Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
ФАКУЛЬТЕТ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Одинцовский (г.Одинцово Московской области)
ЦМК по профессиональным дисциплинам
«ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ»
Председатель ЦМК
по профессиональным дисциплинам
_____________________
ученая степень, звание, Ф.И.О.
«____» ________20__ г.
- Лысикова Татьяна Михайловна
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА
Тема: «Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей. »
Руководитель: Мясникова Ирина Олеговна
Рецензент: ______________________________________
Студентка :Лысикова Татьяна Михайловна
Одинцово – 2015 г.
Содержание
Введение……………………………………………………………………………3
Глава 1 Теоретические аспекты регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей……………………………………………7
1.1. Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей…………………………………………………………..7
1.2. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация……………………………………………………………………...17
Глава 2 Особенности договорного регулирования отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей…………………………………….22
2.1. Особенности развития гражданско-правового регулирования патронатного воспитания в России……………………………………………………………….22
2.2. Договор о приёмной семье…………………………………………………..39
Заключение…………………………………………………………………………71
Список литературы………………………………………………………………..77
Введение
Актуальность темы определяется тем, что на всём протяжении развития общества были дети, лишенные родительского попечения и требующие особого внимания к себе. Современное, социально-ориентированное российское государство пытается решить проблемы детей которые остались без попечения родителей, принимая множество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок устройства детей-сирот как в семьи, так и в организации. Действенное развитие законодательства в этой области невозможно без учета исторического опыта, что предопределяет актуальность осуществления историко-правового анализа несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Растет количество детей оставшихся без попечения родителей. Следствием этого всего то, что с падением уровня рождаемости в стране наблюдается рост числа детей, оставшихся без попечения родителей.
Несомненно, что если государство хочет иметь как можно больше граждан, являющихся приемлемыми членами социума, способствующих построению в нашей стране гражданского общества, то его первоочередная задача в рассматриваемой области должна заключаться в том, чтобы свести численность детей, оставшихся без попечения родителей к минимуму. С этой целью государство принимает ряд мер, наставленных на профилактику явлений, которые прямым образом способствуют росту количества детей, оставшихся без попечения родителей. Однако меры профилактики бессильны в случаях, когда требуется более серьёзное вторжение для решения проблемы.
Наиболее лучший метод по воспитанию детей, оставшихся без родительского попечения, – это воспитание в условиях семьи или в атмосфере, приближенной к ней, чего не может дать ни один детский дом, приют или иное специализированное учреждение. В связи с этим особое участие должно быть уделено институтам и нормам устройства детей, поскольку от них во многом зависит социальная адаптация и воспитание, полноценных членов гражданского общества.
Для того чтобы такие правовые институты, как опека и попечительство, приёмная семья, патронат, могли подобающим образом решать поставленные перед ними обществом и государством задачи, они должны обладать под собой основу – современный правовой механизм, позволяющий эффективно употреблять имеющиеся возможности. Именно такой основой, которая сочетала бы в себе указанные достоинства, является договор.
Договорные формы устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, развитие которых пришлось на середину 90-х годов прошлого века, привнесли весомый вклад в снижение числа таких детей.
Помимо этого, если отдельные гражданские и семейные правовые аспекты опеки (попечительства), имущественные права детей и положение несовершеннолетних в общем были рассмотрены в научных публикациях, то многие другие вопросы, например, затрагивающие патроната, остались практически не исследованными и не освещёнными.
Так как эти изучения проводились за несколько лет до принятия Федерального закона Об опеке и попечительстве, в них не предусмотрены результаты изменений законодательства в рассматриваемой сфере.
Подобным способом, в разглядываемом аспекте исследование таких договорных форм устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, как опека (попечительство), приёмная семья и патронатное воспитание в совокупности не велось.
Вышеуказанные условия: явная значимость трудности, недостаточная её разработанность послужили основанием для выбора темы данного изучения.
Объектом исследования явились гражданско-правовые отношения между сторонами, возникающие из договоров об осуществлении опеки (попечительства), о приёмной семье, о патронате (патронатном воспитании).
Предмет исследования составили нормы гражданского и семейного законодательства, регулирующие договорные отношения по устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
Цель исследования – анализ договорных отношений, возникающих в связи с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, обобщение опыта правового регулирования данных договорных отношений, а также определение направления их дальнейшего развития и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.
Для достижения данной цели был поставлен ряд задач:
- Определить характер договора о приёмной семье и договора о патронатном воспитании.
- Проанализировать договор о патронатном воспитании, в частности правосубъектность сторон данного договора.
- Сформулировать предложения по внесению изменений в действующее законодательство о договорных формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Методологической основой исследования явились такие методы познания, как: индуктивный и дедуктивный, технико-юридический, структурного анализа, сравнения, аналогии и т.д.
С целью изучения закономерностей эволюции взаимоотношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, были использованы историко-сравнительный и конкретно-исторический методы, что позволило выявить основные направления развития, характерные для рассматриваемых отношений. В целях анализа характеристик основных категорий и понятий трёх рассматриваемых форм устройства несовершеннолетних был использован системно-структурный способ.
Нормативную базу исследования образуют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, федеральные законы от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», от 21.12.1996 №159-ФЗ: «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 10.12.1995 №195-ФЗ: «Об основах-социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации», законы субъектов Федерации, а также нормативно-правовые акты соответствующих министерств и ведомств.
Эмпирическую базу исследования составили научная литература по проблемам теории и практики опеки (попечительства), приёмной семьи, патронатного воспитания, практика применения законодательства по данным вопросам, а также практика заключения соответствующих договоров отделом государственной поддержки детства, защиты прав и законных интересов детей.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые была предпринята попытка комплексного анализа всех трёх существующих договорных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; определена их правовая природа; сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования некоторых форм устройства.
Определено место норм, регулирующих договорные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в системе российского законодательства. Обоснована авторская точка зрения по вопросу о правовой природе договора об осуществлении опеки (попечительства).
Доказано наличие ряда существенных различий между опекой (попечительством) и патронатом, а также между приёмной семьёй как разновидностью опеки и патронатом.
Глава 1. Теоретические аспекты регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей
1.1. Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Многознаменательное формирования института устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью уходит своими корнями в древность. Обычай заботы о слабых и немощных была основой ещё в эпоху язычества. Общинная, мирская помощь содержалась в передаче ребенка-сироты из дома в дом на кормление или ему назначались «общественные» родители, которые брали его на свое пропитание.
Уже после принятия христианства на Руси начала применятся социальная поддержка детям-сиротам, осуществляемая новыми типами помощи: князем, церковью, приходами, монастырями. Нуждающиеся обретали поддержку у церкви через систему приходов, которые, согласно учению церкви, выступали в качестве общинного института по поддержке больных, слабых, инвалидов, сирот.
Те трудности, которые имели место в истории российского государства (монголо-татарское нашествие, несостоятельность городов, сёл, многочисленные эпидемии и т.д.), приводили к нужде оформления не только церковных, но государственных подходов к призрению различных категорий нуждающихся, но такая помощь не была постоянной и чётко организованной.
Конкретная система начинает формироваться с периода вступления на престол Петра I, который уделял особое внимание закрытому призрению, т.е. содержанию нуждающихся в определенных учреждениях и заведениях благотворительной направленности. Пётр Великий энергично осуществлял политику государственной помощи сирот.
В регламенте (уставе) основного магистрата от 16 января 1721 г. в числе других институтов призрения имелись «сиротские дома» – для убогих и оставшихся без родителей детей, где бы их воспитывали и содержали. Данные дома предполагалось сконструировать в каждой губернии за счет земских отчислений. В следствии принятию Регламента (устава) 1721 г. можно говорить о законодательном закреплении специальных учреждений для детей-сирот.
При Петре I, функции заботы о детях стали упираться не только на церковь, но и на государственные структуры в лице городских магистратов, и сотских в селениях.
Дальнейшее развитие система учреждений для сирот получила при правлении Екатерины II. В середине XVIII века более усердно стали создаваться специальные учреждения: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей», оставляемых родителями по бедности. Развивалось законодательство в данной области: 1 октября 1763 года был утвержден «Генеральный план Императорского Воспитательного, для приносимых детей, дома и госпиталя бедных родительниц в Москве», 31 декабря 1763 г. появляется «Увещание от Святейшего Правительствующего Синода в рассуждении оного же Дома».
В основе Уложения о губерниях от 7 ноября 1775 г. в каждой губернии утверждалось по одному приказу публичного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы публичного призрения включали в себя различные институты поддержки, в том числе и сиротские дома, которые наряду с Воспитательными домами продолжали действовать и в XIX веке.
Сиротские дома длительное время не имели четких указов связанные с организацией, только в 1823 г. Министр внутренних дел Кочубей поделил заведения приказов публичного призрения, в том числе сиротские дома, на разряды в зависимости от определенного числа нуждающихся в помощи. Сиротские дома 1 и 2 разрядов были рассчитаны на 20 человек, 3 разряда – на 15, 4 разряда – на 10 детей.
Со временем помощь сиротам начинает приобретать определенную систему, законодательное закрепление; учреждения для детей-сирот малыми темпами, но развиваются при помощи государства, церкви, частных благотворителей. Последние вносят существенные вложения в оказание помощи нуждающимся, беспомощным детям. Частные благотворители организуют приюты, где дети получали заботу, уход, питание, одежду. Частные благотворители заботились не только о настоящем, но и о будущем своих подопечных, обучая их отдельным ремеслам (шитьё, ткачество, столярное ремесло и т.п.) в приютах трудолюбия. Полученные навыки позволяли детям в будущем прокормить себя, обеспечить1.
Благодаря помощи церкви, частных благотворителей система учреждений для сирот развивалась, в то время как государство предпринимало незначительные шаги в этом направлении, по справедливому замечанию О.Н. Хохидры, в XIX веке «власти проявляли безучастие в деле призрения сирот и незаконнорожденных и брошенных детей выработанные законопроекты вязли в бюрократической тине и не были претворены в жизнь2»
Начиная с 1917 года мы можем утверждать о увеличении роли государства в поддержке детей, оставшихся без родительского попечения, о дальнейшем развитии детских учреждений для таких детей.
В то же время, узкий круг ученых придерживаются иной точки зрения, относя к 1917 году первый этап в развитии системы учреждения для сирот. Таким образом, З.И. Воронина отмечает: «Первый этап развития государственных детских учреждений, который условно можно отграничить 1917 г. и 30-ми годами, характеризуется всемерным расширением сети этих учреждений3»
Это суждение не совсем точное , по тем причинам, что ещё при Петре I была попытка осуществления государственных учреждений в формате сиротских домов, что позволяет говорить о продолжении развития таких учреждений в ХХ веке, а не о первом этапе их реализации.
В 1917 году новая власть пыталась решать как политические, так и социальные дела. Уже после событий октября 1917 года народный комиссариат государственного призрения (НКГП) стал проводить политику упразднения существующих органов помощи. Упразднялись благотворительные фонды, попечительские организации, а 1 декабря 1917 года был упразднён Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии. Вместо упраздненных учреждений был создан отдел призрения несовершеннолетних, на местах исполнялись разные исполнительные комитеты.
Реформирование в системе управления учреждениями для сирот не приводило к улучшению ситуации на местах: «на ноябрь 1917 года в России значилось всего 583 детских учреждений с 29,5 тысяч детьми, отданными в большей части в ведение людей невежественных, которые смотрели на приют, как на место кормления себя и своих близких за счет детей4».
В 1918 году образуется наркомат социального обеспечения (НКСО) вместо НКГП, который установил новую стратегическую позицию социальной помощи, исходя из задач построения социалистического государства. В 1918 году «декретом СНК о комиссиях для несовершеннолетних детские приюты и сиротские дома преобразовались в детские дома5»
Согласно заявлению Е.Г. Куропацкой «новое социалистическое законодательство свидетельствует о координации всех усилий государства по оказанию помощи детям, утратившим родительское попечение6», при этом, государственная политика, установленная на построение социалистического государства, убирала участие церковных институтов в семейных отношениях, в том числе в отношениях по устройству детей, не имеющих родителей, что удостоверяется содержанием кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. и Семейного кодекса 1926 г.
НКСО в 20-е года ХХ века совершенствует свою деятельность по социальному обеспечению в разных направлениях, среди которых: работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, опека и попечительство. Установленные направления имеют особо нужное значение, в связи с наличием устойчивой тенденции роста детской беспризорности, обусловленной множеством причин: результаты первой мировой войны, борьба с кулачеством, голод, многочисленные репрессии. Всё данное имело за собой увеличение доли тех детей, которые становились сиротами или утрачивали взаимосвязь с родителями.
