ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

PAGE 7

Лекция 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (2ч.)

План:

Цели государственного управления
Органы государственного управления
Институт государственных представителей в АО
Функции государственной власти

1. ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное устройство России имеет три уровня публичной власти: федеральный центр, субъекты Федерации и местное самоуправление. Каждый уровень обладает собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Кроме того, государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Государственная целостность, единство системы государственной власти, с одной стороны, и разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации — с другой, являются основами федеративного устройства России. Организационное построение и функции исполнительной власти непосредственно предопределяются системой целей государственного управления (рис. 38.1). С позиций государственного управления общество рассматривается в качестве сложной системы с множеством уровней иерархии. Каждый уровень является открытой системой, имеет вход и выход, зависит от внешней среды.

Функционирование государства предполагает наличие гражданского общества, институциональной основой которого является совокупность независимых от государства объединений граждан как носителей определенной идеологии и культуры, склонных к проявлению инициативы и солидарности, к сотрудничеству и самоорганизации. Наиболее адекватно характеризует гражданское общество Всеобщая декларация прав человека, в которой выделены его основные черты:

демократия;

как правило, республиканская форма правления;

правовое государство и общественный договор;

разделение властей.

Для функционирования гражданского общества нужно наличие соответствующих условий, а именно:

надежная защищенность всех форм собственности;

эффективное судопроизводство, включая суд присяжных;

полноправное местное самоуправление;

независимые средства массовой информации.

Формирование рациональной и эффективной системы государственного управления призвано прежде всего укрепить исполнительную власть, преодолеть многочисленные негативные проявления слабости государства в управлении социально-экономическими процессами. При этом необходимо иметь в виду, что явными признаками подобной слабости являются постоянные колебания экономического курса, отсутствие сформулированных целей развития. Трудно осуществлять целеустремленное управление при множественности центров власти, конкурирующих между собой за доминирование в обществе.

Достижение целей государственного управления лежит в основе всей практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются задачи организации, координации, анализа, контроля и др. Применяются как методы убеждения, стимулирования, административные методы, так и рыночные рычаги. Достижения информатики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабе,

оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры и принятие правильных решений.

В последние годы в России начались и осуществляются реформы государственных институтов. Образован и активно работает избираемый демократическим путем парламент — Федеральное Собрание, включающее Государственную Думу и Совет Федерации. Шаг за шагом создается законодательная база — продукт представительной власти нового типа. Укрепляется федеративная система власти — от центральных исполнительных органов до региональных и муниципальных образований. Начаты реформы военной организации общества, судебной системы, прокуратуры. К продвижениям в государственном управлении можно отнести резкое ослабление влияния частных деловых интересов на принятие решений и вместе с тем появление первого опыта взаимодействия институтов демократического гражданского общества с властью.

Вместе с тем нельзя не видеть, что с позиций создания эффективного и действенного механизма государственной власти, отвечающего требованиям успешного развития страны, задача еще далеко не решена. Поиски оптимальной для данных условий структуры и функций исполнительной власти проводятся уже давно. Однако неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Все еще не удалось устранить неопределенность, неустойчивость и субъективизм в определении функций и властных полномочий федеральных и региональных органов.

Лауреат Нобелевской премии по экономике Дж.Ю. Стиглиц в работах последнего времени отмечает, что «одним из наиболее важных общественных товаров является государственное управление. Мы все выигрываем от лучшего, более эффективного, более отвечающего нашим нуждам государства». При этом он обращает внимание на то, что «неэффективность рынка слишком велика и не дает возможности необходимым институтам развиваться автоматически в рамках частного сектора

Как показывает мировой опыт, страны с эффективными и четко организованными институтами власти и контроля характеризуются высоким уровнем доходов населения и большим национальным богатством. Профессионализм правительства, охватывающая все стороны жизнедеятельности правовая система, гражданское обще-

ство, чьи независимые инициативы и многообразные формы выражения интересов усиливают подотчетность правительства, — все это и служит основой для безусловного влияния исполнительной власти на процессы, протекающие в обществе. Все больше пробивает себе дорогу подход, согласно которому реформы в разных сферах государственного управления (политической, экономической, социальной, региональной) взаимодополняют друг друга.

