Характеристика иных составляющих административно-правового статуса государственного служащего
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение……………………………………………………………………….3
Глава 1. Понятие современного административно-правового статуса государственного служащего……………………………………………………….6
1.1. Содержание и сущность административно-правового статуса государственного служащего………………………………………………………6
1.2. Права и обязанности как основа правового статуса государственного служащего…………………………………………………………………………..10
Глава 2. Характеристика иных составляющих административно-правового статуса государственного служащего………………………………13
2.1. Гарантии для государственного служащего………………………….13
2.2. Поощрение как форма стимулирования государственных служащих…………………………………………………………………………..15
2.3. Юридическая ответственность государственных служащих……….19
Заключение………………………………………………………………….23
Список использованной литературы……………………………………..26
Введение
Актуальность темы исследования. Проблематика изучения правового статуса государственного служащего является сегодня особо актуальной, однако, она в недостаточной степени разработана отечественными правоведами. Можно констатировать о неоднозначном понимании данного правового института, изучение которого способствовало появлению различных теоретических концепций относительно правового статуса государственного служащего, характеризующихся своей неоднозначностью. Сложившаяся ситуация в различном понимании правового статуса государственного служащего во многом обуславливается несовершенством действующего российского законодательства, недостаточным пониманием и толкованием содержащихся в нем правовых норм, существованием противоречивой правоприменительной практики.
Многие из вопросов, подлежащих рассмотрению в настоящей работе, представляют собой фундаментальные положения предметов по конституционному и административному праву и иным отраслям. Рассматриваемая тема, посвященная выяснению административно-правового статуса государственного служащего, имеет не только важное теоретическое значение, но и большую теоретическую значимость, что обуславливается тем обстоятельством, что от деятельности государственного служащего, точнее от эффективности его деятельности, зависят условия жизни каждого из нас. В связи с изложенным, изучение вопроса статуса государственного служащего способствует повышению эффективности возложенных на него задач.
Безусловно, что основу статуса государственного служащего составляют его права, обязанности, ответственность, ограничения и запреты, т.е. общепринятые элементы правового статуса государственного служащего. Однако, не менее важное значение в правовом статусе государственного служащего занимают такие составляющие как гарантии и меры поощрения и ответственности, которые в своей совокупности направлены на стимулирование государственного служащего к надлежащему исполнению своих должностных обязанностей.
Так, проблема ответственности государственных служащих, пожалуй, сегодня является одной из самых актуальных в системе государственной гражданской службы, что во многом обуславливается несоблюдением чиновниками ограничений и запретов, предусмотренных действующим законодательством в отношении государственных служащих. Поэтому меры юридической ответственности традиционно являются одними из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании аппарата государственных органов.
Повышение эффективности служебной деятельности неразрывно связано с решением проблемы низкого уровня предупредительно-профилактического воздействия сложившейся системы наказаний. Существующую ситуацию осложняют упущения в правоприменительной практике, низкий уровень доверия населения к российской бюрократии, что особенно актуально в условиях современной действительности.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в служебно-управленческой деятельности.
В качестве предмета настоящего исследования выступает рассмотрение положений действующего законодательства, закрепляющего основы административно-правового статуса государственного служащего, а также выявление особенностей, специфики и существующих проблем в правовом регулировании данного института.
В качестве поставленной цели в настоящей работе выступает изучение теоретического материала и положений действующего законодательства, посвященного определению и регламентации административно-правового статуса государственного служащего, а также рассмотрение таких составляющих правового статуса государственного служащего как права, обязанности, гарантии, поощрения, ответственность.
Поставленная цель работы обуславливает необходимость постановки и решения следующих задач:
1) охарактеризовать современный административно-правовой статус государственного служащего и выявить его важнейшие составляющие;
2) перечислить основные права и обязанности государственного служащего, закрепленные действующим законодательством, и провести их краткий анализ;
3) выявить закрепленные законодательством гарантии в отношении государственного служащего;
4) рассмотреть вопрос применения мер поощрения в отношении государственного служащего и предложить способы совершенствования их применения в практической деятельности;
5) определить виды, понятие, цели и основания применения мер юридической ответственности к государственным служащим.