Политика советской власти, установленная на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности, показалась одним из условий, повлекших формирование сети детских учреждений интернатного вида.
Государство финансировало деятельность детских домов, детских трудовых коммун, при этом предпринимались шаги к обустройству детей из детских домов в семьи: 6 февраля 1928 г., ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», 28 мая 1928 года – «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках».
Облагораживание детей в семьи из государственных воспитательных учреждений является необходимым компонентом политики в области государственной социальной защиты детей-сирот. В то время, политика по отношению к детям не была лишена недостатков: она была направлена не на предупреждение сиротства, а на борьбу с её последствиями.
Великая Отечественная война 1941 – 1945 гг. оставила свой отпечаток на работу детских учреждений. Задача государства была не только в том, чтобы открывать новые детские дома, а в том, чтобы эвакуировать воспитанников детских домов в безопасные регионы страны. К концу 1941 года были эвакуированы дети из 664 детских домов.
23 января 1942 года, выходит постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», где были предусмотрены меры по созданию новых детских домов, по устройству детей в семьи граждан посредством оформления опеки или патронажа.
Понимая значимость и приоритет воспитания детей в семьях, все же, в соответствии с предметом нашего исследования, обратимся к устройству детей именно в организации, появление большого количества оставшихся детей без попечения родителей, эвакуированных, потерявших связь с родителями, предопределяло необходимость принятия ряда мер, направленных на устройство детей именно в семьи, в то время как детские дома были переполнены. 8 апреля 1943 г.,СНК РСФСР утверждает инструкцию «О патронировании, опеке, и усыновлении детей, оставшихся без родителей», которая разрешала многие вопросы по порядку передачи детей в семьи.
В период Великой Отечественной войны стали преобладать интернаты смешанного типа, которые каждый день принимали детей разного возраста, в то время, как в довоенный период преимущественно создавались дошкольные и школьные интернаты.
Помимо указанных учреждений в тыловых районах страны создавались детские трудовые колонии, детские воспитательные трудовые колонии, которые предназначались для детей от 11 до 16 лет, нарушающих порядок в детском доме или интернате, а также для подростков, совершивших преступления.
В послевоенное время продолжается работа по созданию государственной системы детских учреждений, для детей, оставшихся без родительского попечения. Церковь, отделённая от государства, а также частные благотворительные лица, практически не участвуют в деятельности детских домов.
В советское время государство полностью возложило на себя ответственность за содержание и воспитание детей в детских домах. Параллельно этому, всё семейное законодательство было направлено на урегулирование процессов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи: в ст. 25-26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (Основы 1968 г.) устанавливались основы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.
1 ноября 1969 года, был введен в действие Кодекс о браке и семье РСФСР (КоБС), который, как и прежние Основы, но только более обстоятельно определял в главе 12 порядок усыновления ребенка, а в главе 13 – порядок установления опеки и попечительства.
Это является существенным недостатком прежнего законодательства ввиду того, что множество детей, находятся в таких учреждениях и при их устройстве туда, должны учитываться принципиальные основы, характерные именно для семейного права, выражающиеся в интересах ребёнка.
Несущественным шагом в данном направлении можно считать регулирование в семейном праве вопросов выявления детей, оставшихся без родительского попечения. КоБС устанавливал функции органов опеки и попечительства. Как и в ныне действующем законодательстве, КоБС предусматривал обязанность учреждений и лиц, которым станет известно о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, немедленно сообщать об этом органам опеки и попечительства по фактическому местонахождению детей, подлежащих опеке или попечительству.
В соответствии со ст. 122 КоБС 1969 г. по получении сведений о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны были немедленно произвести обследование и при выявлении факта отсутствия попечения родителей обеспечить временное устройство несовершеннолетних до разрешения вопроса об установлении опеки или попечительства.
В соответствии со ст. 127 КоБС 1969 г. детям, воспитание которых осуществлялось целиком детскими учреждениями, опекуны и попечители не назначались. Выполнение обязанностей опекунов и попечителей в отношении этих лиц поручалось на администрацию учреждения, в котором находился подопечный.
На государственном уровне предпринимались отдельные попытки улучшить положение детей, оставшихся без попечения родителей, разрабатывались меры по созданию новых форм учреждений для таких детей, в связи, с чем были приняты соответствующие нормативные акты: Постановление ЦК КПСC и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального снабжения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. № 1022 «О произведении детских домов семейного типа».
Новый этап в правовом регулировании отдельных форм устройства детей пришел с принятием Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ), приоритеты были переданы семейным формам воспитания детей. В ст. 123 СК РФ достаточно чётко предусмотрены семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) и несемейные – устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации).
Конечно, следует считать семейные формы устройства детей, что закреплено в ст. 123 СК РФ и поддерживается общественностью и научным миром.
«Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отречение от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, невозможно, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.
Таким образом, подтверждается необходимость дальнейшего развития, исторически сложившихся, двух форм устройства детей: в семьи (усыновление, приемная семья, опека, попечительство) и в организации (несемейная форма).
Современное правовое регулирование указанных форм находит отражение в нормах СК РФ. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Таким образом, главами 19-21 СК РФ регулируются семейные формы, а главой 22 СК РФ – несемейные формы устройства детей.
Последовательность норм, регулирующих устройство детей, оставшихся без попечения родителей в ныне действующем СК РФ, ещё раз, подтверждает один из основных принципов современного семейного законодательства – принцип приоритета семейных форм устройства детей (сущность которых определена в главах 19-21 СК РФ) и только при невозможности устройства ребенка в семью (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) используются иные несемейные формы устройства детей в организации (гл. 22 СК РФ).
В результате историко-правового анализа устройства детей, оставшихся без попечения родителей можно заключать следующее:
1. Исторически сложились две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейная и устройство в организации, т.е. несемейная форма.
2. Установлено, что в советской и постсоветской истории развития организаций, занимающихся оказанием помощи детям, оставшимся без родительского попечения, преобладают государственные, что позволяет говорить о патерналистской модели устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации.
3. Постепенное, поступательное развитие сети учреждений для сирот сопровождалось принятием соответствующих актов, в связи с чем, представляется возможным выделить следующие стадии в развитии системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:
1 этап (становление) – с конца X – начала XI вв. (христианизация Руси) до конца XVII века (церковные приходы, благотворительные заведения);
2 этап (развитие) – с 1682 г. (вступление на трон Петра I) до 1917 года (сиротские дома, приказы общественного призрения, земские учреждения, земледельческие колонии и ремесленно-исправительные центры для детей «заброшенных и преступных»);
3 этап (формирование целостной государственной системы учреждений) – с 1917 года до 1996 года (детские трудовые коммуны, детские дома, интернаты и т.д.);
4 этап – с 1996 года по настоящее время. Кардинальный прогрессивный шаг сделан со стороны законодателя в 2008 году, когда впервые за всю историю деятельности учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, именно в Семейный кодекс РФ была включена глава 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
1.2. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация
Потребность исследования теоретико-правового анализа форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не вызывает сомнения, в связи с тем, что количество таких детей остаётся в России 21 столетия все таким же высоким: на сегодняшний день более 120.000 детей воспитываются в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, около 500000 детей находятся под опекой (попечительством) или в приемных семьях7.
В ст. 123 СК РФ устройство детей, оставшихся без попечения родителей, определяется как их передача в семью на воспитание, а при отсутствии возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. В то же время, в статье 155.1 СК РФ устройство детей определяется как передача не на воспитание, а под надзор определенной организации8.
Под «надзором», «надзиранием» необходимо осознавать наблюдение «с целью присмотра, проверки9», то есть это деятельность более ограниченная по своему содержанию, чем предусмотрено в заглавии ст. 155.2 СК РФ. Процесс надзора является лишь одним из элементов деятельности организаций для детей, оставшихся без родительского попечения.
Некорректность применения слова «надзор» в СК РФ косвенно указывается и Министерством образования и науки РФ, которое «стремится» устранить стилистический недостаток законодателя путем разъяснений.
Применение слова «надзор» в тексте СК РФ считается не только стилистическим недочётом, но однако, несет в себе «отрицательную нагрузку». Слово надзор в обществе принимается отрицательно, ввиду его использования в области деятельности правоохранительных органов: прокурорский надзор, административный надзор, устанавливаемый на основании Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Исходя из психологически отрицательно-направленного восприятия слова «надзор», его применение в СК РФ приведет к тому, что у отдельных членов нашего общества создается отрицательное отношение к организациям для детей, оставшимся без родительского попечения, и к самим детям. Этого не должно происходить в современном, толерантном обществе. Нахождение ребенка в детском доме, школе-интернате или в иной подобной организации не является наказанием, это вынужденная форма устройства ребенка, который до настоящего момента не смог обрести семью.
Безусловно, детский дом не как не сумеет заменить ребенку семью, но следует соображать, что устройство всех без исключения детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи практически недостижимо по ряду причин объективного и субъективного характера.
Во-первых, не каждый ребенок, оставшийся без родителей, сразу может быть устроен в семью.
Подбор «новых» родителей процедура достаточно долгая и ответственная в течение которого ребенок находится, в зависимости от своего возраста, в медицинской или образовательной организации, созданной специально для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Во-вторых, ряд детей, особенно до первого года жизни, имеют заболевания не совместимые с жизнью и их устройство в семьи, как правило, затруднено.
Социальная устремленность современного российского государства указывает на обязанность последнего обеспечить внимание к каждому ребенку, оставшегося без попечения родителей. При этом, под «вниманием», в данном контексте, следует соображать весь комплекс материального обеспечения, психолого-педагогического сопровождения, которые реализуются через организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Присутствие данных организаций в России необходимо и их нужно поддерживать с тем, чтобы дети, находящиеся в них, чувствовали себя как дома и получали квалифицированную медицинскую и психолого-педагогическую поддержку.
Кардинальный прогрессивный шаг выполнен со стороны законодателя в 2008 году, когда Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В настоящее время, главами 19-21 СК РФ регулируются такие формы, как усыновление, опека, попечительство, приемная семья, а главой 22 СК РФ – устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и прочные аналогичные организации).
Согласно нашему взгляду,исходя из сути понятий «форма» и «устройство», целесообразно выделять следующие исторически сложившиеся формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:
- семейная форма (регулируется главами 19-21 СК РФ);
- несемейная форма (глава 22 СК РФ).
«Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отречение от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, неосуществимо, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.
Используемое нами определение форм устройства детей, оставшихся без родительского попечения, как «семейные» и «несемейные» несколько отличается от тех, которые имеют в трудах современных исследователей. Р.Л. Мурзин предлагает деление форм на приоритетные и альтернативные, относя к приоритетной – усыновление, а «к альтернативным преимущественным – опеку (попечительство), приемную семью, семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные законодательством субъектов РФ; к альтернативным иным – устройство в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей: (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения)10»
Цитируемая точка зрения неопровержима в части признания усыновления приоритетной формой, но устройство детей в приемные семьи, под опеку или попечительство, также отвечает основным принципам семейного права – приоритету семейного воспитания, что ставит под сомнение отнесение таких форм к «альтернативным».
Упрощенную классификацию форм устройства детей предлагают Ю.Ф. Беспалов, А.М. Грибков.
Так, А.М. Грибков выделяет три формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление, установление опеки (попечительства) и помещение ребёнка на воспитание в приёмную семью11»
По нашему убеждению, данный перечень необоснованно сокращен, так как в нем отсутствует ещё одна форма – устройство детей в организации.
Не упоминание (или забывание) отдельными учеными такой формы, как устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации, объясняется во многом тем, что в современной науке мало исследований именно несемейных форм устройства детей, что приводит исследователей к смешению понятий и выделению не форм такого устройства, а отдельных видов семейных форм устройства детей.
Отталкиваясь от проведенного анализа, предлагаем классифицировать существующие в России формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей на семейные (усыновление, опека, попечительство, приемная семья), и несемейные – устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех видов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации), а общее понятие устройства, определить, как процесс передачи ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью на воспитание, а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях обеспечения надлежащего воспитания и образования ребенка, его всестороннего развития, при неуклонном уважении его человеческого достоинства, а также для обеспечения имущественных и иных прав ребенка.
Глава 2 Особенности договорного регулирования отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей.