Обращает на себя внимание то, что в значительном числе стран реформы государственного управления направлены на переоценку роли и сферы ответственности министерств и других органов власти, устранение конфликтов интересов, создание правил, обеспечивающих «прозрачность» законотворчества и движения активов государства, а также на улучшение судебной системы. В целом ряде стран реформы нацелены на развитие и повышение роли местных органов власти, борьбу с коррупцией, которая зачастую является причиной существования «непрозрачных» институтов и выработки неэффективной политики.

2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Формирование рациональной и эффективной системы государственного управления призвано прежде всего укрепить исполнительную власть, преодолеть многочисленные и негативные проявления слабости государства в управлении социально-экономическими процессами. Для осуществления радикальных перемен в обществе, для решительных экономических преобразований необходима адекватная им система управления, которая смогла бы на базе рыночных отношений, государственного регулирования и новых морально-этических позиций обеспечить эффективность производства, удовлетворить потребности населения. Что же лежит в основе формирования и функционирования органов государственного управления? Каковы ориентиры?

С начала XX века исследования в области управления фокусировали внимание главным образом на поиске подходов, форм и методов рациональной организации и управления субъектами хозяйствования — предприятиями разного масштаба — как объектами, обладающими упорядоченной внутренней структурой, как Целостными комплексами взаимосвязанных элементов. Основной упор делался на индустриальные системы, хотя к концу XX века было проведено немало обобщений опыта и разработки закономерностей управления организациями непроизводственной сферы. Системный подход, проектное и матричное управление, институциональные теории открыли путь к выявлению и анализу особенностей построения и методов государственного управления. Особенно это коснулось организационных форм и методов управления государственными и межгосударственными программами, разработка и реализация которых постоянно расширяются.

Отметим, что исследованием проблем государственного управления традиционно занимались юридические дисциплины — конституционное право, административное право, гражданское право, трудовое право, предметом которых в данном случае является регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации государственного управления и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Несомненно, что совокупность социальных регуляторов, облекаемая в соответствующую законодательную форму и обеспечивающая юридическую регламентацию общественных отношений, создает предпосылки для функционирования органов исполнительной власти. Однако все еще недостаточно изучены коренные свойства и механизмы собственно систем исполнительной власти, присущие им управленческие особенности. Разумеется, основные категории теории управления, принципы и типология организационных структур, система отношений между людьми, их компетентность, способности, мотивация к труду и достижению установленных целей, методы обоснования и принятия решений и др. — все эти инструменты должны использоваться в деятельности органов исполнительной власти.

В России в систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также ряд специальных функций. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоохранительные функции, связанные с исполнением функций по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. В России функционирует система органов государственного управления, включающая (по данным на март 2004 г.) 14 федеральных министерств, 35 федеральных служб и 26 федеральных агентств. Кроме того, имеются органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ. На рис. 38.2 представлена классификация государственных органов, различающихся по разным критериям — форме деятельности, принципу разделения властей, иерархии, срокам полномочий, порядку осуществления компетенции и т.д.

На практике недостатком организации исполнительной власти часто является неупорядоченность, а в отдельных случаях и противоречивость организационно-правового статуса органов государственного управления, их структурных подразделений, подведомственных организаций и коллегиальных образований. Вред делу приносят параллелизм и дублирование задач и функций, выполняемых отдельными органами управления, службами и подразделениями. Наблюдаются разнобой в статусе и уровне оплаты труда работников аналогичных организационных структур, отсутствие установленного регламента в подчиненности организационных звеньев.

В целях преодоления негативных тенденций необходимо предусмотреть в организации исполнительной власти приоритетное и последовательное обеспечение социальной защиты населения, укрепление соответствующих специальных структур, повышение статуса социальных критериев в деятельности правительственных органов. Важно четко разграничить функции и ответственность, устранить дублирование и параллелизм, обеспечить безусловную исполнительскую дисциплину. Должно быть налажено постоянное и эффективное организационное взаимодействие федеральных, региональных и местных органов управления, неукоснительное выполнение принимаемых решений. Следует упорядочить состав и организационно-правовой статус коллегиальных, консультативных, экспертных и других органов.

Органы исполнительной власти на федеральном уровне (с позиций скоординированного руководства) группируются по следующим однородным или близким по задачам основным блокам:

обеспечения государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

социальной политики (социальная защита, культура, здраво
охранение, образование, печать и информация);

экономического регулирования (финансы, экономика, внешнеэкономические связи, управление государственным имуществом, труд и занятость, антимонопольная политика и поддержка
предпринимательских структур, налоговая служба и др.);

структурной и инвестиционной политики (промышленность,
строительство, транспорт, топливно-энергетический комплекс,
связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика);

ресурсов (природные ресурсы и экология, материальные ресурсы и торговля, государственные резервы, геология и использование недр).