Методологическая база настоящего исследования включает в себя разнообразные научные методы, такие как метод исторического, комплексного, системно-структурного анализа, различные способы толкования правовых норм, терминов, явлений понятий и т.д.
Тема, посвященная рассмотрению административно-правового статуса государственного служащего, является одной из самых дискуссионных в отечественной науке. Ей посвящены труды таких известнейших российских ученых, как Ю.М. Буравлев, Ж.А. Гукова, А.В. Гусев, М.Б. Добробаба, В.В. Кизилов, А.Ю. Кирьянов, Д.Б. Миннигулова, М.В. Пресняков, И.Н. Сурманидзе, С.Е. Чаннов, А.В. Чуев и многих других.
Настоящая работа структурно состоит из введения, двух глав, включающих в себя 5 параграфов, заключения и списка библиографической литературы.
Глава 1. Понятие современного административно-правового статуса государственного служащего
1.1. Содержание и сущность административно-правового статуса государственного служащего
В силу положений ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 государственная служба подразделяется на: государственную гражданскую службу; военную службу, прохождение которой регулируется также специальным законом2; правоохранительную службу. Ю.Н. Старилов констатирует, что «правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается»3.
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий полагают, что государственную службу следует рассматривать в правовом, организационном и функциональном аспектах, т.е. в качестве комплексного, организационно-функционального института4. В качестве отличительных особенностей этой деятельности С.Е. Чанов отмечает ее публичность, направленность на осуществление задач и функций государства, интеллектуальный, управленческий характер5.
Правовой статус государственного служащего включает в себя различные составляющие, представляя собой совокупность следующих элементов:
1) прав и обязанностей государственного служащего;
2) закрепленных законодательством ограничений, запретов и обязательств в отношении государственного служащего;
3) предоставляемых государством социальных гарантий, связанных с нахождением на государственной службе;
4) предусматриваемых законодательством мер поощрения и юридической ответственности за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и т.д.
Следовательно, в структуру правового статуса государственного служащего входят самые разнообразные элементы, которые в своей совокупности выделяют государственного служащего среди иных участников государственно-служебных отношений и придают ему собственный, специальный правовой статус. Как верно отмечает И.Н. Сурманидзе, «правовой статус служащих является одним из ключевых элементов института государственной и муниципальной службы»6. Под правовым статусом государственного служащего Ж.А. Гукова понимает систему предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также ответственность, ограничения и запреты7.
В юридической литературе можно также встретить высказывания о тесной взаимосвязи государственной гражданской службы с муниципальной службой. В частности, А.Ю. Кирьянов отмечает, что «государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление, единства ограничений и обязательств при прохождении службы и т.д.»8.
Как замечает А.В. Москалев, «государственная гражданская служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители - государственные служащие - являются работниками органов государственной власти»9.
Статья 13 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»10 под гражданским служащим понимает гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. На основании приведенного законодательного определения можно сформулировать следующие сущностные признаки государственного служащего:
1) гражданским служащим может быть исключительно гражданин Российской Федерации. Иностранным гражданам доступ к государственной гражданской службе запрещен;
2) деятельность гражданского служащего по прохождению гражданской службы является основной и осуществляется на профессиональной основе;
3) за исполнение обязанностей по прохождению гражданской службы государственный служащий получает денежное содержание из соответствующего бюджета (федерального либо регионального).