2.1. Особенности развития гражданско-правового регулирования патронатного воспитания в России.
С 1 сентября 2008 года отношения, возникающие в связи с установлением, реализацией и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются не только Гражданским и Семейным кодексами Российской Федерации, но и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».
Подобным способом, с 1 сентября 2008 года в действующем законодательстве появился еще один вид договора – договор об осуществлении опеки или попечительства. Данный тип договора может быть применен в равной степени как при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними, так совершеннолетними гражданами. Однако такие подвиды данного договора как договор о приемной или патронатной семье используются, как правило, в отношении опеки (попечительства) над несовершеннолетними.
До вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в семейном законодательстве использовался только один подобный договор – договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, который являлся причиной появления приемной семьи.
В настоящее время период передачи ребенка на воспитание в приемную или патронатную семью рассматривается лишь как одни из договорных видов опеки и попечительства, а договоры о приемной или патронатной семье как подвиды договора об осуществлении опеки или попечительства. Проанализировав нормы Федерального закона «Об опеке и попечительстве» можно выделить три вида договорной опеки и попечительства:
1) опека и попечительство по договору о приемной семье (ст. 14 Закона);
2) опека попечительство по договору о патронатной семье (ст. 14 Закона);
3) опека и попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях (ст. 16 Закона).
При этом возникает закономерный вопрос, чем же договорная опека отличается от обычной (внедоговорной)?
Главным отличием приемной семьи от опеки попечительства до вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» был возмездный характер исполнения обязанностей приемными родителями. Так, статьей 36,Гражданского кодекса Российской Федерации было определено, что обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом.
Статьей 150 Семейного кодекса Российской Федерации предусматривалось, что обязанности по опеке и попечительству в отношении ребенка, находящегося под опекой (попечительством), исполняются опекуном (попечителем) безвозмездно. В свою очередь в статье 152 Семейного кодекса Российской Федерации было указано, что размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, формируются законами субъектов Российской Федерации.
Соответсвенно со статьей 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. При этом вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. По просьбе опекуна или попечителя, добросовестно исполняющих свои обязанности, орган опеки и попечительства вместо выплаты вознаграждения вправе разрешить им безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах.
В соответствии со статьей 153.1 Семейного кодекса Российской Федерации размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Заключение договора о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) вероятно, как и ранее, только в случае закрепления данной формы устройства законом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 123 Семейного кодекса Российской Федерации.
Подобным способом, выходит что опека и попечительство не в форме приемной или патронатной семьи, также может в настоящее время осуществляться на договорных и возмездных условиях.
С учетом изложенного, возможно сделать вывод о том, что в настоящее время возмездность и договорной характер отношений не являются достаточными признаками для отграничения одной формы устройства (приемной и патронатной семьи) от другой формы устройства (опеки и попечительства).
Соотвественно со статьей 14 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно.
Подобным способом, с целью отграничения договорной опеки и попечительства от обычной (внедоговорной) законодатель применияет аспект возмездности исполнения обязанностей опекуном или попечителем.
При этом законодатель не как не показывает , кто и на каком основании решает: устанавливать опеку или попечительство на безвозмездной или возмездной основе?
А это очень важный вопрос, как с теоретической, так и практической точки зрения. В рамках действующего законодательства возможно два подхода в решении данного вопроса:
1) право принять соответствующее решение предоставлено кандидату в опекуны или попечители, о чем последний указывает в своем заявлении, а орган опеки и попечительства обязан назначить его опекуном или попечителем на возмездной основе и заключить с ним договор об осуществлении опеки и попечительства;
2) право принятия соответствующего решения предоставлено органу опеки и попечительства, который, исходя из конкретной ситуации, целесообразности, указывает об этом в акте об установлении опеки или попечительства, и в случае возмездности опеки или попечительства обязан заключить договор об осуществлении опеки и попечительства.
Исходя из того, что по всеобщему правилу в рамках статьи 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опека и попечительство устанавливаются на безвозмездной основе, второй подход представляется более предпочтительным.
При этом в отношении опеки и попечительства не в форме приемной или патронатной семьи необходимо руководствоваться частью 3 статьи 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», согласно которой орган опеки и попечительства вправе разрешить опекуну или попечителю безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах, в том числе жилым помещением, принадлежащим подопечному, при удаленности места жительства опекуна или попечителя от места жительства подопечного, а также при наличии прочих исключительных обстоятельств.
По-прежнему законодатель предъявляет практически одни и те же требования к кандидатам в опекуны (попечители) и приемные родители12
. наделяет приемных родителей такими же правами, обязанностями и ответственностью что и опекунов и попечителей.
С учетом изложенного, предлагается выделить в качестве отличительных признаков приемной семьи такие признаки как:
1) профессионализм, под которым понимать наличие у приемных родителей необходимых знаний и навыков по воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей, а также обязанность приемных родителей пройти соответствующие подготовку и обучение до того, как они возьмут ребенка на воспитание в семью;
2) родство, а точнее наличии или отсутствии родственных связей между опекуном (попечителем) и подопечным, приемными родителями и приемными детьми.
Опекуны (попечители), как правило, подбираются прежде всего из лиц, близких опекаемому.
Приемная же семья в отличие от опекунской чаще всего заранее не знакома с ребенком, не знает его семьи. На практике подавляющее большинство опекунов (попечителей), как правило, являются родственниками подопечного (бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети и др.). При этом данные лица исходят не из правовой, а из моральной обязанности по воспитанию своих несовершеннолетних родственников. Законодатель устанавливает имущественные (алиментные) обязательства, вытекающие из факта родства, не только между родителями и детьми, но и другими близкими родственниками.
Представляется, что при введении возмездной формы опеки (попечительства) в форме приемной семьи без критерия родства, большинство опекунов (попечителей), в том числе и ближайшие родственники, предпочтут возмездную опеку (попечительство), исходя только из материальных соображений, а не морально-нравственных мотивов. В литературе уже подмечалось, что право на возмещение расходов не должно предоставляться лицам, на которых в силу закона или договора возложена обязанность содержать подопечного.
С учетом этого целесообразно ввести добавочное ограничение относительно лиц, которые не могут быть приемными родителями, включив в их число близких родственников.
На основании вышеизложенного, хотелось бы резюмировать, что появление наряду с приемной и патронатной семье еще одной договорной формы опеки попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях является положительным моментом, позволяющим индивидуально регулировать данные правоотношения.
Патронатное воспитание - это устройство детей в семьи патронатных воспитателей. В отличие от приемных родителей, которыми в принципе могут быть любые лица, отвечающие установленным законом требованиям, патронатными воспитателями могут быть только специально подготовленные лица, являющиеся сотрудниками учреждений, осуществляющих устройство детей в семью.
Ими могут быть либо сотрудники воспитательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо работники структурного подразделения органов опеки и попечительства, отвечающего за устройство детей в семью.
Патронатное воспитание может решить вопрос временного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, пока для него не будет выбрана окончательно форма его семейного жизнеустройства. Вместо того, чтобы разыскивать для его временного устройства родственников, которые не всегда могут обеспечить ребенку психологическую помощь после смерти или тяжелой болезни родителей и т.п., или устраивать ребенка в социальный приют, реабилитационный центр, он будет жить в семье.
Патронатная семья может измениться в приемную семью если ребенок пожелает жить в семье патронатного воспитателя до совершеннолетия или до возвращения его родителям и т.п. Патронатный воспитатель, будучи профессионалом, может квалифицированно обеспечить контакты ребенка с родителями, к примеру, ограниченными в родительских правах, если такие контакты будут разрешены органами опеки и попечительства (статья 75 СК РФ).
Если же ребенок пристроен в воспитательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то, не изымая его юридически из детского учреждения, патронатный воспитатель может адаптировать его к жизни в условиях семьи. Детский дом для ребенка и для патронатного воспитателя становится скорее социальной службой, чем воспитательным учреждением.
Если в дальнейшем предполагается усыновление ребенка не патронатным воспитателем, а другими лицами, то с помощью патронатного воспитателя ребенок готовится к постоянному проживанию в семье, а будущие усыновители - к тому, что в их семью придет очень непростой ребенок с трудной судьбой, нуждающийся в заботе, внимании и психологической помощи.
Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей как по своей социальной направленности, так и по юридической сути. С юридической точки зрения это такая форма семейного воспитания, при которой отправным моментом является разграничение прав и обязанностей по воспитанию ребенка и по защите его прав и законных интересов. Воспитание ребенка осуществляется патронатным воспитателем, в то время как защита его прав и интересов осуществляется не только и, возможно, не столько патронатным воспитателем, сколько органами опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).
Если участниками патронатных правоотношений являются также родители, не лишенные родительских прав и не ограниченные в родительских правах, но по каким-то причинам не справляющиеся с воспитанием ребенка, то права и обязанности по защите его прав и интересов осуществляются также с участием родителей; в частности, это возможно при социальном патронате. Патронат, включающий в себя договорный порядок передачи ребенка на воспитание в семью и возмездность воспитания и содержания ребенка, явился наряду с детским домом семейного типа прототипом современной приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Однако между институтами приемной семьи и патроната имеются существенные различия.
Далеко не все лица, могущие быть по закону приемными родителями, могут исполнять функции патронатных воспитателей. Той подготовки, которую проходят родители до передачи им ребенка, для патронатного воспитателя недостаточно; он должен быть профессиональным педагогом (еще лучше - социальным педагогом) или психологом либо специалистом в области социальной работы.
Если приемный ребенок обязательно должен обладать юридическим статусом ребенка, оставшегося без попечения родителей (статья 1 ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», часть 1 статьи 121 СК РФ), то для передачи в патронатную семью этого не требуется; следовательно, ребенку не обязательно находиться в кровной семье и ждать решения вопроса о лишении или ограничении родительских прав кровных родителей и т.п. Указанные лица распознаются также по своему правовому статусу при защите прав и интересов ребенка. В отличие от приемного родителя патронатный воспитатель не является его законным представителем в полном объеме.
Значительно отличаются также взаимоотношения этих лиц с кровными родителями и другими родственниками ребенка. Приемный родитель хотя и не имеет право мешать общению приемного ребенка с его кровными родителями и другими кровными родственниками, за исключением случаев, когда оно не отвечает интересам детей, но не обязан обеспечивать такое общение, создавать для этого специальные условия.
Напротив, в обязанность патронатного воспитателя как раз входит совершение действий по установлению контактов ребенка с кровными родителями. Если при передаче ребенка в приемную семью ребенок всегда изымается из прежней среды, будь то кровная семья, в которой родители лишены родительских прав или ограничены в родительских правах, либо детское учреждение, то при патронатном воспитании изъятие ребенка из прежней среды вовсе не обязательно. Ребенок может свободно переходить из патронатной семьи в кровную и наоборот либо считаться воспитанником в то же время детского учреждения и патронатной семьи.
При этом не требуется специального решения ни об изъятии ребенка из кровной семьи либо из детского учреждения, ни о возвращении его в указанные структуры. Окончание действия договора о передаче ребенка в патронатную семью не обязательно должно быть связано с наличием уважительных причин для расторжения договора; его действие прекращается, как только ребенок пожелает вернуться в кровную семью или в детское учреждение, разумеется, если возвращение в кровную семью не противоречит его интересам.
Подобным способом, патронат даже в сравнении с институтом приемной семьи является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют. Нездоровый ребенок, нуждающийся в семейном уходе, может получить такой уход в патронатной семье, куда он передается только на промежуток болезни.
Аналогичная форма устройства существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают соглашение.
В договоре формируются права и прямые обязанности как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье.
И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.
В настоящее время в ряде регионов созданы такие экспериментальные площадки - уполномоченные учреждения органов опеки и попечительства. Все такие учреждения проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, используют социально-психологические технологии. Подготовки и обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки и попечительства, оказывают детям и семьям необходимую помощь после помещения ребенка в семью, и тем самым повышают процент успешности и стабильности размещения детей в патронатных семьях. По этой причине из патронатных семей дети гораздо реже возвращаются в детские дома, чем из семей усыновителей. Подобным способом, жители данных регионов могут обращаться региональные органы управления образованием, где можно проконсультироваться, как найти учреждение, занимающееся патронатным воспитанием.
Представление социальной и правовой сущности патроната как формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, дает возможность и в то же время обязывает перейти к другому ключевому моменту исследования правового регулировки патронатных отношений: к оценке роли субъектов Российской Федерации в правовом регулировании устройства таких детей в семьи граждан.