Ключевыми при проведении реформ экономики являются блоки структурной и инвестиционной политики, ресурсов. Состав министерств в этих блоках, объем и широта выполняемых ими задач и функций находятся в прямой зависимости от решения вопроса о разделении функций государственного и хозяйственного управления в государственном секторе, а также от уровня и масштабов интеграции организационных структур различных форм собственности. К настоящему времени сформировались оргациозационно-правовые формы хозяйственной деятельности (финансово-промышленные группы, концерны, холдинговые объединения), способные взять на себя функции хозяйственного руководства предприятиями.

Состав функций органов государственного управления в укрупненном виде может быть представлен следующим образом: формирование и финансирование инвестиционных и структурных программ, кадровая политика в отношении высшего руководства государственных предприятий различных типов, участие в коллегиальных органах управления хозяйственных организаций, обеспечение функционирования государственной контрактной системы, реализация межправительственных соглашений и связей с международными организациями.

Важным элементом построения системы органов исполнительной власти является обеспечение их координации путем создания постоянных и временных советов и межведомственных комиссий. В задачи советов и комиссий могут входить решение вопросов, относящихся к совместной компетенции министерств и ведомств, выполнение экспертных, аналитических и совещательных функций, функций межведомственной координации. На данном этапе особую важность приобретает организация деятельности отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти в отношении развития предпринимательства. В этой связи необходимо обеспечить:

соответствие организационных звеньев задачам разработки и
осуществления промышленной, инвестиционной и научно-технической политики;

эффективное организационное взаимодействие центральных
и региональных органов власти, в связи с выполнением задач по
поддержке предпринимательства;

отделение функций государственного управления и регулирования от хозяйственных функций с учетом изменения структуры собственности и новых форм хозяйственного управления;

надежность и устойчивость структуры государственного управления, отлаженность всех рычагов поддержки предпринимательства.

4. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Специального рассмотрения требует вопрос о государственных функциях, их характере и наборе, распределении между органами и по уровням управления. Формирование функций происходит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а

также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий: потребностей и интересов населения, экономических возможностей общества, нравственного и культурного уровня общества, профессионализма государственных структур и др. Функции федеральных органов исполнительной власти РФ представлены в табл. 38.1.

В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели, задачи государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других — в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации собственно государственных функций и т.д. Каждая функция государства имеет определенное содержание, поскольку предполагает деятельность в конкретной сфере общественной жизни. Содержание функций показывает цели и задачи государства: чем занимаются его органы и какие вопросы они решают. Содержание функций не остается неизменным. Большим своеобразием отличаются функции государства в периоды радикальных социальных перемен и переходных состояний.

Проведенный в 2004 г. в России анализ обоснованности и целесообразности выполнения всего набора государственных функций на федеральном уровне показал, что каждая пятая функция государства избыточна, порядка 8% дублируются, около 15% требуют уточнения. Каждая вторая функция подлежит упразднению или пересмотру, для чего потребуется внести изменения более чем в 400 нормативно-правовых актов, в их числе в 160 федеральных законов и 13 кодексов.

Система органов государственной власти формируется с целью организованного и скоординированного выполнения функций, классификация которых приводится ниже. К внутренним относят следующие функции: политическую, экономическую, социальную, экологическую, налогообложения и финансового контроля, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка. В н е ш н и е функции включают интеграцию в мировую экономику, оборону страны, поддержку мирового порядка, сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.). По уровням федеративного устройства функции государственного управления распределяются следующим образом (табл. 8.1).