Правовой статус государственного служащего, как раз, и позволяет ему добросовестно и надлежащим образом исполнять обязанности по прохождению государственной службы. Отметим, что правовое регулирование статуса государственного служащего регламентируется различными главами Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, ст. 14 главы 2 Закона закрепляет основные права государственного служащего, ст. 15 устанавливает обязанности государственного служащего, ст.ст. 16, 17 – ограничения, не позволяющие служащему находиться на государственной службе (в частности, в связи с выходом из гражданства РФ или приобретением гражданства другого государства; представлением подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу и т.д.), и запреты (например, на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, на занятие предпринимательской деятельностью и т.д.), связанные с государственной службой. Е.В. Трегубова, А.Н. Кривоносов обращают внимание на то обстоятельство, что нарушение установленного запрета влечет применение мер юридической ответственности11.
Вопросу гарантий государственного служащего посвящена глава 11 Закона, порядок поощрения и награждения государственных служащих урегулирован главой 12 Закона, а меры ответственности в отношении государственного служащего регулируется иными статьями Закона (например, ст. 68).
Поскольку государственная гражданская служба в силу положений действующего законодательства подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, то следует говорить о том, что правовой статус государственного служащего регламентируется не только федеральным законодательством, но и региональными нормативно-правовыми актами, в основном принимаемыми законодательными органами субъектов Федерации, что обуславливается нормативным регулированием отношений на государственной службе совместным ведением РФ и ее субъектов. На основе анализа положений действующего законодательства М.В. Костенников приходит к выводу о единстве правового статуса государственного служащего12. Действительно, например, правовой статус государственного служащего в одном из субъектов РФ не может отличаться от аналогичного статуса государственного служащего в любом ином субъекте РФ. Применительно к несоответствиям статуса государственного служащего А.В. Гусев говорит лишь об имеющихся различиях в зависимости от занимаемой должности на государственной службе13. Обратим внимание на то обстоятельство, что региональная нормативно-правовая база, посвященная регулированию статуса государственного служащего, в подавляющем большинстве регионов РФ является недостаточно регламентированным и повторяет в основном положения федерального законодательства.
Вместе с тем, как ранее было отмечено, правовой статус государственного служащего состоит из самых многообразных элементов, включающих в себя не только права и обязанности, но ответственность, гарантии, поощрения и т.д. Отметим, что приведенный перечень элементов статуса государственного служащего является не исчерпывающим и включает в себя иные составляющие. Так, Я.В. Мирошниченко полагает, что правовой статус включает в себя правосубъектность, предполагающую наличие правоспособности, дееспособности и деликтоспособности14.
1.2. Права и обязанности как основа правового статуса государственного служащего
Права и обязанности составляют основу статуса государственного служащего, без которых невозможно представит себе его деятельность. Так, чтобы исполнять свои должностные обязанности государственный служащий должен быть наделен необходимыми и достаточными правами. В тоже время правам государственного служащего корреспондируют и закрепленные законодательством обязанности в отношении государственного служащего. Как замечает Г.Н. Кулешов, именно система предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей и составляет основу правового статуса государственного служащего15.
Статья 14 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» среди основных прав государственного служащего закрепляет различные правомочия, к которым относит, например:
- право по обеспечению его надлежащими организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения должностных обязанностей;
- право знакомиться с должностным регламентом и иными документами, которые определяют его права и обязанности по замещаемой должности;
- право на отдых;
- право на оплату своего труда и другие выплаты и т.д.
Основные обязанности государственного служащего установлены статьей 15 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а именно:
- по соблюдению действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов);
- по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
- по соблюдению прав и законных интересов граждан и организаций;
- по поддержанию уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей и т.д.
Приведенный в законе перечень прав и обязанностей государственного служащего не является исчерпывающим, а дополняется положениями, содержащимися в иных нормативно-правовых актах, в том числе регионального уровня.
Заметим, что права государственного служащего в указанном федеральном законе названы первыми по сравнению с обязанностями, что, по моему мнению, является неправильным. Как представляется, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо обязанности государственного служащего поставить в приоритетное положение по сравнению с его правами, поскольку сегодня большинство государственных служащих в процессе исполнения своих должностных обязанностей приоритетным считают соблюдение именно их прав, забывая о своих обязанностях, главная из которых – «служение» своему народу. По верному замечанию В.А. Козбаненко, «государственные служащие представляют интересы государственной власти, осуществляя управленческие функции органов»16.