Возникает вопрос, почему из числа всякого рода экспериментальных социальных моделей семейного жизнеустройства детей, оставшихся без родительского попечения, правовой моделью стал практически только патронат, посредством которого подавляющее большинство субъектов РФ реализовало возможности, предоставленные статьей 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой правовое регулирование брачно-семейных отношений является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также статьей 123 СК РФ.
Ответ на этот вопрос имеет два аспекта.Во-первых, патронат имеет свою историю как социальный и как правовой институт, апробирован на практике, что позволило субъектам РФ с одной стороны, использовать нормативные правовые акты прошлых лет в качестве своеобразного аналога, естественно, отбросив все, что было необходимо для того времени, когда они действовали, и что утратило актуальность в настоящее время. С другой стороны, определенная временная дистанция позволяет увидеть все достоинства и недостатки как социального аспекта патроната, так и его правового регулирования.
Во-вторых, в отличие от Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968г., которые регулировали семейные взаимоотношения лишь в самой общей форме, оставляя союзным республикам известный простор в их правовом регулировании, современное федеральное законодательство (СК РФ) практически полностью урегулировало данные отношения и мало что оставило на усмотрение субъектов РФ, для которых вполне объяснимым является стремление утвердиться в своей государственности, в том числе в вопросах правового регулирования семейных отношений, проявить свою индивидуальность, учесть этнические и иные особенности, а также экономические и финансовые возможности и т.п.
Исследование законодательства субъектов РФ о патронатном воспитании позволяет прийти к выводу, что, невзирая на некоторые различия в правовом регулировании патронатных отношений, сходство в нем по форме и по содержанию значительно больше.
В свою очередь, это дает основания утверждать, что патронат можно понимать не только как особую форму семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, и не только как правоотношения, складывающиеся по поводу их воспитания и защиты их прав и законных интересов, участниками которых могут быть патронатный воспитатель, патронатная социальная служба, органы опеки и попечительства, сам ребенок и его кровные родители (наибольшее количество субъектов).
Патронат можно понимать и как семейно-правовой институт, т.е. как совокупность норм семейного права, содержащихся в законодательстве субъектов РФ и регулирующих отношения по поводу устройства в патронатную семью детей, оставшихся без попечения родителей, и по поводу оказания социальной помощи кровным семьям в воспитании детей и в защите их прав и законных интересов. Все сказанное означает, что в настоящее время патронат является не только социальной, но и правовой моделью семейного жизнеустройства детей, оставшихся без попечения родителей. Как справедливо отмечается в науке семейного права, патронат как институт семейного права, созданный субъектами РФ, и как форма заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, оказался в России более востребованным, чем такие традиционные формы устройства детей, как усыновление и опека (попечительство). Однако после принятия ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» и введения его в действие с 1 сентября 2008г. патронат как правовой институт следует переосмыслить и назначить его место и роль.
Патронат может осуществляться в трех основных формах:
1. Патронатное воспитание — форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью патронатного воспитателя в целях их содержания, воспитания и образования;
2. Социальный патронат — форма оказания патронатным воспитателем необходимой помощи ребенку, проживающе му в кровной семье и находящемуся в трудной жизненной ситуации;
3. Постинтернатное сопровождение — оказание необхо димой помощи патронатным воспитателем, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет, направленной на социальную адап тацию и подготовку к самостоятельной жизни выпускников.
Преимущества патроната очевидны: если ребенок имеет кровную семью, то патронат нацелен на оказание помощи и поддержки ребенку патронатной семьей и при этом на хранение у ребенка кровной семьи; если ребенок не имеет кров ной семьи, то в таком случае патронат нацелен на реализацию права ребенка жить и воспитываться в семье, в период пока не реализованы формы устройства ребенка в семью, носящие постоянный ха рактер, в качестве альтернативы детскому дому.
Статистика показывает, то что подобная форма устрой ства ребенка в семью как патронат в России крайне мало кем используется и мало распространена. При том что законодательная возможность передачи детей на патронатное воспитание предусмотрена во многих субъектах Российской Федерации, фактически пере дача детей в патронатные семьи осуществляется не часто. Таким образом, согласно статистике Министерства образования и науки Рос сийской Федерации4количество заключенных договоров о патронатном воспитании в период с 2006 по 2013 гг. колебалось от 152 до 603, что в целом по России достаточно небольшая цифра13.
Указанные данные приведены в Таблице.
|
Год
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
|
детей
|
390
|
615
|
419
|
317
|
206
|
229
|
249
|
142
|
В наше время законодательство о патронатной семье существует в 35 субъектах Российской Федерации, а в 2010 такая законодательная возможность существовала в 42 субъектах Рос сийской Федерации. По причине несовершенства нормативной базы, отсутствия стимулирующих факторов, отсутствия спе циальных служб подготовки и сопровождения замещающих семей сдерживается развитие данной формы устройства де тей.
Концепция патронатного воспитания на 2010 г. осуществля лась в 42 из 83 регионов России. На 1 марта 2014 г. патронатное воспитание осуществляется только лишь в 35 регионах страны. Ис следование нормативно-правовых актов субъектов, закрепив ших патронат как особую форму устройства детей, выявило ряд различий в правовом положении детей и их патронатных воспитателей, а также потенциальных воспитанников и воз можных кандидатов в патронатные воспитатели.
Для точного исследования правовых различий были выявлены следующие критерии:
1. возраст детей, которые могут быть переданы на воспита ние в семью патронатного воспитателя;
2. срок устройства ребенка в семью патронатного воспитателя;
3. общее число детей, передаваемых на воспитание патро- натному воспитателю;
4. другие характерные черты патроната в разных субъектах РФ. Возраст детей, которые могут быть переданы патронатному воспитателю, варьируется в зависимости от установленных в регионе форм патроната. Все три формы закреплены всего в шести субъектах (Краснодарском крае, Республике Ады гея, Московской области), поэтому возраст передачи детей на патронатное воспитание определен с рождения до 23 лет включительно.
В большинстве случаев учтено только лишь патронатное воспитание, характерным для которого является возраст от 0 до 18 лет (Тюменская область, Воронежская область, Перм ский край, Республика Башкортостан). Патронатное вос питание ограничивается моментом совершеннолетия ребенка, однако ребенок и после совершеннолетия нуждается в адапта ционном периоде и социализации.
Основное назначение патронатных семей в адаптации ребенка, предварительно не обладающего юридиче ского статуса, к семейной обстановке до установления иных форм семейного воспитания. Ввиду чего договор о патронатном воспитании может быть краткосрочным (до шести ме сяцев) либо долгосрочным (от шести месяцев и более). Воз можный период содержания ребенка в патронатной семье устанавливается органом опеки и попечительства в заключе нии о способности быть патронатным воспитателем. Период присутствия ребенка в патронатной семье назначается в зависимости от субъектов законодательства Российской Федерации по определенным территориям.
В качестве других особенностей регионального регулирова ния можно выявить следующее например требования, предъявляемые к патронатному воспитателю. Данные условия прямо зависят от всеобщего понимания патронатного воспитания в субъекте РФ. К ним применяются положения ст. 127 СК РФ, предусматривающие требования к усыновителям; поло жения ст. 146 СК РФ, предусматривающие требования к опе кунам (попечителям). Отдельные регионы устанавливают особые критерии для патронатного воспитателя.
В данный период в Семейном кодексе РФ предус мотрена только возможность передачи детей в патронатную семью. Федеральное законодательство дает воз можность областным законодательным органам, путем принятия законодательных актов субъектам Федерации ре шать проблемы по организации патронатного воспитания, регулированию обязанностей и условиям отбора патронатных воспитателей, а также их оплате. Социальный патронат необходим в качестве первой ступени по профилактике социального си ротства, которое является серьезной проблемой современного общества.
Следует разработать законопроект об институте профес сиональных приемных семей, которые будут иметь соответ ствующее образование, подготовку, лицензии. Тогда органы опеки и попечительства будут иметь возможность экстренно передавать ребенка в замещающую семью, а не изначально помещать в детский дом. Восточная Европа, Польша, Че хия, Словакия, Венгрия, Болгария, Финляндия, США давно внедрили в законодательную систему фостерные семьи, ког да родители-воспитатели осуществляют свою деятельность по трудовому договору. В указанных странах практически сведено к нулю существование детдомов и подобных им уч реждений.
Что касается понятия надзор, о чем речь была выше, можно сказать, что в рамках совершенствования действующего законодательства и исключения различных дополнительных разъяснений смысла использования слова «надзор» в СК РФ, представляется целесообразным исключить это слово из ч. 1 ст. 155.1 и ч. 2 ст. 155.2 СК РФ.
Понятие устройства ребенка в ч. 1 ст. 155.1 СК РФ будет тогда сформулировано следующим образом: «Под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в иные некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы».
Устранение слова надзор выдвигает на первый план целевую направленность устройства ребенка, заключающуюся в обеспечении надлежащего воспитания и образовании ребенка, его всестороннем развитии при неуклонном уважении человеческого достоинства ребенка и при учете его мнения.
2.2. Договор о приёмной семье
Приемная семья не является новеллой законодательства современной России. России издавна было принято брать детей-сирот на воспитание в семьи. Так, в начале XIX в. только в Петербурге было зарегистрировано около восемнадцати тысяч таких семей, в которых содержалось более двадцати тысяч детей, лишившихся родительского попечения. За это семьям выплачивались деньги из казны14.
В основе патронирования лежал договор о передаче ребенка в чужую семью на добровольных началах. Патронатный воспитатель получал определенное вознаграждение.
После Октябрьской революции 1917 г. о патронате как правовой форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на какое-то время забыли. Однако уже в 1928 г. вновь обратились к патронату. ВЦИК и СНК РСФСР приняли 28 мая 1928 г. Постановление «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках»15, в соответствии, с которым на основании договора дети-сироты передавались в приемные семьи. Эти отношения также основывались на возмездных началах - содержание детей осуществлялось за счет местных средств.
Другой нормативный акт - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся» определил исследуемые отношения как патронат. Получив законодательное название «патронат», этот институт в своей сути не претерпел изменений. Также с помощью патроната решалась проблема воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в другой семье. Впоследствии опять институт патроната был предан забвению. И вновь к нему обратились в 1987 г., когда ЦК КПСС и Совет Министров СССР в своем Постановлении от 31 июля 1987 г. № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» поставили задачу осуществить поиск оптимальной формы воспитания, содержания и обучения детей-сирот.
Согласно постановлению Совмина РСФСР от 14 ноября 1987 г. № 401 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» на Министерство просвещения СССР и Госстрой СССР была возложена обязанность разработать проект и осуществить строительство опытного детского дома семейного типа. Такие дома были созданы и функционировали, но с введением в действие СК РФ (с 1 марта 1996 г.) более не могли создаваться, так как СК РФ четко установил новый перечень форм устройства детей. Ранее учрежденные детские дома семейного типа существуют и по сей день, и многие из них в приемные семьи так и не преобразованы.
После введения в действие Семейного кодекса РФ возник вопрос о том, как поступить с ранее созданными домами.
При создании правовой модели приемной семьи законодатель использовал лучший опыт в вопросах устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, имеет все признаки семьи, т.к. это общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, она предусмотрена семейным законодательством, а с другой стороны, имеет только ей присущие особенности. Они будут нами определены при исследовании субъектного состава, предмета, содержания договора о приемной семье.
С 1996 года деятельность приемных семей, помимо норм СК РФ регулировалась Положением о приемной семье, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829. Существовали и иные акты содержащие нормы о приемной семье. Например Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Распоряжение президента Российской Федерации от 13 декабря 2000 г. №565-рп «О выделении средств для социальной защиты детей». Однако впоследствии Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» изменения были внесены в соответствующие нормы СК РФ. Положение о приемной семье было отменено в связи с принятием Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, утвержденными Постановлением Правительства от 18 мая 2009 г. № 423. Законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ были признаны утратившие силу и статьи 151, 154, 155 СК РФ. Следует отметить, что нормы о приемной семья постоянно обновляются, в них вносятся соответствующие изменения и дополнения на протяжении всего существования СК РФ, например Федеральным Законом от 02.01.2000г. №32-ФЗ «О внесении дополнений в статью 123 Семейного Кодекса Российской Федерации».
Отмена ст. 151 СК РФ, которая называлась «Образование приемной семьи» и в которой давалась общая характеристика приемной семье как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, очевидно, объясняется тем, что приемная семья более не рассматривается в качестве особой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а скорее, специфической разновидностью опеки и попечительства. Соответственно, давать общую характеристику приемной семье нет необходимости, поскольку она дана в нормах, посвященных опеке и попечительстве.