Теорией и практикой управления выработаны определенные принципы образования органов исполнительной власти и

Таблица 8.1

Распределение государственных функций по уровням управления

Уровень управления	Характеристики функций
Исключительно федеральное государственное управление	Обеспечение экономической безопасности Обеспечение целостности финансовой системы Охрана природных ресурсов (воздух, внутренние воды, моря, шельфы, недра) Управление государственной собственностью Общественная и государственная безопасность Средства массовых коммуникаций и информатизации Целостность государственных информационных ресурсов и т.д.
Совместное государственное управление — федеральное и региональное	Передача правоприменительной деятельности частично с федерального на региональный уровень относительно предметов совместного ведения при условии полного контроля со стороны федеральных органов
Региональное управление	Функции государственного управления, кроме функций исключительно федерального и совместного государственного управления

закрепления за ними функций государственного управления и регулирования. Суть этих принципов сводится к следующему:

По каждой функции полный набор элементов управления
должен включать целеполагание, прогнозирование, планирование,
контроль, учет, регулирование, информационное обеспечение и
методическое обеспечение.
Выполнение функций обеспечивается ресурсами: материальными, финансовыми, природными, трудовыми, информационными и др.
Органы исполнительной власти федерального уровня различаются в зависимости от набора закрепляемых функций и элементов управления и по своему статусу могут быть министерства
ми, комитетами, федеральными службами и федеральными агентствами.
Возложение функций на орган власти происходит одновременно с возложением на данный орган ответственности за выполнение функций.
Совмещение властных функций с осуществлением деятельности недопустимо.

6. Оценка результативности выполнения функций государственного управления производится по системе измеряемых индикаторов. Для каждого федерального органа исполнительной власти, ответственного за конкретные функции государственного управления, устанавливаются определенные показатели деятельности.

Особое внимание обратим на содержание политической функции в демократическом обществе, обеспечивающей соблюдение народовластия. Эта функция предполагает: 1) реализацию волеизъявления народа в форме законодательства (правотворчества) и иных государственных решениях; 2) обеспечение государственного суверенитета, определение правового положения конкретных территорий и управление ими; 3) создание условий для самоорганизации и самоуправления народа, формирования демократического гражданского общества, где народу принадлежат основные прерогативы в управлении собственными делами; 4) наличие правовых отношений между государством и обществом, зависимость государства от общества и ответственность перед ним; 5) защиту конституционного строя, реализуемую как специальными органами, так и непосредственно народом путем осуществления права на сопротивление любой попытке насильственного изменения или устранения существующего конституционного строя.

В настоящее время имеются все необходимые предпосылки и условия, чтобы органы исполнительной власти были наделены правом исполнять следующие блоки государственных функций:

поддержка предпринимательства и становление рыночных
отношений (формирование нормативно-правовой базы, привлечение коммерческих структур к реализации государственных про
грамм и заказов, развитие рыночной инфраструктуры, предоставление гарантий иностранным инвесторам, содействие открытию
предпринимателям доступа к кредитам, консультационно-методическая деятельность);

разрешительные функции (формирование и размещение государственных заказов, их ресурсное обеспечение, квотирование,
лицензирование, субсидирование, создание бюджетных и внебюджетных фондов);

контрольно-запретительные функции (государственное инспектирование, приостановление деятельности предприятий, экономические и административные санкции, введение норм безопасности, антимонопольные меры);

прямое управление объектами государственной собственности, не подлежащими приватизации, и участие в управлении акционерными обществами с контрольным или иным пакетом ак ций государства (наблюдательные советы, правления, собрания акционеров);

аналитические функции (анализ и оценка состояния, выявление тенденций их развития, содействие развитию сферы услуг, рынков, конкурентной сферы и др.);

информационные функции (разработка и предоставление
информации о прогнозируемой потребности населения и экономики, степени удовлетворения спроса, складывающихся пропорциях и т.п.);

формирование и реализация научно-технической политики
(определение приоритетных направлений развития техники и технологии, организация научных исследований и технических разработок, экспертиза, выпуск нормативно-технической документации, финансирование);

подготовка кадров для рыночных и нерыночных структур
(формирование и функционирование сети центров обучения);

координирующие действия в области взаимосвязи региональных рынков, межгосударственных отношений стран СНГ, а так
же участие во внешнеэкономических связях.

До тех пор пока рыночные отношения не займут господствующего положения, управление предприятиями и роль в нем государства будут существенно отличаться, в частности, от западных прототипов. Перспектива развития заключается, видимо, в создании механизма, объединяющего рыночные и государственные рычаги управления. Для этого формы последнего надо трансформировать так, чтобы указанное сочетание носило непротиворечивый характер. Обратимся, например, к такой функции, как разработка и осуществление инновационной политики, имеющей в современных условиях особо важное значение. Уровень развития научно-технической сферы (науки, образования, наукоемких отраслей, мировых рынков технологий) в настоящее время определяет границы между богатыми и бедными странами, создает основу динамичного экономического роста. И, естественно, выбор приоритетов в этой сфере имеет значение, не сравнимое ни с какими иными источниками развития. Развитые страны уже приступили к постановке и решению социальных задач научно-технической политики, связанных со смешением приоритетов в сторону информационных услуг, медицины, экологии и других аспектов повышения качества жизни.