В заключение первой главы настоящего исследования укажем, что правовой статус государственного служащего представляет собой отражение наиболее важных и значительных взаимосвязей государственного служащего с иными органами и должностными лицами, действующими в пределах компетенции соответствующего органа государственной власти, а также с гражданами и юридическими лицами. В этой связи в юридической литературе под правовым статусом государственного служащего понимается в основном система предоставленных государственным служащим прав и возложения на них обязанностей. Безусловно, что основу правового статуса государственного служащего составляют права и обязанности, однако, не стоит приуменьшать значение и других характеристик правового статуса государственного гражданского служащего, таких как гарантий, запретов, ответственности, ограничений и т.д., без которых было бы невозможным самостоятельное положение государственного служащего в системе служебных отношений.
Глава 2. Характеристика иных составляющих административно-правового статуса государственного служащего
2.1. Гарантии для государственного служащего
Помимо прав, обязанностей, ограничений и запретов государственного служащего составляющим компонентом его правового статуса являются гарантии, предусмотренные законодательством, которые являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение законных интересов личности и государства. В переводе с французского слово «garantie» от «garantir» означает обеспечивать, охранять. В юридической литературе принято разграничивать такие понятия как «обеспечение прав и свобод» и «реализация прав и свобод». Обеспечение субъективных прав и свобод представляет собой определенную систему, как общих условий, так и специальных средств, направленных на осуществление их реализации, а также их защиту. Как верно отмечает С.В. Фомина, закрепление действующим законодательством гарантий «свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации»17.
В Конституции РФ закреплено большое количество прав и свобод, обеспечиваемых экономическими, политическими, юридическими средствами, которые направлены на реальное обеспечение и реализацию этих прав и свобод. Некоторые положения Конституции РФ не только названы, но и конкретизированы в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данные гарантии в основном носят социальный характер, не смотря на то обстоятельство, что указанный федеральный закон и не оперирует словом «социальные». Гарантии по своей сущности направлены на обеспечение реализации прав государственных служащих на получение социальной защиты от государства, что подразумевает под собой обеспечение государством достойного уровня жизни государственного служащего и членов его семьи.
Однако, социальные гарантии предоставляются государственным служащим в том размере и объеме, которые способно обеспечивать социально-экономическое развитие государства. Важная роль гарантий в функционировании государственной службы позволяет нам говорить об их экономической составляющей. В тоже время, поскольку социальные гарантии являются проявлением заботы о государственных служащих со стороны государства, то это позволяет прийти к выводу об их социальной направленности.
Как следует из содержания ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепление законодательством гарантий обуславливается следующими факторами:
- обеспечением правовой и социальной защищенности гражданских служащих;
- повышением мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
- укреплением стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;
- компенсацией ограничений, установленных настоящим законом.
Статьей 52 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в частности, устанавливаются следующие гарантии государственного служащего: равные условия оплаты труда; право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; право на отдых; право на медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи; право на обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы; право на возмещение расходов, связанных со служебными командировками; право на государственное пенсионное обеспечение и т.д.
При этом, другими федеральными законами государственным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.
2.2. Поощрение как форма стимулирования государственных служащих
Признаем, что в настоящее время государственные органы не в полной мере используют свои человеческие ресурсы в целях повышения собственного социально-экономического и общественного положения. В связи с изложенным, в качестве приоритетной задачи развития и совершенствования системы кадров государственной службы выступает формирование профессиональной компетентности на основе понимания и управления мотивами служащих. В этих целях актуальной видится детальная разработка системы поощрений сотрудников.