Современная правовая модель приемной семьи вобрала в себя лучший опыт дореволюционной России в вопросах устройства и воспитания детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, обладает всеми признаками семьи как таковой, поскольку общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотрена семейным законодательством, а с другой - имеет только ей присущие особенности.
Законодательное оформление приемная семья получила только в связи с принятием СК РФ. Правовым основанием возникновения приемной семьи и ее деятельности служат ст. 151 - 155 Кодекса, которые конкретизируются Положением о приемной семье, утвержденным Постановлением Правительства РФ. Этими документами определены особенности приемной семьи, отличающие ее от усыновления и опеки (попечительства) как формы семейного воспитания:
-приемная семья основывается на договоре, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитывать ребенка в своей семье;
- сторонами в данном договоре являются эти лица и органы опеки и попечительства;
- лица (лицо), заключившие договор, именуются родителями- воспитателями; труд родителей-воспитателей в приемной семье оплачивается в зависимости от количества взятых на воспитание детей в соответствии с законами субъектов РФ; повышенную оплату имеют семьи, взявшие на воспитание малолетних детей, детей-инвалидов, а также больного ребенка;
- воспитанникам приемных семей ежемесячно выплачиваются денежные средства на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в данном регионе ценам;
- приемная семья пользуется различного рода льготами в соответствии с принимаемыми органами местного самоуправления решениями.
Особенности приемной семьи, отличающие ее от усыновления, опеки (попечительства), следующие16:
· Приемная семья основывается на договоре, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитывать ребенка в своей семье.
Сторонами в данном договоре являются эти лица и органы опеки и попечительства;
· лица (лицо), заключившие договор, именуются родителями-воспитателями;
· труд родителей-воспитателей в приемной семье оплачивается в зависимости от количества взятых на воспитание детей, в соответствии с законами субъектов РФ. Повышенную оплату имеют родители, взявшие на воспитание малолетних детей, детей-инвалидов, а также больного ребенка;
· воспитанникам приемных семей ежемесячно выплачиваются денежные средства на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в данном регионе ценам;
· приемная семья пользуется различного рода льготами в соответствии с принимаемыми органами местного самоуправления решениями.
Приемную семью можно определить как опеку (попечительство) над ребенком (детьми), которая осуществляется по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем), в течение срока, указанного в договоре.
Приемная семья - это платный вид опеки (попечительства). Основным отличием приемной семьи от «классической» опеки является специфическое основание возникновения - договор о создании приемной семьи. Разница между приемной семьей и опекой по действующему законодательству проявляется и в правовом статусе лица, на которое возложена обязанность заботиться о ребенке. Приемные родители делают это за плату, а, кроме того, во всех случаях они имеют право на возмещение расходов, связанных с исполнением ими своих обязанностей (ст. 155 СК)17. В то же время в соответствии с п. 1 ст. 36 ГК РФ «обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом». Как видно, различия невелики.
Проблема защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сегодня не только не утратила своей актуальности, но и приобрела особую остроту. В России существует феномен социального сиротства. 90 процентов детей, попавших в проблемную жизненную ситуацию, - социальные сироты, т.е. дети-сироты при живых родителях.
Конвенция ООН о правах ребенка, ст. 54 СК РФ закрепляют за каждым ребенком неотъемлемое право жить и воспитываться в семье. Государство обязано обеспечивать социальную защиту ребенка, лишенного семейной среды, предлагая альтернативу в выборе для него вида семейной заботы. В разд. VI СК РФ предусмотрены три формы семейного воспитания таких детей: усыновление (удочерение), опека (попечительство), приемная семья. Некоторые субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленным им правом и предусмотрели возможность передачи таких детей в патронажные семьи.
Приоритетной формой семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, бесспорно, является усыновление (удочерение) является индивидуальной формой семейного воспитания и носит бессрочный характер. Причем такое устройство предполагает возникновение длительных, более того, пожизненных отношений ребенка с посторонними людьми.
К сожалению, не все нуждающиеся дети могут быть усыновлены (удочерены). Практика показывает, что больше шансов на усыновление (удочерение) у здоровых детей раннего возраста. Больные дети и дети, перешагнувшие порог младенческого возраста, остаются невостребованными и продолжают жить в детских домах либо усыновляются иностранными гражданами и навсегда покидают Россию.
Иные индивидуальные формы семейного воспитания - опека (попечительство), приемная и патронажная семья - носят срочный характер и являются временным устройством детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью.
Приемная семья является возрожденной формой семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Она обеспечивает детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, их право на семейное воспитание. Но законодательное оформление приемная семья получила только в связи с принятием Семейного кодекса РФ.
Современная правовая модель приемной семьи вобрала в себя лучший опыт дореволюционной России в вопросах устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, обладает всеми признаками семьи как таковой, поскольку общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотрена семейным законодательством, а с другой - имеет только ей присущие особенности.
Приемная семья является самостоятельной формой семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ее основу, как показывает практика, составляют супруги, пожелавшие взять чужих детей в семью на воспитание.
Как правило, это заботящиеся друг о друге и о своих близких лица, которые осознают свою ответственность за судьбу чужих детей. Они понимают сложность и ответственность своей роли как приемных родителей.
Следуя ст. 57 СК РФ, законодатель закрепил в ст. 154 СК РФ положение о праве ребенка выражать свое мнение при передаче его в приемную семью. Ребенок (дети), достигший возраста 10 лет, может быть передан в приемную семью только с его согласия.
Устройство ребенка в приемную семью требует также согласия администрации воспитательного или лечебно-профилактического учреждения, учреждения социальной защиты населения и другого аналогичного учреждения, в котором находится ребенок. Такое условие не предусмотрено СК РФ, более того, оно ограничивает возможности реализации права ребенка на воспитание в семье, а потому не подлежит применению.
При передаче в приемную семью не допускается разъединение братьев и сестер, за исключением случаев, когда это отвечает их интересам.
Дети, воспитывающиеся в приемной семье, имеют все права, которые принадлежат детям, находящимся под опекой или попечительством (ст. 148 СК).
Орган опеки и попечительства вправе контролировать исполнение приемными родителями обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей).
На воспитание в приемную семью могут быть переданы дети в возрасте до восемнадцати лет, оставшиеся по различным причинам без попечения единственного или обоих родителей:
· дети-сироты;
· дети, родители которых неизвестны;
· дети, родители которых лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими;
· дети, родители которых объявлены в судебном порядке умершими;
· дети, родители которых осуждены и отбывают наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
· дети, родители которых находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
· дети, родители которых уклоняются от их воспитания или от защиты их прав и интересов;
· дети, родители которых отказались взять их из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты и других аналогичных учреждений;
· дети, родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их воспитание и содержание, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся в воспитательных, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях (ст. 121 СК; ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).
На ребенка, передаваемого на воспитание в приемную семью, администрация учреждения представляет в орган опеки и попечительства следующие документы18:
- свидетельство о рождении ребенка;
- документы, подтверждающие правовые основания для передачи ребенка на воспитание в приемную семью (свидетельство о смерти родителя (родителей), копию решения суда о лишении родителя (родителей) родительских прав, ограничении родительских прав, признании родителей недееспособными, безвестно отсутствующими или умершими, акт, подтверждающий, что ребенок был подкинут, и др.);
- заключение о состоянии здоровья, физическом и умственном развитии ребенка, выданное экспертной медицинской комиссией в установленном порядке.
Пунктом 2 статьи 154 СК РФ установлено, что предварительный выбор ребенка (детей) для передачи в приемную семью осуществляется лицами, желающими принять ребенка в семью, по согласованию с органом опеки и попечительства. Для подбора ребенка (детей) орган опеки и попечительства:
- предоставляет приемным родителям информацию о ребенке, который может быть передан на воспитание в приемную семью;
- выдает направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения).
При подборе ребенка (детей) из воспитательных учреждений (других аналогичных учреждений) администрация воспитательных учреждений обязана ознакомить лиц, желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья.
При передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью орган опеки и попечительства обязан руководствоваться интересами ребенка. Передача ребенка (детей) в приемную семью осуществляется с учетом его мнения и с согласия администрации воспитательного учреждения, в котором находится ребенок.
Передача в приемную семью ребенка (детей), достигшего возраста десяти лет, осуществляется только с его согласия.
По общему правилу, не допускается при образовании приемной семьи разъединение братьев и сестер (п. 2 ст. 154 СК). Дети, находящиеся в родстве между собой, передаются в одну приемную семью.
Исключение из этого правила возможно только тогда, когда это отвечает интересам детей.
Передача на воспитание в приемную семью ребенка с ослабленным здоровьем, больного ребенка, ребенка с отклонениями в развитии, а также ребенка-инвалида возможна только по желанию лиц, имеющих для этого необходимые условия, главным образом финансового и материально-бытового характера.
В заключении органа опеки и попечительства о возможности конкретных лиц быть приемными родителями должно быть указано о наличии у приемных родителей необходимых для этого условий (п. 9 Положения о приемной семье).
В п. 4 статьи 154 СК РФ установлено, что ребенок, передаваемый в приемную семью, сохраняет право на причитающиеся ему алименты, пенсию и другие социальные выплаты и компенсации19.
Так, Законом о страховых пенсиях в Российской Федерации (ст. 9, 16) и Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (ст. 5, 11) предусмотрено, что на детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе переданных в приемную семью), может быть назначена трудовая пенсия по случаю потери кормильца или при полном отсутствии у умершего кормильца трудового стажа или в случае наступления его смерти вследствие совершенного им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке социальная пенсия в связи со смертью кормильца.
Государственные пособия назначаются детям со смертью их родителей в установленных законодательством случаях.
В частности, такие пособия выплачиваются детям погибших при исполнении служебных обязанностей: военнослужащих или граждан, призванных на военные сборы; спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований; сотрудников милиции; сотрудников налоговой полиции; должностных лиц таможенного органа РФ; прокуроров и следователей; судей; судебных приставов; военнослужащих и работников Государственной противопожарной службы (ст.138 СК).
Кроме того, на детей, переданных в приемную семью, должны выплачиваться и иные государственные пособия, полагающиеся гражданам, имеющим детей, в соответствии с Законом о государственных пособиях гражданам, имеющим детей (ст.148 СК).
Причитающиеся приемному ребенку (детям) выплаты и компенсации перечисляются на счета, открываемые на имя ребенка (детей) в банковском учреждении (п. 26 Положения о приемной семье).
Правовая база приемной семьи оговаривается в контракте (трудовом соглашении), подписанном представителем органов опеки и попечительства с одной стороны и приемными родителями с другой стороны.
Приемные родители имеют право:
- выразить свои предпочтения при выборе ребенка (пол, возраст, допустимые дефекты здоровья); ознакомиться с документами ребенка;
- применять к приемному ребенку выверенные педагогикой и рекомендованные в процессе подготовки к профессии воспитательные методы и приемы;
- обращаться за помощью и консультацией по проблемным ситуациям с ребенком в соответствующие службы, курирующие приемную семью;
- участвовать в программах по повышению квалификации, в совещаниях с другими приемными родителями для консультирования и обмена опытом;
- участвовать в совещаниях по обсуждению результатов обследования медицинского, психологического, социального, педагогического состояния приемного ребенка;
- по согласованию с органами опеки и попечительства и при наличии взаимной психологической несовместимости производить обмен приемными детьми с другими приемными семьями.
Приемные родители обязаны:
- осуществлять физическую, психическую и моральную защиту ребенка;
- предоставлять ребенку в доме соответствующую экологическую среду обитания: комнату, угол а комнате, отдельную кровать;
- создавать условия для развития интеллектуальных способностей ребенка;
- исключать какие-либо формы насилия по отношению к приемному ребенку;
- в случае необходимости осуществлять защиту интересов ребенка в суде; обеспечивать обучение ребенка; следить за физическим и психическим здоровьем ребенка;
- учитывать особенности детской психологии и соответствующего ей поведения ребенка;
- разъяснять ребенку временный характер пребывания в приемной семье, избегать взаимного эмоционального привыкания;
- формировать у ребенка установку на возвращение в биологическую семью;
- поддерживать контакты ребенка с биологическими родителями в соответствии с рекомендациями органов опеки и попечительства;
- вовлекать всех членов приемной семьи в процесс воспитания приемного ребенка; представлять регулярные отчеты в соответствующие службы о результатах пребывания ребенка в семье;
- регулярно принимать у себя дома представителей органов опеки и попечительства, контролирующих ситуацию;
- участвовать в программах по повышению квалификации;
- сохранять конфиденциальность информации о приемном ребенке.