Об остроте связанных с этим проблем свидетельствует, например, то, что уровень инновационной активности в России (доля инновационно-активных предприятий в общем их числе промышленности) составляет в настоящее время лишь 9%. Пор$>го вое значение этого показателя — 25%. Доля инновационной продукции в общем объеме отгруженной промышленной продукции в 2001 г. составляла 4,4%. По абсолютному объему высокотехнологичной продукции Россия уступает Германии и Великобритании в 27 раз. Японии — в 38 раз, США — в 70 раз. Объем инновационной продукции по отраслям колеблется от 0,2 до 10,3%. Экономической наукой доказано, что вклад научных достижений в рост ВВП может превышать 50%. В настоящее время объем мирового рынка наукоемкой продукции составляет 2,3 трлн долл. Из этой суммы 39% — это продукция США, 30 - Японии, 16% — Германии. Доля России составляет всего 0,3%.

Приходится констатировать, что инновационная деятельность в России характеризуется резким расхождением между достаточно высокими научным потенциалом, уровнем и качеством образования, удельным весом технически образованного населения и крайне низкими результирующими показателями. Главная задача государства в данной сфере — это формирование благоприятных экономических и правовых условий для инновационной и инвестиционной деятельности, широкий спектр мер регулирования, в рамках которого целесообразна увязка налоговой, амортизационной, кредитной и таможенной политики. Несомненно, что в России государство должно принимать и обеспечивать реализацию жизненно важных решений о том, какие отрасли станут генераторами экономического роста, как наращивать масштабы научных расходов, расширять и укреплять сеть научно-исследовательских учреждений. Успех будет в значительной степени определяться возможностями мобилизации государством ресурсов в инновационной системе в гражданском и военном секторах использования новых технологий, академической и отраслевой науке, развитии институциональной среды.

Масштабы, скорость и результаты изменений не поддаются однозначной оценке. Состояние инновационной системы России характеризуется в настоящее время противоречивыми, разнонаправленными изменениями, в которых отставание одних элементов сочетается со стабилизацией и некоторым прогрессом других. Этот кризис может разрешиться развитием современной экономики, ведущим к становлению инновационной системы нового типа, ориентированной на социально-экономические потребности и обеспечивающей конкурентоспособность отечественных производителей на внутренних и мировых рынках. Решающая и организующая роль исполнительной власти в этом процессе очевидна.

3. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ В АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ

Наряду с выполнением регулирующих и административных функций органы исполнительной власти должны представлять интересы государства в открытых акционерных обществах, акции которых закреплены в государственной собственности. В соответствии с законодательством при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества могут приниматься решения о закреплении акций указанных обществ в государственной или муниципальной собственности. При этом в органы управления такими обществами назначаются представители государства.

Институт государственных представителей в акционерных обществах, где часть акций принадлежит государству, должен включать преимущественно профессиональных менеджеров, способных принимать обоснованные решения и быть проводниками интересов государства. Важно преодолеть те недостатки, которые были допущены в последние годы из-за недооценки роли этого института со стороны федеральных и региональных органов власти. Это относится к отсутствию ясности и четкости в определении целей представительства, установлении имущественной ответственности для снижения рисков государства. Целесообразно ввести строгую отчетность о состоянии дел в таких акционерных обществах и результатах реализации принимаемых решений. Разумеется, неодинаковыми должны быть требования, предъявляемые к акционерным обществам с разными долями участия государства.

На федеральном уровне функционирует орган — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимуще-ство), которое, в свою очередь, создает в субъектах Федерации свои территориальные органы и устанавливает их полномочия. Указанный федеральный орган призван проводить единую государственную политику в области приватизации государственного имущества. С этой целью он осуществляет координационные функции, разрабатывает и издает соответствующие нормативные правовые акты, контролирует их выполнение. Данный орган разрабатывает проекты программ приватизации, организует их реализацию, осуществляет продажу федерального имущества, преобразовывает государственные унитарные предприятия в открытые акционерные общества, организует учет федерального имущества и ведение его реестра. Он является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности

ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