Практически все без исключения авторы, исследовавшие рассматриваемую проблематику видят важное значение мер поощрения в системе государственной службы. Так, Ж.А. Гукова полагает, что «поощрение - важное средство воспитания и стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, а также укрепления законности и дисциплины в ее системе»18.
В тоже время меры поощрения, достигнут желаемого результата и будут эффективными только в том случае, если их применение не будет произвольным, а напротив, строго регламентированным, четким и понятным. Как отмечает Д.М. Овсянко, при применении мер поощрения «важнейшим требованием является соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения»19.
Правовому регулированию мер поощрения посвящена ст. 55 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая в качестве основания применения мер поощрения называет безупречность и эффективность гражданской службы. Согласимся, что данное основание является расплывчатым и не конкретным. Данная неопределенность разрешается в юридической литературе. В частности, среди оснований для поощрения служащих называются также:
- признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы);
- проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей20. Аналогичной точки зрения придерживается и Д.О. Ежевский, указывающий, что принципами поощрения служащих должны выступать законность, гласность, поощрение исключительно за особые личные заслуги и достижения, стимулирование эффективности и качества работы, повышение престижа труда служащего21.
По моему мнению, такими основаниями могут также выступать образцовое выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, новаторство.
Рассматривать безупречную гражданскую службу в качестве основания для поощрения является необоснованным, поскольку заслугой не является, а является обязанностью гражданского служащего, за исполнение которой он получает денежное содержание. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 18 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Таким образом, в качестве заслуги для применения мер поощрения следует понимать совершение государственным служащим социально активного и правомерного поступка, не входящего в непосредственный круг его обязанностей, а инициирован им добровольно. По мнению С.Э. Арутюновой, целесообразно вместо термина «безупречная гражданская служба» закрепить в законодательстве понятие «образцовая гражданская служба»22.
Выполнение государственным гражданским служащим заданий особой важности и сложности также не могут рассматриваться в качестве заслуги и являться основанием для его премирования в том случае, когда выполненные служащим задания входили в перечень его обязанностей. В этой связи в качестве основания премирования должно выступать не простое, а исключительно успешное, отличное выполнение государственным служащим задания особой важности и сложности, что будет являться выражением поощрения наилучшего результата.
Итак, в ст. 55 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены следующие виды поощрения и благодарности:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства Российской Федерации;
6) поощрение Президента Российской Федерации;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
А.А. Гришковец в системе мер поощрения выделяет следующие группы:
1) формализованные, которые в качестве мер поощрения закреплены в законодательстве;
2) неформализованные, которые не указаны в законодательстве, но которые «по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и широко используемые на государственной службе»23.
Отметим, что правовое регулирование поощрительных мер в системе государственной службы осуществляется не только Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и иными нормативно-правовыми актами, среди которых можно, например, назвать Указ Президента РФ от 07.09.2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», ведомственными нормативными актами - Приказ ГФС России от 16.04.2010 г. № 130 «О ведомственных наградах Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации», Приказ ФАС РФ от 07.12.2004 г. № 191 «Об учреждении звания, нагрудного знака «Почетный работник антимонопольных органов России» и Почетной грамоты Федеральной антимонопольной службы» и многими другими. Итак, стимул, воздействуя на личность государственного служащего, формирует ее интересы на основе имеющихся у личности потребностей. Такое воздействие осуществляется путем установления в норме права соответствующих правовых средств, к числу которых относятся соответствующие гарантии и меры поощрения.
2.3. Юридическая ответственность государственных служащих
Под юридической ответственностью государственных служащих понимаются меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным служащим правонарушения.
Государственный служащий может быть привлечен к различным видам юридической ответственности. В силу положений ст. 68 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Как отмечает Ю.М. Буравлев, «противодействие социально вредным (опасным) проявлениям традиционно связывают с принудительными мерами воздействия»24. Как верно указывает Д.Б. Миннингулова, закрепление института ответственности гражданских служащих выступает институтом проведения эффективной административной политики современного российского государства25.