Порядок создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка или детей в приемной семье определяется постановлением Правительством Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».
Данные Правила устанавливают порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, и перечень документов, представляемых ими в целях назначения их опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан, а также сроки рассмотрения таких документов органами опеки и попечительства20.
Подбор, учет и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами, осуществляются органами опеки и попечительства.
Подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами, может также проводиться образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляющими указанные полномочия органов опеки и попечительства.
Орган опеки и попечительства через средства массовой информации информирует граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, о возможности стать опекунами и ведет прием граждан, выразивших желание стать опекунами.
Гражданин, выразивший желание стать опекуном, представляет в орган опеки и попечительства по месту жительства следующие документы:
а) заявление с просьбой о назначении его опекуном;
б) справка с места работы с указанием должности и размера средней заработной платы за последние 12 месяцев, а для граждан, не состоящих в трудовых отношениях, - иной документ, подтверждающий доходы;
в) выписка из домовой (поквартирной) книги с места жительства или иной документ, подтверждающие право пользования жилым помещением либо право собственности на жилое помещение, и копия финансового лицевого счета с места жительства;
г) справка органов внутренних дел, подтверждающая отсутствие у гражданина, выразившего желание стать опекуном, судимости за умышленное преступление против жизни и здоровья граждан;
д) медицинское заключение о состоянии здоровья по результатам освидетельствования гражданина, выразившего желание стать опекуном, выданное в порядке, устанавливаемом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
е) копия свидетельства о браке (если гражданин, выразивший желание стать опекуном, состоит в браке);
ж) письменное согласие совершеннолетних членов семьи с учетом мнения детей, достигших 10-летнего возраста, проживающих совместно с гражданином, выразившим желание стать опекуном, на прием ребенка (детей) в семью;
з) справки о соответствии жилых помещений санитарным и техническим правилам и нормам, выданные соответствующими уполномоченными органами (выдаются по запросу органа опеки и попечительства на безвозмездной основе);
и) документ о прохождении подготовки гражданина, выразившего желание стать опекуном, в порядке, установленном Правилами (при наличии);
к) автобиография.
Гражданин, выразивший желание стать опекуном, при подаче заявления должен предъявить паспорт или иной документ, удостоверяющий личность.
Документы принимаются органом опеки и попечительства в течение года со дня их выдачи, документ, предусмотренный подпунктом о медицинское заключение о состоянии здоровья по результатам освидетельствования гражданина, выразившего желание стать опекуном, выданное в порядке, устанавливаемом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации - в течение 3 месяцев со дня его выдачи.
Договор заключается по месту жительства подопечного и опекуна в течение 10 дней со дня принятия органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего гражданина решения о назначении опекуна.
В случае если при заключении договора между сторонами возникли разногласия, орган опеки и попечительства, получивший от опекуна письменное предложение о согласовании спорных условий, в течение 6 дней со дня получения предложения принимает меры по согласованию условий договора либо в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении.
В случае изменения места жительства подопечного договор расторгается, и органом опеки и попечительства по его новому месту жительства заключается новый договор.
Предельный размер вознаграждения, выплачиваемый опекуну по договору за счет доходов от имущества несовершеннолетнего гражданина, не может превышать 5 процентов дохода от имущества несовершеннолетнего гражданина за отчетный период, определяемого по отчету опекуна о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом.
Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье
Правила устанавливают порядок создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье.
Приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком (детьми) на основании договора о приемной семье, заключенного органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем), на срок, указанный в договоре.
Договор о приемной семье заключается в соответствии с Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423, и с учетом положений статьи 153 Семейного кодекса Российской Федерации.
Приемные родители (приемный родитель) являются законными представителями принятого на воспитание ребенка и вправе выступать в защиту его прав и законных интересов в любых отношениях без специального полномочия.
При рассмотрении вопроса о возможности лиц (лица) стать приемными родителями (приемным родителем) орган опеки и попечительства принимает во внимание их личностные качества, состояние здоровья, способность к исполнению обязанностей по воспитанию ребенка, взаимоотношения с другими членами семьи, проживающими совместно с ними.
При принятии на воспитание ребенка с ограниченными возможностями здоровья в акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя указывается о наличии у них необходимых для этого условий.
Орган опеки и попечительства предоставляет гражданам, выразившим желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, информацию о ребенке, который может быть передан на воспитание в приемную семью, и выдает направление для посещения ребенка по месту его жительства (нахождения).
Организация для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под надзор которой помещен ребенок, обязана ознакомить лиц, выразивших желание взять ребенка на воспитание в приемную семью, с личным делом ребенка и медицинским заключением о состоянии его здоровья.
Указанные организации несут ответственность в установленном законом порядке за достоверность предоставляемых сведений21.
При передаче ребенка на воспитание в приемную семью орган опеки и попечительства руководствуется интересами ребенка.
Передача ребенка в приемную семью осуществляется с учетом его мнения.
Передача в приемную семью ребенка, достигшего 10 лет, осуществляется только с его согласия.
Дети, являющиеся родственниками, передаются в одну приемную семью, за исключением случаев, когда они не могут воспитываться вместе.
Основанием для заключения договора о приемной семье являются заявление лиц (лица) о передаче им на воспитание конкретного ребенка, которое представляется в орган опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка, и акт органа опеки и попечительства о назначении указанных лиц (лица) опекунами или попечителями.
Плановые проверки проводятся уполномоченным специалистом органа опеки и попечительства на основании акта органа опеки и попечительства о проведении плановой проверки.
При помещении подопечного под опеку или попечительство плановая проверка проводится в виде посещения подопечного:
а) 1 раз в течение первого месяца после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;
б) 1 раз в 3 месяца в течение первого года после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;
в) 1 раз в 6 месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.
В случае поступления информации, относящейся к подопечному и влекущей необходимость внесения изменений в сведения, содержащиеся в личном деле подопечного, соответствующие документы приобщаются к личному делу и изменения производятся в течение дня, следующего за днем поступления указанной информации.
Содержание договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью определено в ст. 153.1 СК РФ
Упомянутый договор о приемной семье должен содержать:
- сведения о ребенке или детях, передаваемых на воспитание в приемную семью (имя, возраст, состояние здоровья, физическое и умственное развитие);
- срок действия договора;
- условия содержания, воспитания и образования ребенка или детей;
- права и обязанности приемных родителей;
- права и обязанности органа опеки и попечительства по отношению к приемным родителям;
- основания и последствия прекращения такого договора.
Эти условия следует рассматривать как существенные, и при
отсутствии хотя бы одного условия договор считается незаключенным.
По договору о передаче ребенка на воспитание в приемную семью приемные родители обязуются:
- Воспитывать приемного ребенка на основе взаимоуважения, организуя общий быт, досуг, взаимопомощь.
- Создавать необходимые условия для получения ребенком (детьми) образования, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.
- Осуществлять защиту прав и интересов ребенка (детей).
- Обеспечивать уход за ребенком (детьми) и лечение, систематический показ врачам-специалистам в соответствии с медицинскими рекомендациями и состоянием здоровья ребенка (детей).
- Обеспечивать посещение приемным ребенком (детьми) общеобразовательного учреждения, следить за его успеваемостью,
поддерживать связь с учителями и воспитателями этого учреждения. В случае невозможности посещения ребенком (детьми) общеобразовательного учреждения по состоянию его здоровья обеспечивать получение образования в установленных законом доступных для ребенка формах.
- Извещать орган опеки и попечительства о возникновении в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка (детей).
В свою очередь, орган опеки и попечительства обязуется:
- Пересчитывать размер денежных средств, необходимых на содержание ребенка (детей), ежеквартально с учетом изменения цен на товары и услуги.
- Ежемесячно производить оплату труда приемным родителям в размере, определенном договором.
- Ежемесячно делать дополнительную оплату труда приемным родителям в размере, определенном договором, на каждого взятого на воспитание ребенка, не достигшего трехлетнего возраста, или больного ребенка, ребенка с отклонениями в развитии, ребенка-инвалида и других.
- Прикрепить приемную семью для приобретения продуктов питания к базе или магазину с оплатой как по безналичному, так и наличному расчету.
С учетом индивидуальных особенностей ребенка и приемных родителей, а также иных обстоятельств, имеющих место при создании конкретной приемной семьи, в содержание договора могут быть внесены необходимые изменения и дополнения. В частности, в п. 4 ст. 15 Закона об опеке оговаривается, что в интересах подопечного в договоре могут быть указаны отдельные действия, которые приемный родитель совершать не вправе, в том числе запретить опекуну или попечителю изменять место жительства приемного ребенка, а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей приемных родителей, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Дополнительные обязанности могут возлагаться и на органы опеки и попечительства, например, обязанности по предоставлению приемной семье земельного участка, жилого помещения, автотранспорта и др. Тем самым при заключении договора определяется конкретный объем прав и обязанностей участников правоотношений и создается индивидуально-определенная модель их поведения.
В договоре предусматривается порядок разрешения споров, возникающих между сторонами в процессе исполнения договора.
В договоре указывается срок его действия, порядок продления и досрочного прекращения.
Прекращение договора о приемной семье регулируется ст. 153.2 СК
РФ.
Согласно п. 1 указанной статьи договор о приемной семье прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для прекращения обязательств, а также в связи с прекращением опеки или попечительства. В последнем случае речь идет об общих основаниях прекращения всех разновидностей договоров опеки и попечительства.
Кроме того, в самой статье в п. 2 содержатся специальные основания для отказа от исполнения обязательства из договора о приемной семье в одностороннем порядке без обращения в суд, как приемными родителями, так и органами опеки и попечительства.
Под прекращением обязательства понимается прекращение прав и обязанностей, вытекающих из данного обязательства. Обязательства прекращаются в результате наступления определенных юридических фактов, которые получили название «способы прекращения обязательств». Применительно к договору о приемной семье к их числу могут относиться
такие общегражданские основания, как прекращение обязательства невозможностью исполнения и смертью гражданина.
Что касается общих оснований прекращений опеки и попечительства, то они установлены в ст. 29 Закона об опеке и попечительстве. Согласно п. 1 указанной статьи опека или попечительство прекращается:
1. В случае смерти опекуна или попечителя либо подопечного;
2. По истечении срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;
3. При освобождении либо отстранении опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;
4. В случаях, предусмотренных ст. 40 ГК РФ (в этой статье сказано, что по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом. Попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого решения по достижении несовершеннолетним подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в результате эмансипации.
Особым образом регулируется прекращение опеки над детьми несовершеннолетних родителей. Опека над такими детьми прекращается после того, как их родители сами достигнут полной дееспособности.
Опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе. В этом случае закон не требует изложения причин, по которым опекун или попечитель хотят отказаться от исполнения своих обязанностей. Таким образом, был закреплен принцип свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения этих обязанностей. Принятие такой нормы вполне оправданно, поскольку сами обязанности опекуна или попечителя весьма обременительны.
Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в
случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя.
В ряде случаев опека или попечительство могут прекратиться в результате отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае:
1.Ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;
2.Нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
3.Выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.
Таким образом, подлежит отстранению тот, кто не хочет заботиться о подопечном, защищать его права и интересы, выполнять опекунские обязанности. Отсутствие всяких усилий опекуна (попечителя), направленных на заботу о несовершеннолетнем в любых ее проявлениях, обязывает органы опеки и попечительства отстранить такого опекуна (попечителя).
Что касается специальных оснований прекращения договора о приемной семье, то в силу п. 2 ст. 153.2 СК РФ приемные родители вправе отказаться от исполнения договора о приемной семье при наличии уважительных причин (болезнь, изменение семейного или имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с ребенком или детьми, наличие конфликтных отношений между детьми и другие).
Орган опеки и попечительства вправе отказаться от исполнения договора о приемной семье в случае возникновения в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка или детей, возвращения ребенка или детей родителям либо усыновления ребенка или детей.
Возможны ситуации, когда в результате существенного нарушения договора о приемной семье одной из сторон по ее вине у другой стороны возникли убытки. Впервые законодатель установил, что в таких случаях другая сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением этого договора.
Правовой статус участников правоотношений приемной семьи определяется исходя из действующего федерального и регионального законодательства, и в разных субъектах федерации регулируется по разному.
