит не самым лучшим образом. Многогранная деятельность ООО «МЦКП» - наглядный тому пример.
«Сегодняшней антикоррупционной политике России присуще невнимание к вопросам противодействия, именно, организованной коррупции на фоне увлечения мерами общей профилактики коррупции».35 Подобная ситуация, в случае её затягивания, способна, с течением времени, существенно усугубить качественно-негативные характеристики организованной коррупции и, в конечном итоге, создать значительные, если не непреодолимые, системные проблемы любым попыткам противодействия коррупции в целом.
Имеется явный перекос в нормативно-правовом регулировании и практике привлечения к уголовной ответственности субъектов, задействованных в коррупционных схемах.
В Российской Федерации сегодня крайне сложно доказывать и выявлять факты организованной коррупции, связанной именно с субъектами, осуществляющими подкуп. Об этом свидетельствуют и данные опроса экспертов при ответе на вопрос:
«Если лично Вам приходилось в своей профессиональной деятельности сталкиваться с проявлениями организованной коррупции, то какими были последствия?»36
Трудности доказывания подкупа и, соответственно, привлечение к уголовной ответственности субъекта, его осуществляющего, объясняются существующими криминологическими и уголовно-процессуальными обстоятельствами.
«Преимущественно трудности доказывания подкупа возникают по причине того, что субъекты подкупа, являясь участниками организованной коррупции, остаются скрытыми и после того как были выявлены деяния подкупленной стороны. В результате привлекаются к уголовной ответственности те, кого подкупили, а не те, кто осуществлял подкуп и уж тем более не те, кто его организовывал»37.
Эксперты указывают на «недостатки последовательной реализации механизмов реагирования на организованную коррупцию, которые не позволяют осуществлять меры её предупреждения. Отмечаемое экспертами неумение сотрудников правоохранительных органов квалифицированно расследовать уголовные дела об организованной коррупции связано с проблемой сбора доказательств виновности субъектов коррупции.
Как правило, предварительное следствие по организованным коррупционным преступлениям не сопровождается широким использованием методов оперативно-розыскной деятельности. Традиционно первичным этапом расследования коррупции является арест подозреваемого. Затем следует долговременный (минимум 6 месяцев) процесс сбора доказательств вины обвиняемого. При этом нередко расследование организованной коррупции сокращается до расследования отдельного эпизода. Соответственно, происходит сужение или исключение широкого круга лиц из числа потенциальных субъектов организованной коррупции».38
Кроме того, «массив фиксируемых проявлений организованной коррупции образуют факты, которые выявляются не в результате активной деятельности правоохранительных органов. Целевое направленное реагирование на причины и условия, способствующие организованной коррупции, фактически не осуществляется, а те усилия, которые предпринимаются в этой сфере, недостаточны для предупреждения её проявлений. Очевидным является и то, что многие криминологически значимые элементы противодействия организованной коррупции находятся за пределами сферы уголовно-правового воздействия. Данная ситуация усугубляется отсутствием системности в реагировании на проявления организованной коррупции. Реагирование отражается в «битье по хвостам» уже совершённых деяний, которые, как правило, являются производными организованной коррупции».39
«Между тем, в практике расследования организованной коррупции в США арест подозреваемого происходит после предварительного следствия, когда собранные с использованием оперативно-розыскных мер доказательства виновности субъектов коррупции готовятся к представлению в суд».40
«Современная же российская практика расследования организованных коррупционных преступлений идёт по наикратчайшему пути, основанному на имеющихся данных о деяниях подкупленной стороны. Поэтому нет ничего удивительного в том, что практика привлечения к уголовной ответственности субъектов организованных коррупционных преступлений преимущественно отражается в показателях значительного числа привлечённых к уголовной ответственности государственных и муниципальных служащих, совершивших должностные преступления. Деяния же корруптёров, в большинстве случаев, остаются латентными».41
Примечательна и судебная практика в Российской Федерации по делам об организованной коррупции.
«Число выявленных корруптёров, как правило, намного больше числа привлечённых к уголовной ответственности. Диспропорция проявляется и в соотношении числа освобождённых от уголовной ответственности тех, кто подкупает, и тех, кого подкупают. Следовательно, немалое количество тех, кто подкупает, фактически, оказывается безнаказанным».42 Это в свою очередь способствует дальнейшему распространению, детерминации и повышению уровня латентности организованной коррупции.
«На результативность практики привлечения к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции в значительной мере влияют меры пресечения, которые избираются в отношении обвиняемых.
Подписка о невыезде нередко позволяет обвиняемым устранять доказательства инкриминируемых им деяний и исключать последствия совершённых преступлений, которые вызвали необходимость реагирования на них правоохранительных органов».43
«Организованность коррупции традиционно обеспечивает институт посредничества, который помимо этого определяет и латентность механизма коррупции, создаёт атмосферу конфиденциальности между подкупаемой и подкупающей сторонами. Исключение из уголовного законодательства нормы об ответственности за посредничество во взяточничестве способствует организованной коррупции».44
Таким образом, сегодня в Российской Федерации мы имеем ситуацию, когда «заявления о борьбе с коррупцией звучат регулярно, однако реально, кроме «битья по хвостам» ничего не происходит.
И это не голословное утверждение, оно подтверждается как выдержками, взятыми из работы Астанина В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты» и представленными в этой главе, так и детальным анализом деятельности ООО «МЦКП» в сфере правового обеспечения и оборота лечебного питания в системах здравоохранения и социальной защиты Российской Федерации.