Уголовная ответственность наступает в случае совершения государственным гражданским служащим преступления - виновно совершенного общественно опасного деяния, запрещенного Уголовным кодексом РФ (далее – УК РФ) под угрозой наказания. Применительно к уголовной ответственности государственного служащего, прежде всего, подразумевается совершение преступлений с использованием своего служебного положения. Это так называемые преступления коррупционной направленности.
Гражданские служащие несут уголовную ответственность за присвоение полномочий должностного лица и совершение в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций (ст. 288 УК РФ) или служебный подлог, т.е. внесение в официальные документы заведомо ложных сведений либо исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 292 УК РФ).
Субъектами уголовной ответственности являются не просто государственные служащие, а должностные лица. В примечании к части 3 статьи 285 УК РФ сказано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Помимо уголовной ответственности государственные служащие могут быть привлечены и к административной ответственности. Вместе с тем, как верно замечает Д.Б. Миннигулова, «этот вид ответственности рассматривается очень упрощенно, т.к. не учитывается разделение гражданских служащих на определенные категории, которые выполняют различную роль в осуществлении властно-распорядительных полномочий государственного органа, в осуществлении служебно-правовых обязанностей при прохождении гражданской службы»26. Как представляется, определение гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности должно быть емким и не делающим различие в должностном положении этого служащего, так как административное правонарушение гражданского служащего затрагивает прежде всего сферу управления.
За административные правонарушения, не связанные с выполнением служебных обязанностей, государственные служащие несут административную ответственность на общих основаниях и по общим правилам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. За некоторые административные правонарушения к административной ответственности привлекаются только определенные категории государственных служащих, если нарушение им должностных обязанностей определяется как административное правонарушение.
Речь идет о должностных лицах, в служебные обязанности которых входит выполнение определенных правил (требований). Согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Административная ответственность государственных служащих - это меры воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемая в уголовном порядке.
В юридической литературе небезосновательно отмечается, что «меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) занимают наиболее заметное место в институте дисциплинарного принуждения»27. Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. По мнению М.Б. Добробаба, отнесение дисциплинарной ответственности к подвиду трудовой ответственности является необоснованным, поскольку дисциплинарная ответственность выступает самостоятельным видом юридической ответственности28. В отличие от дисциплинарных правонарушений, перечень преступных деяний, предусмотренных уголовным законом, исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит. Признать виновным в совершении преступления и назначить наказание может только суд в установленном для того процессуальном порядке.
За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) увольнение с гражданской службы.29
В заключение второй главы настоящего исследования отметим, что дисциплинарная ответственность наряду с административной и уголовной ответственностью выступает самостоятельным видом юридической ответственности, применяемым к государственным служащим. В юридической литературе отсутствует единообразное понимание, как самого института юридической ответственности, так и применения отдельных видов юридической ответственности в системе служебных отношений, что во многом обуславливается тем обстоятельством, что действующее законодательство не содержит легального определения юридической ответственности.
Заключение
В заключение темы настоящего исследования подведем его итоги и сформулируем следующие выводы:
1. В силу того обстоятельства, что правовой статус государственного служащего представляет собой отражение наиболее важных и значительных взаимосвязей государственного служащего с иными органами и должностными лицами, гражданами и юридическими лицами. В этой связи в юридической литературе под правовым статусом государственного служащего понимается в основном система предоставленных государственным служащим прав и возложения на них обязанностей. Закрепление за государственными служащими специального правового статуса свидетельствует об установлении и гарантировании государством особого положения государственного служащего, которые осуществляет исполнение своих должностных обязанностей.