Как упоминалось выше, одной из существенных особенностей приемной семьи является оформление договорных отношений между приемным родителем и органом опеки и попечительства посредством заключения договора о передаче ребенка в приемную семью. Обзор региональной законодательной базы, посвященной рассматриваемому вопросу, позволяет сказать, что на сегодняшний день субъекты РФ выработали и практически реализуют различные варианты оформления отношений с родителями-воспитателями. В данном случае это свидетельствует об отсутствии единого понимания природы таких правоотношений.
Первая модель оформления отношений между органами опеки и попечительства и родителями-воспитателями реализуется с помощью
заключения двух договоров - договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью и трудового договора (контракта).
Такая модель функционирует, например, в Пермском крае. Из содержания Закона «О приемной семье» от 05.06.97 № 771-112 данного региона следует, что в первом договоре определяется порядок передачи ребенка в семью приемного родителя, длительность его пребывания в семье, а также вопросы материального обеспечения несовершеннолетнего. В свою очередь трудовой договор является основанием для выплаты родителю- воспитателю заработной платы. Помимо этого в договоре устанавливается обязанность работодателя, в роли которого выступает орган опеки и попечительства, по обеспечению требований охраны труда и государственного социального страхования.
Приемному родителю предоставляются льготы, предусмотренные Трудовым кодексом РФ, включая право на отпуск. Его деятельность по воспитанию приемного ребенка именуется трудом, который приравнивается к педагогическому труду (должность воспитателя). Оплата производится в соответствии с Единой тарифной сеткой.
Представляется, что все перечисленные пункты трудового договора имели бы право на существование, если бы не одно обстоятельство. Действующее законодательство, и прежде всего трудовое, не рассматривает деятельность родителей-воспитателей как выполнение ими определенной трудовой функции, а потому указанный порядок оформления отношения несостоятелен.
Вторая модель действует в Ивановской области. Законом от 21 декабря 2006 г. № 13-ОЗ «О выплате денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемную семью» органам опеки и попечительства предписывается оформлять трудовые отношения с родителями-воспитателями «в соответствии с законодательством Российской
Федерации о труде». Как и в предыдущем случае, возникает вопрос: о каких конкретно нормах трудового законодательства в данном случае идет речь? Это дает возможность полагать, что указанное положение исследуемого закона не до конца продумано и вызывает значительное количество вопросов в силу размытости используемой формулировки.
Третья модель предполагает также заключение двух договоров, а именно договора о передаче ребенка в приемную семью и договора гражданско-правового характера.
При этом «договор гражданско-правового характера» призван регулировать исключительно вопросы, касающиеся оплаты труда приемного родителя. Сам термин «договор гражданско-правового характера» имеет достаточно широкое содержание и включает в себя любой договор, предусмотренный частью второй Гражданского кодекса РФ. Скорее всего, региональный законодатель подразумевал либо договор возмездного оказания услуг, либо договор подряда. Какой из них имеется в виду, а соответственно подлежит применению, остается неясным. Более того, отметим, что отношения между органами опеки (попечительства) и приемными родителями именуются гражданско-правовыми.
Как уже отмечалось, вопрос о предоставлении родителю-воспитателю отпуска, а также об иных трудовых правах и льготах не может ставиться до тех пор, пока в соответствующие федеральные нормативные акты, и прежде всего в Трудовой кодекс РФ, не будут внесены определенного рода дополнения.
Многочисленность вариантов решения поставленного вопроса свидетельствует о неразберихе, царящей в вопросе определения природы отношений, складывающихся между органами опеки и попечительства и родителями-воспитателями. С точки зрения действующего федерального законодательства одни из предлагаемых моделей не имеют законного
основания на существование, другие - недостаточно продуманы, а общие формулировки законов вызывают значительное количество вопросов в процессе их реализации на практике. Совершенно очевидно, что необходимо выработать единый подход к решению этой проблемы.
Важным, но довольно болезненным является вопрос о размере оплаты труда приемных родителей. В субъектах Российской Федерации разработаны и практически применяются несколько способов его определения. Их можно разделить на два варианта.
Законом Курской области от 28.12.2007 г. №129-ЗКО «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье порядке и размере выплаты денежных средств на содержание ребенка (детей переданного в приемную семью» приемным родителям за исполнение их обязанностей, определенных федеральным законодательством, устанавливается оплата труда, размер которой определяется исходя из ставки заработной платы педагогического работника 14 разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников областных государственных учреждений, а также доплат, надбавок компенсационного характера, стимулирующих выплат, предусмотренных для работников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Второй вариант, при котором устанавливается фиксированная оплата мы видим в Камчатском Крае. Закон Камчатского края от 28 апреля 2008 г. № 37 «О размере вознаграждения приемным родителям в Камчатском Крае и порядке его выплаты» устанавливает ежемесячную оплату труда в размере 4 750 рублей за одного ребенка, переданного на воспитание в приемную семью, за одного ребенка в возрасте до трех лет или за одного ребенка с ограниченными возможностями здоровья, переданного на воспитание в приемную семью ежемесячное вознаграждение устанавливается в размере 5 700 рублей. Такой же тип оплаты установлен и в Мурманской и Белгородской областях. Использование Единой тарифной сетки при исчислении вознаграждения регламентируется Постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 №583.
В любом случае уровень оплаты труда приемных родителей чрезвычайно низок. Это объясняется, прежде всего, тем, что бремя по материальному обеспечению приемных семей (включая выплату заработной платы родителям-воспитателям) ложится на региональные бюджеты. В связи с этим была высказана идея ввести федеральное финансирование приемных семей, «поскольку возложение подобных обязанностей на местные бюджеты в значительной степени тормозит создание и развитие приемных семей, так как не каждый регион России может гарантировать своевременное и достаточное денежное обеспечение приемных семей».
Субъекты Российской Федерации, безусловно, имеют различные финансовые возможности. Некоторые из них не обладают достаточными средствами, необходимыми для обеспечения приемных семей, создаваемых на их территории. Мало того, они не способны обеспечить необходимую финансовую поддержку различным программам в области образования, здравоохранения и прочих важнейших сферах жизнедеятельности человека. Но данное обстоятельство совершенно не означает, что обязанность по их финансированию должна быть целиком и полностью возложена на федеральный бюджет. Напротив, другие субъекты Федерации способны изыскать из собственных бюджетов средства необходимые, а главное - достаточные для полноценного функционирования приемных семей. В этом смысле передача функций по их обеспечению на федеральный уровень в известной степени лишит многих приемных родителей возможности получать более высокую оплату своего труда, нежели при федеральном финансировании.
При наличии необходимых финансовых ресурсов региональные власти не только вправе, но и обязаны (это следует особо обозначить) устанавливать более высокий размер оплаты труда приемных родителей. Данное предложение позволит, с одной стороны, обеспечить родителям-воспитателям минимальный стандарт их денежного содержания. А с другой - даст возможность избежать ситуаций, когда отдельные регионы могут предусмотреть более низкий уровень их заработной платы, нежели тот, который они в действительности могут обеспечить. С целью упорядочения ситуации представляется возможным урегулировать на федеральном уровне минимальный размер оплаты труда приемных родителей с указанием на право субъектов РФ устанавливать более высокую плату за их труд, но не ниже суммы, установленной федеральными органами.
Можно затронуть вопрос о денежных средствах на содержание детей находящихся под опекой и попечительством однако данные денежные средства предназначены именно для содержания детей и не являются оплатой приемным родителям, однако данные выплаты существенно снижают нагрузку на семейный бюджет. Например, Законом Камчатского Края от 04.12.2008г. №165 «Об установлении порядка выплаты и размеров денежных средств на содержание детей находящихся под опекой или попечительством» устанавливает выплаты в размере от 96943 рублей до 143689 рублей на одного ребенка в год, в зависимости от возраста.
Размер оплаты труда приемных родителей находится в прямой зависимости от количества принятых на воспитание детей.
Так, Закон Камчатского края от 28 апреля 2008 г. № 37 «О размере вознаграждения приемным родителям в Камчатском Крае и порядке его выплаты» устанавливает за каждого последующего ребенка, переданного на воспитание в приемную семью, размер ежемесячной оплаты труда приемного родителя, увеличивается на 10 процентов, за каждого последующего ребенка в возрасте до трех лет, за каждого последующего ребенка с ограниченными возможностями здоровья, переданного на воспитание в приемную семью,
Размер ежемесячного вознаграждения приемным родителям увеличивается на 20 процентов.
Следует отметить, что законодательные акты как федерального, так и регионального значения о приемной семье не должны навязчиво ориентировать приемных родителей на «погоню» за количеством воспитанников с целью увеличения своей заработной платы. Стремление же взять на воспитание хотя бы одного ребенка должно приветствоваться и соответствующим образом оплачиваться.
Следующий вопрос, на способах решения которого имеет смысл остановиться подробнее, состоит в том, как производить оплату труда, если приемную семью создает супружеская пара.
Региональные законодатели выработали четыре варианта решения:
- нормативные акты о приемной семье не регулируют данный вопрос (Республика Адыгея, Воронежская, Камчатская, Ленинградская, Ростовская, Тюменская, Томская области и др.);
- нормативные акты о приемной семье предусматривают оплату труда только одному приемному родителю (республики Бурятия и Карелия, Хабаровский край, Ивановская, Кемеровская области и др.);
- нормативные акты о приемной семье предусматривают оплату труда обоим приемным родителям (Костромская, Московская, Оренбургская области и др.). Некоторыми региональными законами устанавливается условие относительно количества принятых на воспитание детей, выполнение которого дает право на оплату труда каждому родителю- воспитателю.
- нормативные акты о приемной семье устанавливают совокупную оплату труда родителей-воспитателей. Такой вариант, к примеру, применяется в Мурманской и Пензенской областях.
В ряде регионов приемные семьи обеспечиваются жильем (Курская, Мурманская, Ивановская, Ростовская области), автотранспортом (Мурманская область), предоставляются льготы по оплате коммунальных услуг (Амурская, Новосибирская, Мурманская, Тверская области, Республики Бурятия, Удмуртия, Адыгея). Приемные семьи, создавшие крестьянские (фермерские) хозяйства, наделяются правом на получение беспроцентных ссуд для строительства или расширения жилья (Мурманская область) или, к примеру, освобождаются от уплаты местных налогов (Курская область, Республика Адыгея).
По-разному разрешается вопрос и о количестве детей, подлежащих передаче в одну приемную семью. Так, например, законами о приемной семье Республики Мордовия, Ставропольского края, Архангельской, Кировской, Калужской областей предусмотрено, что в приемную семью может быть передан минимум один ребенок, а максимальное количество не
определяется. А в Республике Карелия, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Пермской, Смоленской, Оренбургской областях действует иное правило, согласно которому в приемной семье может одновременно воспитываться не более восьми несовершеннолетних детей.
Подобная ситуация объясняется тем, что в п. 3 «Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и содержания детей» содержится норма, согласно которой число детей в приемной семье, включая родных и усыновленных, не должно превышать, как правило, восьми человек. Употребляемое словосочетание «как правило» и дает столь многочисленные варианты практической реализации приведенной нормы.
Следующим положением, особо обращающим на себя внимание, является указание на то, что возможно сохранение оплаты труда приемного родителя и после достижения воспитанником 18 лет при соблюдении ряда условий, а именно: при обучении последнего в учебных заведениях среднего или высшего профессионального образования; при сохранении семейных отношений между ним и родителем-воспитателем. В Законе Курской области от 28.12.2007 №129-ЗКО «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье порядке и размере выплаты денежных средств на содержание ребенка (детей переданного в приемную семью» указано, что в случае достижения приемным ребенком возраста 18 лет в период его обучения в общеобразовательном учреждении выплата денежных средств на содержание приемного ребенка сохраняется до окончания его обучения в этом общеобразовательном учреждении.
Подобного рода положения весьма интересны и с практической точки зрения чрезвычайно ценны. Тем не менее, в свете действующего федерального законодательства о приемной семье они подлежат критической оценке.
Прежде всего, договор о передаче ребенка в приемную семью прекращает свое действие по достижении воспитанником 18 лет. Родитель-
воспитатель утрачивает все права и обязанности, составляющие его правовой статус, включая право на оплату своего труда. Орган опеки и попечительства более не обязан выплачивать денежные средства на содержание приемного ребенка, а также оказывать такой семье какую-либо иную помощь. С этого же момента государство гарантирует бывшему воспитаннику приемной семьи право на предоставление жилья, поступление в учебные заведения на льготных условиях и ряд иных прав.