2. Одним из самых дискуссионных вопросов в научной литературе является определение составляющих правового статуса государственного служащего, который характеризуется противоречивостью существующих мнений. Общепризнанным является включение в систему правового статуса государственного служащего таких элементов как права, обязанности, гарантии, запреты, ограничения, ответственность, поощрения. Вместе с тем, некоторые авторы включают в правовой статус государственного служащего и иные составляющие (гражданство, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность и т.д.). Безусловно, что основу правового статуса государственного служащего составляют права и обязанности, однако, не стоит приуменьшать значение и других характеристик правового статуса государственного гражданского служащего, таких как гарантий, запретов, ответственности, ограничений и т.д., без которых было бы невозможным самостоятельное положение государственного служащего в системе служебных отношений.
3. Гарантии и поощрения государственного служащего следует рассматривать в качестве важнейшего элемента в общей системе социальной защищенности и стимулирования государственных служащих. Так, гарантии обеспечивают стабильность правового статуса государственного служащего, составляют его основу, а также способствуют его защите от негативных внешних факторов и проявлений. Применение же мер поощрения в отношении государственного служащего свидетельствуют о высокой оценке проделанной им работы, выделяет его среди других государственных служащих как особого сотрудника. Поощрение или награждение направлено и на стимулирование других государственных служащих к добросовестному выполнению служебных обязанностей.
4. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что меры поощрения не ограничиваются только закрепленными в законодательстве мерами. Поощрение как мера стимулирования деятельности государственного служащего может не всегда оформляться документально, отчего она не теряет своей значимости и эффективности. Так, в качестве дополнительных мер поощрения можно рассматривать предоставление государственному служащему отпуска по его просьбе, если он не указан в графике отпусков, продвижение по службе. Таким образом, можно говорить о том, что гарантии и меры поощрения тесно взаимодействуют между собой. В качестве меры поощрения может выступать банальная похвала руководителя государственного органа. В связи с изложенным, эффективность применения мер поощрения зависит от руководителя, который должен не только распределять обязанности между сотрудниками, контролировать их выполнение, применять меры дисциплинарного взыскания за допущенные проступки, но и применять меры стимулирования к своим служащим. Только тогда, когда государственный служащий увидит оценку своей деятельности, он будет заинтересован в дальнейшем повышении результатов своей деятельности, что, в конечном счете, в своей совокупности приведет к эффективности деятельности всей государственной гражданской службы.
5. Сегодня можно отметить о проблемах привлечения государственных служащих к уголовной и административной ответственности, что обуславливается несовершенством действующего законодательство. Так, данному обстоятельству способствует неопределенность в определении должностного лица как субъекта административной и уголовной ответственности. В этой связи требуют уточнения такие вопросы как определение перечня гражданских служащих, являющихся должностными лицами, конкретизация категорий гражданских служащих, которые могут привлекаться к уголовной и административной ответственности.
Необходимо совершенствовать не только применение мер уголовной ответственности, но и иных мер ответственности, поскольку только в совокупности они способны привести к оптимизации отношений на государственной службе. Так, несовершенным является порядок привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, что, по моему мнению, обуславливается субъективным фактором, когда руководитель органа исполнительной власти может выбрать наиболее «подходящее» дисциплинарное взыскание либо вообще отказаться от привлечения нарушителя к ответственности. В итоге только небольшая часть государственных служащих сегодня привлекается к дисциплинарной ответственности, несмотря на факты совершения дисциплинарных поступков, чем нарушается принцип неотвратимости наказания. Развитию института дисциплинарной ответственности препятствует и отсутствие специального кодифицированного акта, регламентирующего основания, условия и порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности.
Требуют уточнения понятия дисциплинарного проступка, а также конкретизация перечня дисциплинарных проступков, совершенствования непосредственно порядка привлечения служащих к ответственности и т.д.
Список использованной литературы
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с поправками (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 04.08.2014) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // Российская газета. - № 256. - 31.12.2001.
4. Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О воинской обязанности и военной службе» // Российская газета, № 63-64, 02.04.1998.
5. Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета, № 104, 31.05.2003.
6. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета, № 162, 31.07.2004.
7. Указ Президента РФ от 07.09.2010 г. № 1099 (ред. от 25.07.2014) «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственных наградах Российской Федерации», «Статутами орденов Российской Федерации, положениями о знаках отличия Российской Федерации, медалях Российской Федерации, почетных званиях Российской Федерации, описаниями названных государственных наград Российской Федерации и нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации») // Российская газета, № 207, 15.09.2010.
8. Приказ ФАС РФ от 07.12.2004 г. № 191 «Об учреждении звания, нагрудного знака «Почетный работник антимонопольных органов России» и Почетной грамоты Федеральной антимонопольной службы» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Приказ ГФС России от 16.04.2010 г. № 130 (ред. от 31.01.2013) «О ведомственных наградах Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 20, 17.05.2010.
Специальная литература:
10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учеб. М., 2009.
11. Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
12. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 32 - 35.
13. Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. № 1. С. 30.
14. Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 53 - 55.
15. Гукова Ж.А. Эффективность механизма поощрения государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 72 - 74.
16. Гусев А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда // Российский юридический журнал. 2012. № 5. С. 183 - 190.
17. Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в служебно-деликтном праве: понятие и правовая природа // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 689 - 697.
18. Ежевский Д.О. Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 57.
19. Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 4. С. 5 - 9.
20. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право, № 3, 2003. С. 41-47.
21. Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000.
22. Малько А.В., Типикина Е.В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы: проблемы оптимизации // Современное право. 2012. № 7. С. 70 - 73.
23. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 27 – 29.
24. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы правового регулирования // Администратор суда. 2012. № 1. С. 20 - 22.
25. Мирошниченко Я.В. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 17 - 23.
26. Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета. 2012. № 2. С. 64 - 70.
27. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009.
28. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11-25.
29. Сурманидзе И.Н. Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, № 3. С. 2-5.
30. Трегубова Е.В., Кривоносов А.Н. К вопросу о совершенствовании реализации административных запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 24 - 29.
31. Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права, 2007, № 4. С. 52-60.
32. Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008.
33. Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 13 - 18.
1 Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета, № 104, 31.05.2003.
2 Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О воинской обязанности и военной службе» // Российская газета, № 63-64, 02.04.1998.
3 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11-25.
4 Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учеб. М., 2009. С. 177.
5 Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 25.
6 Сурманидзе И.Н. Аспекты административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, № 3. С. 2-5.
7 Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 53 - 55.
8 Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 4. С. 5 - 9.
9 Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета. 2012. № 2. С. 64 - 70.
10 Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета, № 162, 31.07.2004.
11 Трегубова Е.В., Кривоносов А.Н. К вопросу о совершенствовании реализации административных запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 24 - 29.
12 Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 111.
13 Гусев А.В. Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда // Российский юридический журнал. 2012. № 5. С. 183 - 190.
14 Мирошниченко Я.В. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 17 - 23.
15 Кулешов Г.Н. Информационное обеспечение статуса государственного гражданского служащего // Административное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 28 - 33.
16 Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право, № 3, 2003. С. 41-47.
17 Фомина С.В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих // Журнал российского права, 2007, № 4. С. 52-60.
18 Гукова Ж.А. Эффективность механизма поощрения государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 72 - 74.
19 Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
20 Малько А.В., Типикина Е.В. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы: проблемы оптимизации // Современное право. 2012. № 7. С. 70 - 73.
21 Ежевский Д.О. Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 57.
22 Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10 - 11.
23 Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. № 1. С. 30.
24 Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность государственных служащих, обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 32 - 35.
25 Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 27 – 29.
26 Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы правового регулирования // Администратор суда. 2012. № 1. С. 20 - 22.
27 См. Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 13 - 18.
28 Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в служебно-деликтном праве: понятие и правовая природа // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 689 - 697.
29 Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета, № 162, 31.07.2004.
PAGE \* MERGEFORMAT 28
Характеристика иных составляющих административно-правового статуса государственного служащего