Более того, характер и сущность отношений, связанных с передачей несовершеннолетнего в приемную семью, а также с последующим его воспитанием, образованием и содержанием, полностью отличны от тех, которые могут возникнуть между совершеннолетним молодым человеком и лицом (лицами), осуществлявшим функции родителя-воспитателя. Совершенно очевидно, что регулирование таких отношений посредством договора о передаче ребенка в приемную семью невозможно. Вместе с тем реализация такого правила гарантирует бывшему воспитаннику возможность продолжать жить в семье, в уже привычной для себя среде, до тех пор пока он не приобретет профессию.
Однако одного декларирования намерений недостаточно, поскольку необходимо ввести соответствующие механизмы реализации подобной помощи. Для этого, прежде всего, необходимо ответить на следующие вопросы: какие права и обязанности кроме права на оплату труда сохраняются у приемного родителя; какими правами и обязанностями наделяется бывший воспитанник, поскольку договор о передаче ребенка прекращается; каково правовое основание для последующих выплат денежного содержания родителям-воспитателям; на какие льготы может претендовать такая семья? Подводя итог, хотелось бы отметить, что первые положительные шаги на пути к становлению и признанию приемной семьи как самостоятельной модели, способной решать проблемы сиротства вообще и социального сиротства в частности уже сделаны как на федеральном, так и на региональном уровне.
Заключение
Современное, социально-ориентированное российское государство старается разрешить проблемы таких детей, принимая множество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок устройства детей-сирот как в семьи, так и в организации.
Для того чтобы такие правовые институты, как опека и попечительство, приёмная семья, патронат, могли надлежащим образом решать поставленные перед ними обществом и государством задачи, они должны иметь под собой основу – современный правовой механизм, позволяющий эффективно употреблять имеющиеся возможности. Именно такой основой, которая сочетала бы в себе показанные достоинства, является договор.
Договорные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, развитие которых пришлось на середину 90-х годов прошлого века, несмотря на то, что были несовершенны, однако внесли ощутимый вклад в уменьшение числа таких детей.
Последовательность норм, регулирующих устройство детей, оставшихся без попечения родителей в ныне действующем СК РФ, ещё раз, доказывает один из основных принципов современного семейного законодательства – принцип приоритета семейных форм устройства детей и только при невозможности устройства ребенка в семью употребляются иные несемейные формы устройства детей в организации.
В результате историко-правового анализа устройства детей, оставшихся без попечения родителей можно заключить следующее:
1. Исторически сложились две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейная и устройство в организации, т.е. несемейная форма.
2. Определено, что в советской и постсоветской истории развития организаций, занимающихся оказанием помощи детям, оставшимся без родительского попечения, преобладают государственные, что разрешает говорить о патерналистской модели устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации.
3. Постепенное, поступательное развитие сети учреждений для сирот сопровождалось принятием соответствующих актов, в связи с чем, представляется возможным выделить следующие этапы в развитии системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:
Современное правовое регулирование отдельных форм устройства детей, оставшихся без родительского попечения, находит отражение в нормах Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ).
В ст. 123 СК РФ устройство детей, оставшихся без попечения родителей, определяется как их передача в семью на воспитание, а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
В то же время, в статье 155.1, СК РФ устройство детей определяется как передача не на воспитание, а под надзор определенной организации.
Исходя из проведенного анализа, предлагается классифицировать существующие в России формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей на семейные, и несемейные – устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов, а общее понятие устройства, определить, как процесс передачи ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью на воспитание, а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях обеспечения надлежащего воспитания и образования ребенка, его всестороннего развития, при неуклонном уважении его человеческого достоинства, а также для обеспечения имущественных и иных прав ребенка.
с 1 сентября 2008 года в действующем законодательстве появился еще один вид договора – договор об осуществлении опеки или попечительства. Данный вид договор может быть использован в равной степени как при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними, так совершеннолетними гражданами.
В настоящее время передача ребенка на воспитание в приемную или патронатную семью рассматривается лишь как одни из договорных видов опеки и попечительства, а договоры о приемной или патронатной семье как подвиды договора об осуществлении опеки или попечительства.
Патронатное воспитание - это устройство детей в семьи патронатных воспитателей. В отличие от приемных родителей, которыми в принципе могут быть любые лица, отвечающие установленным законом требованиям, патронатными воспитателями могут быть только специально подготовленные лица, являющиеся сотрудниками учреждений, осуществляющих устройство детей в семью.
Патронатное воспитание может решить проблему временного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, пока для него не будет выбрана окончательно форма его семейного жизнеустройства.
Патронатное воспитание проявляется новой формой семейного устройства детей как по своей социальной направленности, так и по юридической сути.
С юридической точки зрения это такая форма семейного воспитания, при которой отправным моментом является разграничение прав и обязанностей по воспитанию ребенка и по защите его прав и законных интересов.
Патронат даже в сопоставлении с институтом приемной семьи является более гибкой формой устройства детей в семью и позволяет жить в семье ребенку любого возраста, как при наличии у него установленного юридического статуса ребенка, оставшегося без попечения родителей, так и непосредственно сразу после изъятия из семьи, вместо помещения его в приют.
Аналогичная форма устройства существует только там, где имеются специализированные службы по устройству детей - уполномоченные организации органов опеки и попечительства, с которыми патронатные воспитатели заключают договор.
В договоре определяются права и обязанности как семьи, так и учреждения. Наличие такого договора является юридической основой для профессионального сопровождения ребенка в течение всего времени его воспитания в семье.
И ребенку и семье гарантированно предоставляется юридическая, социальная, психологическая и любая иная помощь - в зависимости от потребностей ребенка.
Патронат может осуществляться в трех основных формах:
1. Патронатное воспитание — форма устройства детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью патронатного воспитателя в целях их содержания, воспитания и образования;
2. Социальный патронат — форма оказания патронатным воспитателем необходимой помощи ребенку, проживающе му в кровной семье и находящемуся в трудной жизненной ситуации;
3. Постинтернатное сопровождение — оказание необхо димой помощи патронатным воспитателем, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет, направленной на социальную адап тацию и подготовку к самостоятельной жизни выпускников.
Федеральное законодательство предоставляет воз можность региональным законодательным органам, путем принятия законодательных актов субъектам Федерации ре шать проблемы по организации патронатного воспитания, регулированию обязанностей и условиям отбора патронатных воспитателей, а также их оплате. Необходимо разработать информационную политику по ознакомлению с сущностью и значимостью патроната.
Социальный патронат нужен в качестве первой ступени по профилактике социального си ротства, которое является серьезной проблемой современного общества.
Следует разработать законопроект об институте профес сиональных приемных семей, которые будут иметь соответ ствующее образование, подготовку, лицензии.
Тогда органы опеки и попечительства будут иметь возможность срочное передавать ребенка в замещающую семью, а не изначально помещать в детский дом.
Что касается понятия надзор, о чем речь была выше, можно сказать, что в рамках совершенствования действующего законодательства и исключения различных дополнительных разъяснений смысла использования слова «надзор» в СК РФ, представляется целесообразным исключить это слово из ч. 1 ст. 155.1 и ч. 2 ст. 155.2 СК РФ.
Понятие устройства ребенка в ч. 1 ст. 155.1 СК РФ будет тогда сформулировано следующим образом: «Под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в иные некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы».
Устранение слова надзор выдвигает на первый план целевую направленность устройства ребенка, заключающуюся в обеспечении надлежащего воспитания и образовании ребенка, его всестороннем развитии при неуклонном уважении человеческого достоинства ребенка и при учете его мнения.
Современная правовая модель приемной семьи вобрала в себя лучший опыт дореволюционной России в вопросах устройства, воспитания детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Приемная семья, с одной стороны, обладает всеми признаками семьи как таковой, поскольку общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотрена семейным законодательством, а с другой - имеет только ей присущие особенности.
Приемную семью можно определить как опеку (попечительство) над ребенком (детьми), которая осуществляется по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем), в течение срока, указанного в договоре.
Приемная семья - это платный вид опеки (попечительства).
Правовая база приемной семьи оговаривается в контракте (трудовом соглашении), подписанном представителем органов опеки и попечительства с одной стороны и приемными родителями с другой стороны.
Договор о приемной семье заключается в соответствии с Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423, и с учетом положений статьи 153 Семейного кодекса Российской Федерации.
Список литературы
1.Всеобщая декларация прав человека: утв. и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Рос. газета. 1995. 5 апреля.
2.О гражданских и политических правах: междунар. пакт от 16 декабря 1966 г.; вступил в силу для СССР с 23.03.1976 // Бюл. Верхов. Суда РФ. 1994. № 12.
3.О правах ребенка: Конвенция ООН; одоб. Генер. Ассамблеей ООН 20.11.1989, подписана от имени СССР 26 ноября 1990 г., ратиф. Верхов. Советом СССР 13 июня 1990 г., вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
4.Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6- ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание Законодательства Российской Федерации, 03.03.2014, № 9, ст. 85.;
5.Гражданский кодекс Российской Федерации // М.: ПРОСПЕКТ, КноРус, 2014 г. - 640 с.;
6.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // М.: Эксмо, 2014 г. - 592 с.;
7.Налоговый кодекс Российской Федерации. Части 1 и 2 // М.: Эксмо, 2014 г. - 1136 с.;
8.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 №223-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // М.: Эксмо, 2014. - 64 с.;
9.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // М.: Эксмо, 2014. - 144 с.;
10.Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ, 28.04.2008, № 17, ст. 1755 - 12.05.2014, № 19, ст. 2323;
11.Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 22.11.2013) // Собрание законодательства РФ, 23.12.1996, № 52, ст. 5880 - 02.12.2013, № 48, ст. 6165;
12.Постановление Правительства РФ от 14.02.2013 № 117 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью» // Собрание законодательства РФ, 09.09.2013, № 36, ст. 4577;
13.Письмо Минобразования РФ от 29.10.2001 № 1293/28-5 «Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями» // Вестник образования России, № 22, 2001 г.;
14.Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 № 423 (ред. от
10.02.2014) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (вместе с «Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах», «Правилами осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного», «Правилами создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье», «Правилами осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения
сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей», «Правилами ведения личных дел несовершеннолетних подопечных»)
15.Педагогическая энциклопедия. В 4-х томах. / Каиров И.А., Петров Ф.Н. [и др.]. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1964. Т. 1.
Фирсов М.В. История социальной работы в России: учеб. Пособие для студ. высш. учеб. заведений. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2011. – 256 с.
Хохидра О.Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2008. – 211 с.
1 Наруцкая Н. В. Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей / Н. В. Наруцкая // Молодой ученый. — 2012. — №6. — С. 310-315.
2 Хохидра О.Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2008. С. 140-141
3 Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юрид. наук: 12.00.03. СПб., 1993. С. 114
4 Жиляева С.К. Организационно-правовые основы борьбы Орловской милиции с детской беспризорностью и преступностью в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период (1941-1951 гг.) (историко-правовое исследование): диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.01. Орел, 2004. С. 56
5 Педагогическая энциклопедия. В 4-х томах. / Каиров И.А., Петров Ф.Н. [и др.]. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1964. Т. 1. С. 683
6 Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство как способ защиты прав детей, утративших родительское попечение: диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2011. С. 22
7 Российский статистический ежегодник, 2011 // Федеральная служба государственной статистики . (дата обращения 09.05.2012).
8 Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация [Текст] / Н. В. Наруцкая // Молодой ученый. — 2012. — №7. — С. 196-199.
9 Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1986. С. 322
10 Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект: диссертация… к.ю.н.: 12.00.03. М., 2006. С. 9
11 Грибков А.М. Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2010. С. 51, 58
12 Грибков А.М. Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2010. – 207 с.
13 Особенности правового регулирования патронатной семьи субъектами Российской Федерации - Права ребенка// Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (76) 2014
14 Савватеева Т. Родные среди чужих и чужие среди родных // Российская газета. 1995. 11 января.
15 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» // СУ РСФСР. 1928. N 64. Ст. 462.
16 Корнеева И.Л. Семейное право. М., Юрайт. 2014
17 Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ
18 Корнеева И.Л. Семейное право. М., Юрайт. 2014
19 Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ
20 Пчелинцева Л.М. Семейное право России. – М., НОРМА. 2014
21 Пчелинцева Л.М. Семейное право России. – М., НОРМА. 2013
Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей